楊小虎, 魏淑艷

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110169)

生態(tài)環(huán)境問題不僅限制人們追求美好生活,同時(shí)也是阻礙國家統(tǒng)籌“五位一體”總體布局的影響因素。2020年,黨的十九屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》(以下簡稱《建議》)?！督ㄗh》強(qiáng)調(diào)要“推動(dòng)綠色發(fā)展,促進(jìn)人與自然和諧共生。深入實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,構(gòu)建生態(tài)文明體系,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型,建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”[1]。因此,地方政府生態(tài)環(huán)境治理既是深化《建議》精神的積極性探索,同時(shí)也是構(gòu)建國家“五位一體”總體布局的重要保障。

作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分,我國生態(tài)環(huán)境治理仍處于初級階段,面臨著嚴(yán)峻的問題。這些問題表現(xiàn)在水土流失、垃圾污染、大氣污染、噪音污染等方面,且生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀表現(xiàn)為總體環(huán)境在惡化,局部環(huán)境在改善,治理能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上破壞速度,生態(tài)赤字在一定程度逐漸擴(kuò)大。這些問題產(chǎn)生的根源在于中央政府和地方政府之間的治理關(guān)系。從內(nèi)部因素考慮,地方政府基于目標(biāo)任務(wù)關(guān)注度的強(qiáng)弱選擇性發(fā)力,造成生態(tài)環(huán)境治理的“假性繁榮”現(xiàn)象。從外部因素考慮,地方政府會受到來自多方利益體的影響產(chǎn)生獨(dú)立于中央的地方利益[2]。但是,如同生態(tài)環(huán)境問題不是單一條件產(chǎn)生而存在,地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效也不是單一條件作用的結(jié)果,而是多因素、復(fù)合型作用的產(chǎn)物。那么,哪些因素組合更容易導(dǎo)致地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效?為解決這一問題,本研究選取2020年生態(tài)環(huán)境部公布的15個(gè)警示案例作為研究對象,通過模糊集定性比較方法分析出地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效的多種組態(tài),并在此基礎(chǔ)上提出有效的糾偏路徑。

一、 文獻(xiàn)綜述

生態(tài)環(huán)境作為一項(xiàng)全球性的治理問題,一直受到國內(nèi)外研究者的青睞。西方國家由于受歷次工業(yè)革命的影響,環(huán)境問題凸顯,對生態(tài)環(huán)境治理的研究起步較早,積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。我國對于地方政府生態(tài)環(huán)境治理的研究起步較晚,在20世紀(jì)90年代初才在借鑒西方相關(guān)理論和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行本土化研究。對于生態(tài)環(huán)境治理問題,本文梳理了國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)研究者主要集中于從責(zé)任歸屬、行政區(qū)劃、公共選擇以及政企關(guān)系等視角進(jìn)行分析。

在責(zé)任歸屬方面環(huán)境聯(lián)邦主義強(qiáng)調(diào)中央政府在區(qū)域環(huán)境治理中的主要責(zé)任[3]。楊志軍等[4]認(rèn)為地方政府生態(tài)環(huán)境治理困境是由地方政府的失責(zé)而導(dǎo)致。Oates等[5]認(rèn)為環(huán)境保護(hù)的過度集權(quán)可能是無效的,地方政府在環(huán)境治理中更占優(yōu)勢。然而另外一些學(xué)者如Konisky[6]提出了不同的看法,他們認(rèn)為強(qiáng)調(diào)地方政府的責(zé)任同樣會帶來失效問題。從地方政府行政區(qū)劃的角度出發(fā),謝寶劍等[7]認(rèn)為傳統(tǒng)的行政區(qū)域劃分是導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的制度性根源。張緊跟等[8]認(rèn)為過分地強(qiáng)調(diào)行政區(qū)域的邊界不利于地方政府生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。楊龍等[9]認(rèn)為地方政府生態(tài)環(huán)境治理缺乏剛性約束,導(dǎo)致權(quán)力濫用。從公共選擇的角度出發(fā),Qian等[10]認(rèn)為,要素流動(dòng)下地方政府之間的財(cái)政競爭增加了治理的機(jī)會成本,從而起到承諾的作用(競爭效應(yīng))。Frank等[11]認(rèn)為在契約機(jī)制集合中,存在著一種機(jī)制可以有效地規(guī)避因信息不對稱所產(chǎn)生的諸多環(huán)境治理問題。張凌云等[12]認(rèn)為導(dǎo)致地方政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管失效的原因在于現(xiàn)行中央和地方在事權(quán)和財(cái)權(quán)的不相匹配以及激勵(lì)約束制度的不完善。從政府與企業(yè)的關(guān)系角度出發(fā),聶輝華等[13]認(rèn)為地方官員與企業(yè)合謀,為追求短期利益而造成生態(tài)環(huán)境問題加劇。王旭輝等[14]將生態(tài)環(huán)境惡化的原因歸結(jié)為外部經(jīng)濟(jì)社會活動(dòng)與地方政府制度環(huán)境和文化環(huán)境的“脫嵌”。

