范青杰

(山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590)

2020年9月，國家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)上明確提出了我國二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)(以下簡稱“雙碳”目標(biāo))。

“雙碳”目標(biāo)是我國應(yīng)對(duì)全球氣候變化背景下作出的重要決策和莊嚴(yán)承諾。2021年3月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，要將其納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局。[1]目前，“雙碳”目標(biāo)已經(jīng)被納入到環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制中，作為對(duì)省級(jí)政府環(huán)保責(zé)任考核的重要內(nèi)容。①然而，我國的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的運(yùn)行機(jī)制本身也存在問題，尤其是其非法治化運(yùn)行導(dǎo)致的目標(biāo)背離與沖突，影響著環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的深入推進(jìn)?！半p碳”目標(biāo)作為全新的環(huán)保目標(biāo)和責(zé)任機(jī)制，其本身在目標(biāo)的明確性、考核對(duì)象與考核內(nèi)容等方面尚需進(jìn)一步研究和落實(shí)，“雙碳”目標(biāo)與既有環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的疊加效應(yīng)之下，環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制能否在全面依法治國的新時(shí)代背景下實(shí)現(xiàn)法治化運(yùn)行，就是非常值得關(guān)注和研究的問題。

本文在“雙碳”目標(biāo)與生態(tài)文明法治的背景下，以實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)境治理，保障和實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)利為目的價(jià)值，分析地方政府環(huán)境責(zé)任中的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的非法治化運(yùn)作，揭示其中存在的目標(biāo)背離和沖突的內(nèi)在邏輯，在地方法治與治理理論的基礎(chǔ)上，嘗試論證能夠與“雙碳”目標(biāo)相銜接的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任的法治化路徑。本文試圖證立的結(jié)論是：嵌入“雙碳”目標(biāo)的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的法治化，是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)整合的有效方式，能夠以法律制度保障環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制在保障和實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)利中不至于發(fā)生目的背離與目標(biāo)異化。

1 環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的運(yùn)行成效

環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制是我國在強(qiáng)化政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任以應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理過程中探索建立的八項(xiàng)環(huán)境管理制度之一，其實(shí)質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理制度，1989年第三次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議中被正式提出。2014年，隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái)，環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制也得到了法律形式的確認(rèn)，在我國的環(huán)境治理中發(fā)揮著日益重要的作用。②

環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的運(yùn)行以環(huán)保目標(biāo)的設(shè)定為前提，以壓力型體制與考核評(píng)價(jià)機(jī)制作為其制度運(yùn)行的基礎(chǔ)。依據(jù)國務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件(如三個(gè)“行動(dòng)計(jì)劃”)和國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中的資源環(huán)境指標(biāo)，中央人民政府以年度為單位編制環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，確定環(huán)境保護(hù)總體目標(biāo)，并通過我國縱向的政府結(jié)構(gòu)將總體目標(biāo)以簽訂目標(biāo)責(zé)任書的形式將目標(biāo)任務(wù)以及具體職責(zé)劃分自上而下、層層分解到縣級(jí)人民政府。最后，上級(jí)政府根據(jù)下級(jí)政府對(duì)目標(biāo)任務(wù)的完成情況對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)的黨政干部進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。[2]目前，我國環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制在“環(huán)境質(zhì)量改善”理念指引下，其在具體運(yùn)行中呈現(xiàn)出以空氣質(zhì)量改善為核心、“自上而下,層層分解”“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)”的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。該項(xiàng)制度在落實(shí)政府的環(huán)保責(zé)任，改善環(huán)境質(zhì)量等方面取得了較好的效果。[3]

