徐學(xué)東，許興武，金 秋，盧慧中，錢(qián) 洲，朱燕飛，張穎泉

（1.南京市水土保持管理中心，江蘇 南京 210008；2.南京水利科學(xué)研究院水文水資源與水利工程科學(xué)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇 南京 210029）

過(guò)去5年，我國(guó)全面深化改革，許多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)歷史性變革，為構(gòu)建新發(fā)展格局提供了強(qiáng)大動(dòng)力，也營(yíng)造了更加優(yōu)良的營(yíng)商環(huán)境。2022年初，水利部召開(kāi)會(huì)議要求深入貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，采取有力措施把涉及水土保持工作任務(wù)落實(shí)落細(xì)，努力形成可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），選擇北、上、廣、深、渝、杭等6個(gè)城市開(kāi)展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)工作?！兑庖?jiàn)》要求，在土地供應(yīng)前將由政府部門(mén)開(kāi)展水土保持評(píng)估和現(xiàn)狀普查，形成評(píng)估結(jié)果和普查意見(jiàn)清單，在土地供應(yīng)時(shí)一并交付用地單位，建設(shè)單位拿地后即可開(kāi)工，不再進(jìn)行水土保持論證。

水土保持監(jiān)管效能與營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化緊密相連。水土保持監(jiān)管是水土流失防治的基礎(chǔ)工作，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大規(guī)模的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)擾動(dòng)地表、破壞植被、不斷造成新的水土流失，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持的監(jiān)管形勢(shì)日益嚴(yán)峻。

而進(jìn)一步降低項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的制度性交易成本，是地方政府在招商引資中考慮的重要內(nèi)容，也是營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境的重要舉措。

面對(duì)新形勢(shì)新要求，需要提出新思路、拿出新舉措，深入貫徹黨中央國(guó)務(wù)院的重大決策部署，同時(shí)要落實(shí)好水土保持各項(xiàng)政策，預(yù)防水土流失，合理保護(hù)利用水土資源。

1 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理現(xiàn)狀

1.1 水土保持方案質(zhì)量有待提高

2019年以來(lái)，水利部及各省水行政主管部門(mén)開(kāi)展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管，極大地推動(dòng)了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制工作。發(fā)現(xiàn)“未批先建”違法違規(guī)行為后，通過(guò)核查認(rèn)定查處整改，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案基本做到“應(yīng)編盡編”。違法違規(guī)圖斑項(xiàng)目的查處帶來(lái)了大量水土保持方案須在限期內(nèi)完成編制，然而由于政策放寬了對(duì)編制單位、編制人員的資質(zhì)限制，很多地方水土保持專(zhuān)家數(shù)量和能力尚未滿(mǎn)足水土保持工作的需求，因此水土保持方案質(zhì)量不高、水平較低的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的“未批先建”項(xiàng)目，地方水行政主管部門(mén)面臨著限期完成查處整改銷(xiāo)號(hào)的壓力，只能對(duì)這種現(xiàn)象作出一定程度的妥協(xié)。

1.2 水土保持措施落實(shí)有待加強(qiáng)

在水土保持方案編制到審批的過(guò)程中，項(xiàng)目建設(shè)單位、工程主體設(shè)計(jì)單位、水土保持方案編制單位、技術(shù)服務(wù)單位、行政主管部門(mén)及評(píng)審專(zhuān)家需耗費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)間進(jìn)行項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)勘察、方案內(nèi)容溝通、技術(shù)評(píng)審會(huì)議、報(bào)告修改完善，直至完成報(bào)批。但事實(shí)上很多精心設(shè)計(jì)的水土保持措施依然難以落實(shí)，究其根本主體工程可行性研究報(bào)告與水土保持方案在編制銜接上的脫節(jié)是關(guān)鍵［1］。項(xiàng)目應(yīng)在開(kāi)工前取得水土保持行政許可，但是臨近開(kāi)工或開(kāi)工后補(bǔ)報(bào)的水土保持方案所設(shè)計(jì)的水保措施很難與主體工程設(shè)計(jì)相融合，相關(guān)水土保持投資、招投標(biāo)制度等也就無(wú)法得到落實(shí)。其次，工程的施工組織面臨諸多確定性，特別是土石方施工的動(dòng)態(tài)性、隨機(jī)性很強(qiáng)，以可研深度編制的方案很難預(yù)測(cè)到各種可能發(fā)生的水土流失情況。若不進(jìn)一步深化水土保持設(shè)計(jì)，將水土保持措施與主體工程相結(jié)合，施工單位就沒(méi)有落實(shí)水土保持措施的工作內(nèi)容和資金，造成水土保持措施實(shí)施主體缺失。因此，水行政主管部門(mén)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查時(shí)，經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)水土保持措施，特別是臨時(shí)措施落實(shí)不到位的現(xiàn)象。