不可否認(rèn),對于地方政府生態(tài)環(huán)境治理問題,國內(nèi)外學(xué)者從不同角度進(jìn)行了深入研究,這些成果對于生態(tài)環(huán)境治理具有重要的價(jià)值。一方面,他們厘清了中央政府與地方政府在生態(tài)環(huán)境治理方面的責(zé)任歸屬,同時(shí)提出行政區(qū)劃是造成地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效的制度性條件;另一方面,他們將激勵(lì)行為引入生態(tài)環(huán)境治理,同時(shí)引入企業(yè)這一利益相關(guān)者,這就為多維度分析提供了有效參考。但是,上述研究只分析了地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效的部分成因,缺乏整體角度上多重因素組合的分析框架。實(shí)際上,地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效是多種因素綜合作用的結(jié)果,需要從整體的角度去把握?；诖?本文在已有研究的基礎(chǔ)上從多因素組合的角度出發(fā),嘗試分析地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效的多種因素組合,由此提出相對應(yīng)的解決對策。本文的研究貢獻(xiàn)在于將既有研究形成的失效原因進(jìn)行整合,從整體角度出發(fā),通過具體案例得出原因組態(tài),并針對每一組原因組態(tài)提出相應(yīng)的糾偏措施。另外,本文在多案例研究的基礎(chǔ)上引入質(zhì)性比較分析方法,將案例文本轉(zhuǎn)化為可測量的數(shù)據(jù),使得定性研究的主觀性有所降低。

二、 分析框架

1. 理論依據(jù):目標(biāo)管理理論

目標(biāo)管理理論作為管理學(xué)理論體系的重要組成部分,最初被應(yīng)用于企業(yè)管理領(lǐng)域。目標(biāo)管理的核心在于鑄造共同的責(zé)任感,通過合作,將過程激勵(lì)賦予其中進(jìn)而達(dá)到理想效果。目標(biāo)管理是以目標(biāo)為導(dǎo)向的系統(tǒng)化管理方式,具體表現(xiàn)在三個(gè)方面:①目標(biāo)管理與自我控制。目標(biāo)管理既要強(qiáng)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向,又要強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制,即員工自我控制[15]21。這樣通過參與式管理達(dá)到組織間要素的平衡從而保證政策具有激勵(lì)性和動(dòng)員性。②強(qiáng)調(diào)管理者責(zé)任。盡可能賦予每個(gè)管理人員的工作以最廣泛的范圍與權(quán)力,即盡可能將決定向下貫徹。③強(qiáng)調(diào)管理過程的溝通與協(xié)作。目標(biāo)管理側(cè)重自下而上的溝通與協(xié)作,各層級管理者共同協(xié)作制定與整體目標(biāo)一致的各自目標(biāo)。

生態(tài)環(huán)境治理作為中央交付地方政府的一項(xiàng)具體事務(wù),具有明確的目標(biāo)性,即改善本區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況。在這一目標(biāo)的引導(dǎo)下,地方政府通過內(nèi)部的自我控制,包括強(qiáng)調(diào)主體責(zé)任、提升執(zhí)行效率以及完善監(jiān)管保證激勵(lì)性與動(dòng)員性[16]。同時(shí),強(qiáng)調(diào)治理過程的溝通與協(xié)作,包括與社會組織之間建立聯(lián)系,通過社會媒體傳遞信息等。目標(biāo)管理理論為地方政府生態(tài)環(huán)境治理提供了行動(dòng)指南,同時(shí)地方政府生態(tài)環(huán)境治理也是目標(biāo)管理理論在政府管理領(lǐng)域的具體實(shí)踐。

2. 框架構(gòu)建

目標(biāo)管理理論為我們提供了目標(biāo)導(dǎo)向的分析框架。彼得·德魯克[15]21認(rèn)為通過強(qiáng)調(diào)自我控制、管理責(zé)任以及管理過程的溝通和協(xié)作能夠?qū)崿F(xiàn)既定目標(biāo)。地方政府具有保護(hù)生態(tài)環(huán)境與自然資源的職能,在這一職能驅(qū)動(dòng)下,地方政府需要加強(qiáng)主體責(zé)任的落實(shí)、提升政策執(zhí)行的效率、完善過程監(jiān)管模式[17]。地方政府的主體責(zé)任涵蓋政府在生態(tài)環(huán)境治理中的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等運(yùn)行過程,包括建立完善的組織架構(gòu)、有效的資金機(jī)制以及制定生態(tài)環(huán)境治理的程序、標(biāo)準(zhǔn)、措施。同時(shí),地方政府在生態(tài)環(huán)境治理中要重視政策執(zhí)行效率,包括生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系、生態(tài)文化體系、生態(tài)安全體系、目標(biāo)考核體系、制度架構(gòu)體系等各方面政策執(zhí)行效率[18]。地方政府要完善生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)部過程監(jiān)管模式,包括內(nèi)部監(jiān)管部門的設(shè)立以及通過購買公共服務(wù)的方式引入第三方評估。生態(tài)環(huán)境治理需要多元主體參與。社會組織作為外部性力量,以“訴求-承接”的方式發(fā)揮“代議”作用。另外,作為公民了解信息的重要渠道,社會媒體表現(xiàn)出較高的積極性和參與能力[19]。作為一種外部監(jiān)督手段,社會媒體在地方政府生態(tài)環(huán)境治理中的作用日益凸顯,通過倡議、傳播及動(dòng)員的方式來強(qiáng)化身份認(rèn)同,將環(huán)境治理話題由一定范圍擴(kuò)展到更廣域的空間。由此,地方政府生態(tài)環(huán)境治理的分析框架如圖1所示。

