王貴松

內(nèi)容提要： 改革開(kāi)放之后， 行政法學(xué)重新建立并逐步走上正軌。 20 世紀(jì)80年代行政法學(xué)的主要知識(shí)源自蘇聯(lián)行政法學(xué)和民國(guó)行政法學(xué)。 在行政法學(xué)體系上， 短暫延續(xù)了蘇聯(lián)式行政法學(xué)的體系， 但很快就轉(zhuǎn)為民國(guó)式行政法學(xué)的體系， 進(jìn)而以行政法律關(guān)系、 雙線理論等嘗試著發(fā)展行政法總論的體系。 在行政法的基本范疇上， 短暫接受過(guò)蘇聯(lián)式行政法學(xué)的影響， 并在行政處罰等個(gè)別范疇上保留了一定遺跡， 而行政立法、 行政行為、 行政許可、 行政強(qiáng)制執(zhí)行等更多的范疇則是延續(xù)了民國(guó)行政法學(xué)， 但也存在一定的革新。 新生的行政法學(xué)既與過(guò)去的行政法學(xué)之間保持了承繼性， 也構(gòu)成當(dāng)代行政法學(xué)的基礎(chǔ)。

改革開(kāi)放之后， 我國(guó)法制建設(shè)和法學(xué)教育重新開(kāi)啟。 與此相伴， 行政法學(xué)也逐漸恢復(fù)， 并與法制建設(shè)的需求相呼應(yīng)， 得到了一定的發(fā)展， 重新步入正軌。 但面對(duì)著此前二十年的空白， 行政法學(xué)的重啟無(wú)疑面臨著人才和知識(shí)方面的嚴(yán)重困難， 向誰(shuí)學(xué)， 學(xué)習(xí)什么， 都成為非?，F(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。 學(xué)術(shù)界常有一種聲音認(rèn)為， 新舊中國(guó)之間是斷裂的， 學(xué)術(shù)亦是如此。 但事實(shí)證明， 這種判斷是錯(cuò)誤的。本文擬簡(jiǎn)要考察20 世紀(jì)80年代行政法學(xué)的知識(shí)背景， 以澄清某些觀念， 呈現(xiàn)當(dāng)時(shí)行政法學(xué)者的努力， 展示學(xué)術(shù)脈絡(luò)的變遷過(guò)程。

一、 20 世紀(jì)80年代行政法學(xué)概覽

1977年至1979年， “五院四系” 的法學(xué)教育逐步恢復(fù)正常。 與國(guó)家行政管理法制化的需求相呼應(yīng)， 各大院校的行政法教學(xué)研究也在著手展開(kāi)。

首先是行政法教學(xué)的恢復(fù)。 北京大學(xué)、 北京政法學(xué)院、 西南政法學(xué)院、 西北政法學(xué)院、 安徽大學(xué)、 湖北財(cái)經(jīng)學(xué)院等陸續(xù)開(kāi)設(shè)了行政法課程。 以北大為例， 在1982年北京大學(xué)法律學(xué)專業(yè)教學(xué)計(jì)劃中， 專業(yè)要求的必修課程共21 門， 其中行政法為3 學(xué)分。①參見(jiàn)李貴連等編： 《百年法學(xué)——北京大學(xué)法學(xué)院院史 （1904—2004）》， 北京大學(xué)出版社2004年版， 第270 頁(yè)。1983年， 國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)第四次會(huì)議決定公布《高等學(xué)校和科研機(jī)構(gòu)授予博士和碩士學(xué)位的學(xué)科、 專業(yè)目錄（試行草案）》， 在一級(jí)學(xué)科“法學(xué)” 之下設(shè)13 門專業(yè)， “行政法” 緊隨“憲法” 之后， 作為第5 個(gè)專業(yè)， 成為一門獨(dú)立的二級(jí)學(xué)科。 1990年， 經(jīng)國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)第九次會(huì)議和國(guó)家教育委員會(huì)審議批準(zhǔn)， 《授予博士、 碩士學(xué)位和培養(yǎng)研究生的學(xué)科、 專業(yè)目錄》 正式施行。②《國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)、 國(guó)家教委關(guān)于施行 〈授予博士、 碩士學(xué)位和培養(yǎng)研究生的學(xué)科、 專業(yè)目錄〉 的通知》 （學(xué)位 〔1990〕030 號(hào)）， 1990年11月28 日。在一級(jí)學(xué)科“法學(xué)” （0301） 之下設(shè)16 門專業(yè)，“行政法學(xué)” （030105） 與“憲法學(xué)” （030104） 等并列， 也是一門獨(dú)立的二級(jí)學(xué)科。 另外， 自1990年第三次全國(guó)律師資格考試開(kāi)始， 行政法、 行政訴訟法的內(nèi)容正式成為考試內(nèi)容之一。③《司法部關(guān)于組織一九九〇年全國(guó)律師資格考試的通知》， 1990年2月14 日。

其次是行政法教材及輔助材料的編寫。 大致統(tǒng)計(jì)來(lái)看， 從1982年到1984年， 先是校內(nèi)用的教材， 再是全國(guó)統(tǒng)編的教材， 印刷出版的教材教輔共計(jì)12 本， 其中的代表是王珉燦主編的 《行政法概要》 及 《行政法資料選編》。 從1985年到1987年， 共出版教材等9 本， 其中的代表是應(yīng)松年和朱維究編著的《行政法學(xué)總論》 與姜明安的《行政法概論》。 1988年， 共出版行政法教材15 本， 其中的代表是皮純協(xié)主編的《中國(guó)行政法教程》 與羅豪才主編的 《行政法論》。 1989年， 共出版行政法著作26 本， 其中的代表有羅豪才主編的《行政法學(xué)》、 張煥光和胡建淼的《行政法學(xué)原理》。

再次是外國(guó)行政法的翻譯。 蘇聯(lián)行政法學(xué)在改革開(kāi)放之后僅有3 本譯著出版， 有過(guò)短暫的回光返照。 1983年， B.M.馬諾辛等著的 《蘇維埃行政法》 由黃道秀譯， 江平校， 在群眾出版社出版。1985年10月， 瓦西林科夫主編的《蘇維埃行政法總論》 由姜明安、 武樹(shù)臣翻譯， 在北京大學(xué)出版社出版。 1987年， 科茲洛夫等主編的《蘇聯(lián)國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理的行政法原則》 由中毅、 林芳翻譯， 在法律出版社出版。 另外， 1987年， 《俄羅斯聯(lián)邦行政違法行為法典》 由任允正、 馬驤聰翻譯， 在法律出版社出版。 此后就不再有蘇聯(lián)行政法學(xué)的譯著， 其影響漸漸消逝。 在英美行政法方面， 1986年，施瓦茨的《行政法》 由徐炳翻譯， 在群眾出版社出版。 這是第一本美國(guó)行政法的譯著， 在中國(guó)行政法學(xué)界得到了廣泛傳播。 美國(guó)行政法的程序法、 控權(quán)法色彩躍然紙上。 在大陸法系行政法方面，1988年， 南博方的《日本行政法》 由楊建順、 周作彩譯， 韓大元校， 在中國(guó)人民大學(xué)出版社出版。該書(shū)的翻譯出版在時(shí)隔半個(gè)世紀(jì)之后讓中國(guó)再次接續(xù)了譯介大陸法系行政法學(xué)的傳統(tǒng)。 該書(shū)是一本良好的行政法入門讀物， 在中國(guó)行政法學(xué)界產(chǎn)生了重要影響。

最后是外國(guó)行政法的研究。 1985年， 龔祥瑞在法律出版社出版了 《比較憲法與行政法》， 該書(shū)以英國(guó)為主、 以法國(guó)為輔展開(kāi)比較研究， 發(fā)揮了開(kāi)創(chuàng)和奠基的作用。 1987年， 王名揚(yáng)在中國(guó)政法大學(xué)出版社出版了 《英國(guó)行政法》， 這是繼陳體強(qiáng)的 《英國(guó)行政法論》 之后第二本研究英國(guó)行政法的著作， 相對(duì)簡(jiǎn)要且精準(zhǔn)地介紹了英國(guó)行政法。 1988年， 王名揚(yáng)在中國(guó)政法大學(xué)出版社出版了《法國(guó)行政法》， 這是國(guó)內(nèi)第一本研究法國(guó)行政法的著作。

總體而言， 20 世紀(jì)80年代的行政法學(xué)仍屬于起步階段， 并不發(fā)達(dá)， 但仍可謂取得了了不起的成就。 那么， 相對(duì)于此前二十年的空白， 面對(duì)法學(xué)人才和法學(xué)知識(shí)的嚴(yán)重短缺， 其成就又是如何取得的？ 行政法學(xué)者唯一的辦法只能是： 向前人學(xué)習(xí)。

二、 行政法學(xué)的知識(shí)來(lái)源

從20 世紀(jì)80年代行政法學(xué)者的學(xué)習(xí)經(jīng)歷和著作中可以看出， 行政法學(xué)知識(shí)的外來(lái)資源十分有限， 主要學(xué)習(xí)的是新中國(guó)初期引入的蘇聯(lián)行政法學(xué)和民國(guó)行政法學(xué)及部分民國(guó)行政法學(xué)的延續(xù)作品。