盡管環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制取得了較好的環(huán)境治理效果，但當(dāng)前環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的法治化程度不高，尤其是運(yùn)行過程中呈現(xiàn)出非法治化運(yùn)作的特點(diǎn)使得環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制不能夠保障和實(shí)現(xiàn)公民的環(huán)境權(quán)利，更不利于實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。在我國生態(tài)文明建設(shè)總體布局的時(shí)代背景以及習(xí)近平生態(tài)文明思想與法治思想的指引下，在生態(tài)文明建設(shè)運(yùn)用法治思維和法治方式已經(jīng)成為一個(gè)時(shí)代要求。環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制作為一項(xiàng)重要的環(huán)境資源管理制度如果沒有法治化的引領(lǐng)，就會(huì)成為單純的管理目標(biāo)，就會(huì)走樣、變形，會(huì)成為畸形的東西；個(gè)別地方政府就會(huì)為了實(shí)現(xiàn)考核目標(biāo)而不擇手段，忽視對(duì)公民環(huán)境權(quán)利的保障，導(dǎo)致制度被異化。因此，為推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)，達(dá)到環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制這一制度設(shè)計(jì)的最終目標(biāo)——保障和實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)利，就需要我們進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的法治化，以法治思維與法治方式來保障和實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)利。正因如此，環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的法治化是急迫的、必要的。只有解決好環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的法治化問題，尋求一條與“雙碳”目標(biāo)相適應(yīng)的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的法治化路徑，才能推動(dòng)生態(tài)文明法治建設(shè)，保障和實(shí)現(xiàn)公民的環(huán)境權(quán)利，助推實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

2 “雙碳”目標(biāo)下環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制現(xiàn)存問題——非法治化運(yùn)作

盡管環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制在環(huán)境治理方面取得不錯(cuò)的效果，但其制度化、法律化不完善，在運(yùn)行過程中暴露出很多問題亟待解決。在環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的這種運(yùn)行機(jī)制下，呈現(xiàn)出非法治化運(yùn)作的特點(diǎn)。當(dāng)前環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的非法治化運(yùn)作主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的法治化運(yùn)作的法治基礎(chǔ)不牢固，法治軌道建設(shè)不嚴(yán)密，其運(yùn)作并非完全依法進(jìn)行，運(yùn)行過程中的人治色彩濃厚。環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制法治化運(yùn)作的基礎(chǔ)與前提是有法可依，其運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)、各級(jí)政府的環(huán)保責(zé)任都應(yīng)當(dāng)有明確具體的法律規(guī)定，形成嚴(yán)密的法律規(guī)范體系。但當(dāng)前環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的制度化、法律化不完善，未能形成完備的法律規(guī)范體系，法治網(wǎng)絡(luò)不夠嚴(yán)密，使得環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的法治化運(yùn)作的法治基礎(chǔ)不牢固。一是，作為規(guī)制環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)其僅進(jìn)行了原則性的規(guī)定，科學(xué)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制、目標(biāo)分解落實(shí)機(jī)制，以及全面的監(jiān)督制約機(jī)制有待進(jìn)一步構(gòu)建與完善，國家層面的關(guān)于環(huán)保責(zé)任制進(jìn)一步立法始終沒有出臺(tái)，其本身制度化與法律化不夠完善。二是，這也導(dǎo)致了為落實(shí)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的地方立法長期處于滯后狀態(tài)，各地立法形式各不相同，重復(fù)性和可操作性不高，環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制在各領(lǐng)域的實(shí)施力度不強(qiáng)且進(jìn)展不一，目標(biāo)分解大多停留在省級(jí)層面。③現(xiàn)行地方的有關(guān)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制立法以省級(jí)部門規(guī)章為主且數(shù)量較少，地方性法規(guī)以及規(guī)章缺失，未能形成完備的法律規(guī)范體系。三是，環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的法律地位不高。環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理制度，但在調(diào)整行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的基本法律當(dāng)中并未對(duì)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定，從而使《環(huán)境保護(hù)法》以及其他法律涉及環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)責(zé)任制失去了上位法依據(jù)。[4]上述內(nèi)容都反映出了環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制法治化運(yùn)行的法治基礎(chǔ)不牢固，這是環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制非法治化運(yùn)作的具體體現(xiàn)之一。

