李嘉興

（中國海洋大學(xué) 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100）

一、問題的提出

央地關(guān)系歷來是政府關(guān)系的核心。我國憲法規(guī)定了央地關(guān)系的單一制框架，即中央集權(quán)行政權(quán)力為單一國家機關(guān)掌握，地方政府需要遵照中央意圖處理事務(wù)。中央和地方國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動性、積極性的原則。地方分權(quán)與地方競爭作為制度性手段，為中國經(jīng)濟快速發(fā)展提供了強大動力，同時印證了央地關(guān)系的重要性。［1］因此如何平衡好中央和地方的關(guān)系，不僅需要中央思考，更需要地方政府的積極參與。

改革開放以來，我國政府治理的基本導(dǎo)向是以經(jīng)濟增長等量化指標(biāo)來推動任務(wù)完成。但近年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展進入高質(zhì)量發(fā)展階段，中國特色社會主義進入新時代，這對政府治理也提出了新的要求。同時，政府的任務(wù)性質(zhì)也逐漸發(fā)生一些變化，即確定性任務(wù)不斷減少，模糊性任務(wù)隨之增多，一定程度上形成了模糊性治理模式。［2］在中央不下發(fā)明確任務(wù)的前提下，地方政府如何完成以環(huán)境保護政策為主要代表的模糊性任務(wù)，值得進一步思考與研究。

二、案例內(nèi)容

冬季與其他季節(jié)從污染的角度進行比較，最大的區(qū)別在于需要燃燒煤炭進行取暖。要想實現(xiàn)取暖的清潔化，具體執(zhí)行手段便是禁止煤炭燃燒。從地方政府的角度進行分析，內(nèi)容依據(jù)冬季清潔取暖而制定的一系列政策，可以統(tǒng)稱為“禁煤”政策。2016年7月，中國工程院在對環(huán)境污染的相關(guān)評估報告中指出，部分地區(qū)冬季污染非常嚴重，急需采取相應(yīng)措施進行環(huán)境污染問題解決，由此拉開了“禁煤”政策的序幕。

2016年12月31日，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上指出：“推進北方地區(qū)冬季清潔取暖，關(guān)系北方地區(qū)廣大群眾溫暖過冬，關(guān)系霧霾天能不能減少……宜氣則氣，宜電則電，盡可能利用清潔能源，加快提高清潔供暖比重?！?017年3月，李克強總理在第十二屆全國人民代表大會第五次會議上提出要“全面實施散煤綜合治理，推進北方地區(qū)冬季清潔取暖”。國家領(lǐng)導(dǎo)人在重要會議上的講話，表明了黨中央在環(huán)保問題上的態(tài)度，也對地方具體政策的執(zhí)行產(chǎn)生了壓力。針對冬季取暖問題，中央的整體方向是因地制宜，降低煤炭使用，盡可能采取清潔能源。這是環(huán)保政策在中央層面的大方向，最后演化為“宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱”。

2017年2月，環(huán)境保護部等10部委發(fā)布文件，要求相關(guān)地區(qū)10月底前完成“禁煤區(qū)”建設(shè)任務(wù)。［3］文件沒有具體要求××市也建“禁煤區(qū)”，但提到要采取積極措施實現(xiàn)冬季清潔取暖?！痢潦邪凑帐…h(huán)保廳關(guān)于燃煤控制的有關(guān)要求劃定禁煤區(qū)，并在10月底前完成燃料煤炭“清零”任務(wù)，至此××市的“禁煤”政策正式頒布執(zhí)行。與此同時，省政府積極謀求中央政府對××等城市“禁煤區(qū)”建設(shè)的財政支持。最終，財政部等四部委聯(lián)合發(fā)文，讓相關(guān)地方政府申報“冬季清潔取暖試點城市”，經(jīng)過激烈的競爭，××市名列其中。［4］

