宋逸庭

（上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030）

引 言

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2021年5月發(fā)布的第七次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，全國(guó)人口中，人戶分離人口約為4.93億人，與第六次人口普查相比，人戶分離人口增加了88.52%，其中市轄區(qū)內(nèi)的流動(dòng)人口約為3.76億人，較2010年增長(zhǎng)192.66%。隨著人戶分離和流動(dòng)人口的規(guī)模大幅度的上升，極大地催生了住房租賃的需求，我國(guó)住房租賃市場(chǎng)的規(guī)模也日益擴(kuò)大。據(jù)自如研究院等機(jī)構(gòu)發(fā)布的《2021中國(guó)城市租住生活藍(lán)皮書》，預(yù)計(jì)2030年中國(guó)租房人口將達(dá)到2.6億，住房租賃市場(chǎng)規(guī)模近10萬億元。面對(duì)如此龐大的租賃需求，我國(guó)政府以保障全體人民最基本的居住權(quán)為目標(biāo)，從土地供給、戶籍制度、信貸保障等方面不斷出臺(tái)各項(xiàng)政策制度，推進(jìn)我國(guó)租賃市場(chǎng)的健康良性發(fā)展。雖然制度的不斷出臺(tái)，改善了我國(guó)部分租賃市場(chǎng)的不良現(xiàn)象，但相較于許多發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展仍有較大的提升空間，筆者將從居住權(quán)視角出發(fā)，結(jié)合我國(guó)住房租賃制度的演變和發(fā)展中產(chǎn)生的問題進(jìn)行分析，對(duì)未來住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展提出解決路徑及方法。

一、居住權(quán)的概念內(nèi)涵

“居住權(quán)”從其字面上來看，就是享有居住行為的權(quán)利。最早在1948年《世界人權(quán)宣言》的第25條中提道：“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)……”這其中首次明確了居住權(quán)是基本人權(quán)的重要組成部分，并且明確了居住權(quán)的主體是所有人群主體。在1981年的《住宅人權(quán)宣言》中，將“享有良好環(huán)境，適宜于人類的住所”確認(rèn)為“所有居民的基本人權(quán)”，再次明確了居住權(quán)是基本人權(quán)的一部分。1997年，我國(guó)簽署加入了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》），該《公約》是由聯(lián)合國(guó)大會(huì)在1966年頒布并于1976年實(shí)施的，在《公約》中的第11條中寫道：“……各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件……”該《公約》中提到了“獲得適度住房的權(quán)利”，其認(rèn)為適度的住房不僅僅包括適當(dāng)?shù)恼陲L(fēng)避雨的獨(dú)立場(chǎng)所，同時(shí)也要有適當(dāng)?shù)陌踩员Ｕ稀⑦m當(dāng)?shù)幕A(chǔ)設(shè)備配套、力所能及可以負(fù)擔(dān)的房屋租金等。

對(duì)于居住權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行進(jìn)一步梳理，可以明確其主要的范疇，其包括了安全宜居的居住空間、適當(dāng)便利的居住環(huán)境及穩(wěn)定安心的居住秩序。安全宜居的居住空間主要指的是住宅本身在服務(wù)、材料、基礎(chǔ)設(shè)施等方面需要滿足居住者安全、衛(wèi)生、舒適等需求，避免建筑材料有害、房屋結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定、衛(wèi)生環(huán)境堪憂等情況的發(fā)生。適當(dāng)便利的居住環(huán)境主要指的是居住地點(diǎn)周邊的環(huán)境應(yīng)該具有適當(dāng)便利的公共服務(wù)供給，如學(xué)校、醫(yī)院、交通等，方便滿足居住者就業(yè)、學(xué)習(xí)、看病等基本的需求，也可提供娛樂文化等配套的適度供給，滿足居住者的精神文化需求。穩(wěn)定安心的居住秩序主要是指在住房權(quán)益以及個(gè)人權(quán)益上要有所保障，比如在住房使用權(quán)的保障上，首先，要確保的是制度的設(shè)計(jì)應(yīng)保障各類居住主體免受強(qiáng)制驅(qū)逐，即房屋居住者被迫離開其居住的場(chǎng)所，流離失所，明確居住者具有房屋的使用權(quán)利。其次，要保障居住者免遭騷擾等安全性的人身保障。再次，要保證弱勢(shì)群體獲得適當(dāng)居住權(quán)的個(gè)人權(quán)益。最后，在經(jīng)濟(jì)上要匹配適合的居住成本，如較為便宜的租金或者相應(yīng)的居住補(bǔ)貼等。

