余志坤 普布次仁

一、引言

黨和國家向來重視邊疆問題與邊疆治理。黨的十八大以來，黨和國家提出一系列治理邊疆的新理念新思想新戰(zhàn)略。2013年習(xí)近平提出“治國必治邊，治邊先穩(wěn)藏”戰(zhàn)略思想，明確了邊疆治理在國家治理全局中的戰(zhàn)略地位。2017年黨的十九大指出：“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”①《決勝全面建成小康社會奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——習(xí)近平在中國共產(chǎn)黨地十九次全國代表大會上的報(bào)告》，載于《人民日報(bào)》2017年10月28日第1-5版。，系統(tǒng)建構(gòu)起從國家治理到邊疆治理再到邊境治理的國家疆域治理體系。十九大勝利閉幕僅僅四天后，習(xí)近平給西藏隆子縣牧民卓嘎、央宗姐妹回信，提出“做神圣國土的守護(hù)者、幸福家園的建設(shè)者”②《習(xí)近平回信勉勵(lì)西藏牧民群眾 像格?；ㄒ粯釉谘┯蜻呞?做神圣國土的守護(hù)者幸福家園的建設(shè)者》，載于《光明日報(bào)》2017年10月30日第1版。的殷切希望，極大鼓舞了廣大邊民守邊戍邊、建設(shè)家鄉(xiāng)的熱情和信心。2020年中央第七次西藏工作座談會強(qiáng)調(diào)：“確保國家安全和長治久安、確保人民生活水平不斷提高、確保生態(tài)環(huán)境良好、確保邊防鞏固和邊疆安全”③《全面貫徹新時(shí)代黨的治藏方略建設(shè)團(tuán)結(jié)富裕文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化新西藏》，載于《光明日報(bào)》2020年08月30日第1版。，為西藏推進(jìn)長治久安和高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。同年，中央第三次新疆工作座談會指出：“發(fā)展是新疆長治久安的重要基礎(chǔ)”“堅(jiān)持把社會穩(wěn)定和長治久安作為新疆工作總目標(biāo)”①《習(xí)近平在第三次中央新疆工作座談會上強(qiáng)調(diào)：堅(jiān)持依法治疆團(tuán)結(jié)穩(wěn)疆文化潤疆富民興疆長期建疆 努力建設(shè)新時(shí)代中國特色社會主義新疆》，載于《人民日報(bào)》2020年09月27日第1版。，突出了發(fā)展和安全對于新疆治理的重大意義。正是在黨和國家邊疆治理方略的科學(xué)引領(lǐng)下，新時(shí)代的十年，我國邊疆地區(qū)同全國一道全面建成了小康社會，邊疆地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展、政治自由民主、文化交流融合、社會和諧穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)和睦、人民生活幸福、生態(tài)美麗宜居的欣欣向榮景象。

站在全面開啟建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程上，黨的二十大報(bào)告提出“五個(gè)堅(jiān)持”的重大原則，其中一項(xiàng)：“堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)斗爭精神。增強(qiáng)全黨全國各族人民的志氣、骨氣、底氣，不信邪、不怕鬼、不怕壓，知難而進(jìn)、迎難而上，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，全力戰(zhàn)勝前進(jìn)道路上各種困難和挑戰(zhàn)，依靠頑強(qiáng)斗爭打開事業(yè)發(fā)展新天地?！雹诹?xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報(bào)告》，人民出版社，2022年。以下正文中提到二十大報(bào)告中的引文，均出自該注釋，不再一一注明。“發(fā)揚(yáng)斗爭精神，增強(qiáng)斗爭本領(lǐng)”“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”也首次寫入黨章，這說明了在黨和國家事業(yè)前進(jìn)道路上充滿著各種風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)，只有敢于斗爭、銳意進(jìn)取，統(tǒng)籌做好發(fā)展和安全這兩件大事，才能不斷奪取全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新勝利。發(fā)展和安全是我國現(xiàn)代化建設(shè)的兩項(xiàng)核心議題，沒有高質(zhì)量發(fā)展，國家的現(xiàn)代化建設(shè)因沒有堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)而無從談起，沒有國家的長治久安，國家的現(xiàn)代化建設(shè)因沒有穩(wěn)定的環(huán)境支撐而淪為空談。我國的現(xiàn)代化，同時(shí)也是包含邊疆地區(qū)在內(nèi)的各族人民的現(xiàn)代化。邊疆地區(qū)的發(fā)展與安全事關(guān)國家發(fā)展和安全事業(yè)全局，而邊境地區(qū)作為國家疆域的最前沿，能否統(tǒng)籌好發(fā)展和安全更是成為考驗(yàn)國家現(xiàn)代化建設(shè)成色的“試金石”。特別是“統(tǒng)籌”兩字，既明確了發(fā)展和安全是二者并重、缺一不可的，又突出了發(fā)展和安全是內(nèi)在聯(lián)系、有機(jī)統(tǒng)一的。因此，找準(zhǔn)發(fā)展與安全的契合點(diǎn)，做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)力，是新征程上全面推進(jìn)國家治理、邊疆治理、邊境治理的時(shí)代要求。

