劉志剛

摘要：為了解決我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展對公共基礎(chǔ)設(shè)施需求的增長和政府財政支付能力不足問題，近年來，我國各地政府對公共設(shè)施投資越來越多采用政府和社會資本合作（PPP）模式。建筑企業(yè)作為基建項目主力軍也抓住了機(jī)會成為PPP項目投資的主力，其成本管理由傳統(tǒng)的建筑安裝成本管理拓展到投資、建設(shè)、運營一體化成本管理。建筑企業(yè)能否在項目成本管理上取得成效，是決定其PPP項目投資效益能否實現(xiàn)的關(guān)鍵因素。文章通過分析建筑企業(yè)參與PPP項目投資建設(shè)成本管理中存在的問題，并針對相關(guān)問題提出相應(yīng)解決建議，希望對提升我國建筑企業(yè)PPP項目成本管理水平有所幫助。

關(guān)鍵詞：PPP項目；成本管理；成本控制；建筑企業(yè)

建筑企業(yè)參與PPP項目投資，有利于提升其在產(chǎn)業(yè)價值鏈中的地位，拓展其獲利空間。由于PPP項目主要為公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項目，該類項目一般投資金額大、周期長、利潤回報低，導(dǎo)致項目成本管理難度大。因而，成本管理成為建筑企業(yè)參與PPP項目投資面臨的一個重要問題。

一、成本管理的重要性

（一）企業(yè)成本管理的重要性

價格競爭是企業(yè)參與市場競爭的重要手段，企業(yè)通過成本管理控制單位產(chǎn)品和服務(wù)的成本可以使企業(yè)在市場競爭中占據(jù)價格優(yōu)勢，增強(qiáng)企業(yè)的競爭力和安全邊際。同一銷售價格下較低的產(chǎn)品和服務(wù)成本有助于企業(yè)獲取更多的利潤，為企業(yè)發(fā)展提供良好條件。

（二）PPP項目成本管理的重要性

我國PPP項目主要是“雙特征”“雙控制”條件下的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項目。“雙特征”要求社會資本方在項目合作合同約定的期間內(nèi)使用PPP項目資產(chǎn)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，并獲得補償； “雙控制”則是政府控制了公共產(chǎn)品和服務(wù)的類型、對象、價格，并占有重大剩余權(quán)益。在“雙特征”“雙控制”條件下PPP項目社會資本方要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，通過創(chuàng)新服務(wù)類型、對象、調(diào)整服務(wù)價格等方面獲取探索的空間受到一定限制，因此建筑企業(yè)對PPP項目投資、建設(shè)、運營的成本管理效果，直接決定其能否實現(xiàn)預(yù)期投資收益。

二、建筑企業(yè)PPP項目成本管理中存在的問題

（一）項目初期成本管理

1. 成本控制策劃不夠深入

傳統(tǒng)建筑企業(yè)成本管理主要為建筑安裝工程成本控制，很少涉及類似PPP項目投資、建設(shè)、運營一體化項目成本管理，這就造成其在進(jìn)行項目整體策劃時對于投資成本、融資管理、運營成本管理的經(jīng)驗不足。進(jìn)行PPP項目成本控制策劃時對項目投資的復(fù)雜性、高風(fēng)險性預(yù)見不足；融資成本策劃時主要關(guān)注合同書面成本對資本市場環(huán)境變化引起潛在成本調(diào)查不充分；運營成本管理策劃寄希望于項目快速退出，對項目運營的長期性和復(fù)雜性考慮不夠深入細(xì)致甚至缺失。

2. 重建設(shè)輕運營

建筑企業(yè)參與PPP項目投資由于企業(yè)原有思維模式及短期獲利思想等因素影響，往往比較傾向于獲取建筑施工利潤，甚至通過利用PPP項目便利調(diào)整項目設(shè)計，降低項目建設(shè)投入實現(xiàn)項目建筑施工利潤最大化。項目建設(shè)期投入降低，無疑會影響項目運營成本，特別是一些在項目安全、質(zhì)量方面標(biāo)準(zhǔn)的降低將造成運營成本的大量增加。