二、我國(guó)住房租賃制度的初始供給及演變

改革開放前，我國(guó)逐步推進(jìn)土地國(guó)有化，這也導(dǎo)致個(gè)人不能自主進(jìn)行房屋的建設(shè)，使得我國(guó)的住房投資嚴(yán)重不足。為了幫助國(guó)民解決住房不足的問題，國(guó)家或者單位開始統(tǒng)一建造公共住房，城鎮(zhèn)職工只需要繳納少量的租金便可以入住，這就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代我國(guó)的公共住房租賃制度。但是在住房分配的過程中，也存在著分配不均和分配不公的問題，如不同單位提供的公共住房數(shù)量不均等，導(dǎo)致并非人人能夠得到住房分配的機(jī)會(huì)；其次，單位內(nèi)部職位較高的領(lǐng)導(dǎo)層會(huì)享有優(yōu)先分配的權(quán)利，也體現(xiàn)了住房分配的不公平性。改革開放后，全國(guó)開始著手住房制度改革，各地開展各項(xiàng)政策制度的試點(diǎn)工作，主要的改革舉措有成本價(jià)售房、三三制售房、提租補(bǔ)貼等舉措。但這些舉措最終由于居民收入低下、政府財(cái)政緊張等原因難以繼續(xù)推進(jìn)。

到了20世紀(jì)90年代，國(guó)務(wù)院相繼頒布了《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》（國(guó)發(fā)〔1991〕30號(hào)）、《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》（國(guó)發(fā)〔1991〕73號(hào)），文件提出要有計(jì)劃、有步驟地提高公有住房的成本租金、將公房的實(shí)物福利分配轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿欧峙渲贫?，由住戶通過買賣或者租賃的方式，取得房屋的所有權(quán)或者使用權(quán)等。1994年，國(guó)務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，文件強(qiáng)調(diào)了要全面推行住房公積金制度，并繼續(xù)推進(jìn)租金改革、穩(wěn)步出售公有住房，政府開始鼓勵(lì)住房私有化。為了支撐住房租賃市場(chǎng)的有序發(fā)展，1995年建設(shè)部頒發(fā)了《城市房屋租賃管理辦法》，明確了關(guān)于租賃住房、租賃合同、當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)等方面的管理辦法。1998年7月，國(guó)務(wù)院又下發(fā)了《進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，明確停止住房實(shí)物分配，并逐步實(shí)行住房分配貨幣化，這標(biāo)志著福利分配住房的時(shí)代結(jié)束，住房市場(chǎng)化全面起步。同時(shí)，該文件也提出了“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系”，根據(jù)家庭收入的不同實(shí)行不同的公房策略，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房，其他收入高的家庭購(gòu)買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房。這也是政府開始為不同群體實(shí)行差異化住房策略的開端。

進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)家對(duì)于公共租賃住房的關(guān)注度日益上升，相繼頒布了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2007〕24號(hào)）、《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（建保〔2010〕87號(hào)），這些文件主要針對(duì)部分大中城市租金上漲過快、租賃住房供給結(jié)構(gòu)性矛盾突出的現(xiàn)象，目的是著重解決城市中等偏下收入群體的住房需求。為進(jìn)一步統(tǒng)一管理公共租賃市場(chǎng)，2013年住建部、發(fā)改委等多部門進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)公共租賃住房和廉租住房的管理，并實(shí)行并軌運(yùn)行機(jī)制，健全了房屋的定價(jià)機(jī)制，規(guī)范了租賃市場(chǎng)的管理，進(jìn)一步覆蓋到低收入人群的住房租賃需求。