三、 研究方法與案例選取

1. 研究方法:模糊集定性比較分析

定性比較分析(qualitative comparative analysis,簡稱QCA)用于分析中小樣本案例,主要呈現(xiàn)條件組態(tài)與結(jié)果之間的因果聯(lián)系[20]。QCA方法的核心是集合論,然后以真值表的形式通過運(yùn)算來得出導(dǎo)致結(jié)果產(chǎn)生的條件組合,即通常意義上的“組態(tài)”。QCA方法能夠在深入剖析案例的基礎(chǔ)上找到不同案例之間的共同點(diǎn)。本文探討何種因素組合可以導(dǎo)致地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效,應(yīng)用定性比較研究方法可以得出有效的結(jié)論。QCA方法根據(jù)不同需求產(chǎn)生相應(yīng)的技術(shù)手段,fsQCA因其允許變量條件以連續(xù)數(shù)值的模糊集形式出現(xiàn),為解決既要關(guān)注變量類型又要關(guān)注變量水平范圍變化的研究提供了新的思路。本文采取fsQCA方法分析不同類型變量對地方政府生態(tài)環(huán)境治理的影響。另外QCA方法對影響結(jié)果的條件變量設(shè)定作了相應(yīng)規(guī)定,主要通過兩種途徑來進(jìn)行:一種是通過對研究內(nèi)容的既有文獻(xiàn)進(jìn)行回顧來確定影響結(jié)果的因素;另一種是選擇研究內(nèi)容的視角,通過案例分析來獲得[21]。本文選擇第二種方式。

2. 案例選取

定性比較分析對案例選取數(shù)量有一定的要求,一般條件變量大于等于5的情況下,案例數(shù)量在13～16或者大于16。除數(shù)量規(guī)定外,定性比較分析對于案例選取還要考慮兩個(gè)原則,即同質(zhì)性和多樣性。同質(zhì)性常以結(jié)果相似作為依據(jù)。多樣性規(guī)定選取案例要涉及多類事件,涵蓋不同方向?；谏鲜鲆?guī)定,本文在借鑒已有相似研究的基礎(chǔ)上制定如下選擇標(biāo)準(zhǔn)[22]:所選生態(tài)環(huán)境治理案例均為治理失效案例,以滿足同質(zhì)性要求;所選案例應(yīng)盡可能涵蓋生態(tài)環(huán)境治理的所有項(xiàng)目,以滿足多樣性要求;所選案例具有文本內(nèi)容支持。據(jù)此,本文從生態(tài)環(huán)境部公布的警示案例中選取15個(gè)案例作為研究內(nèi)容,見表1。

四、 變量設(shè)定與結(jié)果分析

1. 變量設(shè)定

(1) 條件變量

目標(biāo)管理理論指導(dǎo)下的分析框架為條件變量的設(shè)定提供了思路。既有研究認(rèn)為影響地方政府生態(tài)環(huán)境治理的因素包括主體責(zé)任、政策執(zhí)行、過程監(jiān)管、政社協(xié)同[23]以及媒體監(jiān)督[24]這五個(gè)方面。因此從逆向思維的角度出發(fā),筆者認(rèn)為地方政府生態(tài)環(huán)治理失效的因素為上述五個(gè)條件的負(fù)面維度,即主體責(zé)任缺失、政策執(zhí)行不力、過程監(jiān)管缺位、政社協(xié)同不足、媒體監(jiān)督低效共同構(gòu)成地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效的條件變量。具體變量的操作化定義及賦值標(biāo)準(zhǔn)如下。