3. 內(nèi)部職責(zé)劃分不清晰

建筑企業(yè)參與PPP項目投資，項目建設(shè)方和施工方為一家，從而為施工方提供了一個極為寬松的環(huán)境。使施工方產(chǎn)生工期違約可談、質(zhì)量要求可放寬、想辦法多干活、到頭來推倒算賬的僥幸心理。加之后方公司、項目公司因全局需要，出面協(xié)調(diào)勘察設(shè)計、監(jiān)理、試驗等相關(guān)方配合施工方工作，使第三方喪失了獨立性，最終造成工期拖延、質(zhì)量降低、內(nèi)部扯皮項目成本管理失控。

4. 項目公司配置不合理

PPP項目公司成立后，政府和社會資本方都會按照投資協(xié)議委派管理人員，由于各方股東對項目公司的定位和管理要求不同，部分委派人員難以滿足項目公司工作開展需求，造成管理上的短板。項目公司要正常發(fā)揮管理效能實現(xiàn)預(yù)期管理目標(biāo)就需要額外增加人員，造成相關(guān)成本增加。

（二）項目征拆管理

1. 原始勘丈、調(diào)查不準(zhǔn)確

PPP項目征拆管理過程中，由于項目工期緊張、征拆管理經(jīng)驗不足等因素影響，項目公司往往傾向于征拆工作推進(jìn)進(jìn)度能否滿足工程建設(shè)需要，而對土地勘丈、調(diào)查工作監(jiān)督不夠，造成在征拆管理粗放、勘丈不及時、不準(zhǔn)確，現(xiàn)場調(diào)查不夠細(xì)致準(zhǔn)確，實際征拆土地與丘塊圖不一致，原始資料簽字不全等問題，給征拆成本管理造成很大困難。

2. 項目審批手續(xù)滯后

由于我國對耕地、林地、環(huán)境保護(hù)的重視，許多PPP項目土地使用、林業(yè)砍伐、環(huán)境保護(hù)等批復(fù)手續(xù)辦理緩慢。部分建筑企業(yè)存在獲得PPP項目建設(shè)核準(zhǔn)批復(fù)后就開工建設(shè)，從而造成未批先建現(xiàn)象，因此受到政府部門下達(dá)停工、整改、罰款通知，造成該項目非生產(chǎn)成本和窩工成本增加。

（三）建安工程成本管理

1. 預(yù)算管理不完善

PPP項目建設(shè)預(yù)算管理不完善，存在用投資概算進(jìn)行項目成本控制的粗放行為。成本管理工作未考慮項目實施的難易程度，僅以工程量為基礎(chǔ)進(jìn)行結(jié)算管理，這容易造成下屬施工隊伍在項目建設(shè)中進(jìn)行選擇性施工。先行完成建造工藝簡單成本投入小利潤高的項目，對于施工難度大，投入高利潤低的項目則容易造成甩尾工程，導(dǎo)致隊伍二次進(jìn)場二次報價使該部分投資成本失控。

2. 合同簽訂不及時

建筑企業(yè)參與PPP項目投資，項目建設(shè)方和施工方為一家，企業(yè)內(nèi)部單位無合同匆匆進(jìn)場時有發(fā)生，甚至存在進(jìn)場搶份額鋪攤子的現(xiàn)象，造成現(xiàn)場管理混亂。由于各家施工隊伍在大臨建設(shè)、輔助設(shè)施投入等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)容易造成自身成本失控，在結(jié)算時因發(fā)生虧損而倒逼建設(shè)方提高合同單價和結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)，引起建設(shè)方成本增加。

（四）研發(fā)項目論證不充分

PPP項目建設(shè)概算中一般會包含一定份額的研究試驗費用，建筑企業(yè)為了完成相關(guān)概算投資在未經(jīng)過充分論證的情況下上馬研發(fā)項目，甚至采用全額外包形式開展研發(fā)工作，造成項目研發(fā)工作不能與在建項目很好結(jié)合，發(fā)生額外研發(fā)成本。

