張 帥

糧食安全作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要領(lǐng)域，與區(qū)域安全、國(guó)家安全、人的安全密切相關(guān)，是國(guó)家和非國(guó)家行為體通力合作積極應(yīng)對(duì)的主要議題。自2020年以來(lái)，新冠肺炎疫情蔓延、氣候極端化加劇、全球經(jīng)濟(jì)疲軟、局部戰(zhàn)爭(zhēng)和沖突不斷等因素疊加，削弱了全球糧食體系韌性，導(dǎo)致全球糧食安全形勢(shì)日益惡化。①?gòu)垘洠骸度虬l(fā)展倡議下的中國(guó)對(duì)外糧食安全合作》，《國(guó)際問題研究》2022年第4期，第117 頁(yè)。聯(lián)合國(guó)向世界發(fā)出全球面臨50年來(lái)最嚴(yán)重的糧食危機(jī)的預(yù)警。②“World Faces Worst Food Crisis for at Least 50 Years,Warns UN,” The News,June 12,2020.《2022年世界糧食安全和營(yíng)養(yǎng)狀況》報(bào)告顯示，2021年全球重度糧食不安全人數(shù)已增至9.23 億，較2020年增加約7 360 萬(wàn)人。③FAO et al.eds.,The State of Food Security and Nutrition in the World:Repurposing Food and Agricultural Policies To Make Healthy Diets More Affordable,Rome: FAO,2022,p.26.該數(shù)值或?qū)⒁蚨頌鯖_突的爆發(fā)而繼續(xù)攀升，加重了到2030年實(shí)現(xiàn)“零饑餓”目標(biāo)的壓力。④張帥：《烏克蘭危機(jī)下的全球糧食安全》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2022年第4 期，第156 頁(yè)。全球糧食安全治理正處于緊要時(shí)刻，受到國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注。在2022年11月先后召開的二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第十七次峰會(huì)和亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人第二十九次非正式會(huì)議上，糧食安全是重要議題之一。會(huì)議發(fā)布的《二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人巴厘島峰會(huì)宣言》和《2022年亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人宣言》均表示，要構(gòu)建更具韌性的糧農(nóng)系統(tǒng)，強(qiáng)化全球糧食供應(yīng)鏈。

當(dāng)前，全球糧食安全治理機(jī)制主要包括三個(gè)層面。一是以聯(lián)合國(guó)為中心的國(guó)際機(jī)制，主要涉及聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、世界糧食計(jì)劃署、國(guó)際農(nóng)發(fā)基金等三大糧農(nóng)機(jī)構(gòu)。其中聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織是綜合性的治理機(jī)制，既協(xié)調(diào)和加強(qiáng)與成員國(guó)之間的發(fā)展合作，也在地區(qū)組織、基金會(huì)、跨國(guó)企業(yè)、非政府組織等行為體中擴(kuò)展合作伙伴，還積極推動(dòng)與聯(lián)合國(guó)內(nèi)部其他機(jī)構(gòu)的對(duì)話協(xié)調(diào)，服務(wù)于全球糧食體系的轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。二是以地區(qū)組織為中心的區(qū)域機(jī)制。旨在確保區(qū)域內(nèi)糧食供應(yīng)鏈的完整，如歐盟實(shí)施的《農(nóng)場(chǎng)到餐桌戰(zhàn)略》、東盟制定的《東盟一體化糧食安全框架》和《東盟地區(qū)糧食安全戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》、非盟制定的《非洲農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展計(jì)劃》等。⑤張帥：《探尋全球糧食安全治理的有效模式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2021年9月16日，第3 版。三是國(guó)家之間基于保障糧食安全的共同需求而建立的雙邊機(jī)制。主要是雙方農(nóng)業(yè)部在節(jié)糧減損、綠色產(chǎn)糧、糧倉(cāng)建設(shè)等具體領(lǐng)域開展合作治理。在上述機(jī)制中，以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際體系是最早建立的糧食安全治理機(jī)制。第二次世界大戰(zhàn)后，世界各地尤其是發(fā)展中地區(qū)面臨嚴(yán)重饑荒，減少饑餓人口、保障糧食安全成為國(guó)際社會(huì)最迫切的需要，這使聯(lián)合國(guó)在成立之初便將糧食安全作為優(yōu)先治理事項(xiàng)之一。此外，在聯(lián)合國(guó)參與的全球事務(wù)中，只有糧農(nóng)領(lǐng)域建立了三個(gè)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)，反映了聯(lián)合國(guó)對(duì)糧農(nóng)問題的高度重視。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著全球或地區(qū)糧食危機(jī)的頻發(fā)，聯(lián)合國(guó)也積極制定并實(shí)施應(yīng)對(duì)策略，彰顯了其在全球糧食安全治理中的重要角色。