1.3 水土保持監(jiān)督檢查內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)有待完善

近些年來(lái)，水利部按照“放管服”改革要求，制定頒布了《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理辦法》等一系列的法規(guī)規(guī)章，修訂了《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》等一系列的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理在規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的有力推動(dòng)下，呈現(xiàn)出一種突飛猛進(jìn)的態(tài)勢(shì)。但在水土保持方案實(shí)施情況跟蹤檢查、違法違規(guī)行為的查處上，仍存在一些不足，如跟蹤檢查的內(nèi)容包括了組織管理、方案審批與后續(xù)設(shè)計(jì)、補(bǔ)償費(fèi)繳納、監(jiān)測(cè)監(jiān)理及表土資源的利用與保護(hù)、棄（?。┩痢⒏黜?xiàng)水土保持措施落實(shí)等情況，但對(duì)水土流失及危害的檢查內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得不夠明確，對(duì)水土保持措施落實(shí)不到位、不及時(shí)等違法違規(guī)行為的監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)不高、查處的操作性不強(qiáng)，追責(zé)方式過(guò)于寬松，不利于水土流失的防治及水土保持的監(jiān)督管理工作。

2 改革建議

2.1 正確理解把握《意見(jiàn)》要義

加快構(gòu)建與國(guó)際通行規(guī)則相銜接的營(yíng)商環(huán)境制度體系，持續(xù)優(yōu)化市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境，降低項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的制度性交易成本是改革的重要目標(biāo)。

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作涉及開(kāi)工前自行編制或委托具備相應(yīng)技術(shù)條件的機(jī)構(gòu)編制水土保持方案、取得行政許可決定、繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)，開(kāi)工后落實(shí)水土保持措施預(yù)防水土流失、進(jìn)行水土保持監(jiān)理監(jiān)測(cè)，項(xiàng)目竣工或投產(chǎn)前進(jìn)行水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收等。

水行政主管部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步梳理生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作環(huán)節(jié)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，側(cè)重于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，大力推進(jìn)水土保持領(lǐng)域的“放管服”改革，順應(yīng)新時(shí)代、新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求。

2.2 建立與相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律法規(guī)規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案階段，應(yīng)當(dāng)辦理并通過(guò)國(guó)土資源管理部門(mén)的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審。項(xiàng)目建設(shè)單位向發(fā)展改革等部門(mén)申報(bào)核準(zhǔn)或?qū)徟ㄔO(shè)項(xiàng)目時(shí)，必須附自然資源部門(mén)預(yù)審意見(jiàn)；無(wú)預(yù)審意見(jiàn)或預(yù)審未通過(guò)的，不得核準(zhǔn)或批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目［2］。

水行政主管部門(mén)應(yīng)建立與自然資源部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，按照《意見(jiàn)》要求，在土地開(kāi)發(fā)前組織專(zhuān)家進(jìn)行水土保持論證，提出對(duì)地塊開(kāi)發(fā)建設(shè)的水土流失防治目標(biāo)、要求，形成水土保持評(píng)估意見(jiàn)書(shū)，意見(jiàn)書(shū)應(yīng)包含水土保持評(píng)估結(jié)果和普查意見(jiàn)清單，項(xiàng)目建設(shè)單位在辦理立項(xiàng)審批時(shí)，必須附水行政主管部門(mén)出具的建設(shè)項(xiàng)目水土保持評(píng)估意見(jiàn)書(shū)。

2.3 制定水土保持評(píng)估技術(shù)規(guī)范

政府開(kāi)展水土保持評(píng)估是一項(xiàng)全新的工作，沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的評(píng)估技術(shù)規(guī)范，現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)根據(jù)水土保持法律法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，通過(guò)不斷探索實(shí)踐，制定一部切實(shí)可行的《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持評(píng)估技術(shù)規(guī)范》。