（五）財務(wù)成本管理

1. 潛在融資成本增加

PPP項目由于投資金額大，除少量資本金由股東方出資外，項目建設(shè)的資金主要需要通過對外融資實現(xiàn)。建筑企業(yè)由于經(jīng)驗不足，較多關(guān)注資金直接成本，項目融資合同簽訂時對潛在成本關(guān)注度不夠。在市場資金供應(yīng)緊張時，金融機(jī)構(gòu)利用自身優(yōu)勢要求合同外加價或變相增加融資費用的情況時有發(fā)生，而在市場資金供應(yīng)寬松時，金融機(jī)構(gòu)則要求企業(yè)提前還款或為了完成存款指標(biāo)限制已經(jīng)提貸資金使用。造成項目建設(shè)實際融資成本增加，從而推高項目建設(shè)成本。

2. 內(nèi)部結(jié)算付款比例偏高

建筑施工企業(yè)參與PPP項目建設(shè)，項目建設(shè)方和施工方受統(tǒng)一股東控制，企業(yè)為了實現(xiàn)資金的加速回流，傾向于提高對施工方的付款比例，加之相對寬松內(nèi)部結(jié)算環(huán)境，從而造成項目建設(shè)初期施工方資金寬余，PPP項目整體出現(xiàn)存貸兩高現(xiàn)象，推高項目融資資金成本。

（六）增值稅留抵額占用資金

建筑企業(yè)參與PPP項目投資，因集團(tuán)內(nèi)部加速資金回流需要，往往傾向于提前結(jié)算開票。提前結(jié)算開票會引起施工方提前進(jìn)行納稅申報并繳納稅款，而項目公司建設(shè)期一般沒有銷售額，作為獨立法人也無法從其他方面實現(xiàn)增值稅進(jìn)銷相抵，造成其增值稅留抵稅額不斷累積。項目公司增值稅留抵稅額雖然可以運營期抵扣，但由于積累金額巨大需要許多年才能抵扣完畢，作為企業(yè)這期間資金成本不可忽視。

（七）成本分析不足

成本管理離不開成本分析，由于建筑企業(yè)參與PPP項目管理中，項目預(yù)算不完善，甚至以投資概算代替項目預(yù)算進(jìn)行成本控制，造成項目成本分析缺乏基礎(chǔ)，造成成本分析工作開展不足。

三、建筑企業(yè)PPP項目成本管理的建議

（一）加強(qiáng)項目前期策劃

1. 加強(qiáng)成本控制策劃

PPP項目投資金額大，建設(shè)、運營周期長，特別建設(shè)項目本身的一次性和不可逆轉(zhuǎn)性要求PPP項目在投標(biāo)和入場建設(shè)初期要分階段逐步做好項目策劃工作。不僅要做好傳統(tǒng)建筑企業(yè)施工組織策劃，更要從整個PPP項目合作合同期的角度對項目投資、建設(shè)、運營的成本作整體把控。建筑企業(yè)在進(jìn)行PPP項目投資成本控制策劃時對項目投資長期性、復(fù)雜性予以充分考慮，并對項目建成后是否能夠?qū)崿F(xiàn)短期內(nèi)退出運營予以合理評估，并就各種情況擬定相關(guān)預(yù)案，實現(xiàn)項目投資各階段成本支出和利潤回報的合理預(yù)期，必要時可以聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助開展項目成本管理整體策劃。

2. 加強(qiáng)PPP合同成本管理

《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金[2019]10號）要求PPP項目不得出現(xiàn)政府方回購社會資本方投資資本金、承諾固定回報、保障最低收益、兜底項目投資建設(shè)運營風(fēng)險的情況。這就需要建筑企業(yè)作為社會資本方要以項目長期建設(shè)運營為基礎(chǔ)進(jìn)行成本管理。同時由于PPP項目“雙控制”要求PPP項目合同終止時政府方控制PPP項目資產(chǎn)的重大權(quán)益。建筑企業(yè)在權(quán)衡PPP項目投資成本和整體效益基礎(chǔ)上，需要確立以PPP項目合作合同為基礎(chǔ)的成本管理思路，摒棄作傳統(tǒng)建筑施工企業(yè)重建設(shè)輕運營的思想。從而實現(xiàn)PPP項目成本管理既能滿足項目建設(shè)運營對成本管理的需求，又能實現(xiàn)合同終止時項目的順利移交。