2017年9月，××市政府新聞辦召開專題新聞發(fā)布會稱，自4月開展煤炭治理工作以來，“市區(qū)35噸及以下燃煤鍋爐基本清零”。同年12月中旬，××市環(huán)保局聲稱，已超額完成農(nóng)村煤改電、煤改氣“雙改”任務(wù)，“禁煤區(qū)”已實現(xiàn)清潔供暖全面覆蓋。在××市設(shè)立“禁煤區(qū)”的行為取得良好效果后，省政府在2018年5月25日的發(fā)文中提出，在2018年9月底前，全省11個設(shè)區(qū)市均要將城市建成區(qū)劃定為“禁煤區(qū)”，禁止儲存、銷售、燃用煤炭。但在2017年采暖期開始后，出現(xiàn)了大量因煤改氣、煤改電而引發(fā)的能源不足，再加上政府財政補貼不到位，不少群眾出現(xiàn)了無氣可燒或取暖費壓力過大的現(xiàn)象，導(dǎo)致百姓寒冷過冬。在中央第二生態(tài)環(huán)境保護督察組對××市開展“回頭看”工作之際，通過省長信箱、市長熱線（市政府“12345”熱線）、市級12369平臺、市級城鄉(xiāng)管委“12319”平臺等多個渠道，群眾就康樂片區(qū)供暖問題舉報共計309件。其中，通過市級城鄉(xiāng)管委“12319”平臺反映的問題多達255件。［5］最終促使中央生態(tài)環(huán)境保護督察組叫停了××市“禁煤”政策“一刀切”執(zhí)行行為，而“一刀切”政策執(zhí)行產(chǎn)生的直接原因在于地方政府的責(zé)權(quán)失衡與中央政府的高壓問責(zé)。［6］

整體來看，××市“禁煤”政策的執(zhí)行，是在中央重視環(huán)保問題，提出環(huán)保治理方向的大背景下，由最初的“一刀切”政策，轉(zhuǎn)變到最后被迫停止的過程。這一過程中，地方政府政策的首要執(zhí)行壓力來源于中央政府，但由于環(huán)保壓力、利益博弈、經(jīng)濟支持力度不足等多方面原因，導(dǎo)致××市政府采取禁止煤炭使用的“一刀切”政策，進而引發(fā)相關(guān)利益群體，特別是用煤取暖過冬居民的不滿。而在中央轉(zhuǎn)變政策方向，提出因地制宜的背景下，并沒有及時做出調(diào)整。最終導(dǎo)致群眾進行信訪舉報，督查組進行處理后，××市“禁煤”政策的“一刀切”政策被迫終止。

三、案例分析

（一）概念界定

掌握模糊性任務(wù)的準(zhǔn)確定義，首先要明確確定性任務(wù)的概念。我國政府結(jié)構(gòu)的設(shè)計屬于科層制，有著非常清晰的確定性取向，這種確定性是正式化組織結(jié)構(gòu)運行的結(jié)果。［7］政府因嚴格的等級制度而建立了清晰的權(quán)威結(jié)構(gòu)，確立了上令下達的執(zhí)行關(guān)系，奠定了組織內(nèi)部自上而下實施控制的邏輯?？茖又平M織一般具有根據(jù)組織目標(biāo)進行勞動分工并實現(xiàn)專業(yè)化，［8］這就使得政府的政策任務(wù)一般都具有明確性特點。

模糊性任務(wù)的概念是相較于確定性任務(wù)進行定義的，模糊性與確定性不是絕對的，而是可以相互轉(zhuǎn)化的，需要根據(jù)不同情境做出調(diào)整。［9］近年來，中央在布置任務(wù)時越來越多地選用任務(wù)目標(biāo)不明確或具有多重解釋的模糊性任務(wù)，地方政府在任務(wù)完成過程中所面臨的模糊性程度不斷提高。模糊性任務(wù)不是求數(shù)量、求速度，而是求創(chuàng)新與質(zhì)量，如經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等，其提出的政策要求本身便具有模糊性；另一方面，模糊性任務(wù)不再以量化方式設(shè)立目標(biāo)，而是由模糊化的方式來提出政策要求。模糊性任務(wù)不僅意味著政府治理重點的轉(zhuǎn)移，也表明政府治理模式的轉(zhuǎn)變。在本案例中，中央環(huán)保政策在××市的執(zhí)行，就帶有明顯的模糊性任務(wù)特征。