水土保持評(píng)估應(yīng)主要對(duì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)提出水土保持防治總體要求，著重進(jìn)行主體工程選址（線(xiàn)）評(píng)價(jià)、提出水土流失防治責(zé)任范圍控制、水土流失防治指標(biāo)達(dá)標(biāo)值及水土保持管理等方面意見(jiàn)和要求，不涉及具體的建設(shè)方案與布局評(píng)價(jià)、水土保持措施布設(shè)等內(nèi)容。水土流失防治目標(biāo)可在現(xiàn)有的6項(xiàng)指標(biāo)基礎(chǔ)上，增加土石方綜合利用率、出水口含沙率、擾動(dòng)范圍控制率等。一些地區(qū)或項(xiàng)目可結(jié)合實(shí)際，參考海綿城市建設(shè)的相關(guān)指標(biāo)要求，如透水地面鋪裝率、下凹式綠地率、雨水資源利用率等進(jìn)行落實(shí)。

政府水土保持評(píng)估報(bào)告應(yīng)按照項(xiàng)目所處區(qū)域及各地實(shí)際情況，對(duì)水土流失危害程度進(jìn)行劃分，制定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理分類(lèi)分級(jí)管理標(biāo)準(zhǔn)，水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)、監(jiān)測(cè)、監(jiān)理、驗(yàn)收評(píng)估等要求，以及監(jiān)督管理方式、監(jiān)管頻率與分類(lèi)管理相對(duì)應(yīng)［3］。

2.4 優(yōu)化水土保持防治指標(biāo)

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失重在預(yù)防，關(guān)鍵在控制。應(yīng)進(jìn)一步完善現(xiàn)有生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)，將偏重目標(biāo)控制向過(guò)程控制與目標(biāo)控制相結(jié)合方向轉(zhuǎn)變。施工期是水土流失的高發(fā)時(shí)段，因此水土流失監(jiān)管的重點(diǎn)也應(yīng)放在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目施工期。

現(xiàn)行《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》中生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目施工期的水土流失防治指標(biāo)只有渣土防護(hù)率、表土保護(hù)率2項(xiàng)，不能滿(mǎn)足監(jiān)管要求。在此基礎(chǔ)上，施工期可增加3個(gè)過(guò)程控制指標(biāo)：一是土石方綜合利用率，為項(xiàng)目或項(xiàng)目間利用的土石方總量占項(xiàng)目可利用土石方總量的百分比，土石方綜合利用率應(yīng)參照本區(qū)域表土保護(hù)率執(zhí)行；二是出水口含沙率，參照《城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18918—2002）懸浮物排放標(biāo)準(zhǔn)確定一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)≤10mg/L，二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)≤20mg/L，各地可根據(jù)城市建設(shè)管理的要求，制定符合本地實(shí)際的建設(shè)項(xiàng)目施工場(chǎng)地出水口含沙率標(biāo)準(zhǔn)；三是擾動(dòng)范圍控制率，為項(xiàng)目生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中實(shí)際征占地面積占許可決定允許的征占地面積的百分比，各地可根據(jù)項(xiàng)目所處區(qū)域，將該指標(biāo)控制在30%以下，對(duì)一些特定敏感區(qū)可要求不得超過(guò)許可范圍。通過(guò)上述5項(xiàng)防治指標(biāo)的實(shí)施，可對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中水土流失防治情況實(shí)施有效的全過(guò)程監(jiān)督與控制。

2.5 完善監(jiān)督管理體系

水行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管思路，按照過(guò)程控制與目標(biāo)控制相結(jié)合的原則，設(shè)計(jì)相應(yīng)的監(jiān)管指標(biāo)，突出重點(diǎn)，聚焦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治中需要關(guān)注的主要問(wèn)題，優(yōu)化監(jiān)督檢查內(nèi)容，明確檢查標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善事前、事中、事后全鏈條全流程監(jiān)管機(jī)制體制。建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)施工實(shí)際情況，按照行政許可決定，通過(guò)采取水土保持工程措施、植物措施、臨時(shí)措施，實(shí)現(xiàn)水土流失防治目標(biāo)。