其次，環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制在壓力型體制下運(yùn)行，環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的體制性障礙進(jìn)一步阻礙了環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制法治化運(yùn)作與具體施行。壓力型體制下的政府行為可能與法治軌道偏離，與法治的初衷背離，使其運(yùn)行呈現(xiàn)出非法治化運(yùn)作的特點(diǎn)。[5]一方面，壓力型體制下的各級(jí)政府環(huán)保事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配失位，環(huán)保職責(zé)配置不合理，地方政府財(cái)少事多。上級(jí)政府為了完成考核指標(biāo)并留有一定的安全空間可能通過“層層加碼”的形式刻意放大指標(biāo)分解給下級(jí)政府，進(jìn)一步加大了地方政府的環(huán)保壓力，不利于地方政府環(huán)保積極性的發(fā)揮，地方政府在完成指標(biāo)的高壓下容易被動(dòng)執(zhí)法。另一方面，由于目標(biāo)的完成與考核評(píng)價(jià)掛鉤，環(huán)境指標(biāo)的權(quán)重在官員晉升考核中逐漸增加，在這種晉升激勵(lì)下的同級(jí)政府之間開展的環(huán)保競賽雖然調(diào)動(dòng)了地方政府的環(huán)保積極性，促進(jìn)了環(huán)境治理，[6]但也可能造成惡性競爭，在完成指標(biāo)的高壓下容易產(chǎn)生暴力化執(zhí)法與執(zhí)法過度、執(zhí)法一刀切等情況。[7]現(xiàn)實(shí)中地方政府存在著以犧牲公眾利益，強(qiáng)制打壓地方企事業(yè)單位發(fā)展以完成考核的情況，不能夠充分保障和實(shí)現(xiàn)公眾的環(huán)境權(quán)利，從而與法治的初衷背離。[8]環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制在壓力型體制下運(yùn)行，政府行為可能與法治軌道偏離，產(chǎn)生異化，與法治的初衷背離，不能保證各級(jí)政府在執(zhí)法過程中完全依法進(jìn)行，這也使得環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制呈現(xiàn)出非法治化運(yùn)作的特點(diǎn)。

另外，“雙碳”目標(biāo)的提出也對(duì)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任的法治化產(chǎn)生了新的挑戰(zhàn)。環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制對(duì)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有積極意義。“雙碳”目標(biāo)要求環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制加強(qiáng)在碳減排領(lǐng)域的施行。盡管我國已將單位GDP二氧化碳排放(碳排放強(qiáng)度)下降指標(biāo)作為約束性指標(biāo)納入國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃④以及生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系，⑤環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制已經(jīng)開始在碳強(qiáng)度減排領(lǐng)域施行。但就環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制在碳排放領(lǐng)域的實(shí)施現(xiàn)狀而言，考核對(duì)象與考核內(nèi)容的設(shè)定不夠科學(xué)合理，與“雙碳”目標(biāo)不相適應(yīng)，不利于“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一是，就考核對(duì)象而言，當(dāng)前環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制在碳減排領(lǐng)域的目標(biāo)責(zé)任考核的對(duì)象僅為省級(jí)政府，市縣級(jí)政府并未被納入到目標(biāo)責(zé)任制的考核對(duì)象中來。目標(biāo)分解停留在省級(jí)層面，市縣級(jí)政府在碳強(qiáng)度減排領(lǐng)域的職責(zé)與工作任務(wù)并未得到法律明確，不利于總體“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。⑥三是，就考核內(nèi)容而言，當(dāng)前碳排放領(lǐng)域的目標(biāo)責(zé)任考核僅以碳減排強(qiáng)度為考核內(nèi)容，但“雙碳”目標(biāo)中的碳排放峰值目標(biāo)更加注重總量控制，因此對(duì)強(qiáng)度目標(biāo)的考核與“雙碳”目標(biāo)下的碳達(dá)峰總量控制目標(biāo)不相適應(yīng)，需要進(jìn)一步調(diào)整考核內(nèi)容。⑦而上述內(nèi)容亟需在法律當(dāng)中得到明確，以法律的強(qiáng)制力來推進(jìn)政府的行動(dòng)力，確保制度的實(shí)施力度。如何將碳達(dá)峰碳中和及其階段性目標(biāo)明確地置于環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制下的政府環(huán)境責(zé)任之中，更為有力地推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是“雙碳”目標(biāo)對(duì)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制提出的新的挑戰(zhàn)。