（二）理論基礎(chǔ)及分析框架

本文案例分析的理論基礎(chǔ)及框架借鑒何艷玲教授［2］提出的中央政府通過目標(biāo)設(shè)定、檢查驗收、激勵分配上制造確定性來推動任務(wù)的完成。目標(biāo)設(shè)定：即組織內(nèi)部高層為下屬設(shè)定目標(biāo)任務(wù)。這是科層關(guān)系的核心。目標(biāo)設(shè)定的過程可能是高層單方面制定、以自上而下的科層制度推行實施。在我國公共治理實踐中，“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”是“一種科層運作的注意力分配方式?！保?0］檢查驗收：即在目標(biāo)設(shè)定的基礎(chǔ)上，檢查驗收任務(wù)完成的情況。高層在設(shè)定目標(biāo)后，可能自己進行檢查驗收，但也可能將這一控制權(quán)下放給下級。激勵分配：即高層針對下級的激勵設(shè)置以及考核、獎懲其表現(xiàn)；執(zhí)行過程中的組織實施、資源配置等權(quán)力也包括其中。

在確定性任務(wù)模式下，這三個維度有著清晰的運行邏輯。目標(biāo)設(shè)定：設(shè)置確定性指標(biāo)，特別是利用精確的數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)，如GDP增長率、達標(biāo)指數(shù)、完成百分比等量化數(shù)據(jù)。檢查驗收：實行目標(biāo)責(zé)任監(jiān)管，上級政府通過標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)量考核和結(jié)果導(dǎo)向的問責(zé)來確保下級任務(wù)的完成。激勵分配：明確達標(biāo)激勵，主要依據(jù)相對績效評估結(jié)果實施激勵，即達標(biāo)則獎勵。但在模糊性任務(wù)下，以上三個維度都發(fā)生了不同程度的變化。

（三）具體分析

1.目標(biāo)設(shè)定：具體目標(biāo)的不同分化。

與確定性任務(wù)不同，模糊性任務(wù)的執(zhí)行在目標(biāo)設(shè)定方面呈現(xiàn)出一種自上而下，不斷細化的過程。以往的確定性任務(wù)，將目標(biāo)明確設(shè)定，因而各級部門都以此為目標(biāo)進行執(zhí)行。但在模糊性任務(wù)下，中央只指明大的方向，而將目標(biāo)具體的設(shè)定權(quán)交由地方政府，這與以往的確定性任務(wù)有很大區(qū)別。

（1）目標(biāo)設(shè)定權(quán)由中央政府轉(zhuǎn)移至地方政府。在本案例中，中央的目標(biāo)設(shè)定從最初的降低煤炭使用、提高環(huán)保力度—“宜電則電、宜氣則氣”—“宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱”三個階段的變化。從中央層面可以看出，目標(biāo)的設(shè)定自始至終沒有明確，而是采取整體性方向指導(dǎo)，并隨之做出一定程度的調(diào)整。而××市的目標(biāo)設(shè)定，則有著明確導(dǎo)向。省政府提出，在2018年9月底前，全省11個設(shè)區(qū)市均要將城市建成區(qū)劃定為“禁煤區(qū)”?！痢潦袆t提出要在2018年徹底完成“雙改”任務(wù)。由此可見，政策目標(biāo)的設(shè)定權(quán)已由中央下放給地方，由地方根據(jù)自身實際情況設(shè)定明確的完成目標(biāo)及約定期限，并進行自我約束，進而達成中央提出的提高環(huán)保力度的最終目標(biāo)。

（2）目標(biāo)設(shè)定權(quán)的具體內(nèi)容被擴展。在中央設(shè)定的環(huán)保大方向中，所希望的是降低煤炭使用，用可替代能源進行冬季取暖工作。而在××市的政策執(zhí)行過程中，卻演變?yōu)榱巳窟M行“煤改氣”或“煤改電”工作，省政府自我“加壓”要求省內(nèi)各地市設(shè)立禁煤區(qū)，最終演變?yōu)椤痢潦械摹敖骸薄耙坏肚小闭?。從中可以明顯看出，目標(biāo)設(shè)定的內(nèi)涵從中央到地方后被大大擴充，地方政府自我加壓自我解讀中央目標(biāo)的傾向非常強烈，甚至出現(xiàn)了違背中央政策目標(biāo)的“一刀切”執(zhí)行模式，在中央督查組回訪中，遭到居民的信訪舉報，這才導(dǎo)致××市一刀切“禁煤”政策的終止。由此說明，地方政府在擁有目標(biāo)設(shè)定權(quán)后，會主動將目標(biāo)設(shè)定的內(nèi)涵擴充，進行某種程度的自我解讀，希望更好完成中央目標(biāo)。