項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)及時(shí)上報(bào)開(kāi)工時(shí)間，水行政主管部門(mén)在項(xiàng)目建設(shè)期，采取書(shū)面檢查、現(xiàn)場(chǎng)檢查、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等方式，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位履行承諾情況進(jìn)行全覆蓋監(jiān)督檢查。檢查重點(diǎn)應(yīng)包括水土保持實(shí)施方案的真實(shí)性及編制質(zhì)量、各項(xiàng)控制指標(biāo)落實(shí)執(zhí)行情況等，不再干預(yù)其實(shí)現(xiàn)過(guò)程，對(duì)監(jiān)管過(guò)程中發(fā)現(xiàn)造成水土流失情況的項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)追查，真正使生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管工作做到“放得下”“管得住”。

2.6 強(qiáng)化水土保持執(zhí)法機(jī)制

應(yīng)按照“首違不罰”“有違必罰”的原則，完善水土保持處罰及責(zé)任追究制度。對(duì)違法行為輕微并及時(shí)改正、沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰，這是新《中華人民共和國(guó)行政處罰法》將其明確規(guī)定下來(lái)，既是基于營(yíng)造優(yōu)良營(yíng)商環(huán)境的社會(huì)目的，也是出于法益平衡的考量，更是人本執(zhí)法價(jià)值理念的彰顯［4］；對(duì)造成嚴(yán)重后果或限期未改正的，加大處罰力度，堅(jiān)決予以查處，提高企業(yè)違法成本。按照水土流失防治目標(biāo)及造成的水土流失危害程度，制定、完善相應(yīng)的處罰及責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)。建立水土保持監(jiān)督執(zhí)法清單，界定管理和執(zhí)法的邊界，使兩者既協(xié)調(diào)一致，又相互支撐，確保管理成效。在水土保持督查過(guò)程中一旦發(fā)現(xiàn)指標(biāo)超出限值或未履行相關(guān)承諾的情況，通過(guò)責(zé)令整改、約談、通報(bào)批評(píng)，直至撤銷(xiāo)行政許可決定，責(zé)成生產(chǎn)建設(shè)單位按非承諾制方式限期重新辦理水土保持方案審批手續(xù)，進(jìn)行責(zé)任追究。通過(guò)從嚴(yán)執(zhí)法，確保各項(xiàng)政策措施有效落實(shí)。

2.7 全面推行承諾制管理

推進(jìn)承諾制管理是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措?！端筷P(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的意見(jiàn)》中對(duì)編制水土保持方案報(bào)告表或水土保持區(qū)域評(píng)估范圍內(nèi)的項(xiàng)目實(shí)行承諾制管理，行政管理部門(mén)根據(jù)申請(qǐng)人承諾材料直接作出水土保持行政審批決定，即來(lái)即辦，極大地提高了行政審批效率。

政府部門(mén)在土地開(kāi)發(fā)前開(kāi)展水土保持評(píng)估，提出該地塊水土流失防治意見(jiàn)，建設(shè)單位按照此要求，依據(jù)相關(guān)水土保持法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，編制水土保持實(shí)施方案，重點(diǎn)確定各項(xiàng)水土保持措施的類(lèi)型、規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量及實(shí)施時(shí)段，保證防治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的組織保障、監(jiān)測(cè)監(jiān)理、資金安排等內(nèi)容。在項(xiàng)目開(kāi)工前按照承諾制管理的相關(guān)要求，向行政主管部門(mén)遞交包括水土保持行政許可承諾書(shū)和水土保持實(shí)施方案的申請(qǐng)材料，只要申請(qǐng)材料齊全、格式符合規(guī)定要求，行政主管部門(mén)即可當(dāng)場(chǎng)出具準(zhǔn)予許可決定。

取消生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案行政審查，全面推行承諾制管理，可極大提高行政效能，降低行政成本，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，更能激發(fā)項(xiàng)目建設(shè)單位主動(dòng)進(jìn)行水土流失防治的責(zé)任意識(shí)。

3 結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，水土保持工作面臨著諸多新任務(wù)新要求。水土保持監(jiān)管部門(mén)應(yīng)積極調(diào)整工作思路，通過(guò)完善水土保持監(jiān)管機(jī)制，制定和優(yōu)化技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等一系列舉措，達(dá)到進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，調(diào)動(dòng)生產(chǎn)建設(shè)單位防治水土流失的積極性、主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)讓企業(yè)“拿地即開(kāi)工”的目標(biāo)。