在公共租賃住房制度不斷推進(jìn)和調(diào)整的同時(shí)，政府也認(rèn)識(shí)到了住房租賃市場(chǎng)的重要性，2016年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見》，提出了“以建立購(gòu)租并舉的住房制度為主要方向，健全以市場(chǎng)配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系”。文件明確要培育市場(chǎng)租賃住房的供應(yīng)主體，引導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)商、租賃中介機(jī)構(gòu)規(guī)范開展和發(fā)展租賃業(yè)務(wù)，其中也提到了“非本地戶籍承租人可按照《居住證暫行條例》等有關(guān)規(guī)定申領(lǐng)居住證，享受義務(wù)教育、醫(yī)療等國(guó)家規(guī)定的基本公共服務(wù)”。自此之后，黨的十九大提出了“讓全體人民住有所居”的目標(biāo)，在其后幾年，相繼在全國(guó)的一、二線城市探索住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展試行，努力解決大量流動(dòng)性人口在城市的居住問題。同時(shí)在政策支持下，北京、上海等城市也涌現(xiàn)出大批的住房租賃性企業(yè)，如蛋殼公寓、城家、自如、旭輝領(lǐng)寓等。2021年，伴隨著住房租賃市場(chǎng)供求結(jié)構(gòu)性矛盾愈發(fā)突出，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，針對(duì)新市民、青年人等群體的住房困難問題，明確了保障性住房面積、土地、財(cái)稅、金融支持的政策，因地制宜地實(shí)現(xiàn)供需匹配。

通過以上對(duì)住房租賃市場(chǎng)制度的介紹與分析，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)住房租賃制度最初受到居民收入及政府財(cái)政的制約，從而導(dǎo)致被迫轉(zhuǎn)型，從住房福利分配向住房市場(chǎng)化發(fā)展。隨著住房市場(chǎng)化的全面開展，地方政府依靠土地使用權(quán)出讓、房屋買賣等迅速獲得資本積累，經(jīng)濟(jì)得以快速增長(zhǎng)，緩解了地方財(cái)政的壓力，所以效益不高的住房租賃市場(chǎng)并未引起地方政府的重視。隨著城市住房矛盾的加劇，居高不下的房?jī)r(jià)帶動(dòng)租賃市場(chǎng)租金的大幅上漲、城市人口的劇增等原因讓社會(huì)對(duì)于住房問題的關(guān)注度保持高位，政府不得不直面問題，不斷出臺(tái)住房租賃市場(chǎng)政策，解決居民居住難的問題。但在政策的持續(xù)推進(jìn)中，原有的問題以及一些繼發(fā)問題持續(xù)出現(xiàn)，如租賃關(guān)系不穩(wěn)定、住房有效供給不足、租金居高不下、居住權(quán)益不平等、長(zhǎng)租公寓等租賃機(jī)構(gòu)監(jiān)管不力等問題層出不窮，不斷驗(yàn)證和考驗(yàn)制度的有效性和執(zhí)行性。