二、生產(chǎn)戍邊是邊境地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要途徑

按照現(xiàn)代主權(quán)國家理論，一個(gè)國家的構(gòu)成要素主要包括領(lǐng)土、人民和政府。同理，邊境一般認(rèn)為“首先是國家邊境，其次是國家疆土邊緣部分，再次是生活在其中的常住民眾。即邊境就是相鄰國家接壤的有常住民眾生活其中的某級行政區(qū)域或縱深區(qū)域。”③徐黎麗，那仁滿都呼：《現(xiàn)代國家“邊境”的界定》，載于《中國邊疆史地研究》2018年第3期?？梢?，疆域的現(xiàn)實(shí)歸屬不僅取決于疆界的劃分，更要看邊境地區(qū)是否有本國人民長期定居生活。

從某種意義上說，邊民守邊是國家和人民之間的一種內(nèi)在默契，因國家政權(quán)覆蓋性影響，常住居民得以在邊境地區(qū)從事生產(chǎn)生活，而邊民的生產(chǎn)生活活動事實(shí)也鞏固了國家疆域和國家政權(quán)。在邊民守邊的各種類型中，生產(chǎn)戍邊無疑具有重要地位。生產(chǎn)戍邊是一種自發(fā)的群眾性創(chuàng)造活動，邊境地區(qū)各族群眾在進(jìn)行物質(zhì)生產(chǎn)、謀取生活資料的過程中用自己的勞作范圍間接地宣誓了國家的事實(shí)主權(quán)，生產(chǎn)過程與戍邊過程的同一是其基本特征。生產(chǎn)戍邊能夠很好地統(tǒng)籌發(fā)展和安全，一方面，邊民通過發(fā)展生產(chǎn)，繁榮邊境地區(qū)，提高邊民獲得感幸福感安全感，不斷夯實(shí)守邊固邊的物質(zhì)基礎(chǔ)與群眾基礎(chǔ)；另一方面，邊境的安全與穩(wěn)定，為邊民有序開展并擴(kuò)大生產(chǎn)活動以及人自身的生產(chǎn)提供了良好的環(huán)境支撐。近年來，在黨和政府的大力支持下，西藏邊境地區(qū)生產(chǎn)戍邊的形式與內(nèi)容都獲得了極大的發(fā)展，一類是傳統(tǒng)的生產(chǎn)戍邊方式，例如：邊民在邊境地區(qū)采集菌類、貝母等林下資源和藥材資源，邊境地區(qū)牧民群眾進(jìn)行抵邊放牧等，這些生產(chǎn)戍邊方式在邊民群眾中世代相傳，是邊境地區(qū)形成的一種兼顧“家”與“國”的特有文化人類生態(tài)現(xiàn)象。另一類是現(xiàn)代的生產(chǎn)戍邊方式，隨著邊境地區(qū)交通運(yùn)輸業(yè)、農(nóng)牧產(chǎn)品加工業(yè)、住宿餐飲業(yè)的興起和發(fā)展，邊民守邊戍邊展現(xiàn)出新的氣象。但也應(yīng)注意到，邊境地區(qū)存在發(fā)展不平衡、生產(chǎn)方式比較粗放、產(chǎn)業(yè)布局不夠合理等問題，“市場經(jīng)濟(jì)在我國邊疆地區(qū)還沒有起到真正意義上的決定性作用”①羅群，潘先林主編：《中國邊疆學(xué)研究的理論與實(shí)踐》，云南大學(xué)出版社2021年，第229頁。。根據(jù)調(diào)研，截止2022年8月，隆子縣Y鄉(xiāng)共有67戶，其中55戶開設(shè)家庭旅館。筆者在辦理入住時(shí)得知，因客流量少，為了保障所有家庭旅館都能公平獲取收益，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門會提前將全部賓館排好順序，按照計(jì)劃輪流分配客源住店。西藏邊境地區(qū)生產(chǎn)戍邊，應(yīng)突出現(xiàn)代化生產(chǎn)戍邊方式的提質(zhì)和轉(zhuǎn)型，把特色資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，發(fā)展民族特色產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)地方自我發(fā)展能力。

三、教育在邊境地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展和安全中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用