因此，環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的非法治化運(yùn)作是“雙碳”目標(biāo)下環(huán)保目標(biāo)在責(zé)任制法治化存在的主要問題，這使得環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制偏離了法治化運(yùn)作的原有軌道，使環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制走樣、變形，阻礙了環(huán)保目標(biāo)、公民環(huán)境權(quán)利以及“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的法治化就要解決環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的非法治化運(yùn)作問題，使環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制在法治化的軌道上運(yùn)行，以最終實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，保障和實(shí)現(xiàn)公民的環(huán)境權(quán)利。

3 環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的法治化——實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的必由之路

3.1 “雙碳”背景下環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制法治化的方式

3.1.1 法律層面的立法的制度化完善與立法目的銜接

環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制作為《環(huán)境保護(hù)法》確定的一項(xiàng)制度，已經(jīng)在碳排放領(lǐng)域施行，但作為規(guī)制環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的《環(huán)境保護(hù)法》缺乏對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化以及“雙碳”目標(biāo)的明確回應(yīng)?！董h(huán)境保護(hù)法》立法目的條款中有“保護(hù)和改善環(huán)境，保障公眾健康”的表述，⑧鑒于二氧化碳減排對(duì)于保護(hù)和改善環(huán)境與保障公眾健康的重要意義，并且環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制已經(jīng)在碳減排領(lǐng)域施行，因此減少二氧化碳排放、實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和也應(yīng)當(dāng)屬于《環(huán)境保護(hù)法》的立法目的，《環(huán)境保護(hù)法》也應(yīng)當(dāng)對(duì)碳達(dá)峰碳中和進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)制，以實(shí)現(xiàn)立法目的的銜接。

作為環(huán)境保護(hù)法體系的基本法，《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制僅作出了原則性規(guī)定，缺乏進(jìn)一步的制度化，導(dǎo)致各地具體落實(shí)情況不一、實(shí)施力度不強(qiáng)。為應(yīng)對(duì)當(dāng)前“雙碳”目標(biāo)對(duì)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制提出的挑戰(zhàn)，通過對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修訂，將“雙碳”目標(biāo)納入到環(huán)境保護(hù)法體系之中，進(jìn)一步將環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制法律化、制度化是最為高效便捷的途徑。具體包括對(duì)總則部分的立法目的條款進(jìn)行修改，將“應(yīng)對(duì)氣候變化”作為立法目的之一納入其中。在此基礎(chǔ)上，修改細(xì)化《環(huán)境保護(hù)法》第二十六條環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制以及相關(guān)條款，將原則性的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制具體化，健全相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制、目標(biāo)分解落實(shí)機(jī)制，以及監(jiān)督制約機(jī)制，明確不同層級(jí)政府之間的環(huán)保職責(zé)；并結(jié)合“雙碳”目標(biāo)，明確碳減排領(lǐng)域的政府責(zé)任，在此基礎(chǔ)上細(xì)化相關(guān)制度規(guī)則，進(jìn)一步將環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制法治化。當(dāng)前我國環(huán)境法律體系建設(shè)正處于以體系完備、內(nèi)容完整和制度整合等為主要任務(wù)與向法典化目標(biāo)邁進(jìn)的發(fā)展階段。可以借由法典化的機(jī)會(huì)將“雙碳”目標(biāo)與環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制融貫于環(huán)境保護(hù)法法典之中。[9]

3.1.2 體制層面中央與地方關(guān)系法治化，合理配置地方政府的環(huán)保職責(zé)

消除環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的體制性障礙，推進(jìn)中央與地方關(guān)系的法治化，合理配置各級(jí)地方政府的職權(quán)，以發(fā)充分揮中央與地方在環(huán)保領(lǐng)域的積極性是破解當(dāng)前環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制法治化困局的關(guān)鍵所在。