作為改革開(kāi)放后最早的一批行政法教學(xué)研究人員， 姜明安是北京大學(xué)1977 級(jí)的大學(xué)生， 1978年初入學(xué)。 姜明安在回顧自己的行政法學(xué)習(xí)和研究時(shí)談道： “至于行政法， 我上大學(xué)時(shí)， 則不僅沒(méi)有教科書(shū)、 著作， 北大法律系連這個(gè)課都沒(méi)有 （全國(guó)都沒(méi)有）， 甚至連行政法這個(gè)概念都沒(méi)有。”“范揚(yáng)、 管歐、 馬君碩的行政法著作， 都值得一讀。 我上大學(xué)研究行政法， 就是從讀他們的著作開(kāi)始的?！雹芙靼玻?《中國(guó)公法學(xué)三十年的主要成就與主要經(jīng)驗(yàn)》， 載姜明安： 《法治的求索與吶喊 （評(píng)論卷）》， 中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版， 第386、 389 頁(yè)。1985年8月， 姜明安留校任教后， 將自己的行政法講義《行政法學(xué)》 在山西人民出版社出版， 該書(shū)的主要參考書(shū)目除了改革開(kāi)放初期出版的教材、 論文集和俄文、 英文行政法著作外， 還列有民國(guó)時(shí)期的陳體強(qiáng) 《英國(guó)行政法論》、 新中國(guó)初期中國(guó)人民大學(xué)編輯的 《中華人民共和國(guó)行政法（總則） 參考資料》 等。⑤參見(jiàn)姜明安： 《行政法學(xué)》， 山西人民出版社1985年版， 第425-426 頁(yè)。1990年， 姜明安在中國(guó)卓越出版公司出版的《行政法與行政訴訟》 一書(shū)在每一章之后都附有參考書(shū)目， 其列舉的圖書(shū)有管歐的《中國(guó)行政法總論》 《行政法概要》、 林紀(jì)東的《行政法新論》、 左潞生的《行政法概要》 等。 2017年， 姜明安在其“影響人生的書(shū)單” 中列出5 本書(shū)， 其中僅有的一本行政法著作是馬君碩的《中國(guó)行政法總論》。 他推介道： “這是我上大學(xué)時(shí)最早讀到的一本行政法著作， 是導(dǎo)致我后來(lái)以畢生的精力研究行政法——公法的最主要部門——的主要誘因。 這本書(shū)的序言 （張知本序） 一開(kāi)頭就促使我對(duì) ‘文革’， 對(duì)當(dāng)時(shí)中國(guó)政治、 中國(guó)行政進(jìn)行反思： ‘中國(guó)政治不上軌道， 是盡人皆知的事。 考其原因， 自然很多， 要以從事政治的人們， 只知術(shù)而不知學(xué)， 只任人而不任法， 只重官而不重民， 三者為最?！雹蕖稁熣f(shuō)｜百位北大教授推薦影響人生的書(shū)單+治學(xué)感言1.0》， 北京大學(xué)微信公眾號(hào)2017年9月10 日。

1983年， 新中國(guó)第一本由王珉燦主編的行政法統(tǒng)編教材 《行政法概要》 （高等學(xué)校法學(xué)試用教材） 出版發(fā)行。 參與編寫該書(shū)的應(yīng)松年回憶稱： “在 ‘舊法學(xué)’ 被社會(huì)主義革命的洪流沖走之前，通過(guò)對(duì)日本法學(xué)的繼受， 行政法學(xué)的理論框架和概念體系已經(jīng)基本奠定。 到了20 世紀(jì)80年代行政法學(xué)研究恢復(fù)初期， 那些圖書(shū)館中塵封的民國(guó)法學(xué)著作成為一筆珍貴的遺產(chǎn)。 不少行政法學(xué)者看過(guò)這些著作， 并借鑒了其中的一些研究成果?！雹邞?yīng)松年： 《中國(guó)行政法學(xué)60年》， 載 《行政法學(xué)研究》 2009年第4 期， 第62 頁(yè)。“當(dāng)時(shí)中國(guó)學(xué)者普遍對(duì)外國(guó)行政法了解很少， 主要是美濃部達(dá)吉的 《行政法概要》 （應(yīng)為 《行政法撮要》 ——引者注） 和司徒節(jié)尼金的 《蘇維埃行政法（總則）》。 民國(guó)時(shí)代的行政法著作， 有 ‘南范 （范揚(yáng)） 北白 （白鵬飛）’ 之說(shuō)。 現(xiàn)在看來(lái)， 這本書(shū)（指1983年《行政法概要》 ——引者注） 的許多內(nèi)容反映了我們七十年代的社會(huì)狀況， 已經(jīng)完全過(guò)時(shí)。 這本書(shū)最有價(jià)值的是王名揚(yáng)寫的 ‘行政行為’ 一章， 它對(duì)行政行為的定義和分類沿襲至今?！倍趺麚P(yáng)本人回憶時(shí)說(shuō)道： “在編寫統(tǒng)編教材《行政法概要》 時(shí)， ‘行政行為’ 一章沒(méi)有人接受。 這一章比較重要， 也比較困難。 我接受了這一章的編寫工作， 完成了該章1、 2、 3 節(jié) （第97-124頁(yè)）。 在編寫過(guò)程中， 我參考了過(guò)去在武大教書(shū)時(shí)的講稿（現(xiàn)已不存在） 和法國(guó)的行政法學(xué)?！雹嗪魏２ā?晏翀、 嚴(yán)馳恒編著： 《法治的腳步聲——中國(guó)行政法大事記 （1978—2014）》， 中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版，第27 頁(yè)。王名揚(yáng)是在民國(guó)時(shí)期接受的法學(xué)教育， 其在1943—1948年間執(zhí)教于武漢大學(xué)法律系。

1984年， 《行政法概要》 編寫組還由應(yīng)松年、 朱維究編選， 張尚審定編輯了 《行政法資料選編》 （法律出版社1984年版）。 該書(shū)分為兩個(gè)部分： 中華人民共和國(guó)行政管理法規(guī)目錄選與我國(guó)新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地行政管理法規(guī)目錄選； 同時(shí)還有附錄部分， 包括中國(guó)古代行政管理法規(guī)選、 外國(guó)行政法簡(jiǎn)介 （英國(guó)、 法國(guó)、 日本、 蘇聯(lián)）、 行政法學(xué)著作目錄選 （第一類是國(guó)內(nèi)學(xué)者的教材， 包括范揚(yáng) 《行政法總論》、 管歐 《行政法各論》、 趙琛 《行政法各論》、 張載宇 《行政法要論》、林紀(jì)東《行政法》； 第二類是日本行政法教材， 包括美濃部達(dá)吉《行政法撮要》、 《日本行政法撮要》（下卷）、 田中二郎 《行政法總論》； 第三類是蘇聯(lián)行政法學(xué)教材， 包括瓦西林科夫等 《蘇維埃行政法總論》）、 行政法參考資料 （索引）。 該書(shū)的選編 “目的只是為了給讀者提供一個(gè)學(xué)習(xí)與研究行政法學(xué)的線索”。 顯然， 這一線索也表明了當(dāng)代行政法學(xué)的幾大源流。

1985年12月， 應(yīng)松年、 朱維究編著的《行政法學(xué)總論》 在工人出版社出版。 在該書(shū)的腳注中，不僅有1953年翻譯出版的司徒節(jié)尼金的《蘇維埃行政法 （總則）》、 1983年翻譯出版的馬諾辛等著的 《蘇維埃行政法》， 還有民國(guó)時(shí)期出版的諸多行政法著作， 具體包括： 織田萬(wàn)的 《清國(guó)行政法》、美濃部達(dá)吉的 《行政法撮要》、 馬君碩的 《中國(guó)行政法總論》、 古德諾的 《比較行政法》； 還包括管歐的《行政法總論》。 該書(shū)對(duì)于舊中國(guó)的行政法學(xué)是這樣描述的： “舊中國(guó)的行政法學(xué)是從戊戌變法后開(kāi)始的， 先是翻譯日本的行政法學(xué)， 以后也陸續(xù)出版了中國(guó)學(xué)者所寫的行政法著作。 翻譯過(guò)來(lái)的， 對(duì)舊中國(guó)行政法產(chǎn)生過(guò)巨大影響的， 主要有： 日本美濃部達(dá)吉的 《行政法撮要》、 織田萬(wàn)的《清國(guó)行政法》， 美國(guó)古德諾的 《比較行政法》 等書(shū)。 三十年代后， 中國(guó)行政法學(xué)的著作迅速增加。其中比較著名的有鐘賡言的 《行政法》、 范揚(yáng)的 《行政法總論》、 白鵬飛的 《行政法總論》 和馬君碩、 林紀(jì)東、 管歐、 趙琛等人的行政法著作。 在介紹國(guó)外行政法方面的主要著作是陳體強(qiáng)1935年所寫的《英國(guó)行政法》 （應(yīng)為1945年的《英國(guó)行政法論》 ——引者注）。”⑨應(yīng)松年、 朱維究編著： 《行政法學(xué)總論》， 工人出版社1985年版， 第101 頁(yè)。這一介紹雖然存在一定訛誤， 但也表明改革開(kāi)放初期重新起步的行政法學(xué)者對(duì)舊中國(guó)行政法學(xué)的狀況是大體了解的。 而作為該書(shū)作者之一的應(yīng)松年在大學(xué)期間并沒(méi)有學(xué)過(guò)行政法， 在接受教授行政法的任務(wù)之后， “第一件事情就是找資料”， “在古書(shū)堆里找到了不少新中國(guó)成立前的和蘇聯(lián)的行政法學(xué)著作”。⑩應(yīng)松年說(shuō)： “讀過(guò)的書(shū)中， 有范揚(yáng)的， 有白鵬飛的； 有國(guó)外的， 如日本美濃部達(dá)吉的 《行政法撮要》； 還有蘇聯(lián)的， 如 《蘇維埃行政法》， 有總論、 有分論。” 應(yīng)松年口述： 《與法同行》， 何海波整理， 中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版， 第33-34、 191 頁(yè)。這種學(xué)習(xí)也使得應(yīng)松年的教材與民國(guó)時(shí)期的教材， 特別是范揚(yáng)的《行政法總論》 之間有了非常直接的聯(lián)系。

1988年， 羅豪才主編的《行政法論》 在書(shū)后列有三類主要參考書(shū)目， 第一類是20 世紀(jì)80年代早先出版的行政法教材和憲法教材等9 本著作， 第三類是蘇維埃行政法的4 本譯著， 第二類則是同時(shí)期的我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)出版的6 本行政法和憲法著作， 包括管歐的 《中國(guó)行政法總論》、 城仲模的《行政法之基礎(chǔ)理論》、 林紀(jì)東的 《民國(guó)憲法釋論》、 陳鑒波的 《行政法學(xué)》、 張家洋的 《行政法概要》、 馬君碩的 《中國(guó)行政法總論》。?羅豪才主編： 《行政法論》， 光明日?qǐng)?bào)出版社1988年版， 第458-459 頁(yè)。這些著作都在一定程度上顯示出 《行政法論》 的知識(shí)來(lái)源，其中有的就是民國(guó)時(shí)期著作的新版延續(xù)。

可以說(shuō)， 改革開(kāi)放之后新生的行政法學(xué)代表性學(xué)者先是從新中國(guó)初期的蘇聯(lián)行政法學(xué)、 接著從民國(guó)時(shí)期的行政法學(xué)汲取了大量的營(yíng)養(yǎng)。 換言之， 民國(guó)時(shí)期的行政法學(xué)、 新中國(guó)初期的行政法學(xué)構(gòu)成了改革開(kāi)放之后新生行政法學(xué)的基礎(chǔ)， 前后之間具有歷史的連續(xù)性。