糧食安全不僅是農(nóng)業(yè)問題，還與人權(quán)、主權(quán)、發(fā)展等理念密切相關(guān)，這種相互依存性決定了聯(lián)合國(guó)參與全球糧食安全治理需以人權(quán)、主權(quán)、發(fā)展為指導(dǎo)，并在這三個(gè)維度統(tǒng)籌施策，提升全球糧食安全治理的綜合績(jī)效。事實(shí)上，聯(lián)合國(guó)長(zhǎng)期踐行的糧食權(quán)、糧食主權(quán)和可持續(xù)發(fā)展就是以人權(quán)、主權(quán)和發(fā)展為藍(lán)本，是聯(lián)合國(guó)全球糧食安全治理理念的充分體現(xiàn)，也是聯(lián)合國(guó)參與全球糧食安全治理的根本遵循。因此，本文以糧食權(quán)、糧食主權(quán)和發(fā)展觀為中心，論述三項(xiàng)理念對(duì)聯(lián)合國(guó)全球糧食安全治理的影響，并根據(jù)觀念落實(shí)所面臨的問題，對(duì)聯(lián)合國(guó)全球糧食安全治理的發(fā)展方向進(jìn)行前瞻性分析。

一、糧食權(quán)：聯(lián)合國(guó)全球糧食安全治理的國(guó)際法依據(jù)

充足的糧食供應(yīng)是保障人權(quán)最基本的要求。根據(jù)美國(guó)心理學(xué)家馬斯洛的“需求層次論”，生理需求是人最優(yōu)先的需求，其中糧食是重要的構(gòu)成要素。一個(gè)缺乏食物、安全、愛和尊重的人，很可能對(duì)食物的渴望比對(duì)別的東西更強(qiáng)烈，此時(shí)，“饑餓”反映了人類機(jī)體的特征，人的意識(shí)會(huì)完全被“饑餓”所支配。①[美] A.H.馬斯洛：《人的動(dòng)機(jī)理論（上）》，陳炳權(quán)、高文浩譯，《經(jīng)濟(jì)管理》1981年第12 期，第67 頁(yè)?？梢姡谷藭r(shí)刻處于果腹?fàn)顟B(tài)是確保人體正常運(yùn)轉(zhuǎn)和人類追求物質(zhì)、精神等其他一切需求的前提。

二戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)際社會(huì)處于普遍饑荒的危急時(shí)刻，發(fā)展中國(guó)家民眾甚至因饑餓而死亡，以糧食為核心的人權(quán)受到威脅。因此在聯(lián)合國(guó)成立初期，保障糧食供應(yīng)便成為其人權(quán)體系構(gòu)建的重要內(nèi)容。1948年12月，作為聯(lián)合國(guó)基本法之一的《世界人權(quán)宣言》（以下簡(jiǎn)稱“《宣言》”）獲大會(huì)通過，《宣言》第25 條規(guī)定，“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)?！雹佟妒澜缛藱?quán)宣言》，聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，1984年12月10日，https://www.un.org/zh/about-us/universal-decla ration-of-human-rights。這是聯(lián)合國(guó)首次以國(guó)際公約形式賦予糧食權(quán)以合法性，并確立了其作為首要人權(quán)的國(guó)際地位。1966年，聯(lián)合國(guó)通過《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》（以下簡(jiǎn)稱“《公約》”），這是聯(lián)合國(guó)從國(guó)際人權(quán)憲章②《世界人權(quán)宣言》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》 共同構(gòu)成國(guó)際人權(quán)憲章。參見聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，https://www.un.org/zh/our-work/protect-human-rights。層面對(duì)糧食權(quán)做出的又一重要貢獻(xiàn)。《公約》第11 條規(guī)定，“本盟約締約國(guó)確認(rèn)人人有免受饑餓之基本權(quán)利，”并明確了國(guó)家實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)的特定方案。③《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》，聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，1976年1月3日，https://www.un.org/zh/documents/ treaty/files/A-RES- 2200-XXI.shtml?！缎浴泛汀豆s》的發(fā)布表明，糧食權(quán)是具有法律規(guī)范的人權(quán)，任何國(guó)家和組織都不能剝奪人民獲取糧食的權(quán)利，這為聯(lián)合國(guó)全球糧食安全治理奠定了國(guó)際法基礎(chǔ)，也反映了聯(lián)合國(guó)全球糧食安全治理的目標(biāo)，即通過解決糧食安全問題捍衛(wèi)人類生存最基本的權(quán)利。