2014年中央新疆工作座談會指出：“把教育搞上去，是實(shí)現(xiàn)新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和長治久安的治本之策，也是擴(kuò)大就業(yè)、改善民生的基礎(chǔ)?！雹凇读?xí)近平在第二次中央新疆工作座談會上強(qiáng)調(diào)：堅(jiān)持依法治疆團(tuán)結(jié)穩(wěn)疆長期建疆 團(tuán)結(jié)各族人民建設(shè)社會主義新疆》，載于《光明日報(bào)》2014年05月30日第1版。這一論斷對治理西藏也具有同樣重要的指導(dǎo)意義。西藏邊境地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展和安全，必須大力發(fā)展文化教育事業(yè)，為邊境地區(qū)繁榮發(fā)展提供人才支撐。隆子縣L鄉(xiāng)紀(jì)念館中展有第一任書記仁增旺杰的一句話：“共產(chǎn)主義像天堂，沒有文化到不了”。這一質(zhì)樸的話語充分彰顯了理想信念與文化教育的力量，也說明了邊境地區(qū)各族群眾對接受文化教育的期盼和渴望。邊境地區(qū)教育發(fā)展相對滯后，成為制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善的一個(gè)主要因素。發(fā)展邊境地區(qū)教育事業(yè)，加大對邊境地區(qū)教育投入力度，優(yōu)化學(xué)校布局，改善辦學(xué)條件，著重加強(qiáng)學(xué)校教育信息化基礎(chǔ)能力建設(shè)，為邊境地區(qū)人才的培養(yǎng)提供硬件支撐。加強(qiáng)邊境地區(qū)師資隊(duì)伍建設(shè)，提高邊境地區(qū)教師的薪資、住房等各方面待遇，優(yōu)先補(bǔ)足配齊邊境地區(qū)學(xué)校師資力量，加大邊境地區(qū)骨干教師培訓(xùn)和走教支教、交流輪崗力度，確保邊境地區(qū)的教育教學(xué)質(zhì)量。創(chuàng)新邊境地區(qū)人才培養(yǎng)方式，發(fā)展口岸與邊貿(mào)管理、出入境檢驗(yàn)檢疫等邊境職業(yè)特色教育，培養(yǎng)既熟悉邊境管理工作又了解地區(qū)實(shí)際的人才來建設(shè)邊境、發(fā)展邊境。進(jìn)一步加強(qiáng)對口幫扶邊境地區(qū)教育發(fā)展力度，統(tǒng)籌實(shí)施全國百強(qiáng)縣對邊境縣的教育援助，建立系統(tǒng)化、常態(tài)化的教育幫扶長效機(jī)制，整體提升邊境地區(qū)教育水平。

黨的二十大報(bào)告指出：“全面加強(qiáng)國家安全教育，提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)籌發(fā)展和安全能力，增強(qiáng)全民國家安全意識和素養(yǎng)，筑牢國家安全人民防線?！雹哿?xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報(bào)告》，人民出版社，2022年，第53-54頁。國家安全教育的最終目的，是讓人民增強(qiáng)維護(hù)國家安全的思想自覺和行動自覺。通常而言，開展國家安全教育，以法制宣傳教育為核心，充分利用各種媒介和平臺，加大對《國家安全法》《反恐怖主義法》《反間諜法》《國家情報(bào)法》等相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，讓人們了解國家安全知識，提高國家安全意識。同時(shí)，把國家安全教育納入國民教育體系中，根據(jù)學(xué)生的不同階段不同特點(diǎn)設(shè)置國家安全教育教學(xué)內(nèi)容，充分發(fā)揮學(xué)校進(jìn)行國家安全教育的主陣地作用。實(shí)際上，國家安全教育的內(nèi)容、形式不盡相同，最重要的是符合區(qū)域?qū)嶋H和受眾特點(diǎn)?！斑吔貐^(qū)特殊的自然地理環(huán)境、歷史文化條件、民族宗教狀況，是其成為國家地緣政治中重要安全屏障和影響社會團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的重要因素之一。”④余志坤，普布次仁：《邊疆治理視野下新時(shí)代黨的治藏方略研究》，載于《中國藏學(xué)》2021年第2期。西藏邊境地區(qū)開展國家安全教育，除了上述普遍性做法，還應(yīng)該緊密結(jié)合反分裂斗爭教育、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育、藏傳佛教中國化教育、西藏地方與祖國關(guān)系史教育等，引導(dǎo)各族人民牢固樹立維護(hù)祖國統(tǒng)一、國家安全、政治穩(wěn)定的信心和決心。例如：曲松縣開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建十項(xiàng)主題教育實(shí)踐活動，依托地形沿曲松鎮(zhèn)措堆村至邱多江鄉(xiāng)瑪如村一線打造民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建模范長廊，涉及3個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、6個(gè)村委會、30多家縣直單位、4座寺廟、4個(gè)學(xué)校、2個(gè)部隊(duì)、2家企業(yè)、2個(gè)景區(qū)，有效宣傳并帶動了全縣民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作向縱深發(fā)展，也為反對民族分裂、捍衛(wèi)國家安全凝聚了共識、匯聚了力量。