三、 行政法學(xué)知識(shí)體系的承繼與發(fā)展

從行政法學(xué)的知識(shí)體系角度來(lái)說(shuō)， 改革開(kāi)放之后的行政法學(xué)先后參考了蘇聯(lián)行政法學(xué)體系和民國(guó)時(shí)期行政法學(xué)體系， 之后又有一些自己的創(chuàng)新之處。

（一） 蘇聯(lián)式行政法學(xué)體系

新中國(guó)成立初期， 我國(guó)引入了蘇聯(lián)的行政法學(xué)體系， 司徒節(jié)尼金的 《蘇維埃行政法 （總則）》是其代表。?[蘇] C.C.司徒節(jié)尼金： 《蘇維埃行政法 （總則）》， 中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家法教研室譯， 中國(guó)人民大學(xué)出版社1954年版。該書(shū)由7 章組成： 蘇維埃社會(huì)主義行政法的對(duì)象、 淵源和體系， 蘇維埃國(guó)家管理的基本原則， 蘇維埃國(guó)家管理機(jī)關(guān)， 蘇維埃國(guó)家職務(wù)， 蘇維埃國(guó)家管理的法令， 保證執(zhí)行蘇維埃國(guó)家管理法令的辦法， 蘇維埃國(guó)家管理中法制的保障。 其中的核心概念是“國(guó)家管理”。 司徒節(jié)尼金認(rèn)為，那種把蘇維埃行政法理解為調(diào)整公民和國(guó)家機(jī)關(guān)間相互關(guān)系的規(guī)范總和的觀點(diǎn)是不正確的。 蘇聯(lián)行政法的內(nèi)容首先是組織、 鞏固和發(fā)展新的社會(huì)聯(lián)系， 鞏固和進(jìn)一步發(fā)展蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。 蘇維埃行政法規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)在解決社會(huì)主義國(guó)家的全部任務(wù)時(shí)所進(jìn)行的多方面的活動(dòng)。 如此理解蘇維埃行政法， 那就應(yīng)該把組織社會(huì)生活的各個(gè)方面， 也包括組織保證個(gè)人的最充分、 最全面的發(fā)展的條件， 作為行政法的中心問(wèn)題。 在這里， “主體、 客體和行為” 的公式是不適用的。?參見(jiàn)[蘇] C.C.司徒節(jié)尼金： 《社會(huì)主義國(guó)家管理制度和蘇維埃行政法對(duì)象問(wèn)題》， 載 《蘇維埃行政法論文選譯》 （第一輯），中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家法教研室編譯， 中國(guó)人民大學(xué)出版社1957年版， 第43 頁(yè)。蘇聯(lián)行政法學(xué)就是這樣以國(guó)家管理為中心設(shè)計(jì)的， 國(guó)家管理的目的和任務(wù)是建成社會(huì)主義、 共產(chǎn)主義社會(huì)， 法律乃至行政法是國(guó)家管理的必要手段， 國(guó)家管理的手段自然應(yīng)服務(wù)于國(guó)家管理的目的， 人民的利益便存在于國(guó)家管理的目的和任務(wù)之中。 但是， 這樣的行政法學(xué)體系既無(wú)法提供控制規(guī)范國(guó)家管理機(jī)關(guān)的有效辦法， 也無(wú)法為公民權(quán)利提供有效的保障和救濟(jì)。

20 世紀(jì)80年代初的校內(nèi)教材基本上沿用了蘇聯(lián)式行政法學(xué)體系。 例如， 1982年4月， 西南政法學(xué)院國(guó)家與法的理論教研室編印了由鈕傳誠(chéng)主編， 王明三、 賀善征、 王連昌參與編寫的《中華人民共和國(guó)行政法概論》。 該書(shū)共7 章內(nèi)容， 分別是我國(guó)行政法的對(duì)象、 我國(guó)的行政管理及其基本指導(dǎo)原則、 我國(guó)行政機(jī)關(guān)的組織系統(tǒng)、 我國(guó)行政機(jī)關(guān)的工作人員、 我國(guó)行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)、 我國(guó)對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、 我國(guó)行政管理活動(dòng)的范圍。 再如， 1982年6月， 北京政法學(xué)院國(guó)家法教研室組織楊達(dá)、 仝典泰、 方彥、 朱維究編寫了 《行政法概要》。 該書(shū)共9 章內(nèi)容， 分別是緒論、 我國(guó)行政機(jī)關(guān)管理活動(dòng)的主要原則、 國(guó)家行政機(jī)關(guān)、 國(guó)家行政工作人員、 行政法規(guī)、 國(guó)家行政管理的法制保障、 公安管理、 民政管理、 司法行政管理。 這兩本書(shū)的體系均源自蘇聯(lián)行政法學(xué)， 但在概念術(shù)語(yǔ)上按照我國(guó)的情況稍有改變， 例如， 以 “行政管理” 代替了 “國(guó)家管理”、 以 “行政機(jī)關(guān)” 代替了“國(guó)家管理機(jī)關(guān)”、 以 “國(guó)家行政工作人員” 或 “干部” 代替了 “國(guó)家職員”、 以 “行政管理法規(guī)”代替了“國(guó)家管理法令” 等。

1983年6月， 《行政法概要》 正式出版， 標(biāo)志著行政法學(xué)教學(xué)的重啟。 《行政法概要》 共3 編15 章內(nèi)容： 第一編是緒論， 包括行政法的概念， 行政法學(xué)是法學(xué)的一門分支學(xué)科， 我國(guó)社會(huì)主義行政法和行政法學(xué)的產(chǎn)生、 發(fā)展和現(xiàn)狀三章。 第二編是總論， 包括我國(guó)國(guó)家行政管理的指導(dǎo)思想和基本原則、 國(guó)家行政機(jī)關(guān)、 國(guó)家行政工作人員、 行政行為、 國(guó)家行政管理的法律監(jiān)督等五章。 第三編是分論， 包括軍事、 外事、 民政、 公安、 司法、 國(guó)民經(jīng)濟(jì)、 教育科學(xué)文化衛(wèi)生體育的行政管理七章。 這一教材仍然是蘇聯(lián)行政法學(xué)體系的延續(xù)， 只是在部分內(nèi)容上有所不同。 其核心概念仍然是行政管理， “行政行為” 一章在全書(shū)中稍顯異類。

（二） 民國(guó)式行政法學(xué)體系

在短暫延續(xù)蘇聯(lián)式行政法學(xué)之后， 或許是因?yàn)槠錈o(wú)法滿足行政法制化的需求， 無(wú)法有相對(duì)獨(dú)立的法學(xué)學(xué)科特質(zhì)， 行政法學(xué)界很快開(kāi)始轉(zhuǎn)向民國(guó)時(shí)期的行政法學(xué)尋求補(bǔ)給， 概論、 組織法、 行為法、 救濟(jì)法的行政法學(xué)體系開(kāi)始出現(xiàn)。

其一是姜明安的行政法學(xué)教材。 1985年， 姜明安的《行政法學(xué)》 在山西人民出版社出版， 這是新中國(guó)第一本個(gè)人編寫出版的行政法學(xué)教材。 全書(shū)共6 章， 分別是導(dǎo)論、 國(guó)家行政機(jī)關(guān)、 國(guó)家工作人員、 行政活動(dòng)、 行政法制監(jiān)督、 行政訴訟。 1986年， 姜明安對(duì)其教材進(jìn)行修訂， 改稱為《行政法概論》， 在北京大學(xué)出版社出版。 全書(shū)共9 章， 分別是行政法學(xué)的對(duì)象、 范圍、 研究方法和加強(qiáng)行政法學(xué)研究的意義， 行政法的概念、 特征和法源， 行政法的本質(zhì)和作用， 行政法律關(guān)系， 行政組織法， 國(guó)家工作人員法， 行政活動(dòng)法， 行政訴訟法， 行政法制監(jiān)督。 姜明安的這兩本教材在體系和內(nèi)容上蘇聯(lián)行政法學(xué)的痕跡逐漸淡去， 受到民國(guó)時(shí)期教材的影響較為明顯。 當(dāng)然， 對(duì)當(dāng)時(shí)國(guó)家行政法制的闡釋仍然是兩本教材的主要內(nèi)容。

其二是應(yīng)松年、 朱維究編著的 《行政法學(xué)總論》。 該書(shū)共7 章， 分別是行政法的概念和調(diào)整對(duì)象、 行政法與行政法學(xué)的歷史發(fā)展、 行政法的基本原則、 行政組織法 （國(guó)家行政機(jī)關(guān)組織法）、 行政組織法 （國(guó)家行政工作人員）、 行政行為、 國(guó)家行政管理的法制監(jiān)督。 該書(shū)對(duì)行政法的界定是“關(guān)于國(guó)家行政組織及其行為， 以及對(duì)行政組織及其行為進(jìn)行監(jiān)督的法律規(guī)范的總稱”。?前引⑨， 應(yīng)松年、 朱維究書(shū)， 第19 頁(yè)。這也大致反映出行政法學(xué)的體系和結(jié)構(gòu)。 該書(shū)曾作為1985年行政法師資進(jìn)修班的講義， 產(chǎn)生了較大的影響。?應(yīng)松年回憶道， 行政法師資進(jìn)修班是受司法部委托、 由中國(guó)政法大學(xué)承辦的。 “在這個(gè)培訓(xùn)班上， 我把 《行政法學(xué)總論》 用講義的形式一章一章地印出來(lái)， 發(fā)給大家。 雖然有統(tǒng)編教材， 但是我覺(jué)得統(tǒng)編教材不好用。” 前引⑩， 應(yīng)松年書(shū)， 第66 頁(yè)。

行政組織法、 行政行為法、 行政救濟(jì)法的三編體系可以說(shuō)是一種控權(quán)論的路徑， 體現(xiàn)著古典自由主義的脈絡(luò)。 不信任行政權(quán)， 防止行政權(quán)不當(dāng)干涉私人領(lǐng)域， 構(gòu)成了行政法學(xué)諸多原理的出發(fā)點(diǎn)。 回到民國(guó)式行政法學(xué)體系， 也是朝著作為法學(xué)的行政法學(xué)回歸。

（三） 新式行政法學(xué)體系

在學(xué)習(xí)借鑒早期行政法學(xué)體系的同時(shí)， 行政法學(xué)者對(duì)于行政法的認(rèn)識(shí)也在深化， 20 世紀(jì)80年代后期也出現(xiàn)了一些帶有創(chuàng)新之處的體系。 大致有三種典型做法。