環(huán)保責(zé)任制作為一項(xiàng)環(huán)境資源管理制度，其管理體制是基于我國縱向分布的權(quán)力分配格局來配置各級(jí)政府的權(quán)力以及落實(shí)各級(jí)政府的環(huán)保責(zé)任來實(shí)現(xiàn)管理目的。這種管理體制下權(quán)力的縱向分布格局體現(xiàn)在中央與地方的關(guān)系上是一種自上而下層層分解的壓力型體制。但當(dāng)前中央與地方的權(quán)力關(guān)系并非依靠法律機(jī)制加以規(guī)范，在很大程度上仍然依賴權(quán)力的政治機(jī)制。各級(jí)政府組織法在規(guī)定各級(jí)人民政府的職權(quán)范圍時(shí)劃定了各級(jí)政府在環(huán)保領(lǐng)域的法定職權(quán)，要求各級(jí)政府管理本地區(qū)的環(huán)境與資源保護(hù)工作，但其規(guī)定過于原則和模糊，其職權(quán)范圍的具體指向不夠明確。各級(jí)政府在履行環(huán)保職責(zé)時(shí)容易產(chǎn)生“越位”與“失位”的情形。中央與地方的權(quán)限劃分需要通過法治的方式進(jìn)行，以進(jìn)一步形成規(guī)則化的制度安排，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化。

各級(jí)政府履行其在環(huán)保領(lǐng)域的法定職責(zé)，主要通過簽訂環(huán)保目標(biāo)責(zé)任書的形式進(jìn)行環(huán)保職責(zé)的任務(wù)層級(jí)分配。因此，對(duì)于下級(jí)政府而言，除了法定職權(quán)以外，還要完成上級(jí)交辦的任務(wù)。這種壓力型體制下的基層政府被賦予了更多的環(huán)保事權(quán)，也承擔(dān)了更多的環(huán)保責(zé)任。但由于國家財(cái)政體制配置不夠合理，基層財(cái)力不足，財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配失位，地方政府履行環(huán)保的積極性不足。

為實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化，克服現(xiàn)有立法在可操作性、權(quán)威性上的缺陷，需要細(xì)化不同層級(jí)政府環(huán)保職責(zé)的具體規(guī)定，修改與完善《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》及《環(huán)境保護(hù)法》，避免不同層級(jí)政府環(huán)保職責(zé)完全一致的現(xiàn)象，為不同層級(jí)政府所承擔(dān)的環(huán)保職責(zé)及相應(yīng)的行政爭議解決機(jī)制提供“共同而有區(qū)別”的法律依據(jù)。各級(jí)政府任務(wù)的分配要符合權(quán)責(zé)一致的原則，充分照顧各地差異的基礎(chǔ)上合理配置各政府部門的職責(zé)，中央政府要發(fā)揮引領(lǐng)作用，加大環(huán)保投入，適當(dāng)減輕地方政府的環(huán)保壓力。

3.2 “雙碳”背景下環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制具體機(jī)制的建立與完善

3.2.1 環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制考核評(píng)價(jià)機(jī)制的重構(gòu)

“雙碳”背景下環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的考核評(píng)價(jià)機(jī)制需要進(jìn)一步完善，考核內(nèi)容應(yīng)當(dāng)增加碳排放總量控制目標(biāo)，并注重對(duì)減污降碳綜合績效進(jìn)行一體化考核。這就需要對(duì)當(dāng)前的《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》進(jìn)行修改，在其中增加相應(yīng)的內(nèi)容，為協(xié)同減排、一體考核提供依據(jù)。

首先，2030年前碳排放達(dá)到峰值的要求側(cè)重對(duì)碳排放的總量控制目標(biāo)，而目前的碳排放目標(biāo)責(zé)任考核僅注重對(duì)碳排放強(qiáng)度進(jìn)行考核。氣候問題源于二氧化碳等溫室氣體排放總量的不斷積累，而降低碳排放強(qiáng)度并非削減總量。即便碳排放強(qiáng)度降低也并不必然導(dǎo)致實(shí)際碳排放總量的降低，實(shí)際上的二氧化碳排放總量仍會(huì)呈現(xiàn)逐年累加的趨勢。因此，僅注重對(duì)二氧化碳排放強(qiáng)度減排進(jìn)行考核并不能達(dá)到碳達(dá)峰的要求，需要進(jìn)一步調(diào)整環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制下的碳排放目標(biāo)考核評(píng)價(jià)機(jī)制。在注重碳排放強(qiáng)度目標(biāo)考核的同時(shí)加入對(duì)碳排放總量控制目標(biāo)的考核，以此來更好地實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的總體目標(biāo)。[10]