三、居住權(quán)與住房租賃制度

從居住權(quán)的視角出發(fā)，能發(fā)現(xiàn)我國(guó)住房租賃制度還存在著一些問題。

首先，從安全宜居的居住空間來看，我國(guó)大部分的住房租賃供給主要是市場(chǎng)性租賃住房，這些租賃性住房最初主要來源于房改后的原有公房及部分城中村、城郊居民改建的房屋，這些房屋的特性是居住空間廚衛(wèi)多戶共用，安全及舒適性較差，租賃對(duì)象往往是城市務(wù)工人員等低收入群體。而從制度轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化運(yùn)作后，政府更傾向于房屋買賣而非租賃，對(duì)于租賃市場(chǎng)的不重視也造就了前期住房租賃市場(chǎng)的住房居住空間的供給僅僅為了滿足基本的“吃、住、睡”的居住需求。隨著租賃市場(chǎng)需求群體的變化，如租賃群體轉(zhuǎn)變?yōu)楫厴I(yè)生、青年人等，為了吸引人才、解決居住問題，政府出臺(tái)了一系列保障宜居的政策，在此催動(dòng)下，除了一些城中村、偏遠(yuǎn)郊區(qū)等地方的房屋質(zhì)量還有待提高，住房租賃市場(chǎng)整體房屋的質(zhì)量、衛(wèi)生等情況都有所提升。但是，值得注意的是，在居住空間的供給上，仍存在需求端和供給端在租賃面積、戶型、租金等方面的不匹配。從需求端來看，青年人、城市務(wù)工人員需要租金更為低廉的小戶型住房，而以個(gè)人租賃為主的供給端通常提供的是大戶型的住房，這就導(dǎo)致“群租”問題始終存在。雖然近年來隨著相關(guān)政策出臺(tái)，已打擊了大部分的“群租”現(xiàn)象，但是問題的根源不解決，就杜絕不了此類現(xiàn)象。而“群租”類現(xiàn)象也會(huì)為居住空間帶來衛(wèi)生、安全等方面的隱患，這也與“安全宜居的居住空間”背道而馳，不能保障居民基本的居住權(quán)。

其次，從適當(dāng)便利的居住環(huán)境來看，一方面，目前的保障性租賃住房、廉租房、公租房等大多分布于城市的郊區(qū)區(qū)位，離市中心距離較遠(yuǎn)，且多數(shù)居住小區(qū)周邊交通、學(xué)校及醫(yī)療等配套尚不健全，離宜居樂業(yè)的居住環(huán)境還具有一定的差距。另一方面，政策的出臺(tái)也引導(dǎo)了許多城市對(duì)于保障租賃住房的建設(shè)工作，就北京、上海等地保障性租賃住房的規(guī)劃來看，雖然區(qū)位相對(duì)不具優(yōu)勢(shì)，但是未來規(guī)劃的公共服務(wù)供給配套還是具有一定的完備性。以上海的保障性租賃供給為例，上海在“十四五”期間計(jì)劃籌措保障性租賃住房47萬套以上，其中80%分布于五大新城等相對(duì)偏遠(yuǎn)的區(qū)位，從六大保障性住房基地的規(guī)劃來看，基本都規(guī)劃了學(xué)校、醫(yī)院、社區(qū)商業(yè)等配套。政策的出臺(tái)雖然看到了政府對(duì)于住房租賃市場(chǎng)的重視，但也能看到目前的供給還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，上海目前吸引了1 047萬的外省流動(dòng)人口，政府僅憑自身的力量還不足以覆蓋所有人群。同時(shí)，這些保障性租賃住房居住周邊的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃落實(shí)的數(shù)量和質(zhì)量是否能有效滿足居住者的需求還有待時(shí)間的驗(yàn)證。

最后，從穩(wěn)定安心的居住秩序來看，最急需解決的還是租賃者權(quán)益保障的問題，目前租賃住房群體的權(quán)益仍受到損害，主要存在以下問題：第一，中介機(jī)構(gòu)、長(zhǎng)租公寓等市場(chǎng)主體的霸王條款。隨著“蛋殼公寓”等長(zhǎng)租公寓的相繼暴雷，也發(fā)現(xiàn)了部分的租賃市場(chǎng)企業(yè)對(duì)于租賃者制定了許多不公平的租賃條款，如租賃繳付期限長(zhǎng)、退租困難、設(shè)置隱形條款，使承租人遭受了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，尤其是對(duì)于中低收入的租賃群體傷害更大。第二，租賃關(guān)系不穩(wěn)定。房東等房屋供給者時(shí)常突然中止合同，進(jìn)行房屋買賣等，措手不及的斷租讓租賃者往往無所適從，又將面臨重新選址看房的漫長(zhǎng)過程，增加了時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。第三，租賃者無法享有本地戶籍人員的公共服務(wù)供給。許多城市落戶政策門檻較高，非本地戶籍的租賃群體往往會(huì)面臨家中子女就學(xué)困難或者就學(xué)成本偏高的難題，以及看病住院等醫(yī)療成本的不均等，無形中也提高了租賃家庭的生活成本。第四，租金成本上漲。房租隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行每年呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，許多住房供給者會(huì)增加房屋租金，上漲幅度超過了租賃群體力所能及的范圍。