上述兩個(gè)國(guó)際公約雖然強(qiáng)調(diào)了糧食的人權(quán)屬性，但并未對(duì)糧食權(quán)做出準(zhǔn)確的界定。隨著兩極格局的瓦解，多極化趨勢(shì)愈發(fā)明顯，經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化在為國(guó)家發(fā)展創(chuàng)造機(jī)遇的同時(shí)，也加劇了全球不平等，其表現(xiàn)之一就在于南北糧食獲取力存在巨大差距。這促使聯(lián)合國(guó)對(duì)糧食權(quán)產(chǎn)生新的認(rèn)知，即保障糧食安全不僅要確保市場(chǎng)上有充足的糧食，還要確保人民有獲取糧食的能力。因此，1999年聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利委員會(huì)通過的第12 號(hào)一般性意見提出了充足糧食權(quán)（The Right to Adequate Food）的概念，并規(guī)定，“充足糧食權(quán)是指每個(gè)男人、女人、兒童，獨(dú)自或與他人一起，在任何時(shí)候都能擁有獲取充足糧食的物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)能力或獲取充足糧食的手段的權(quán)利?！雹賂he Committee on Economic,Social and Cultural Rights,“CESCR General Comment No.12: The Right to Adequate Food,” UN,https://undocs.org/E/C.12/1999/5.該定義明確了糧食權(quán)的三個(gè)核心要素：可獲得、買得起、滿足需要，也指明了聯(lián)合國(guó)全球糧食安全治理的施策方向。②“The Right to Adequate Food,” FAO,http://www.fao.org/3/b358e/b358e.pdf.為更好地落實(shí)糧食權(quán)，聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)于2000年4月設(shè)立了糧食權(quán)特別報(bào)告專員，負(fù)責(zé)檢查各地的糧食權(quán)現(xiàn)狀，配合國(guó)家、地區(qū)和全球糧食事務(wù)的開展，促進(jìn)與國(guó)家和非國(guó)家行為體的糧食安全合作，進(jìn)而服務(wù)于全球糧食安全治理。③“About the Mandate of the Special Rapporteur on the Right to Food,” UN Human Rights Office of the High Commissioner,https://www.ohchr.org/EN/Issues/Food/ Pages/Mandate.aspx.聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織還專門制定了《支持在國(guó)家糧食安全范圍內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)充足糧食權(quán)的自愿準(zhǔn)則》，將與人權(quán)相關(guān)的平等、非歧視、善治、法治等原則作為全球糧食安全治理的遵循，以凸顯聯(lián)合國(guó)對(duì)人的價(jià)值和權(quán)利的高度重視。④FAO,Voluntary Guidelines to Support the Progressive Realization of the Right to Adequate Food in the Context of National Food Security,Rome: FAO,2005,pp.2-9.

糧食權(quán)的提出反映了聯(lián)合國(guó)以保障人權(quán)為根本的治理理念，符合《聯(lián)合國(guó)憲章》規(guī)定的“增進(jìn)并激勵(lì)對(duì)于全體人類之人權(quán)及基本自由之尊重”的宗旨。⑤《聯(lián)合國(guó)憲章》，聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，https://www.un.org/zh/about-us/un-charter/full-text。在糧食權(quán)的框架下，聯(lián)合國(guó)將“尊重、保護(hù)、履行”作為保障全球糧食安全的基本義務(wù)，⑥“The Right to Adequate Food,” FAO,http://www.fao.org/3/b358e/b358e.pdf.以期更好地踐行聯(lián)合國(guó)全球糧食安全治理的人權(quán)觀。這從新冠疫情期間聯(lián)合國(guó)對(duì)糧食權(quán)的保護(hù)便可管窺一斑。