其次，為落實(shí)“雙碳”目標(biāo)生態(tài)環(huán)境部于 2021 年 1 月發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》，提出了二氧化碳和大氣污染物協(xié)同減排的措施和要求；2021年10月，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書也進(jìn)一步要求基于二氧化碳與常規(guī)污染物排放的同源性，實(shí)施減污降碳協(xié)同治理，推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效一體考核。[11]這就為環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的法治化指明了方向。大氣污染物減排與二氧化碳減排同為環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的重要考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，二者同根同源，息息相關(guān)。這就要求環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制在“雙碳”背景下更需要注重減污降碳的協(xié)同增效，各地方政府在落實(shí)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制時(shí)需要注重碳減排與污染物減排工作任務(wù)的協(xié)同推進(jìn)，建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行一體化考核。

3.2.2 目標(biāo)分解落實(shí)機(jī)制的建立與完善

盡管環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的責(zé)任主體規(guī)定為縣級(jí)以上各級(jí)人民政府，但環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)施力度不強(qiáng)，在各領(lǐng)域的實(shí)施進(jìn)展不一，目標(biāo)分解落實(shí)大多停留在省級(jí)層面，并未貫徹到基層政府，減弱了制度的實(shí)施效果。國務(wù)院出臺(tái)的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》也僅適用于對(duì)省級(jí)政府生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的評(píng)價(jià)考核。各級(jí)地方政府開展的環(huán)境競賽基于環(huán)保目標(biāo)的確定而展開，各環(huán)保領(lǐng)域的目標(biāo)分解直接關(guān)系到環(huán)境競賽的政策效力，環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制在各領(lǐng)域的實(shí)施力度相對(duì)較弱也限制了環(huán)境競賽的效果與地方政府的積極性，不利于總體環(huán)境質(zhì)量的改善。[12]因此需要進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制下各環(huán)保領(lǐng)域的目標(biāo)分解向基層政府落實(shí)，建立目標(biāo)分解落實(shí)機(jī)制，發(fā)揮環(huán)境競賽對(duì)各級(jí)政府環(huán)保積極性的調(diào)動(dòng)作用，形成推進(jìn)政府環(huán)境責(zé)任的整體合力，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)總體布局向地方政府、基層政府滲透，保障基層群眾的環(huán)境權(quán)利。[13]

另外，“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也需要環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制在碳減排領(lǐng)域目標(biāo)的進(jìn)一步分解。“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將是一場苦仗、硬仗，不可能一蹴而就，這一中央層面的目標(biāo)政策仍需要層層分解到各級(jí)地方政府來具體落實(shí)。2021年10月，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書提出要建立應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)分解落實(shí)機(jī)制。為確保規(guī)劃目標(biāo)落實(shí)，要求分類確定省級(jí)碳排放控制目標(biāo)，并對(duì)省級(jí)政府開展控制溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任進(jìn)行考核，將其作為各省(區(qū)、市)主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評(píng)價(jià)、干部獎(jiǎng)懲任免等重要依據(jù)。省級(jí)政府對(duì)下一級(jí)行政區(qū)域控制溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任也開展相應(yīng)考核，確保應(yīng)對(duì)氣候變化與溫室氣體減排工作落地見效。由此可見，“雙碳”目標(biāo)也對(duì)目標(biāo)分解提出了要求，建立環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的目標(biāo)分解落實(shí)機(jī)制可以推動(dòng)環(huán)境競賽在碳減排領(lǐng)域的開展，發(fā)揮地方政府的環(huán)保積極性以實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