四、結(jié)論與建議

居住權(quán)是基本人權(quán)的重要組成部分，基于對(duì)居住權(quán)內(nèi)涵的解讀，其包括安全宜居的居住空間、適當(dāng)便利的居住環(huán)境及穩(wěn)定安心的居住秩序，這三者缺一不可。政府肩負(fù)保障居民居住權(quán)的重大責(zé)任，住房租賃制度的出臺(tái)和推行便是政府不斷履責(zé)的重要體現(xiàn)，從政策的演變來看，我國(guó)住房租賃制度的發(fā)展朝著“讓全體人民住有所居”的目標(biāo)曲折前進(jìn)，雖然已經(jīng)取得了階段性的成果，但仍存在著一些問題亟待解決，為此建議可從以下幾方面的解決路徑入手。

（一）引導(dǎo)市場(chǎng)性租賃企業(yè)，提高租賃供給數(shù)量，優(yōu)化房屋供給結(jié)構(gòu)

從制度出臺(tái)的成效來看，政府重房屋買賣輕租賃市場(chǎng)的導(dǎo)向有所轉(zhuǎn)變。政府開始從自身出發(fā)，不斷提供保障性租賃住房、廉租房等多類型的租賃住房。但僅僅通過政府的供給途徑并不能大幅解決城市流動(dòng)性人口的住房問題。更多的還需要依靠市場(chǎng)性的專業(yè)機(jī)構(gòu)及企業(yè)共同參與，有效提高租賃住房數(shù)量的供給。同時(shí)，市場(chǎng)化租賃企業(yè)更能敏銳洞察市場(chǎng)的需求，根據(jù)需求提供匹配租賃群體需求的有效供給，如白領(lǐng)青年匹配小戶型、高品質(zhì)的公寓，畢業(yè)生匹配通勤方便、租金便宜的小戶型房間，通過市場(chǎng)化的運(yùn)作來優(yōu)化整體的住房供給結(jié)構(gòu)。

（二）運(yùn)用財(cái)稅政策鼓勵(lì)租賃雙方，促進(jìn)租金成本下行

由于目前城市中較大比例的租賃供給來自個(gè)人，因此建議政府能夠出臺(tái)相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼政策，如為鼓勵(lì)個(gè)人房屋租賃供給者（房東）降低租金，可以針對(duì)租房供給者實(shí)施個(gè)人所得稅專項(xiàng)抵扣；針對(duì)租房者可以簡(jiǎn)化公積金申請(qǐng)手續(xù)及提取流程，鼓勵(lì)提取公積金來支付租金等，或者采取房租補(bǔ)貼等形式，降低租賃成本的同時(shí)也能提升城市對(duì)于外來人員的吸引力。

（三）逐步實(shí)現(xiàn)租購(gòu)?fù)瑱?quán)，提升租賃者享受公共服務(wù)供給的權(quán)益

首先，隨著城市人口的不斷增加，政府首先需要增加公共服務(wù)供給的投入，從數(shù)量和質(zhì)量上保證公共資源的充分性。其次，在外來人員落戶、子女就學(xué)、就醫(yī)保障等方面，要采取循序漸進(jìn)的方式，先保障適度的公共服務(wù)供給，如讓租賃家庭子女先有學(xué)上，再推進(jìn)就近上學(xué)和上好學(xué)校的問題。最后，逐步優(yōu)化各大城市的落戶標(biāo)準(zhǔn)，讓租房可落戶也能成為現(xiàn)實(shí)，這對(duì)“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”也將起到更為積極的推進(jìn)作用。