四、改革開放是邊境地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展和安全的戰(zhàn)略支點(diǎn)

改革開放是我國的一項(xiàng)基本國策。黨和國家一再申明，全面深化改革任重道遠(yuǎn)、中國對外開放的大門永遠(yuǎn)不會關(guān)閉。深化改革即不斷克服我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的體制機(jī)制障礙，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。擴(kuò)大開放是在維護(hù)自身安全的基礎(chǔ)上廣泛參與各層次市場競爭與交換、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流合作，實(shí)現(xiàn)互惠共贏。提及改革開放，一般都會強(qiáng)調(diào)發(fā)展方面的意義，而忽略安全方面的內(nèi)涵。戈?duì)柊蛦谭蛎つ客七M(jìn)改革導(dǎo)致蘇聯(lián)解體的慘痛教訓(xùn)告誡我們，改革不僅事關(guān)發(fā)展，同樣也是事關(guān)國家安全、國家政權(quán)安全的大事要事。而在對外開放過程中，如何維護(hù)和保障國家經(jīng)濟(jì)安全、地緣政治安全更是一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問題。邊境地區(qū)因其特殊的地緣格局，是維護(hù)國家安全、領(lǐng)土完整的前沿陣地，也是與相鄰國家開放交流、共享發(fā)展的重要橋梁。

西藏邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不充分，政治民主化程度不高，社會發(fā)育程度較低，這些問題都需要進(jìn)行深化改革和調(diào)整。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，合理安排區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，調(diào)整不合理的利益分配格局，建立健全利益訴求與化解利益矛盾的有效機(jī)制，不斷縮小邊境地區(qū)與腹地、內(nèi)地的發(fā)展差距。在政治領(lǐng)域，根據(jù)邊境地區(qū)的發(fā)展和安全需要，調(diào)整完善邊境管理制度，有序擴(kuò)大邊境公民政治參與，建立多元主體共治的固邊興邊格局。在社會領(lǐng)域，加強(qiáng)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)，邊境地區(qū)的項(xiàng)目、工程充分吸納當(dāng)?shù)厝肆Y源，注重提高當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏健０l(fā)揮社會組織、民間組織、慈善組織的作用，利用分配機(jī)制對稅收、轉(zhuǎn)移支付、社會保障、社會福利政策等領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)節(jié)，促進(jìn)社會公平正義。

西藏邊境地區(qū)整體提升開放水平。在國際層面，優(yōu)化對外開放環(huán)境，加快口岸和邊境通道建設(shè)，推動邊境地區(qū)同周邊國家和地區(qū)的投資貿(mào)易、互聯(lián)互通、科技交流、能源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)等各領(lǐng)域交流合作，加強(qiáng)對話協(xié)商、執(zhí)法安全合作，促進(jìn)區(qū)域繁榮發(fā)展，維護(hù)地區(qū)和平與安全。在國內(nèi)層面，積極融入全國統(tǒng)一大市場，進(jìn)一步加大對內(nèi)開放力度，通過簡化行政審批手續(xù)、優(yōu)化邊境地區(qū)管理措施，鼓勵(lì)、吸納內(nèi)地企業(yè)、項(xiàng)目、人員來到邊境地區(qū)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、提升邊民生活水平。需要注意的是，西藏邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、生態(tài)環(huán)境脆弱，決不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須堅(jiān)持統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)安全，而邊境旅游便是擴(kuò)大開放、促進(jìn)人與自然和諧共生的重要發(fā)展方式。近些年，邊境旅游開發(fā)成為西藏邊境地區(qū)以開放促發(fā)展的新的驅(qū)動點(diǎn)和增長點(diǎn)。隆子縣Y鄉(xiāng)充分利用當(dāng)?shù)厥吺论E，開發(fā)開放“巡邊廊道”，打造了生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益相統(tǒng)一的地方特色旅游品牌?！把策吚鹊馈钡冗吘陈糜雾?xiàng)目的開發(fā)吸引了一定數(shù)量的區(qū)內(nèi)外游客，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力。游客們通過重走“巡邊廊道”，深切體會到了當(dāng)?shù)剀娒袷剡吺叺钠D辛，激發(fā)了愛國情懷和守土意識。