第一,主體責(zé)任缺失。地方政府在生態(tài)環(huán)境治理中需要承擔(dān)的主體責(zé)任包括上級理念的落實(shí)、設(shè)置合理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、制定完善的規(guī)章制度[25-26]。生態(tài)文明觀作為黨和國家治理生態(tài)環(huán)境的重要理念,具有正確的引導(dǎo)作用。缺乏正確的思想指引則必然導(dǎo)致實(shí)踐的成效不足。另外,合理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置與完善的規(guī)章制度是保證生態(tài)環(huán)境治理達(dá)到理想效果的重要基礎(chǔ),也是地方政府責(zé)任履行的重要表現(xiàn)?；诖?本文通過案例中是否存在上級理念落實(shí)不到位、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理以及規(guī)章制度不完善來對地方政府生態(tài)環(huán)境治理中的主體責(zé)任缺失程度進(jìn)行衡量。具體賦值依據(jù):案例同時(shí)滿足三個(gè)條件賦值為1,滿足兩個(gè)條件賦值為0.67,滿足一個(gè)條件賦值為0.33,無滿足條件賦值為0,下同。

第二,政策執(zhí)行不力。公共政策作為黨和國家在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)、社會等諸多方面目標(biāo)所采取的行動(dòng)準(zhǔn)則,具有權(quán)威性、整體性的特點(diǎn)[27]。生態(tài)文明政策是地方政府生態(tài)環(huán)境治理中需要執(zhí)行的主要政策,能夠?yàn)槠湫袆?dòng)提供依據(jù)。然而從分析具體案例以及已有研究來看,一部分地方政府存在著政策執(zhí)行不力的情況,具體表現(xiàn)為執(zhí)行意愿不強(qiáng)、執(zhí)行過程敷衍以及執(zhí)行結(jié)果走樣等情況?；诖?本文以上述三個(gè)表現(xiàn)作為衡量地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效中政策執(zhí)行不力的標(biāo)準(zhǔn)。

第三,過程監(jiān)管缺位。地方政府在生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)管對象包括企業(yè)與地方政府自身。地方政府需要加強(qiáng)對企業(yè)生產(chǎn)過程的監(jiān)管,促使其重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)[28]。但現(xiàn)實(shí)中地方政府并未對企業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行全方位、全過程監(jiān)管,而是抽查式地進(jìn)行監(jiān)管,這就很容易使得地方政府的監(jiān)管失效。另外,在生態(tài)環(huán)境治理中,地方政府對自身在治理過程中的履職行為沒有監(jiān)管,導(dǎo)致地方政府成為企業(yè)的“保護(hù)傘”,肆意破壞生態(tài)環(huán)境。因此,過程監(jiān)管缺位便成為制約地方政府生態(tài)環(huán)境治理的重要因素,主要表現(xiàn)在缺乏專門監(jiān)管部門、缺乏配套監(jiān)管設(shè)施、缺乏專業(yè)監(jiān)管技術(shù)?；诖?本文以上述三個(gè)表現(xiàn)作為衡量地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效中過程監(jiān)管缺位的標(biāo)準(zhǔn)。

第四,政社協(xié)同不足。生態(tài)環(huán)境問題會存在環(huán)境群體性事件發(fā)生的可能[29]。為防止環(huán)境群體性事件產(chǎn)生,需要在正式?jīng)Q策出臺前開啟“社會組織參與”的渠道,以制度化規(guī)定形成代議機(jī)制。一方面,社會組織參與可以解決公民與政府、企業(yè)之間的利益糾紛;另一方面,政府也需要社會組織在組織動(dòng)員上發(fā)揮作用,減輕政府的壓力。然而通過分析具體的案例后發(fā)現(xiàn),在生態(tài)環(huán)境治理的過程中,鮮見社會組織參與的身影。政社協(xié)同不足也會造成生態(tài)環(huán)境治理失效,具體表現(xiàn)為缺乏有效溝通機(jī)制、缺乏人員參與機(jī)制、缺乏資源投入機(jī)制?；诖?本文以上述三個(gè)表現(xiàn)作為衡量地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效中政社協(xié)同不足的標(biāo)準(zhǔn)。

第五,媒體監(jiān)督低效。既有研究表明,媒體獲取利益的方式在于其發(fā)行量和受眾的多寡,注重在公民之中的口碑和影響,因此更加愿意選擇能夠引起公眾產(chǎn)生共鳴的事件進(jìn)行報(bào)道[30]。但需要注意的是,媒體除了在一定程度上扮演利益追逐者角色之外,還具有監(jiān)督政府的作用。作為一種有效的外部監(jiān)督方式,媒體可以通過對環(huán)境污染問題進(jìn)行披露從而達(dá)到監(jiān)督政府及企業(yè)的目的。但從搜集的案例研究發(fā)現(xiàn),媒體的監(jiān)督存在低效的問題,主要表現(xiàn)在:一是地方媒體對環(huán)境污染事件報(bào)道不及時(shí),即未在事件還處于可控狀態(tài)下進(jìn)行報(bào)道;二是媒體挖掘事實(shí)真相的能力不足;三是輿論引導(dǎo)能力不強(qiáng)。基于此,本文以上述三個(gè)表現(xiàn)作為衡量地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效中媒體監(jiān)督低效的標(biāo)準(zhǔn)。