目標(biāo)分解落實(shí)機(jī)制的建立與完善需要各省、市黨委和政府在“地方法治”理論的指導(dǎo)下發(fā)揮地方在法治建設(shè)中的主體地位和作用，在次級(jí)規(guī)則和制度的創(chuàng)制上主動(dòng)進(jìn)?。桓鶕?jù)《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，制定針對(duì)下一級(jí)黨委和政府的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法；根據(jù)實(shí)際需要加快出臺(tái)有關(guān)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章，進(jìn)而為開展環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的考核提供法律依據(jù)，推動(dòng)環(huán)境競賽合法有序進(jìn)行。[14]

3.2.3 監(jiān)督制約機(jī)制的完善

環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的法治化以保障和實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)利為最終目的，而在壓力型體制下封閉的政府內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)不能很好地建立與公眾之間的聯(lián)系，不利于公眾環(huán)境權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。為破解這種封閉的內(nèi)部循環(huán)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建相應(yīng)的外部監(jiān)督制約機(jī)制，更多地引入公眾參與社會(huì)監(jiān)督從而優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，避免地方政府在環(huán)保壓力與晉升激勵(lì)下，僅為了完成環(huán)保指標(biāo)而犧牲公眾利益的過度執(zhí)法乃至互相庇護(hù)及滋生腐敗等情形的發(fā)生，從而更好地保障公民的環(huán)境權(quán)利。2016年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核辦法》也要求目標(biāo)考核要突出公眾的獲得感。另外，環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制以事后追責(zé)與獎(jiǎng)勵(lì)的形式來實(shí)行，目標(biāo)任務(wù)的設(shè)定以年度為單位，周期過長，不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并予以改正，不符合環(huán)保的預(yù)防性要求。為確保環(huán)境權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，在環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的常態(tài)化、長時(shí)段治理中也需要加強(qiáng)實(shí)施中的監(jiān)督以及時(shí)糾正錯(cuò)誤。

環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的法治化過程中帶來的“邊緣中心化”效應(yīng)要求我們發(fā)揮公眾與社會(huì)的力量，打破環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制自上而下的管理定式，引入公眾與社會(huì)力量參與的自下而上的治理模式，保障地方群眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。[15]首先，環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制下的官方考核與公眾感知、群眾滿意度之間缺乏必要的聯(lián)系，考核評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性有待完善。為此，需要加強(qiáng)考核評(píng)價(jià)結(jié)果與群眾滿意度之間的聯(lián)系，將群眾滿意度作為考核評(píng)價(jià)結(jié)果的重要參考，增強(qiáng)考核評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性。其次，環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制雖然規(guī)定了考核評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公開以及政府的環(huán)境信息公開義務(wù)，但在實(shí)踐中，尤其是考核評(píng)價(jià)結(jié)果的信息公開力度并不強(qiáng)，難以從公開渠道獲取。為此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)考核評(píng)價(jià)結(jié)果公開程度，通過法律設(shè)定相應(yīng)的公開渠道，保障公民的環(huán)境知情權(quán)。另外，為了讓更多社會(huì)力量與公眾參與到環(huán)境治理中來，保障地方群眾的環(huán)境參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，可以通過有獎(jiǎng)?wù)骷庖?、發(fā)揮新聞媒體的作用、積極推進(jìn)環(huán)境公益訴訟、完善舉報(bào)制度等多種途徑將各種社會(huì)力量引入到環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的監(jiān)督上，以形成社會(huì)合力，建立起環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制下的公眾參與和社會(huì)監(jiān)督體系，進(jìn)一步保障環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的法治化。在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制下的人大監(jiān)督、司法行政監(jiān)督體系，進(jìn)一步推進(jìn)中央環(huán)保督察的常態(tài)化，將環(huán)保督察的結(jié)果也納入到環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)當(dāng)中，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)督，構(gòu)建起全面的監(jiān)督制約機(jī)制。