其一是以行政立法、 行政執(zhí)法、 行政司法為主體的總論體系。 1988年8月， 皮純協(xié)主編的《中國(guó)行政法教程》?皮純協(xié)主編： 《中國(guó)行政法教程》， 中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版。由中國(guó)政法大學(xué)出版社出版。 該書(shū)共5 編26 章， 分別是導(dǎo)論（行政法學(xué)概述、 行政法是重要的法律部門、 行政法律規(guī)范與行政法律關(guān)系、 我國(guó)社會(huì)主義行政法的產(chǎn)生與發(fā)展）、 行政法主體 （國(guó)家行政機(jī)關(guān)、 國(guó)家工作人員、 行政法其他主體）、 行政行為 （概述、 行政立法、 行政執(zhí)法、 行政司法）、 行政保障 （行政法律意識(shí)、 行政法制監(jiān)督） 和部門行政法綜論。 該書(shū)將行政行為分為行政立法、 行政執(zhí)法、 行政司法的做法， 不同于民國(guó)時(shí)期鐘賡言的“行政立法、 行政司法及本來(lái)的行政作用” 三分法，?參見(jiàn)鐘賡言： 《鐘賡言行政法講義》， 王貴松、 徐強(qiáng)、 羅瀟點(diǎn)校， 法律出版社2015年版， 第53 頁(yè)?；蛟S是參照立法、 行政、 司法的三分法所作的創(chuàng)造， 這為此后一段時(shí)間里的諸多行政法教材所采用， 也對(duì)行政實(shí)務(wù)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。 該書(shū)也是新中國(guó)為數(shù)不多的包含總論和各論兩個(gè)部分的教材之一。

與上一本書(shū)類似的是應(yīng)松年主編的 《行政法學(xué)教程》。 該書(shū)系政府法制干部培訓(xùn)教材， 經(jīng)國(guó)務(wù)院法制局審定， 1988年8月由中國(guó)政法大學(xué)出版社出版。 該書(shū)共4 編12 章， 分別是緒論 （行政法概述、 行政法與行政法學(xué)的歷史發(fā)展）、 組織 （行政機(jī)關(guān)組織法、 公務(wù)員法、 行政違法與行政責(zé)任）、 行為（行政行為法、 行政立法、 行政執(zhí)法、 行政合同、 行政司法、 行政程序法）、 監(jiān)督（行政法制監(jiān)督）。 該書(shū)出現(xiàn)了“行政法的基本原則” 一節(jié)， 并以行政合法性和行政合理性原則構(gòu)成。?應(yīng)松年主編： 《行政法學(xué)教程》， 中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版， 第33 頁(yè)以下。

其二是以行政法律關(guān)系為主線的總論體系。 1989年7月， 中國(guó)政法大學(xué)出版社出版了羅豪才主編的《行政法學(xué)》， 這是第二本司法部組織統(tǒng)一編寫的教材（高等學(xué)校法學(xué)試用教材）， 經(jīng)司法部法學(xué)教材編輯部編審。 該書(shū)是一本法學(xué)化的行政法學(xué)教材， 其體系、 概念、 范疇都對(duì)此后的行政法學(xué)產(chǎn)生了較大影響， 還曾被翻譯為日文出版。?羅豪才主編 （上杉信敬訳） 『中國(guó)行政法概論ⅠⅡ』 （近代文藝社， 1995/1997年）。

該書(shū)與《行政法概要》 在方法和體系上都有很大差別。 在方法上， 該書(shū)已經(jīng)擺脫了政治學(xué)、 行政學(xué)的影響， 在體系上也放棄了各論或分論部分， 僅僅針對(duì)總論展開(kāi)。 與民法學(xué)以法律行為為核心構(gòu)建民法學(xué)體系不同， 該書(shū)的一大特色在于以行政法律關(guān)系為核心構(gòu)建起行政法學(xué)。 該書(shū)指出： 應(yīng)始終把握行政法律關(guān)系的核心， 并對(duì)之極力加以具體闡述。 行政法學(xué)的主要任務(wù)是研究行政法律關(guān)系。 而行政法律關(guān)系的核心部分是權(quán)利義務(wù)， 即行政法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)。 抓住行政法律關(guān)系這一核心， 就能把握行政法的本質(zhì)。 如果無(wú)視這個(gè)核心的存在， 不講行政法確定的權(quán)利義務(wù)， 我們就無(wú)法確定 “違法” “合法” 這類概念的內(nèi)涵和外延， 更談不上保護(hù)合法行為、 追究違法行為了。該書(shū)首先將行政法界定為 “調(diào)整行政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱”， 而區(qū)別于從行政權(quán)、 行政法的結(jié)構(gòu)等角度對(duì)行政法作出的界定。 該書(shū)將“行政法律關(guān)系” 作為專門一節(jié)進(jìn)行探討， 還將行政法律規(guī)范分為行政組織規(guī)范、 行政行為規(guī)范和監(jiān)督行政行為規(guī)范三種。 行政組織規(guī)范和行政行為規(guī)范除調(diào)整的范圍（即行政內(nèi)部與外部） 有所不同外， 其行政法律關(guān)系具有相同的特點(diǎn)， 行政機(jī)關(guān)都是居于主導(dǎo)地位， 具有不對(duì)等的性質(zhì)， 所調(diào)整的行政關(guān)系都是管理與被管理的關(guān)系。 而監(jiān)督行政行為規(guī)范則與前兩者有質(zhì)的差別， 在其法律關(guān)系中， 監(jiān)督主體居于主導(dǎo)地位。 該書(shū)特別強(qiáng)調(diào)了監(jiān)督行政行為規(guī)范的重要性。 基于這種理解， 該書(shū)共12 章內(nèi)容， 分別是行政法基本概念、 行政法的基本原則、 行政法律關(guān)系主體、 行政立法、 行政執(zhí)法、 行政司法、 行政監(jiān)督、 行政合同、 行政程序法、 行政責(zé)任與行政賠償、 監(jiān)督行政行為、 行政訴訟。 它將行政法學(xué)體系分為三個(gè)部分， 第一部分是緒論， 重點(diǎn)闡述行政法的基本概念和基本原則； 第二部分集中闡述行政權(quán)行使方面的原則和規(guī)范； 第三部分著重論述對(duì)行政監(jiān)督的原則和規(guī)范。?參見(jiàn)羅豪才主編： 《行政法學(xué)》， 中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版， 第29-31 頁(yè) （羅豪才執(zhí)筆）。該書(shū)并沒(méi)有像其他教材那樣專設(shè)行政機(jī)關(guān)或行政組織一章， 而是辟出“行政法律關(guān)系主體” 作為一章， 除了介紹行政機(jī)關(guān)、 公務(wù)員之外， 還有“個(gè)人、 組織” 一節(jié)， 體現(xiàn)出行政法律關(guān)系論的特色。 以行政法律關(guān)系為核心的體系在后來(lái)得到較多的采用， 也能適應(yīng)社會(huì)對(duì)行政法的新需求， 在體系中合理規(guī)范日益擴(kuò)張的行政活動(dòng)。

其三是以雙線理論為線索架構(gòu)的總論體系。 與第二本統(tǒng)編教材在同一時(shí)期出版的是張煥光、 胡建淼合著的 《行政法學(xué)原理》， 該書(shū)1989年9月由勞動(dòng)人事出版社出版。 這本教材有前言和后記，專著的色彩較為濃重。 該書(shū)的“出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)不在于解決行政管理活動(dòng)的效率性， 而在于解決行政管理活動(dòng)的效力性（即合法性）”。?張煥光、 胡建淼： 《行政法學(xué)原理》， 勞動(dòng)人事出版社1989年版， 前言第1 頁(yè)。該書(shū)共8 編37 章： 第一編緒論， 包括行政與行政權(quán)、 行政法的概念、 行政法律關(guān)系、 行政法基本原則、 行政法學(xué)、 行政法及行政法學(xué)的歷史發(fā)展； 第二編行政法主體， 包括行政主體、 行政人、 相對(duì)人； 第三編行政法行為， 包括行政行為概述、 行政規(guī)范行為、 行政處理行為、 行政合同行為、 準(zhǔn)司法行為、 行政補(bǔ)救行為、 相對(duì)人行為； 第四編行政法程序， 包括行政程序、 行政程序法、 國(guó)外行政程序法典、 相對(duì)人程序規(guī)則； 第五編行政違法和不當(dāng)，包括行政違法、 行政主體違法——違法行政、 相對(duì)人違法、 行政不當(dāng)； 第六編行政責(zé)任， 包括行政責(zé)任概述、 行政責(zé)任主體以及責(zé)任劃分、 行政賠償責(zé)任； 第七編行政司法， 包括行政司法概述、 行政爭(zhēng)議、 行政復(fù)議、 行政仲裁； 第八編行政訴訟， 包括行政訴訟概述、 行政訴訟的歷史發(fā)展、 行政訴訟原則、 行政訴訟主體、 行政訴訟程序。 該書(shū)在篇章設(shè)計(jì)上首次采用了雙線理論， 分別以行政主體和行政相對(duì)人為線索架構(gòu)全書(shū)， 在主體、 行為、 程序、 違法、 責(zé)任等方面均為兩種主體分別論述， 頗具特色。 該書(shū)體系新穎， 原理性較強(qiáng)， 提出了很多獨(dú)特的概念， 是同時(shí)期最為厚重的一本教材。 不過(guò)， 這種雙線理論的體系并未得到廣泛采用。

四、 行政法學(xué)重要范疇的承繼與轉(zhuǎn)換

行政法學(xué)的重要范疇與此前的行政法學(xué)具有承繼性， 主要是源自民國(guó)時(shí)期的行政法學(xué)， 少部分接受了蘇聯(lián)行政法學(xué)的影響， 還包含了一些新時(shí)期自身的創(chuàng)造。 這里選取行政法總論中的若干重要范疇為例加以說(shuō)明。?有關(guān)行政主體、 公權(quán)利、 行政強(qiáng)制措施的范疇分析， 可參見(jiàn)王貴松： 《行政主體論的中國(guó)變遷》， 載 《法學(xué)評(píng)論》 2023年第2 期， 第59-71 頁(yè)； 王貴松： 《公權(quán)論的中國(guó)變遷》， 載 《中國(guó)法律評(píng)論》 2023年第1 期， 第106-118 頁(yè)； 王貴松： 《行政強(qiáng)制措施的譜系》， 載 《清華法學(xué)》 2022年第6 期， 第64-78 頁(yè)。 這里不作展開(kāi)。