(2) 結(jié)果變量

結(jié)果變量主要測量地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效的程度,簡單地將其進(jìn)行是與否的劃分不能體現(xiàn)失效的具體程度。因此,本文基于第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察三個(gè)批次(本文撰寫時(shí),中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組第二輪第三批次督察開始實(shí)施,因此納入考察范圍)在15個(gè)案例的督察程度的基礎(chǔ)上構(gòu)建地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效的結(jié)果指標(biāo):將被中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組多次通報(bào)的案例定義為高程度失效,賦值為1;初次被中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組通報(bào),后續(xù)無整改定義為中程度失效,賦值為0.5;初次被中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組通報(bào),但后續(xù)作出整改,定義為低程度失效,賦值為0。綜上所述,本文構(gòu)建的地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效的條件變量、結(jié)果變量及賦值表如表2所示。

(3) 數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化及建立變量隸屬度表

將條件變量、結(jié)果變量的各項(xiàng)指標(biāo)及賦值依據(jù)確定后,就需要搜集與案例相關(guān)作為條件變量及結(jié)果變量賦值的佐證材料,通過對材料的加工形成原始數(shù)據(jù),進(jìn)而構(gòu)建出模糊集定性比較分析的真值表。本文先將每個(gè)案例進(jìn)行編碼,然后搜集案例的相關(guān)資料。材料收集完整后,根據(jù)條件變量以及結(jié)果變量的指標(biāo)及賦值標(biāo)準(zhǔn)將文本內(nèi)容轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù),形成案例的變量隸屬度表,最終將其導(dǎo)入fsQCA 3.0軟件進(jìn)行下一步的分析。

2. 結(jié)果分析

(1) 條件變量的必要性分析

揭示單個(gè)條件變量是否構(gòu)成影響結(jié)果變量的必要性條件是模糊集定性比較分析的首要步驟。衡量條件變量是否為必要性條件的標(biāo)準(zhǔn)是一致性高低,通過將前期準(zhǔn)備的變量隸屬度表導(dǎo)入fsQCA 3.0軟件可以得到各個(gè)變量的一致性和覆蓋度值,見表3。從表3分析結(jié)果可知,地方政府主體責(zé)任缺失這一條件變量一致性值為0.969,可以被視作治理失效這一結(jié)果變量的必要性條件,另外過程監(jiān)管缺位一致性值為0.873,介于0.8～0.9,可以被視作影響結(jié)果變量的充分性條件。但導(dǎo)致地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效并非單一變量影響下的結(jié)果,而是條件變量的不同組合導(dǎo)致。因此,需要對導(dǎo)致結(jié)果變量產(chǎn)生的不同組態(tài)進(jìn)行分析。

(2) 條件變量組態(tài)分析

模糊集定性比較分析的重點(diǎn)內(nèi)容在于條件變量組態(tài)的求解,在進(jìn)行分析之前,需要對案例的閾值及一致性閾值進(jìn)行設(shè)定。對于樣本容量較小的情況,一般將案例閾值設(shè)定為1,而一致性閾值既有研究認(rèn)為應(yīng)不低于0.75?；谝陨峡紤],本文將案例的閾值設(shè)定為1,又因本文的樣本容量屬于中小程度,為更好地體現(xiàn)一致性,遂將一致性閾值設(shè)定為0.85。

通過運(yùn)行fsQCA 3.0軟件,可以得出導(dǎo)致結(jié)果變量產(chǎn)生的三組解,即簡單解、復(fù)雜解和中間解。相較于簡單解和復(fù)雜解,中間解由于將具有存在意義的“邏輯余項(xiàng)”納入考慮的范疇,因而更多地被用來進(jìn)行結(jié)果的解釋。本文也采取對中間解進(jìn)行進(jìn)一步的分析,基于對結(jié)果變量的考慮,本文選定條件變量都存在的情況下所形成的中間解。在條件組態(tài)的呈現(xiàn)上,本文采用圖示法進(jìn)行展示,具體包括核心條件、補(bǔ)充條件以及每一個(gè)組態(tài)的一致性值、原始覆蓋率和唯一覆蓋率。具體結(jié)果如表4所示。