五、區(qū)域支持政策是邊境地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要推力

西藏邊境地區(qū)自然環(huán)境差、基礎(chǔ)設(shè)施落后、生產(chǎn)生活條件艱苦，如果沒有黨中央的特殊關(guān)懷、國家的大力扶持以及全國人民的無私援助，沒有前期國家巨大投入所奠定的交通、通訊、醫(yī)療、電力等基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)基礎(chǔ)，就不會有后來的人力、資本、技術(shù)、信息等各種生產(chǎn)要素的流入，邊境地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r就會因市場機(jī)制的逐利性而陷入惡性循環(huán)。隆子縣Y鄉(xiāng)處于邊境一線，因?yàn)榄h(huán)境惡劣、資源匱乏、交通閉塞等各方面因素制約，20世紀(jì)60年代全鄉(xiāng)只有1戶3口人，1996年增加到3戶，2016年演變?yōu)?戶，到2022年發(fā)展為67戶241人。這個(gè)曾經(jīng)常年大雪封山、人跡罕至、勉強(qiáng)糊口的小村落如今變成了交通便利、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活幸福的小康鄉(xiāng)。巨變的背后，正是源于黨和政府長期以來對邊境地區(qū)各族人民的特殊關(guān)懷和支持。特別是新時(shí)代的十年，黨和政府實(shí)施邊境小康村建設(shè)工程，把興邊富民與鄉(xiāng)村振興結(jié)合起來，不斷加大對邊境地區(qū)投入力度，堅(jiān)持發(fā)放各類邊民補(bǔ)貼，實(shí)施特殊優(yōu)惠政策，努力改善邊民生產(chǎn)生活條件，積極構(gòu)建起邊民生活有保障、致富有渠道、發(fā)展有支撐、守邊有動力的新格局。

當(dāng)前，西藏邊境地區(qū)的發(fā)展和安全仍存在一定的短板和不足，需要實(shí)施有針對性、實(shí)效性的區(qū)域支持政策。第一，區(qū)域支持政策應(yīng)該注重增強(qiáng)西藏邊境地區(qū)的自我發(fā)展能力。進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全公共服務(wù)體系，夯實(shí)統(tǒng)籌發(fā)展和安全的物質(zhì)基礎(chǔ)。積極引導(dǎo)市場要素合理配置，優(yōu)先發(fā)展邊境特色產(chǎn)業(yè)，注重發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)邊民合理創(chuàng)業(yè)。發(fā)展邊境地區(qū)教育，提高各族群眾文化水平，為邊境發(fā)展提供人才支撐和智力支持。第二，區(qū)域支持政策堅(jiān)持以維護(hù)邊境安全及區(qū)域和諧穩(wěn)定為價(jià)值導(dǎo)向?！凹涌爝吔拈_發(fā)和建設(shè)，促進(jìn)邊疆的發(fā)展。這樣的政策應(yīng)該是區(qū)域性的，應(yīng)該打破民族界限，不分民族或不專門針對某個(gè)或某些特定民族群體，內(nèi)容包括促進(jìn)發(fā)展的政策和照顧性政策?！雹僦芷剑骸蛾懡卫恚簭摹白咫H主義”轉(zhuǎn)向“區(qū)域主義”》，載于《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第6期。由于民族流動人口規(guī)模不斷擴(kuò)大、各民族混居程度逐步加深、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在不平衡性等原因，應(yīng)對邊境地區(qū)實(shí)施差別化、精準(zhǔn)化的區(qū)域扶持政策，即不是單純考慮或關(guān)注某個(gè)民族、某些民族的利益，而是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)一定區(qū)域范圍內(nèi)各族人民的共同利益。例如，針對邊境地區(qū)各民族流動人口，不能簡單地以“戶籍”“民族”標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”地落實(shí)邊民優(yōu)惠政策而將他們排除在外，建議考慮按照流動人口的居住年限在教育、醫(yī)療等方面給他們提供階梯式的公共服務(wù)。

六、邊民意識的提升是邊境地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展和安全的群眾基礎(chǔ)

邊民意識是一個(gè)綜合性、立體化的認(rèn)知體系，第一個(gè)層面是對國家及國家政治的認(rèn)同，邊民的最基本身份是國家公民，堅(jiān)決維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益是包括邊民在內(nèi)的一切公民的最高利益和基本義務(wù)。第二個(gè)層面是對國家疆域、疆界的認(rèn)知與自覺，邊境地區(qū)是國家疆域戰(zhàn)略構(gòu)成與“前出”的最前沿，長期生活在邊境地區(qū)的邊民肩負(fù)著守邊戍邊固邊興邊的神圣使命。第三個(gè)層面是對邊境文化生態(tài)模式的遵守，“不同民族因生態(tài)多樣性而形成的多樣性文化是他們安全生存的文化基礎(chǔ)”②余瀟楓、徐黎麗、李正元等著：《邊疆安全學(xué)引論》，中國社會科學(xué)出版社，2013年，第85頁。，邊民在長期生活的邊境地區(qū)形成特殊的人類文化生態(tài)模式，多民族團(tuán)結(jié)和睦、多元文化和諧共生以及邊境特色的生產(chǎn)方式與生計(jì)方式，都是邊民推進(jìn)邊境地區(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展和穩(wěn)定的共同規(guī)范、共有價(jià)值觀。西藏邊境地區(qū)群眾對國家、政黨、政治制度的認(rèn)同程度比較高，但對于邊民身份定位以及守邊戍邊的文化生態(tài)傳統(tǒng)認(rèn)識不足。