（一） 行政立法

“行政立法” 一詞1907年出現(xiàn)在熊范輿譯述的美濃部達(dá)吉 《行政法總論》 中。 美濃部達(dá)吉指出， “行政機(jī)關(guān)所有之制定法規(guī)作用， 余輩稱之為行政立法”。?[日] 美濃部達(dá)吉： 《行政法總論》， 熊范輿譯述， 丙午社1907年版， 第14 頁(yè)。但民國(guó)時(shí)期主流使用的概念是命令、行政命令或委任命令。 自20 世紀(jì)50年代開(kāi)始， 行政命令論從行政法學(xué)中淡出， 取而代之的是蘇聯(lián)行政法學(xué)上常用的“國(guó)家管理法令” 概念， 在改革開(kāi)放之后又為“行政管理法規(guī)” 所取代， 而且早先的行政命令又發(fā)生了內(nèi)涵的轉(zhuǎn)換。?關(guān)于行政命令的新內(nèi)涵， 參見(jiàn)張煥光、 劉曙光、 蘇尚智： 《行政法基本知識(shí)》， 山西人民出版社1986年版， 第124-125 頁(yè)；前引?， 張煥光、 胡建淼書(shū)， 第255-258 頁(yè)。

1. 行政管理法規(guī)

國(guó)家管理法令在蘇聯(lián)行政法學(xué)上處于中間環(huán)節(jié)， 其上位者是法律， 其下位者是保證國(guó)家管理法令實(shí)行的辦法。 科托克認(rèn)為， 國(guó)家管理法令是行政活動(dòng)的法律形式， 可分為規(guī)定一般規(guī)范的法令和把一般規(guī)范適用于特別事情的個(gè)別法令。?參見(jiàn)[蘇] 科托克： 《蘇聯(lián)行政法概論》， 薩大為譯， 人民出版社1951年版， 第52、 58-61 頁(yè)。規(guī)定一般規(guī)范的法令相當(dāng)于立法， 不僅有蘇維埃主席團(tuán)的命令， 也有政府的命令； 而個(gè)別法令則相當(dāng)于狹義的行政行為。 司徒節(jié)尼金也認(rèn)為， “依據(jù)和為了執(zhí)行法律并按法定程序在自己權(quán)限以內(nèi)行使權(quán)能的蘇維埃國(guó)家機(jī)關(guān)所作執(zhí)行和指揮活動(dòng)的法權(quán)形式， 謂之蘇維埃國(guó)家管理法令”。?前引?， C.C.司徒節(jié)尼金書(shū)， 第123 頁(yè)。與科托克的用法一樣， 司徒節(jié)尼金的“國(guó)家管理法令” 實(shí)際上也是法律執(zhí)行方式的概括性概念。

1983年， 王珉燦主編的《行政法概要》 將行政行為分為抽象的行為和具體的行為。 國(guó)家行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政管理活動(dòng)時(shí)， 有時(shí)只制定抽象的規(guī)范， 不對(duì)具體事情進(jìn)行處理， 這種行為被稱為抽象的行為。?參見(jiàn)王珉燦主編： 《行政法概要》， 法律出版社1983年版， 第98 頁(yè)。這種分類可以追溯至范揚(yáng)的行政行為論，?參見(jiàn)范揚(yáng)： 《行政法總論》， 鄒榮勘校， 中國(guó)方正出版社2005年版， 第158 頁(yè)。但在表述上帶有20 世紀(jì)50年代的影子。 《行政法概要》 在“行政行為” 章之下專設(shè)一節(jié)“制定行政管理法規(guī)的行為”。 “國(guó)家機(jī)關(guān)在實(shí)行行政管理時(shí)合法制定的普遍性的規(guī)則， 稱為行政管理法規(guī)?！?制定行政管理法規(guī)的行為是抽象的行政行為，是處理具體事件的根據(jù)。 該書(shū)將地方性法規(guī)、 自治條例和單行條例也列為行政管理法規(guī)， 這同樣是受到了蘇維埃行政法的影響。 《行政法概要》 依據(jù)目的和制定根據(jù)的不同， 將行政管理法規(guī)分為執(zhí)行、 補(bǔ)充和自主的行政管理法規(guī)三類。?參見(jiàn)前引?， 王珉燦主編書(shū)， 第101-105 頁(yè)。其中 “自主的行政管理法規(guī)” 類似于此前范揚(yáng)的 “職權(quán)命令”， 也類似于此后學(xué)界所使用的“職權(quán)立法”。 三類行政管理法規(guī)的區(qū)分不甚清晰。 另外， 與鐘賡言一樣，?前引?， 鐘賡言書(shū)， 第62-64 頁(yè)?！缎姓ǜ乓?也談及行政管理法規(guī)的兩方面效力。 一方面是對(duì)于國(guó)家的拘束力， 即對(duì)一切國(guó)家機(jī)關(guān)的拘束力， 不僅制定機(jī)關(guān)應(yīng)受它所制定的行政管理法規(guī)的拘束， 而且上級(jí)行政機(jī)關(guān)在該行政管理法規(guī)未被撤銷或變更以前， 也要受下級(jí)行政機(jī)關(guān)所制定的行政管理法規(guī)的拘束。 另一方面是對(duì)于公民的拘束力， 即行政管理法規(guī)拘束在其規(guī)定范圍內(nèi)的一切公民。?參見(jiàn)前引?， 王珉燦主編書(shū)， 第107 頁(yè)。

與《行政法概要》 類似， 1985年， 應(yīng)松年、 朱維究在《行政法學(xué)總論》 中使用了“制定和發(fā)布行政管理法規(guī)行為” 的概念。 它是指“國(guó)家機(jī)關(guān)依法制定和發(fā)布有關(guān)行政管理的普遍性規(guī)范， 使國(guó)家行政管理活動(dòng)制度化、 法律化的行為”。 其主體是國(guó)家機(jī)關(guān)， 主要是立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。 這實(shí)際上就是在制定行政法的立法意義上來(lái)使用“制定和發(fā)布行政管理法規(guī)行為” 的概念。 該書(shū)也出現(xiàn)了“行政立法” 的概念， 大致是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和法律的規(guī)定制定行政管理法規(guī)的活動(dòng)， 但將國(guó)家機(jī)關(guān)制定和發(fā)布行政管理法規(guī)行為統(tǒng)稱為行政立法。?參見(jiàn)前引⑨， 應(yīng)松年、 朱維究書(shū)， 第267-268 頁(yè)。與蘇聯(lián)行政法學(xué)相同的是， 其主體都是國(guó)家機(jī)關(guān)， 不限于行政機(jī)關(guān)； 不同的是， 該書(shū)僅在立法層面來(lái)使用行政管理法規(guī)的概念， 而不包括行政的具體行為。

2. 行政立法的采用

同一時(shí)期， 姜明安在其1985年教材中雖然延續(xù)了蘇聯(lián)行政法學(xué)的做法， 使用了 “行政管理法規(guī)” 的概念， 但其內(nèi)涵已有不同。 行政管理法規(guī)是指“國(guó)家行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行法律和履行行政管理職能， 在其職權(quán)范圍內(nèi)， 根據(jù)法律發(fā)布的規(guī)范性命令”。?參見(jiàn)前引⑤， 姜明安書(shū)， 第282-283 頁(yè)。與蘇聯(lián)行政法學(xué)、 《行政法概要》、 應(yīng)松年和朱維究教材的上述概念不同的是， 在姜明安的概念中， 第一， 制定行政管理法規(guī)者不包括立法機(jī)關(guān)， 而僅為國(guó)家行政機(jī)關(guān)； 第二， 行政管理法規(guī)不包括非規(guī)范性的命令， 而僅為規(guī)范性命令。 因而， 其制定行政管理法規(guī)的行為相當(dāng)于今天常用的行政立法概念。 姜明安在其1986年教材中進(jìn)一步明確： “行政管理法規(guī)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行法律和履行行政管理職能， 在其職權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)法律制定的行政法規(guī)和行政規(guī)章等規(guī)范性法律文件的總稱?！?參見(jiàn)姜明安： 《行政法概論》， 北京大學(xué)出版社1986年版， 第192-193 頁(yè)。姜明安使用了 “行政管理法規(guī)”的概念， 卻在行政立法的層面上來(lái)使用， 可謂一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)的來(lái)臨。

1988年， 皮純協(xié)主編的《中國(guó)行政法教程》 將行政行為分為行政立法、 行政執(zhí)法和行政司法三類， 專設(shè)一章“行政立法”。 該書(shū)指出， “行政立法” 有廣義和狹義之爭(zhēng)， 廣義的行政立法指國(guó)家機(jī)關(guān)制定和發(fā)布有關(guān)行政管理方面普遍性規(guī)范的行為， 狹義的行政立法特指國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)范的行為。 考慮到與憲法學(xué)的研究分工， 行政法學(xué)應(yīng)該研究狹義的行政立法。?參見(jiàn)前引?， 皮純協(xié)主編書(shū)， 第85-86 頁(yè)。這是在一般層面上使用狹義的“行政立法” 概念， 并且是首次在教科書(shū)中將行政立法提高到章的級(jí)別。

（二） 行政行為

行政行為作為行政法學(xué)的基礎(chǔ)概念， 其內(nèi)涵變動(dòng)不居， 不同時(shí)期乃至不同學(xué)者， 都可能存在指代內(nèi)容的差異。 早在1901年， 樋山廣業(yè)的《現(xiàn)行法制大意》 中就已出現(xiàn)“行政處分” 的概念。?參見(jiàn)[日] 樋山廣業(yè)： 《現(xiàn)行法制大意》， 載 《譯書(shū)匯編》 1901年第7 期， 第56 頁(yè)。進(jìn)入民國(guó)時(shí)期之后， 行政行為論的研究日漸拓展， 大致是在“行政作用—行政行為—行政處分” 的框架下探討相關(guān)問(wèn)題。 新中國(guó)初期傳入的蘇聯(lián)行政法學(xué)， 采用的核心概念是 “國(guó)家管理”。 司徒節(jié)尼金認(rèn)為， “國(guó)家管理就是國(guó)家機(jī)關(guān)的執(zhí)行—指揮活動(dòng)”。?參見(jiàn)前引?， C.C.司徒節(jié)尼金文， 第15-23 頁(yè)。這類似于實(shí)質(zhì)意義的行政。 蘇聯(lián)行政法學(xué)并沒(méi)有使用行政行為的概念， 但類似定位的事物是存在的。 例如， 司徒節(jié)尼金的 《蘇維埃行政法（總則）》 設(shè)置了“蘇維埃國(guó)家管理的法令” 與“保證執(zhí)行蘇維埃國(guó)家管理法令的辦法” 兩章， 體現(xiàn)了法律—國(guó)家管理法令—保證執(zhí)行辦法三個(gè)階段的觀念。