2.檢查驗收：國家與地方的監(jiān)督體系融合參與

在以往的確定性任務(wù)中，檢查驗收與目標(biāo)設(shè)定都歸中央進行控制，通常作為整體進行分析，形成了一套設(shè)定目標(biāo)再監(jiān)督目標(biāo)實行的驗收模式。而在模糊性任務(wù)中，目標(biāo)設(shè)定權(quán)被下放到地方，這就將以往作為整體分析的二者進行拆分，檢查驗收也不再作為單一的中央控制模式，有了一些新的變化。

（1）檢查驗收權(quán)的實施主體轉(zhuǎn)移。在本案例中，“禁煤”政策的具體執(zhí)行情況并不完全由中央進行檢查驗收，而是采取了一系列中央直屬機關(guān)以外的部門，特別是中央巡回督查組與地方督查組相結(jié)合的模式。在以往的類似案例中，主要采取由中央環(huán)保部直屬部門進行檢查驗收，某種程度可以定義為中央直接進行檢查。但在“禁煤”政策執(zhí)行過程中，環(huán)保部在更高層面進行文件指導(dǎo)，同時下派中央環(huán)保部督查組檢查環(huán)保政策具體落實情況。而××市政府在設(shè)定各地市建立禁煤區(qū)后，也派駐相關(guān)省級環(huán)保部門對各個地市進行監(jiān)督檢查，確保在規(guī)定期限內(nèi)完成“禁煤區(qū)”建設(shè)。這就形成了中央與地方融合督察的模式，改變了以往自上而下的檢查格局，是模糊性任務(wù)執(zhí)行的一個新趨勢。中央的督察力求保證更高層面的政策目標(biāo)在地方的切實落實，而地方的督察則要求地方各級政府能完成本省設(shè)定的目標(biāo)。整體來看，不同層級的檢查驗收都追求各自設(shè)定目標(biāo)的完成，形成了一種融合共治的檢查驗收模式。

（2）檢查驗收注意力導(dǎo)向變化。中央設(shè)定的政策目標(biāo)，由最初的“宜電則電、宜氣則氣”轉(zhuǎn)變到“宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱”，背后的邏輯是其他能源無法完全替代煤炭取暖，損害了群眾溫暖過冬的權(quán)益。這在中央環(huán)保督察組的幾次巡回檢查可以得知，并不以是否降低煤炭使用率作為檢查的主要方向，而是重點考慮群眾對于政策的滿意度。特別是發(fā)現(xiàn)××市“禁煤”政策采取“一刀切”執(zhí)行模式后，果斷叫停相關(guān)措施，保證了群眾的切身利益。這與近年來我國在政策執(zhí)行督察的模式一脈相承，如不再重點關(guān)注GDP增長率，轉(zhuǎn)而關(guān)注經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化、貧富差距是否縮小等。這表明，與以往確定性任務(wù)的“數(shù)字指標(biāo)論英雄”不同，在模糊性任務(wù)的執(zhí)行過程中，其檢查驗收注意力取向轉(zhuǎn)變，更加關(guān)注政策執(zhí)行的整體效果，關(guān)注相關(guān)政策群體的滿意度。