邊境治理的成效，歸根結(jié)底取決于邊民自我管理、自我服務(wù)的能力。重視邊境治理中邊民角色塑造、強(qiáng)調(diào)邊境群眾自我管理是邊境地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)過程中的顯著趨勢與特點(diǎn)。例如，有學(xué)者提出“邊疆軟治理”概念，即“以‘柔和’的方式解決邊疆問題，注重邊疆人民的情感體驗(yàn)，很大程度上能讓邊疆地區(qū)的人民在情感上產(chǎn)生共鳴，加強(qiáng)多民族國家的認(rèn)同度和向心力”④方盛舉主編：《當(dāng)代中國陸地邊疆治理》，中央編譯出版社，2017年，第116頁。。邊民角色的塑造、邊民意識的提升本質(zhì)上屬于群體身份的區(qū)域認(rèn)同。關(guān)于族群認(rèn)同，一般有“根基論”與“工具論”兩種觀點(diǎn)，前者認(rèn)為，族群認(rèn)同是人們從其生長的社群中所得到的社會與文化身份，根深蒂固，因而難以改變。后者認(rèn)為，族群認(rèn)同是人類資源競爭與分配的工具。但二者并無沖突，族群認(rèn)同的根基性情感來自成員共同的祖源記憶，但為了現(xiàn)實(shí)利益，個(gè)人或群體都可能改變其祖源記憶。①參見王明珂：《華夏邊緣：歷史記憶與族群認(rèn)同》，上海人民出版社，2020年，第29頁。從“根基論”角度強(qiáng)化群體認(rèn)同，邊民長期生活在邊境地區(qū)，形成了生產(chǎn)戍邊等特殊的生計(jì)方式，培育了邊民共有的族群文化與歷史記憶，這是加強(qiáng)邊民意識的情感根基和心理紐帶。實(shí)施區(qū)域支持政策，必須尊重邊民守邊戍邊的文化傳統(tǒng)和精神需要，充分保護(hù)邊境地區(qū)特殊的人類文化生態(tài)模式，例如：抵邊放牧的生計(jì)模式具有獨(dú)特的文化意涵與價(jià)值，不能單純地用經(jīng)濟(jì)效益標(biāo)準(zhǔn)來評價(jià)甚至否定，不能盲目地用規(guī)模化舍飼圈養(yǎng)的方式替代。從“工具論”角度提升群體認(rèn)同，實(shí)施區(qū)域支持政策優(yōu)先向邊境地區(qū)及各族群眾傾斜，使邊民充分認(rèn)識到邊疆發(fā)展、邊境安全、邊防鞏固在黨和國家工作全局中的戰(zhàn)略定位，充分認(rèn)識到黨和政府對邊境地區(qū)及邊民的特殊關(guān)心關(guān)懷，有助于強(qiáng)化邊民身份認(rèn)同，增強(qiáng)邊民自覺維護(hù)國家安全、促進(jìn)地區(qū)發(fā)展的主體性。在錯(cuò)那縣M鄉(xiāng)調(diào)研訪談得知，該鄉(xiāng)除少數(shù)民族身份學(xué)生享受加分政策外，針對邊境身份學(xué)生也實(shí)施特殊加分政策，二者還可以疊加。這種圍繞邊境地區(qū)實(shí)施的區(qū)域支持政策會潛移默化地提升學(xué)生及家長的邊民身份認(rèn)同意識，進(jìn)而促使他們樹立起守邊戍邊固邊興邊的責(zé)任意識。需要指出的是，單純的特殊照顧政策并不必然使受惠群眾對黨和政府產(chǎn)生“感恩”的認(rèn)同意識，只有既尊重邊民的根基性情感，又能滿足邊民的現(xiàn)實(shí)利益需求，才能強(qiáng)化邊民意識、做好邊境工作。