改革開(kāi)放之后的行政法學(xué)， 從《行政法概要》 開(kāi)始就沒(méi)有采取蘇聯(lián)行政法學(xué)無(wú)行政行為概念的做法， 而是回到民國(guó)時(shí)期的體系中， 逐步恢復(fù)了“行政行為” 的體系定位， 雖然其在術(shù)語(yǔ)上存在種種差異， 但大體上都是在總括性的行政行為與具體的行政決定的框架下來(lái)處理， 而后者的內(nèi)容基本上源自民國(guó)時(shí)期的行政法學(xué)。 大致存在以下三種做法。

其一是行政行為與采取行政措施。 1983年《行政法概要》 第七章是 “行政行為”， 其下包括行政行為的概念和種類、 制定行政管理法規(guī)的行為、 采取行政措施的行為、 強(qiáng)制執(zhí)行和行政處罰四節(jié)內(nèi)容。 很明顯， 這是一個(gè)概括性的“行政行為”。 “行政行為， 是國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理活動(dòng)的總稱， 它是國(guó)際公認(rèn)的研究行政法學(xué)的專用詞， 實(shí)際上是行政管理活動(dòng)的代稱?！?這也顯示了其與蘇聯(lián)行政法學(xué)之間的連續(xù)性。 類似于狹義行政行為的概念， 在《行政法概要》 中采用的是“采取行政措施的行為”。 “行政措施， 是指行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政管理活動(dòng)時(shí)， 對(duì)于具體事件所作的單方面的處理， 是具體的行政行為?！?依行政措施的內(nèi)容， 可以發(fā)生拘束力、 確定力和執(zhí)行力三種效力。?參見(jiàn)前引?， 王珉燦主編書(shū)， 第112-125 頁(yè)。

其二是行政活動(dòng)與行政行為。 1985年， 姜明安的教材《行政法學(xué)》 使用了“行政活動(dòng)” 與“行政行為” 的概念。 1986年， 姜明安在其新版教材 《行政法概論》 中明確提出 “行政活動(dòng)法” 的概念。 所謂行政活動(dòng)， 就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員受國(guó)家委托， 代表國(guó)家， 以國(guó)家名義對(duì)國(guó)家社會(huì)、 經(jīng)濟(jì)、 文化等事務(wù)實(shí)施的具體的、 經(jīng)常的、 實(shí)際的組織管理活動(dòng)。 行政活動(dòng)具有法律從屬性、命令性、 強(qiáng)制性（先說(shuō)服后強(qiáng)制）、 創(chuàng)造性等特征。 行政活動(dòng)法是規(guī)定國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使行政職能，進(jìn)行行政活動(dòng)的規(guī)則和程序的法律規(guī)范的總稱。 行政行為有廣義和狹義之分。 廣義的行政行為包括行政機(jī)關(guān)的全部活動(dòng)， 包括事實(shí)的活動(dòng)、 法律的活動(dòng)、 抽象的活動(dòng)和具體的活動(dòng)； 狹義的行政行為僅指行政機(jī)關(guān)所為的具體的法律行為。 姜明安在狹義上使用行政行為的概念， 這與后來(lái)的“具體行政行為” 概念相近。 行政行為的法律效力包括確定力、 拘束力和執(zhí)行力三個(gè)方面。?參見(jiàn)前引⑤， 姜明安書(shū)， 第258-261、 295-307 頁(yè)； 前引?， 姜明安書(shū)， 第171-176、 205-218 頁(yè)。“行政活動(dòng)” 相當(dāng)于行政作用， 但在中文中， 前者更易理解。

其三是行政執(zhí)法與行政決定。 1989年， 羅豪才主編的 《行政法學(xué)》 使用了 “行政執(zhí)法” 的概念， 即“行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的行為， 是主管行政機(jī)關(guān)依法采取的具體的直接影響相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)的行為； 或者對(duì)個(gè)人、 組織的權(quán)利義務(wù)的行使和履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的行為”。 這一概念與行政立法、 行政司法、 行政監(jiān)督、 行政合同等概念相對(duì)， 故而也不同于廣義“行政行為” 或整個(gè)行政活動(dòng)。 該書(shū)還使用了 “行政執(zhí)法行為” 的概念， 有效的行政執(zhí)法行為具有確定力、 拘束力和執(zhí)行力。在 “行政執(zhí)法行為” 之下， 該書(shū)分出兩種行為， 即行政決定和行政監(jiān)督檢查。 其中， “行政決定又稱行政處理決定等等， 是行政機(jī)關(guān)依法針對(duì)特定對(duì)象所作的具體的、 單方面的、 能直接發(fā)生行政法律關(guān)系的決定， 是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用最廣泛的一種執(zhí)法手段”。?參見(jiàn)前引?， 羅豪才主編書(shū)， 第133-144 頁(yè) （應(yīng)松年執(zhí)筆）。這類似于最狹義的行政行為。

總體而言， 廣義的行政行為與狹義的行政行為得到了有意識(shí)的區(qū)分。 在此后的發(fā)展中， 廣義行政行為—行政處理或行政決定的概念體系在行政法學(xué)中得到較多的采用。

（三） 行政許可

“許可” 等概念在清末就已傳入中國(guó)， 并在民國(guó)時(shí)期的行政法教材中得到廣泛接受。 其共通的處理方式是將許可作為行政行為的內(nèi)容， 并分門別類地對(duì)類似概念進(jìn)行法的辨析。 這種處理方式一直延續(xù)到改革開(kāi)放初期（蘇聯(lián)行政法學(xué)上并不存在許可類的概念）。

1. 作為行政措施的內(nèi)容

1983年， 《行政法概要》 在“行政行為” 一章之下設(shè)置了 “采取行政措施的行為” 一節(jié)。 該書(shū)沒(méi)有對(duì)復(fù)雜的行政措施內(nèi)容進(jìn)行分類， 而是挑選法律性質(zhì)上最重要的幾項(xiàng)加以說(shuō)明， 共有10 項(xiàng)，分別是命令、 許可和免除、 賦予和剝奪、 認(rèn)可和拒絕、 代理、 確認(rèn)、 證明、 通知、 受理、 指示。 這與民國(guó)時(shí)期對(duì)行政處分內(nèi)容的說(shuō)明是近似的。 其中， 與行政許可相關(guān)的是許可、 賦予、 認(rèn)可三項(xiàng)，確認(rèn)、 證明也有關(guān)聯(lián)的可能性。

許可是 “對(duì)一般禁止的行為， 對(duì)于特定人或關(guān)于特定事而解除其禁止的行政措施”。 在法規(guī)用語(yǔ)上， 有時(shí)將性質(zhì)上屬于認(rèn)可或賦予的行政措施也稱為許可， 或?qū)π再|(zhì)上屬于許可的行政措施也稱為認(rèn)可或特許。 對(duì)于法規(guī)上的用語(yǔ)， 不可拘泥于文字， 應(yīng)當(dāng)考察規(guī)定的內(nèi)容以決定其性質(zhì)。

“賦予是設(shè)定法律上的能力、 權(quán)利或法律地位的行政措施， 其特征在使相對(duì)人享有從來(lái)所沒(méi)有的法律上的能力、 權(quán)利或法律地位， 一般稱為設(shè)權(quán)的或授益的行政措施?！?該書(shū)這里點(diǎn)明的是， 賦予的是“從來(lái)所沒(méi)有的能力、 權(quán)利或法律地位”， 據(jù)此也區(qū)別于許可。 該書(shū)舉例稱， “我國(guó)主管當(dāng)局對(duì)外國(guó)申請(qǐng)合營(yíng)者的批準(zhǔn)行為， 就是賦予的行政措施， 也是審批行為的一種內(nèi)容。 又如任命某人為國(guó)家機(jī)關(guān)干部， 是賦予該人國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員地位的行政措施， 這種措施有時(shí)須經(jīng)過(guò)審批， 有時(shí)不須經(jīng)過(guò)審批”。 這里使用了“審批” 的概念， 但未作解釋。

認(rèn)可 “是審批行為的另一內(nèi)容， 是補(bǔ)充其他行政行為的行政措施， 對(duì)審批的對(duì)象同意時(shí)稱認(rèn)可， 重要的行政措施往往要經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)的審查”。 在法律性質(zhì)上， 區(qū)別認(rèn)可和許可非常重要，涉及違法行為是否無(wú)效或是否撤銷問(wèn)題。 “一般說(shuō)來(lái)， 許可是禁止的解除， 認(rèn)可是補(bǔ)充其他行為的效力， 使它完全生效， 應(yīng)經(jīng)認(rèn)可的行為未經(jīng)認(rèn)可時(shí)， 其行為無(wú)效， 應(yīng)經(jīng)許可的行為未經(jīng)許可時(shí)， 其行為違法， 甚至可以受處罰， 但并非當(dāng)然無(wú)效， 有時(shí)只是可以撤銷的行為。 認(rèn)可是關(guān)于能力的規(guī)定， 許可是關(guān)于自由的規(guī)定。 認(rèn)可的對(duì)象總是法律的行為， 因?yàn)槭聦?shí)的行為不發(fā)生效力問(wèn)題， 許可的對(duì)象多為事實(shí)的行為?！?參見(jiàn)前引?， 王珉燦主編書(shū)， 第114-118 頁(yè)。

概觀民國(guó)以來(lái)的這一研究路徑， 具有以下幾個(gè)特點(diǎn)： 第一， 未使用廣義的行政許可概念， 避免了詞義的泛化。 第二， 在行政行為或者行政處分、 行政措施之下來(lái)探討， 是作為其內(nèi)容之一來(lái)認(rèn)識(shí)。 第三， 許可、 特許（賦予）、 認(rèn)可、 確認(rèn)等概念相對(duì)明確， 其間的區(qū)分也獲得廣泛認(rèn)可。

2. 行政許可的行為類型化

隨著改革開(kāi)放之后行政許可方式的常用化， 行政許可逐漸從行政行為的一種內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N行政行為類型而受到高度的重視， 行政法學(xué)教材也開(kāi)始設(shè)置專門的章節(jié)來(lái)分析行政許可問(wèn)題， 但行政許可子類型之間的關(guān)系逐漸變得復(fù)雜不清。