3.激勵分配：對政策綜合效果進行評估

激勵分配對于政策執(zhí)行有著至關(guān)重要的作用，某種程度上影響著政策執(zhí)行得成功與否。在以往確定性任務(wù)中，激勵分配權(quán)通常掌握在中央手中，由中央決定是否對某項政策進行激勵支持。但在模糊性任務(wù)中，由于目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗收權(quán)都進行了一定程度的讓渡，因而在激勵分配方面地方政府也擁有了一定自主權(quán)。這與以往的激勵分配產(chǎn)生了不同，體現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）激勵分配權(quán)在被讓渡的過程中，形成了中央與地方的雙重激勵。在本案例中，××省政府在響應(yīng)中央環(huán)保政策的背景下，積極謀求中央政府對其省會城市“禁煤區(qū)”建設(shè)的財政支持，經(jīng)過激烈競爭后，××市成功入選。這就使××市在政策執(zhí)行初期獲得了中央對該政策執(zhí)行的支持，并依靠中央的財政補貼，得以在2017年冬季順利推行“煤改氣、煤改電”工作。而后，××省政府又自我加壓，要求各地市在限定時間內(nèi)設(shè)立“禁煤區(qū)”，并給予各地市省政府財政支持，助力各地市“禁煤區(qū)”的建設(shè)。在這一過程中，激勵分配權(quán)又從中央讓渡到地方政府，形成了中央先激勵、地方再激勵的雙重激勵過程。這與以往的中央單方面激勵有著很大不同，體現(xiàn)了模糊性任務(wù)狀態(tài)下中央與地方的合作模式。

（2）打破量化指標(biāo)，力求綜合效果上的達標(biāo)。激勵分配不依據(jù)量化標(biāo)準(zhǔn)進行排名，而是依靠定性化的綜合評價，如完成度、有效性及政策滿意度等來進行。由于環(huán)保政策在設(shè)定目標(biāo)時就沒有明確提出量化標(biāo)準(zhǔn)，因而在激勵分配過程中也沒有依靠量化排名進行激勵的分配。在以往政策執(zhí)行過程中，數(shù)字排名往往是激勵分配的唯一標(biāo)準(zhǔn)。排名靠前的優(yōu)先進行激勵，而排名靠后的則較少激勵甚至沒有激勵。這就容易形成，越靠前的地方政策執(zhí)行效果越好，而越靠后的地方則沒有動力推進政策執(zhí)行?！敖骸闭咴诎l(fā)布初期，××省政府就獲得了中央的財政支持，而在政策不斷推行過程中，中央督導(dǎo)組也對相關(guān)省份進行檢查，但沒有對各省環(huán)保政策的執(zhí)行情況進行排名，轉(zhuǎn)而采取核查各省是否存在“一刀切”政策執(zhí)行情況。這就表明，在環(huán)保政策的激勵分配過程中，不再依靠量化指標(biāo)來進行評比，更加關(guān)心政策完成的綜合效果是否達標(biāo)。

四、結(jié)語

隨著中國特色社會主義進入新時代，央地關(guān)系開始逐漸轉(zhuǎn)變，不再局限于以往上傳下達的命令模式。中央不再是單純的命令者身份，地方也不僅是執(zhí)行者身份。模糊性任務(wù)的政策執(zhí)行成為一種新的模式，并呈現(xiàn)出一種中央設(shè)定模糊政策目標(biāo)—地方擁有對該目標(biāo)的具體設(shè)定權(quán)—中央與地方共同監(jiān)督激勵—追求該目標(biāo)的綜合效果達標(biāo)的政策執(zhí)行過程。相比于確定性任務(wù)下的政策執(zhí)行特點，模糊性任務(wù)在執(zhí)行過程中存在一些不同：（1）目標(biāo)設(shè)定過程中不同程度的分化，目標(biāo)設(shè)定權(quán)轉(zhuǎn)由地方政府行使，目標(biāo)設(shè)定權(quán)的具體內(nèi)容被擴展；（2）檢查驗收過程中國家與地方監(jiān)督體系的融合參與，檢查驗收權(quán)的實施主體轉(zhuǎn)移及注意力導(dǎo)向改變；（3）激勵分配過程中形成了中央與地方的雙重激勵，追求對政策綜合效果的評估。與確定性任務(wù)政策執(zhí)行不同，為了推動政策完成，執(zhí)行過程中的模糊性被有所保留，而地方政府完成模糊性任務(wù)的政策執(zhí)行過程對央地關(guān)系的內(nèi)涵進行了某種程度的新解釋。

最后，本文意在通過對央地關(guān)系新模式的剖析，回應(yīng)當(dāng)前政府治理場景中出現(xiàn)的新變化，為理解中國政府現(xiàn)代化治理提供新的觀察方向。至于新模式的運行結(jié)果本文尚未涉及，需要進一步深入探討。