4 結(jié)語

“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要各界力量的共同努力，尤其需要各級(jí)政府發(fā)揮引領(lǐng)與指導(dǎo)作用，落實(shí)環(huán)保責(zé)任，這對(duì)以落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任為特點(diǎn)的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制提出新的挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的法治化以達(dá)成“雙碳”目標(biāo)，保障和實(shí)現(xiàn)公民的環(huán)境權(quán)利。當(dāng)前，“雙碳”目標(biāo)下環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制法治化存在的問題主要是環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的非法治化運(yùn)作，使環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制偏離了法治化運(yùn)作的軌道，使環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制走樣、變形，阻礙了環(huán)保目標(biāo)、公民環(huán)境權(quán)利以及“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為推動(dòng)生態(tài)文明法治建設(shè)，保障和實(shí)現(xiàn)公民的環(huán)境權(quán)利，助推實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，必須實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的法治化，這是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的必由之路。環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制法治化的方式主要是法律層面的立法制度化完善以及體制層面中央與地方關(guān)系的法治化?！半p碳”背景下環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制具體機(jī)制的建立與完善主要是考核評(píng)價(jià)機(jī)制的重構(gòu)——協(xié)同減排，一體考核機(jī)制的構(gòu)建、目標(biāo)分解落實(shí)機(jī)制的建立與完善以及監(jiān)督制約機(jī)制的完善。由此，通過環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的法治化可以更好地推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

注釋：

①2014年8月國家發(fā)改委印發(fā)了《單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低目標(biāo)責(zé)任考核評(píng)估辦法》，其中第三條規(guī)定：考核評(píng)估對(duì)象為各省(自治區(qū)、直轄市)人民政府。第四條規(guī)定：考核內(nèi)容為單位地區(qū)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低目標(biāo)完成情況，評(píng)估內(nèi)容為任務(wù)與措施落實(shí)情況、基礎(chǔ)工作與能力建設(shè)落實(shí)情況等。

②《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第二十六條規(guī)定：國家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對(duì)其考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。

③目前公開可查詢的有關(guān)地方政府環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的地方政府規(guī)章有30部，但在這30部地方政府規(guī)章中因規(guī)定其他事項(xiàng)而提及環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的有25部，對(duì)地方政府環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制單獨(dú)進(jìn)行規(guī)定的只有5部，分別是：《海南省環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制實(shí)施辦法》《廣東省環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任期責(zé)任制試行辦法》《貴州省環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制實(shí)施辦法》以及《云南省環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制實(shí)施辦法》《云南省環(huán)境保護(hù)條例獎(jiǎng)懲實(shí)施辦法》，其中《云南省環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制實(shí)施辦法》已失效。

④在碳排放領(lǐng)域設(shè)定目標(biāo)始于“十二五”時(shí)期。從這一時(shí)期開始，碳排放強(qiáng)度下降目標(biāo)(單位GDP二氧化碳排放降低)作為約束性指標(biāo)被納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要，并明確了應(yīng)對(duì)氣候變化的重點(diǎn)任務(wù)、重要領(lǐng)域和重大工程。2014年5月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)2014—2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案的通知》明確要求，要強(qiáng)化地方政府責(zé)任，各省(區(qū)、市)嚴(yán)格實(shí)施單位GDP二氧化碳排放強(qiáng)度降低目標(biāo)責(zé)任考核。

⑤2016年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，明確生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核實(shí)行黨政同責(zé)，地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)文明建設(shè)一崗雙責(zé)，并將碳排放強(qiáng)度納入綠色發(fā)展指標(biāo)體系和生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系。

⑥《單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低目標(biāo)責(zé)任考核評(píng)估辦法》第三條規(guī)定：考核評(píng)估對(duì)象為各省(自治區(qū)、直轄市)人民政府。

⑦《單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低目標(biāo)責(zé)任考核評(píng)估辦法》第四條規(guī)定：考核內(nèi)容為單位地區(qū)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低目標(biāo)完成情況，評(píng)估內(nèi)容為任務(wù)與措施落實(shí)情況、基礎(chǔ)工作與能力建設(shè)落實(shí)情況等。

⑧《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第一條規(guī)定：為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。