1988年， 羅豪才主編的《行政法論》 首次設(shè)“行政合同與許可證制度” 一章， 將“許可證制度”作為一節(jié)來(lái)探討， 不過(guò)， 該書(shū)并沒(méi)有使用“行政許可” 的概念。 該書(shū)指出， “許可證是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民或法人的請(qǐng)求而賦予特定的公民或法人某種權(quán)利能力或法律資格的證書(shū)。 許可證制度是規(guī)定許可證的申請(qǐng)、 審查、 頒發(fā)和對(duì)許可證的監(jiān)督管理的一系列規(guī)則的總和”。 該書(shū)認(rèn)為， “公民或法人所申請(qǐng)?jiān)S可的事項(xiàng)對(duì)一般人是禁止的”， 故而， 其所理解的“許可” 仍是傳統(tǒng)所說(shuō)的許可。?參見(jiàn)前引?， 羅豪才主編書(shū)， 第194、 198-199 頁(yè)。

1989年， 羅豪才主編的《行政法學(xué)》 在“行政執(zhí)法” 一章中也談及行政決定 （行政處理決定）的表現(xiàn)形式， 列舉了命令、 批準(zhǔn)、 拒絕、 許可、 免除、 賦予、 剝奪、 委托等， 但未作太多說(shuō)明。 該章還設(shè) “許可與確認(rèn)” 一節(jié)， 作出專門探討。 “許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)個(gè)人、 組織的申請(qǐng)， 依法準(zhǔn)許個(gè)人、 組織從事某種活動(dòng)的行政行為。 通常是通過(guò)授予證書(shū)形式賦予個(gè)人、 組織某種權(quán)利能力，或確認(rèn)具備某種資格?！?“許可的反面是禁止。 對(duì)一般人禁止的行為， 對(duì)特定人解除禁止也是許可。許可就是行政機(jī)關(guān)使個(gè)人、 組織獲得從事某種活動(dòng)的權(quán)利?！?該書(shū)按照許可的范圍， 將許可分為一般許可與特殊許可， 前者是指只要符合法定的條件， 就可向主管行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)， 對(duì)申請(qǐng)人并無(wú)特殊限制的許可。 多數(shù)許可都是一般許可。 后者是指除必須符合一般條件外， 還對(duì)申請(qǐng)人有特別限制的許可， 如持槍許可、 煙草專賣等。 而確認(rèn)是“行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人、 組織的法律地位或權(quán)利義務(wù)關(guān)系的確定、 認(rèn)可和證明”。 確認(rèn)的既可以是行政法律關(guān)系， 如公民身份的確認(rèn)， 也可以是民事法律關(guān)系，如收養(yǎng)關(guān)系的確認(rèn)。 確認(rèn)主要有三種形式， 分別是確定 （對(duì)個(gè)人和組織法律地位或權(quán)利義務(wù)的確定）、 認(rèn)可（對(duì)個(gè)人和組織已有法律地位和權(quán)利義務(wù)的承認(rèn)和肯定）、 證明（向其他人明確肯定被證明人的法律地位和權(quán)利義務(wù)）。?參見(jiàn)前引?， 羅豪才主編書(shū)， 第143-144、 166-175 頁(yè) （應(yīng)松年執(zhí)筆）。這里所使用的多數(shù)概念與傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)了不同的理解。 例如，“特許” 是特殊許可的簡(jiǎn)稱， 是對(duì)一般人禁止、 對(duì)個(gè)別人特予的準(zhǔn)許， 成為許可的一類， 而不再是過(guò)去理解的授予其本不存在的權(quán)利， 特殊許可與一般許可的區(qū)分意義亦不甚明確。 認(rèn)可是對(duì)已有法律地位等的確認(rèn)， 而不再是過(guò)去理解的對(duì)法律行為效力的補(bǔ)充。 確認(rèn)與許可之間的關(guān)系也難以分清。

1989年， 張煥光、 胡建淼的《行政法學(xué)原理》 在“行政處理行為” 一章的“行政決定” 之下設(shè)“行政許可”。 該書(shū)認(rèn)為， “行政許可是指行政主體對(duì)相對(duì)人的聲請(qǐng)請(qǐng)求表示同意， 從而使聲請(qǐng)人獲得權(quán)利或權(quán)能的處理行為”， “行政許可行為的形式是‘許可證’”。 行政許可既是對(duì)相對(duì)人禁止義務(wù)的免除， 也是對(duì)相對(duì)人權(quán)利、 權(quán)能的賦予。 根據(jù)國(guó)家對(duì)許可的控制程度， 行政許可可以被劃分為一般許可和特別許可 （特許）。 特許行為由特定的專門機(jī)關(guān)作出， 審批程序比一般程序嚴(yán)格。 如頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照屬于一般許可， 頒發(fā)持槍證和邊境通行證屬于特別許可。?參見(jiàn)前引?， 張煥光、 胡建淼書(shū)， 第275-276 頁(yè)。在這里， 行政許可既是解禁，也是賦權(quán)， 具有復(fù)合的屬性。 同時(shí)， “特許” 也成為特別許可的簡(jiǎn)稱， 只是在程序上區(qū)別于一般許可。

（四） 行政強(qiáng)制執(zhí)行

早在清末， “行政之執(zhí)行” “行政上之強(qiáng)制執(zhí)行” 的概念就已傳入我國(guó)。 “行政上之強(qiáng)制執(zhí)行” 在民國(guó)時(shí)期得到沿用， 并得到法制化、 體系化。 自20 世紀(jì)50年代開(kāi)始， “行政上之強(qiáng)制執(zhí)行” 這一概念退出了行政法學(xué)的舞臺(tái)， 代之以蘇聯(lián)行政法學(xué)的說(shuō)服和強(qiáng)制。 在蘇維埃國(guó)家管理中， 說(shuō)服和強(qiáng)制是保證執(zhí)行蘇維埃國(guó)家管理法令的主要辦法。 強(qiáng)制成為一個(gè)概括性的概念， 而不是一種具體的行為方式。

1. 作為執(zhí)行辦法的行政強(qiáng)制

蘇聯(lián)行政法學(xué)的這一處理對(duì)我國(guó)行政法學(xué)僅有些許影響。 1982年， 西南政法學(xué)院的校內(nèi)教材《中華人民共和國(guó)行政法概論》 也認(rèn)為， “說(shuō)服教育與強(qiáng)制相結(jié)合是貫徹行政法規(guī)的基本方法”，“在大多數(shù)場(chǎng)合下， 首先是說(shuō)服教育， 只對(duì)少數(shù)不接受說(shuō)服教育的違法分子， 才采用強(qiáng)制措施， 依法制裁”。 該書(shū)效仿司徒節(jié)尼金的做法， 將行政強(qiáng)制分為行政處分 （處罰） 和社會(huì)保護(hù)的行政強(qiáng)制措施兩類。?參見(jiàn)鈕傳誠(chéng)主編： 《中華人民共和國(guó)行政法概論》， 西南政法學(xué)院國(guó)家與法的理論教研室， 1982年4月， 第98-101 頁(yè)。1985年， 姜明安在自己的教材中還針對(duì)行政處罰和說(shuō)服教育的關(guān)系作出說(shuō)明： “行政處罰不是保證法律和行政管理法規(guī)執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)的唯一保障， 并且不是最主要的保障。 保證法律和行政管理法規(guī)執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)的最主要的保障是說(shuō)服教育。” 另外， 姜明安也以行為是否采取強(qiáng)制措施為標(biāo)準(zhǔn)將行政行為分為強(qiáng)制執(zhí)行行為與非強(qiáng)制執(zhí)行行為， 在 “行政行為” 的概念之下包含了 “強(qiáng)制執(zhí)行” 的內(nèi)容， 并指出， “強(qiáng)制執(zhí)行指以法定的強(qiáng)制手段強(qiáng)制不履行行政法上義務(wù)的當(dāng)事人履行義務(wù)”。 強(qiáng)制執(zhí)行的方法通常包括代執(zhí)行、 執(zhí)行罰、 人身或?qū)嵨飶?qiáng)制三種。?前引⑤， 姜明安書(shū)， 第309、 300-301 頁(yè)。 另參見(jiàn)前引?， 姜明安書(shū)， 第235、 211-212 頁(yè)。姜明安雖然提及強(qiáng)制執(zhí)行， 但只是將其作為行政行為的一個(gè)內(nèi)容來(lái)處理。 此后， 蘇聯(lián)行政法學(xué)上說(shuō)服與強(qiáng)制的影響漸漸從我國(guó)行政法學(xué)上退出。

2. 作為行為方式的行政強(qiáng)制執(zhí)行

隨著第一本統(tǒng)編教材《行政法概要》 的出版， “行政法上的強(qiáng)制執(zhí)行” “行政執(zhí)行” 等概念又回到了行政法學(xué)， 成為基礎(chǔ)概念之一， 并成為一種行政行為的方式。 《行政法概要》 在 “行政行為”一章之下分成行政行為的概念和種類、 制定行政管理法規(guī)的行為、 采取行政措施的行為、 強(qiáng)制執(zhí)行和行政處罰四節(jié)內(nèi)容。 該書(shū)指出， “在行政法關(guān)系中， 當(dāng)事人不履行其行政法上的義務(wù)時(shí)， 國(guó)家行政機(jī)關(guān)可以采用法定的強(qiáng)制手段， 強(qiáng)制當(dāng)事人履行其義務(wù)。 這就是行政法上的強(qiáng)制執(zhí)行， 是一種具體的行政行為， 又叫作行政執(zhí)行”。 在行政法上強(qiáng)制執(zhí)行的方法大致有三類： 第一是間接強(qiáng)制， 又分為兩種， 一種是針對(duì)可代為履行之作為義務(wù)的代執(zhí)行， 另一種是針對(duì)不能代為履行之作為或不作為義務(wù)的執(zhí)行罰； 第二是直接強(qiáng)制； 第三是強(qiáng)制征收， 這是行政機(jī)關(guān)對(duì)于負(fù)有金錢給付義務(wù)或物品給付義務(wù)的法定義務(wù)人在其不履行義務(wù)時(shí)采用的一種強(qiáng)制執(zhí)行方法。?參見(jiàn)前引?， 王珉燦主編書(shū)， 第125-127 頁(yè)。

“行政強(qiáng)制執(zhí)行” 第一次出現(xiàn)是在1985年應(yīng)松年、 朱維究編著的《行政法學(xué)總論》 中。 該書(shū)指出， “行政強(qiáng)制執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)在國(guó)家行政管理中對(duì)不履行法定義務(wù)的當(dāng)事人， 用強(qiáng)制措施強(qiáng)制當(dāng)事人履行義務(wù)的行政行為”。 行政強(qiáng)制執(zhí)行包括間接強(qiáng)制、 直接強(qiáng)制和強(qiáng)制征收三種。 間接強(qiáng)制包括代執(zhí)行和執(zhí)行罰（又稱罰鍰）。?參見(jiàn)前引⑨， 應(yīng)松年、 朱維究書(shū)， 第299、 301-303 頁(yè)。