表4呈現(xiàn)了地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效的三種組態(tài),分別為C1組態(tài):主體責(zé)任缺失*政策執(zhí)行不力*過程監(jiān)管缺位*媒體監(jiān)督低效(政策執(zhí)行不力與過程監(jiān)管缺位為核心條件)。C2組態(tài):主體責(zé)任缺失*政策執(zhí)行不力*政社協(xié)同不足*過程監(jiān)管缺位(政策執(zhí)行不力、政社協(xié)同不足及過程監(jiān)管缺位為核心條件)。C3組態(tài):主體責(zé)任缺失*過程監(jiān)管缺位*政社協(xié)同不足*媒體監(jiān)督低效(政社協(xié)同不足和過程監(jiān)管缺位為核心條件)。三種組態(tài)中主體責(zé)任缺失這一必要條件都存在,與前面的必要性分析結(jié)果一致,表明組態(tài)結(jié)果的效度較高。從表4也可以看到,地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效的總體解的一致性水平較高,為0.821。另外,總體解的覆蓋度達(dá)到0.731,表明所用組態(tài)可以解釋地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效73%的案例,解釋力度較高。另外,唯一覆蓋率也是fsQCA分析的重要內(nèi)容。三個(gè)組態(tài)中,C2組態(tài)與C3組態(tài)的唯一覆蓋率較高,分別達(dá)到0.112和0.129,表明有11.2%和12.9%的案例可以通過這兩種組態(tài)進(jìn)行解釋,這兩種組態(tài)也成為解釋結(jié)果變量的最優(yōu)組態(tài)。

(3) 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了進(jìn)一步檢驗(yàn)地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效組態(tài)的可靠性與非隨機(jī)性,需要對結(jié)果的穩(wěn)健性進(jìn)行檢驗(yàn)。本文采取一致性水平(一致性水平從0.874提高到0.892)和改變案例頻數(shù)(將案例頻數(shù)由1提高到3)兩種方式進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn),并借助張明等[31]提出的QCA結(jié)果穩(wěn)健的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)(不同組態(tài)的集合關(guān)系狀態(tài)和不同組態(tài)的擬合參數(shù)差異)進(jìn)行評判。最后發(fā)現(xiàn),本文的研究結(jié)論依然穩(wěn)健。

五、中國地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效的糾偏路徑

1. 主體責(zé)任缺失的糾偏探討

地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效的三種組態(tài)中,主體責(zé)任缺失這一條件變量成為必要性變量,一方面驗(yàn)證了必要性分析的正確性,同時(shí)也從側(cè)面反映出地方政府在生態(tài)環(huán)境治理中主體責(zé)任的重要程度。觀測三種組態(tài)中(C1、C2、C3組態(tài))對應(yīng)的典型案例可以發(fā)現(xiàn)地方政府生態(tài)環(huán)保責(zé)任意識淡薄,治理過程弄虛作假追逐利益;沒有嚴(yán)格踐行綠色發(fā)展理念,對固體廢物污染排查整治不到位,導(dǎo)致環(huán)境污染問題長期未能徹底解決。因此,針對地方政府生態(tài)環(huán)境治理中的主體責(zé)任問題,嘗試提出解決辦法。

(1) 建立生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)責(zé)任機(jī)制

相較于使地方政府主動(dòng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任而言,上級政府通過壓力傳導(dǎo)將目標(biāo)責(zé)任壓實(shí)在地方政府身上的方式更加具有成效。因此,在生態(tài)環(huán)境治理中中央政府可以通過施壓的方式與地方政府簽訂“責(zé)任協(xié)議”,以生態(tài)環(huán)境治理效果作為政府績效考核的重要指標(biāo),驅(qū)使地方政府承擔(dān)相應(yīng)的主體責(zé)任。需要注意的是,鑒于壓力型機(jī)制的弊端,也會存在諸如地方政府的策略應(yīng)對、官員壓力動(dòng)力失衡、政府與群眾疏離等問題,因此地方政府要及時(shí)與上級政府溝通,在信息共享的基礎(chǔ)上簽訂協(xié)議,同時(shí)要建立公民參與機(jī)制,將解決公民訴求納入責(zé)任履行范疇。

(2) 建立生態(tài)環(huán)境治理終身責(zé)任追究機(jī)制

面對地方政府在生態(tài)環(huán)境治理中所形成的失責(zé)困境,建立生態(tài)環(huán)境治理終身責(zé)任追究機(jī)制成為必要的糾偏路徑。在地方政府生態(tài)環(huán)境治理追責(zé)上,首先要明確區(qū)分責(zé)任的不同歸屬,厘清政府與黨委的責(zé)任、集體與個(gè)人的責(zé)任以及前任與后任的責(zé)任,針對不同的責(zé)任制定不同追責(zé)制度。另外,對于追責(zé)時(shí)效也要進(jìn)行突破。終身責(zé)任追究適用于道德、行政及政治責(zé)任,但更高程度上的刑事責(zé)任具有一定的時(shí)間限制(20年)。對于生態(tài)環(huán)境治理而言,其涉及整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會諸多方面的發(fā)展,一旦出現(xiàn)問題將會造成不可挽回的損失,因此需要特別強(qiáng)調(diào)地方政府的法律責(zé)任。為突破刑事責(zé)任的失效限制,可以采取加大行政以及道德追責(zé)的力度來進(jìn)行有效彌補(bǔ)。