3. 明確PPP項目管理中責(zé)權(quán)利

建筑企業(yè)參與PPP項目投資要明確控股股東、項目公司、施工方、設(shè)計、監(jiān)理、實驗檢測等各參與方的職責(zé)和權(quán)利。除項目優(yōu)化設(shè)計等特殊情況需要協(xié)調(diào)外，盡量減少項目業(yè)主方對勘察設(shè)計、監(jiān)理、試驗檢測工作的干預(yù)，樹立相關(guān)主體的責(zé)任意識，由其按照自身行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)開展工作。建立嚴(yán)格的項目安全、質(zhì)量、進(jìn)度、結(jié)算控制環(huán)境，避免因管理責(zé)任不明晰，造成項目管控逐級寬松，進(jìn)而影響項目整體成本的控制。

4. 合理配置項目公司人員

各方股東在約定PPP項目委派管理人員時，需要明確相關(guān)崗位管理人員的任職條件，從而確保政府和社會資本方派駐項目公司的管理人員能夠勝任相關(guān)崗位工作，避免出現(xiàn)管理短板，影響項目公司效能發(fā)揮。

（二）做好項目征拆成本控制

1. 加強(qiáng)原始勘丈和調(diào)查

征拆成本管理首先要做好原始地貌的丈量、測繪工作，丘塊圖作為項目征拆的第一手資料務(wù)必做到詳盡準(zhǔn)確。征拆費用支付方式避免采用預(yù)撥制，建議采用報賬制。采用報賬制不僅能節(jié)約資金成本，而且可以增強(qiáng)地方政府在征拆工作中的成本控制意識。采用報賬制也有利于項目公司以資金撥付審批為抓手對征拆工作開展情況進(jìn)行監(jiān)督，避免出現(xiàn)預(yù)撥制下偏重征拆進(jìn)度，而忽視征拆資金使用監(jiān)督。

2. 提前謀劃項目審批手續(xù)

項目開工前要提前謀劃做好項目土地報建、林業(yè)砍伐、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)審批程序，必要的時候可以聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助辦理項目審批，避免因出現(xiàn)未批先建遭受政府相關(guān)部門的行政處罰，發(fā)生非生產(chǎn)性成本支出。

（三）加強(qiáng)建筑安裝工程成本控制

1. 完善項目預(yù)算管理建設(shè)

加強(qiáng)PPP項目成本管理，首先，要深入細(xì)致開展項目工程量清單編制，避免漏項、重項、錯項現(xiàn)象發(fā)生，確保項目建設(shè)所有工程量都盡可能準(zhǔn)確無誤地納入臺賬管理；其次，預(yù)算編制過程中要綜合考慮各個單項工程實施的難易程度、工期要求、管理跨度等因素，通過施工措施費等方式實現(xiàn)價格差異化，避免因施工隊伍選擇性施工產(chǎn)生甩尾工程；再次，要充分利用建筑施工企業(yè)參與PPP項目建設(shè)方和施工方一體的優(yōu)勢，綜合考慮施工組織、預(yù)算造價等因素進(jìn)行項目設(shè)計優(yōu)化；最后，以優(yōu)化調(diào)整后的預(yù)算為基礎(chǔ)，進(jìn)行PPP項目投資成本控制。項目預(yù)算編制、設(shè)計優(yōu)化、施工組織方案編制等工作根據(jù)需要可以聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助開展。

2. 加強(qiáng)進(jìn)場管理

建筑企業(yè)參與PPP項目投資，項目建設(shè)方和施工方雖為一家，企業(yè)內(nèi)部單位負(fù)責(zé)施工仍然要堅持親兄弟明算賬，通過合同明確各家單位在PPP項目建設(shè)中的職責(zé)與權(quán)限，堅持先簽合同后進(jìn)場的原則。避免因內(nèi)部合同未簽訂造成大臨建設(shè)、輔助設(shè)施投入標(biāo)準(zhǔn)不一致，甚至下游分包商無合同進(jìn)場或分包合同的價格高于內(nèi)部結(jié)算價格，進(jìn)而因下游企業(yè)虧損發(fā)生糾紛、扯皮導(dǎo)致成本增加。