七、斗爭精神是邊境地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展和安全的力量之源

黨的二十大報(bào)告中指出：“面對國際局勢急劇變化，特別是面對外部訛詐、遏制、封鎖、極限施壓，我們堅(jiān)持國家利益為重、國內(nèi)政治優(yōu)先，保持戰(zhàn)略定力，發(fā)揚(yáng)斗爭精神，展示不畏強(qiáng)權(quán)的堅(jiān)定意志，在斗爭中維護(hù)國家尊嚴(yán)和核心利益，牢牢掌握了我國發(fā)展和安全的主動權(quán)?！币话俣嗄陙?，我們黨正是靠著這股敢于斗爭、敢于勝利的斗爭精神，才能在前進(jìn)道路上不斷取得新突破、新勝利，才能牢牢掌握國家發(fā)展和安全的主導(dǎo)權(quán)、主動權(quán)。立足新征程，我們更加需要弘揚(yáng)偉大斗爭精神來經(jīng)受風(fēng)高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗(yàn)。西藏邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱，民族、宗教問題敏感復(fù)雜，邊界與領(lǐng)土摩擦沖突不時(shí)出現(xiàn)，長期面臨境外分裂勢力干擾破壞，因此，西藏邊境地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展和安全更要增強(qiáng)憂患意識，堅(jiān)持底線思維，發(fā)揚(yáng)斗爭精神，堅(jiān)持把邊境安全和邊境發(fā)展放在自己力量的基點(diǎn)上，堅(jiān)持把邊境地區(qū)發(fā)展進(jìn)步的命運(yùn)牢牢掌握在自己手中。

西藏邊境地區(qū)的發(fā)展和建設(shè)需要斗爭精神來引領(lǐng)。黨的二十大報(bào)告指出：“統(tǒng)籌推動文明培育、文明實(shí)踐、文明創(chuàng)建，推進(jìn)城鄉(xiāng)精神文明建設(shè)融合發(fā)展，在全社會弘揚(yáng)勞動精神、奮斗精神、奉獻(xiàn)精神、創(chuàng)造精神、勤儉節(jié)約精神，培育時(shí)代新風(fēng)新貌。”②習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報(bào)告》，人民出版社，2022年，第44-45頁。長期以來，西藏邊境地區(qū)廣泛開展群眾性精神文明創(chuàng)建活動，大力弘揚(yáng)“老西藏精神”“兩路精神”，不斷加強(qiáng)精神文明建設(shè)，各族群眾的精神面貌煥然一新。以隆子縣L鄉(xiāng)為例，該鄉(xiāng)在長期社會主義革命、建設(shè)過程中形成了“自力更生、艱苦奮斗、軍民團(tuán)結(jié)、守護(hù)國土、建設(shè)家園”的革命壩精神，這一精神在后來的社會主義改革、發(fā)展各個(gè)時(shí)期得以不斷傳承、革新，滋養(yǎng)并激勵(lì)著該鄉(xiāng)人民接續(xù)奮斗。舉新近的兩個(gè)典型事例，一是2021年L鄉(xiāng)L村被中組部批準(zhǔn)為西藏自治區(qū)紅色美麗村莊建設(shè)兩個(gè)試點(diǎn)之一，為了推進(jìn)紅色美麗村莊建設(shè)和鄉(xiāng)村振興建設(shè)，鄉(xiāng)政府向村民征用土地，L村64戶村民克服困難、犧牲個(gè)人利益，積極配合、主動讓地拆遷，而且提出不索要任何補(bǔ)償。二是L鄉(xiāng)村民積極響應(yīng)政府的號召，放棄本地相對優(yōu)越的生產(chǎn)生活條件，搬遷至邊境一線，支援邊境發(fā)展、邊防鞏固事業(yè)?？梢姡绻麤]有革命壩精神、斗爭精神的傳承，沒有奉獻(xiàn)精神和大局觀念的弘揚(yáng)，沒有勞動人民主體地位的鞏固，就不可能有事業(yè)發(fā)展新局面的不斷開拓。革命壩精神的事例表明，西藏邊境地區(qū)應(yīng)該充分發(fā)揮利用本地紅色資源和革命文化傳統(tǒng)，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和社會主義先進(jìn)文化，并不斷注入新的時(shí)代內(nèi)涵，為區(qū)域發(fā)展與安全凝聚強(qiáng)大的精神力量。

西藏邊境地區(qū)的安全和穩(wěn)定要在斗爭中獲得。國際層面上，美西方霸權(quán)國家利用民族問題、宗教問題遏制中國發(fā)展、擠壓中國的安全空間；境外“達(dá)賴集團(tuán)”勾連國際敵對勢力捏造所謂的“人權(quán)”“民主”“文化”“環(huán)境”等問題，大搞“藏獨(dú)”民族分裂主義思想和行動；中印兩國因邊界問題而發(fā)生領(lǐng)土爭端甚至軍事對峙、沖突、局部戰(zhàn)爭的威脅不能完全排除。除此以外，還存在偷渡、走私、販毒、跨國犯罪、非法跨國婚姻等非傳統(tǒng)安全問題。國內(nèi)層面上，隨著改革開放和現(xiàn)代化進(jìn)程加速推進(jìn)，我國進(jìn)入利益關(guān)系調(diào)整、社會全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，邊境地區(qū)民族利益矛盾問題增多，影響邊境社會安全的不穩(wěn)定性因素、不確定性因素增加?；谖鞑剡吘车貐^(qū)面臨的國內(nèi)外安全穩(wěn)定形勢，一方面，加大外交斗爭力度，加強(qiáng)國際交流與宣傳，掌握在國際事務(wù)中涉藏宣傳的話語權(quán)，通過“有效的全球戰(zhàn)略、地區(qū)戰(zhàn)略和周邊戰(zhàn)略”①周平主編：《國家的疆域與邊疆》，中央編譯出版社，2017年，第285頁。，加強(qiáng)與周邊友好國家的安全合作，壓縮境外敵人生存、活動的空間。另一方面，把邊境安全治理置于國家治理和邊疆治理的總體框架中，高度重視意識形態(tài)領(lǐng)域斗爭，加大對邊境安全的管控力度，加強(qiáng)邊境安全體系和能力建設(shè)。同時(shí)，依法依規(guī)處理涉及民族因素的案事件，依法加強(qiáng)對宗教事務(wù)的管理，依法保障民族團(tuán)結(jié)、宗教和睦、社會穩(wěn)定。