2. 政策執(zhí)行不力及政社協(xié)同不足的糾偏探討

地方政府生態(tài)環(huán)境治理除履行相應(yīng)的主體責(zé)任外,對生態(tài)文明政策的有效執(zhí)行以及協(xié)同社會組織參與環(huán)境治理的能力也應(yīng)得到必要的重視。觀測C2組態(tài)中相對應(yīng)的典型案例發(fā)現(xiàn)地方政府存在政策體系不健全的問題,造成生態(tài)環(huán)境破壞問題時(shí)有發(fā)生;亦有地方政府未認(rèn)真落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)政策,未遵守環(huán)保法律法規(guī),放任企業(yè)長期違規(guī)違法生產(chǎn)。另外,15個(gè)典型案例中對社會組織參與情況未詳細(xì)說明,尤其溝通機(jī)制、人員參與機(jī)制以及資源投入機(jī)制的建立等。因此,針對地方政府生態(tài)環(huán)境治理中存在的政策執(zhí)行問題以及政社協(xié)同問題,嘗試提出如下解決辦法。

(1) 建立政策執(zhí)行與環(huán)保理念耦合的作用機(jī)制

從地方政府生態(tài)環(huán)境治理中政策執(zhí)行困境的現(xiàn)實(shí)角度考慮,造成這一困境的原因在于地方政府未形成正確的環(huán)保理念。從環(huán)保理念的角度去審視政策執(zhí)行是具有建設(shè)性的做法,可以有效地推動(dòng)地方政府以積極的態(tài)度去執(zhí)行生態(tài)文明政策。另外,環(huán)保理念作為一種思想引導(dǎo),必須借助一些具體的行為和工具來發(fā)揮作用,公共政策作為一種有效的治理工具可以將環(huán)保理念轉(zhuǎn)化為具體的實(shí)施細(xì)則,進(jìn)而通過有效執(zhí)行實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。因此,建立政策執(zhí)行與環(huán)保理念之間的耦合機(jī)制可以進(jìn)一步深化地方政府的環(huán)保意識,同時(shí)也將增強(qiáng)地方政府政策執(zhí)行的意愿,轉(zhuǎn)變政策執(zhí)行的態(tài)度以及實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的目標(biāo)。

(2) 建立社會組織參與的“委托-代理”機(jī)制

社會組織因其具有靈活、高效且貼近群眾的優(yōu)勢,在環(huán)境沖突的解決中更能得到民眾的信任,另外地方政府也需要借助社會組織的力量來同民眾進(jìn)行有效的溝通。因此,在地方政府、社會組織與民眾之間就形成了“委托-代理”的關(guān)系,相應(yīng)的“委托-代理”機(jī)制也應(yīng)運(yùn)而生。這一機(jī)制包括兩方面內(nèi)容:①建立信息溝通機(jī)制。政府、社會組織及民眾之間要建立完善的信息溝通渠道,同時(shí)由社會組織中的專業(yè)性信息人才以及民眾中有較高群眾基礎(chǔ)的公民組成專業(yè)信息組織,以滿足民眾合法利益的訴求。②建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。社會組織要科學(xué)理性地發(fā)揮動(dòng)員作用,在環(huán)境沖突的解決上,以防止社會風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生為底線,積極引導(dǎo)民眾采取理性的行動(dòng)來表達(dá)訴求。

3. 過程監(jiān)管缺位與媒體監(jiān)督低效的糾偏探討

過程監(jiān)管缺位作為導(dǎo)致地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效的充分性條件,在C3組態(tài)中的表現(xiàn)更加明顯。觀測C3組態(tài)相對應(yīng)的典型案例發(fā)現(xiàn)地方政府存在監(jiān)管嚴(yán)重失職,過程監(jiān)管“蜻蜓點(diǎn)水”;對項(xiàng)目監(jiān)管不聞不問、聽之任之;對企業(yè)環(huán)境違法和環(huán)境管理問題長期重視不夠、監(jiān)督管理不力等偏差。媒體監(jiān)督作為一種有效的外部性手段,在地方政府生態(tài)環(huán)境治理中具有重要作用。但觀測C3組態(tài)案例發(fā)現(xiàn)僅有浙江衢州綠色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)環(huán)境違法問題突出案例中有地方媒體參與前期曝光,其他案例中均未發(fā)揮出媒體監(jiān)督的有效作用。因此,針對地方政府生態(tài)環(huán)境治理中存在的過程監(jiān)管與媒體監(jiān)督問題,嘗試提出解決機(jī)制。