（四）加強(qiáng)研發(fā)項目論證

PPP項目概算中的研究試驗經(jīng)費投入，要結(jié)合項目自身情況單獨開展相關(guān)投資論證，堅持先論證通過后開展的原則。對于能夠為企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)利益的項目要抓緊開展，并將研究開發(fā)工作與項目建設(shè)相結(jié)合。通過利用先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和工藝，實現(xiàn)項目建設(shè)成本及后期運營成本的節(jié)約。

（五）財務(wù)成本管理

1. 融資成本管理

項目公司在進(jìn)行PPP項目融資時要充分挖掘項目自身的優(yōu)勢，通過細(xì)致調(diào)查掌握當(dāng)?shù)赜绊懫髽I(yè)融資成本的因素，并對項目融資承接銀行的履約能力進(jìn)行評估。融資合同簽訂要把影響融資成本增加的相關(guān)因素考慮進(jìn)去，增加金融機(jī)構(gòu)違約成本，避免出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)不按合同履約，關(guān)鍵時刻要求增加合同外費用以及提供額外擔(dān)保、控制正常資金使用等變相增加融資成本事情發(fā)生。

2. 內(nèi)部結(jié)算付款管理

建筑企業(yè)在確定PPP項目對內(nèi)部施工方結(jié)算付款比例時，不僅要考慮建設(shè)期資金的回流，還需要考慮項目整體融資成本。從PPP項目投資整體的角度看，采用適度從緊的內(nèi)部結(jié)算付款方式，不僅有利于項目公司資本金和融資需求的延遲，還可以促使內(nèi)部施工方養(yǎng)成過緊日子的習(xí)慣，從而實現(xiàn)建筑企業(yè)整體資金成本節(jié)約。

（六）增值稅留抵稅額管理

建筑企業(yè)參與PPP項目投資要降低增值稅留抵稅額資金占用成本，需要從兩方面入手：一方面，建筑企業(yè)需調(diào)整結(jié)算開票策略，在完全符合條件后再結(jié)算開票，避免因結(jié)算開票提前發(fā)生施工方稅務(wù)成本支出提前的情況。另一方面，積極利用國家增值稅留抵退稅政策，降低待抵扣增值稅金額。在增值稅留抵退稅符合條件次月起逐月申請退稅，通過小金額，多次申請的方式，既可以降低增值稅留抵退稅申請難度，也可以降低企業(yè)資金成本。

（七）加強(qiáng)成本分析

企業(yè)進(jìn)行成本管理，離不開成本分析。通過預(yù)算管理對發(fā)生的預(yù)算偏差項目進(jìn)行因素分析，從而調(diào)整后期管理策略。對于大型企業(yè)可以建立企業(yè)內(nèi)部PPP項目成本庫對相似項目進(jìn)行對比分析、趨勢分析挖掘企業(yè)成本管理潛力。企業(yè)在內(nèi)部分析的基礎(chǔ)上還可以與同行業(yè)優(yōu)秀企業(yè)進(jìn)行對標(biāo)管理，通過與優(yōu)秀企業(yè)對比分析借鑒先進(jìn)管理經(jīng)驗，為企業(yè)成本管理水平提升尋找突破空間。

四、結(jié)語

綜上所述，建筑企業(yè)PPP項目成本管理要由傳統(tǒng)建筑施工成本管理思路轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項目合同成本管理思路，從PPP項目合作合同整體進(jìn)行成本管理，既要加強(qiáng)建筑施工成本控制，更要實現(xiàn)項目整體投資、建設(shè)、運營成本的控制，從而實現(xiàn)建筑企業(yè)參與PPP項目投資建設(shè)的綜合收益最大化。

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（作者單位：貴州紫望高速公路建設(shè)有限公司）