西藏邊境地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展和安全離不開黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。新時(shí)代的偉大斗爭精神，深刻鐫刻在以勇于自我革命精神推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程中。西藏邊境地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展和安全，必須不斷加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持走中國特色社會主義道路，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮基層黨組織在宣傳貫徹黨的方針政策、促進(jìn)邊境鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)邊防鞏固與邊境安全、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定等方面的戰(zhàn)斗堡壘作用。例如，乃東區(qū)K村在西藏民主政治發(fā)展進(jìn)程中創(chuàng)下許多項(xiàng)“第一”，是西藏實(shí)行民主改革的第一村，建立了西藏第一個(gè)農(nóng)民協(xié)會，成立了西藏歷史上第一個(gè)農(nóng)村基層黨支部，發(fā)展了西藏農(nóng)村第一批黨員、團(tuán)員、少先隊(duì)員，建立起西藏第一個(gè)人民公社；等等。一直以來，K村廣大黨員干部村民充分發(fā)揚(yáng)民主改革的先行精神，積極學(xué)習(xí)宣傳黨的理論、政策，村民政治參與感比較強(qiáng)。迄今，全村每戶至少有1名黨員，黨員人數(shù)占村總?cè)丝跀?shù)23%，黨員在致富帶頭、創(chuàng)業(yè)增收、維護(hù)穩(wěn)定等方面都發(fā)揮了模范帶頭作用。黨的二十大報(bào)告提出：建設(shè)堪當(dāng)民族復(fù)興重任的高素質(zhì)干部隊(duì)伍，“加強(qiáng)干部斗爭精神和斗爭本領(lǐng)養(yǎng)成，著力增強(qiáng)防風(fēng)險(xiǎn)、迎挑戰(zhàn)、抗打壓能力，帶頭擔(dān)當(dāng)作為，做到平常時(shí)候看得出來、關(guān)鍵時(shí)刻站的出來、危難關(guān)頭豁得出來。”培養(yǎng)具有斗爭精神和斗爭本領(lǐng)的黨員干部隊(duì)伍成為新時(shí)代我國干部人才隊(duì)伍建設(shè)的重要內(nèi)容。西藏邊境地區(qū)條件艱苦，是鍛煉培養(yǎng)具有斗爭精神和斗爭本領(lǐng)的各族干部的重要陣地，堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛相結(jié)合的原則，既解決他們的后顧之憂，又鍛造他們守邊戍邊固邊興邊的斗爭本領(lǐng)。

結(jié)語

黨的二十大是黨和國家在關(guān)鍵時(shí)期召開的一次具有全局性、前瞻性、開創(chuàng)性意義的重大會議，它開啟了我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，特別是大會提出的“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”戰(zhàn)略思想，為新征程上全面推進(jìn)國家治理、邊疆治理以及邊境治理提供了路徑指引。西藏邊境地區(qū)是生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、多民族聚居區(qū)、多元文化交匯地、協(xié)調(diào)發(fā)展薄弱區(qū)、山口通道以及邊界糾紛與反分裂斗爭前沿地帶的疊加區(qū)域，加快邊境地區(qū)發(fā)展、維護(hù)邊防鞏固與邊境安全的形勢、任務(wù)嚴(yán)峻且迫切。新征程上西藏邊境地區(qū)的現(xiàn)代化建設(shè)，重點(diǎn)把握發(fā)展和安全兩項(xiàng)內(nèi)容，關(guān)鍵在統(tǒng)籌上下功夫，提高發(fā)展和安全的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性，以邊境發(fā)展鞏固邊境安全，以邊境安全保障邊境發(fā)展，實(shí)現(xiàn)發(fā)展和安全的統(tǒng)籌聯(lián)動、協(xié)調(diào)并進(jìn)。