(1) 建立“雙重顧客滿意度”評價(jià)機(jī)制

“顧客滿意度”這一概念來源于工商管理領(lǐng)域,主要是指顧客對購買的產(chǎn)品或接受的服務(wù)已達(dá)到心理預(yù)期的程度,進(jìn)而影響企業(yè)后續(xù)的戰(zhàn)略調(diào)整[32]。將“顧客滿意度”評價(jià)機(jī)制引入地方政府生態(tài)環(huán)境治理是一種有益的做法,能夠從一定程度上解決內(nèi)部監(jiān)管與第三方評價(jià)存在的問題。對于地方政府而言,生態(tài)環(huán)境治理中存在兩個(gè)客體,即中央政府與公民。這兩個(gè)客體也就構(gòu)成了接受地方政府服務(wù)的兩個(gè)“顧客”。在此基礎(chǔ)上便可以建立“雙重顧客滿意度”評價(jià)機(jī)制。這一機(jī)制包括兩方面內(nèi)容:一是要建立常態(tài)化公民評價(jià)地方政府生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制,在地方政府的績效考核中加大公民考核的分量。二是中央環(huán)保督察的常態(tài)化機(jī)制,包括常設(shè)環(huán)保督察機(jī)構(gòu)來進(jìn)行日常化管理,派出環(huán)保督察人員常態(tài)進(jìn)駐地方政府中的職能部門,構(gòu)建環(huán)保行政公署來監(jiān)督指導(dǎo)工作。

(2) 構(gòu)建“媒介融合”的監(jiān)督機(jī)制

從當(dāng)前地方政府生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)狀來看,媒體的監(jiān)督作用未得到充分發(fā)揮,尤其隨著互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展進(jìn)程的不斷加快,傳統(tǒng)媒體逐漸在輿論監(jiān)督上失去話語權(quán)。為此,要使得媒體監(jiān)督在地方政府生態(tài)環(huán)境治理中占據(jù)一席之地,新舊媒體間的有效融合成為新的著力點(diǎn)。相較于新媒體,傳統(tǒng)媒體盡管傳播渠道單一,但其擁有強(qiáng)大的影響力和豐富的社會資源,通過新媒體進(jìn)一步推動(dòng)輿論監(jiān)督的發(fā)展。另外,“媒介融合”監(jiān)督機(jī)制的落實(shí)也需要法制性的保障,一方面以剛性的法律規(guī)定將媒體監(jiān)督納入社會主義法制化建設(shè)中,另一方面以法律約束網(wǎng)絡(luò)媒體虛假信息傳播等不良行為。

六、 研究結(jié)論

地方政府生態(tài)環(huán)境治理受到內(nèi)部驅(qū)動(dòng)和外在監(jiān)督的雙重影響,因此不能將研究局限在解決某一個(gè)矛盾上面,需要從多方面因素著手?；诖?本文從目標(biāo)管理角度出發(fā),構(gòu)建了地方政府生態(tài)環(huán)境治理的分析框架,選取了生態(tài)環(huán)境部公布的15個(gè)警示案例,以模糊集定性比較分析方法進(jìn)行研究,結(jié)論如下。

第一,內(nèi)部因素驅(qū)動(dòng)是優(yōu)化地方政府生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)鍵條件。地方政府生態(tài)環(huán)境治理有效的重要前提條件在于主體責(zé)任的履行。一方面,地方政府要繼承中央政府的生態(tài)環(huán)保理念,并在其指導(dǎo)下形成富有地方特色的治理模式。另一方面,要在中央環(huán)保督察的激勵(lì)控制下不斷改革內(nèi)部組織結(jié)構(gòu),通過制度體系完善和橫向職能拓展進(jìn)一步提升生態(tài)環(huán)境治理的能力。地方政府要善于發(fā)現(xiàn)和總結(jié)自身存在的問題,基于存在問題和客體需求,進(jìn)一步完善過程監(jiān)管的方式。

第二,地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效是多種因素組合影響下的結(jié)果,需要結(jié)合具體案例提出相應(yīng)對策。從研究結(jié)果來看,地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效是多因素作用下的復(fù)雜因果關(guān)系問題,針對每一個(gè)組態(tài)的現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行機(jī)制性探討有助于地方政府生態(tài)環(huán)境治理能力的提升。具體包括:基于主體責(zé)任落實(shí)的糾偏路徑、基于政策執(zhí)行與政社協(xié)同的糾偏路徑、基于過程監(jiān)管與媒體監(jiān)督的糾偏路徑。這些路徑為地方政府生態(tài)環(huán)境治理提供了新思路,但從綜合性角度出發(fā),上述路徑中包含的機(jī)制并非只屬于哪一組態(tài),在具體實(shí)踐的過程中可以就實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整和替代。

盡管本文分析了地方政府生態(tài)環(huán)境治理失效的多種組態(tài),提供了一種新的研究思路,但需要承認(rèn)的是本文的研究還存在一定的局限性。就研究方法而言,需要進(jìn)一步對數(shù)據(jù)進(jìn)行校準(zhǔn)。另外,盡管多案例研究可以就研究目的形成豐富的結(jié)果解釋,但對于生態(tài)環(huán)境這一復(fù)雜問題而言,需要后期在多案例普遍性結(jié)果的基礎(chǔ)上結(jié)合特殊案例進(jìn)行更為細(xì)致深入的探索,這也為日后的研究拓展了新的方向。