1989年， 第二本統(tǒng)編教材《行政法學(xué)》 也使用了“行政強(qiáng)制執(zhí)行” 的概念。 “行政強(qiáng)制執(zhí)行是指?jìng)€(gè)人、 組織不履行法律規(guī)定的義務(wù)， 行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制其履行義務(wù)的行政行為。” 行政強(qiáng)制執(zhí)行以個(gè)人、 組織不履行義務(wù)為前提。 執(zhí)行機(jī)關(guān)原則上是行政機(jī)關(guān)， 行政強(qiáng)制執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)的本職工作。 行政強(qiáng)制執(zhí)行依執(zhí)法人是否可以請(qǐng)人代替法定義務(wù)人履行其義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)， 可分為間接強(qiáng)制與直接強(qiáng)制。 間接強(qiáng)制又可分為代執(zhí)行和執(zhí)行罰兩種。?參見(jiàn)前引?， 羅豪才主編書(shū)， 第148-152 頁(yè) （應(yīng)松年執(zhí)筆）。

同年， 張煥光、 胡建淼的 《行政法學(xué)原理》 在 “行政處理行為” 一章之下設(shè) “行政強(qiáng)制執(zhí)行”部分。 “所謂行政強(qiáng)制執(zhí)行， 是指當(dāng)事人（法人和自然人） 不履行國(guó)家行政主體所作出的行政決定，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法強(qiáng)迫當(dāng)事人履行行政處理決定而采用各種強(qiáng)制手段的活動(dòng)?！?該書(shū)對(duì)于將行政強(qiáng)制執(zhí)行等同于行政強(qiáng)制的做法提出批評(píng)。 當(dāng)時(shí)所認(rèn)識(shí)的行政強(qiáng)制包括強(qiáng)制預(yù)防、 強(qiáng)制制止和強(qiáng)制執(zhí)行三種。 前兩者并不以相對(duì)人不履行行政處理決定為前提， 后者卻須以此為前提。 可見(jiàn)， 行政強(qiáng)制執(zhí)行是行政強(qiáng)制的一項(xiàng)內(nèi)容， 而非等同于行政強(qiáng)制本身。 該書(shū)不認(rèn)同蘇聯(lián)行政法將行政強(qiáng)制執(zhí)行和行政強(qiáng)制攪在一起、 又把行政強(qiáng)制同行政制裁揉成一團(tuán)的做法， 列舉了已有的對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的分類法， 試圖從新的角度作出分類， 即以執(zhí)行主體為標(biāo)準(zhǔn)， 將其分為行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行與人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行， 前者可稱為“行政執(zhí)行”， 后者可稱為“司法執(zhí)行”。 從法理上說(shuō)， 行政管理職權(quán)自然包括行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)， 但由于行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是行政管理職權(quán)中最嚴(yán)厲的一種手段， 它的行使直接影響到相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)， 故限于在法律的特別授權(quán)范圍內(nèi)行使。?參見(jiàn)前引?， 張煥光、 胡建淼書(shū)， 第294-299 頁(yè)。

（五） 行政處罰

在清末和民國(guó)時(shí)期， 基于實(shí)際需要的考慮， 承認(rèn)行政機(jī)關(guān)可以作出制裁， 其典型代表就是違警罰。 各論的違警罰屬于行政法總論上的行政罰的一種。 20 世紀(jì)50年代傳入的蘇聯(lián)行政法學(xué)更多的是使用了“行政處分” 的概念， 而且處分的手段非常多樣化， 這對(duì)后來(lái)廣泛承認(rèn)行政處罰產(chǎn)生了重要影響。 改革開(kāi)放之后的行政法學(xué)， 采用了行政處罰的概念。 對(duì)于如何在行政法學(xué)體系中安置行政處罰， 大致有以下幾種做法， 一定程度上也表明了各自的不同源流。

第一， 作為行政強(qiáng)制的方法。 1982年6月， 北京政法學(xué)院的《行政法概要》 直接使用了“行政處罰” 的概念， 而且是將“行政處罰” 設(shè)為一節(jié)的標(biāo)題， 在其之下談及行政處罰的概念、 國(guó)家保證行政法規(guī)的執(zhí)行辦法、 處罰種類等內(nèi)容。參見(jiàn)楊達(dá)、 仝典泰、 方彥、 朱維究編寫： 《行政法概要 （校內(nèi)用書(shū)）》， 北京政法學(xué)院國(guó)家法教研室， 1982年6月， 第151-158 頁(yè)。這一部分雖與過(guò)去蘇聯(lián)行政法學(xué)中的說(shuō)服和強(qiáng)制的保障方法部分有相近性， 即將行政處罰作為行政強(qiáng)制的辦法之一來(lái)定位， 但也顯現(xiàn)出一定的創(chuàng)見(jiàn)性。

第二， 與行政強(qiáng)制執(zhí)行相并列。 這種做法與民國(guó)時(shí)期的做法也是相近的， 但其上位概念是什么并不清晰。 真正奠定“行政處罰” 在體系中定位的當(dāng)屬1983年第一本統(tǒng)編教材《行政法概要》。 該書(shū)將行政法上的強(qiáng)制執(zhí)行與行政處罰相并列。 該書(shū)指出： “行政處罰是國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)違反行政管理法規(guī)的人所作的處罰?！?我國(guó)行政處罰貫徹了說(shuō)服教育與處罰相結(jié)合的原則。 行政處罰按照處罰的內(nèi)容和性質(zhì)分類主要有以下五種： 警告， 罰金罰款， 拘留 （行政拘留）， 沒(méi)收 （沒(méi)收違禁財(cái)物），停止?fàn)I業(yè)。參見(jiàn)前引?， 王珉燦主編書(shū)， 第127-131 頁(yè)。1989年的第二本統(tǒng)編教材 《行政法學(xué)》 在 “行政執(zhí)法” 一章之下設(shè)置了 “行政強(qiáng)制執(zhí)行與行政處罰” 一節(jié)， 并指出： “行政處罰是國(guó)家特定行政機(jī)關(guān)依法懲戒違反行政法律規(guī)范的個(gè)人、組織的一種行政行為， 屬行政制裁范疇?！眳⒁?jiàn)前引?， 羅豪才主編書(shū)， 第155-166 頁(yè) （應(yīng)松年執(zhí)筆）。該書(shū)對(duì)于行政處罰的認(rèn)識(shí)較為詳盡， 對(duì)行政處罰的界定和種類劃分等也成為此后的通說(shuō)。

第三， 作為行政責(zé)任的一種。 不過(guò)， 這種嶄新的體系定位并沒(méi)有為后續(xù)的其他教材所采用。1989年， 龔祥瑞主編的 《行政法與行政訴訟法》 在 “行政責(zé)任法” 章之下設(shè) “行政處罰責(zé)任” 一節(jié)， 與行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任 （行政損害責(zé)任）、 公務(wù)員的法律責(zé)任 （行政處分責(zé)任） 相并列， 顯示了另一種行政處罰體系定位的可能性。 該書(shū)認(rèn)為， “行政處罰責(zé)任是公民、 法人違反行政法上的義務(wù)應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任， 這是外部行政法上的法律責(zé)任”， 區(qū)別于行政處分責(zé)任。 行政處罰責(zé)任的制裁方式統(tǒng)稱為 “行政處罰”。 行政處罰與行政強(qiáng)制是相關(guān)但又不同的概念。 美國(guó)法上把行政機(jī)關(guān)采取的強(qiáng)制性或限制性措施都稱為行政 “制裁”， 便于從公民權(quán)利角度考慮對(duì)行政的控制， 但混淆了行政強(qiáng)制與行政處罰的界限。 蘇聯(lián)的行政強(qiáng)制與行政處罰是有明確區(qū)分的， 其統(tǒng)一確定行政處罰責(zé)任制裁方式的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。參見(jiàn)龔祥瑞主編： 《行政法與行政訴訟法》， 法律出版社1989年版， 第193-196 頁(yè)。

結(jié)語(yǔ)： 行政法學(xué)的守正創(chuàng)新

回顧20 世紀(jì)80年代行政法學(xué)的發(fā)展?fàn)顩r可以看到， 新中國(guó)初期與改革開(kāi)放之后的行政法學(xué)有一定聯(lián)系， 但聯(lián)系不是十分緊密。 蘇聯(lián)式行政法學(xué)在20 世紀(jì)80年代中期之后就被拋棄了， 僅在行政強(qiáng)制措施、 行政處罰等部分專題上留有遺跡， 蘇聯(lián)行政法學(xué)對(duì)中國(guó)行政法學(xué)的影響更像是一段插曲。 改革開(kāi)放之后的行政法學(xué)反而受民國(guó)時(shí)期的行政法學(xué)影響更大， 繼而又置身于更為廣闊的外國(guó)行政法學(xué)和頗具特色的中國(guó)行政法制度實(shí)踐之下。 從整個(gè)中國(guó)行政法學(xué)說(shuō)史來(lái)看， 學(xué)說(shuō)史的連續(xù)性是存在的， 并不因?yàn)檎问返臄嗔讯环穸ā?中國(guó)的近代行政法學(xué)被注入了當(dāng)代行政法學(xué)， 延續(xù)至今， 而且會(huì)走向未來(lái)。 一定程度上可以說(shuō)， 只有理解了20 世紀(jì)80年代的行政法學(xué)重生的過(guò)程， 才能理解今天行政法學(xué)的體系和范疇。

新生的行政法學(xué)總體上繼承了民國(guó)以來(lái)的行政法學(xué)原理， 但也包含著一定的創(chuàng)新。 行政法學(xué)的承繼性恰恰反映著行政法學(xué)的學(xué)術(shù)化要求。 行政法學(xué)研究作為一項(xiàng)學(xué)術(shù)研究， 是有其學(xué)術(shù)規(guī)范要求的。 為了能夠有效地溝通， 節(jié)約研究成本， 我們需要自覺(jué)地使用已有的概念和方法， 置身于整個(gè)學(xué)科框架和體系脈絡(luò)中。 無(wú)論是經(jīng)驗(yàn)還是教訓(xùn)， 那都是前人在政治體制、 制度規(guī)范和社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間對(duì)適合中國(guó)自身的行政法治道路的探索， 都應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶髞?lái)者認(rèn)真的對(duì)待。 重視學(xué)術(shù)脈絡(luò)， 不能輕言創(chuàng)新； 尊重歷史傳統(tǒng)， 絕不放棄努力。 這才是守正創(chuàng)新的學(xué)術(shù)研究。