新冠肺炎疫情的暴發(fā)阻斷了全球糧食供應(yīng)鏈，惡化了全球糧食安全形勢(shì)。為減緩衛(wèi)生危機(jī)對(duì)糧食體系的沖擊，保障糧食供給安全，聯(lián)合國(guó)在2020年4月發(fā)布了《聯(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的即時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)框架》，提出了聯(lián)合國(guó)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的政策框架。其中“維持糧食和營(yíng)養(yǎng)需求，重點(diǎn)保障嬰兒、兒童、婦女的糧食安全和膳食營(yíng)養(yǎng)”，是聯(lián)合國(guó)在社會(huì)保護(hù)和基本服務(wù)領(lǐng)域的六大核心議題之一。⑦“A UN Framework for the Immediate Socio-Economic Response to COVID-19,” UN,https://www.un.org/ sites/un2.un.org/files/un_framework_report_on_covid-19.pdf.這表明，保障糧食人權(quán)是聯(lián)合國(guó)在疫情期間的優(yōu)先關(guān)切。5 家聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)還在2021年11月發(fā)表聯(lián)合聲明，表示將向60 多個(gè)國(guó)家組成的“全球?qū)W校營(yíng)養(yǎng)餐聯(lián)盟”提供支持，確保在校兒童的營(yíng)養(yǎng)供給免受疫情侵?jǐn)_。①《5 家聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)承諾為校餐聯(lián)盟提供支持》，新華網(wǎng)，2021年11月17日，http://www.news.cn/2021-11/17/c_1128072509.htm。同時(shí)，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織也采取了一系列措施，如發(fā)起“新冠疫情應(yīng)對(duì)和恢復(fù)計(jì)劃”，并將全球人道主義應(yīng)急、提升小農(nóng)恢復(fù)能力、開啟糧食體系轉(zhuǎn)型等列為優(yōu)先領(lǐng)域；②“FAO COVID-19 Response and Recovery Programme,” FAO,https://www.fao.org/partnerships/resource -partners/covid-19/en/.啟動(dòng)由意大利政府發(fā)起的“糧食聯(lián)盟”，以保障貧窮國(guó)家和弱勢(shì)群體的糧食獲取，推動(dòng)以可持續(xù)的方式增強(qiáng)糧農(nóng)體系的抵御力等。作為全球最大的人道主義援助機(jī)構(gòu)，聯(lián)合國(guó)世界糧食計(jì)劃署在北非、東非、西亞、拉美等多個(gè)地區(qū)實(shí)施學(xué)校供餐替代機(jī)制，以解決因疫情導(dǎo)致學(xué)校關(guān)閉期間學(xué)齡兒童的食物獲取問題。③WFP: State of School Feeding Worldwide 2020,Rome: WFP,2020,pp.1-17.聯(lián)合國(guó)世界糧食計(jì)劃署也因長(zhǎng)期致力于保障弱勢(shì)群體的糧食權(quán)，于2020年被授予諾貝爾和平獎(jiǎng)。這同樣也是對(duì)聯(lián)合國(guó)維護(hù)糧食人權(quán)的高度肯定。糧食援助是聯(lián)合國(guó)保障全球糧食安全義務(wù)的體現(xiàn)，也是聯(lián)合國(guó)人道主義救援的重要構(gòu)成。它的基本目標(biāo)是通過“輸血”保障人在突發(fā)狀態(tài)下的糧食權(quán)，維持其基本生存；價(jià)值根基是使人免于糧食不安全感的恐懼；實(shí)現(xiàn)路徑是一種應(yīng)急式的管控，④程子龍：《中國(guó)與聯(lián)合國(guó)人道主義援助體系：受益者、參與者與建設(shè)者》，《人權(quán)》2021年第3 期，第106 頁(yè)。凸顯了危機(jī)時(shí)期的國(guó)際道義。此外，面對(duì)俄烏沖突對(duì)全球糧食體系的沖擊，聯(lián)合國(guó)和土耳其、俄羅斯、烏克蘭在2022年7月達(dá)成黑海谷物出口協(xié)議。四方均同意從當(dāng)年11月19日起，將該協(xié)議延長(zhǎng)120 天，以推動(dòng)糧食供應(yīng)鏈持續(xù)運(yùn)作。

聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯在2021年舉辦的全球糧食系統(tǒng)峰會(huì)上表示，“糧食不只是被交換的商品，也是每個(gè)人都應(yīng)享有的權(quán)利”⑤“Food’s A Human Right,Not just ‘A Commodity to be Traded’: Guterres,” UN,September 23,2021,https://news.un.org/en/story/2021/09/1100942.，再次凸顯了糧食的基本人權(quán)屬性。糧食權(quán)作為聯(lián)合國(guó)基于保障人權(quán)而提出的糧食安全治理理念，強(qiáng)調(diào)全球治理要明確“為誰(shuí)而治”。人類不僅是治理實(shí)踐的主體，更是治理議題所應(yīng)惠及的對(duì)象。全球化時(shí)代的發(fā)展與演進(jìn)，形塑著人類的“現(xiàn)代性”與“現(xiàn)代化”，推動(dòng)人類社會(huì)進(jìn)入了互存、互助、互享的“類生存”時(shí)代。①余瀟楓主編：《非傳統(tǒng)安全概論（第二版）》，北京大學(xué)出版社2015年版，第4 頁(yè)。“類生存”方式形塑人類的“類安全”認(rèn)知，即關(guān)心和維護(hù)作為“類存在體”的人的安全，把維護(hù)人的安全建立在人之所以為人的本質(zhì)統(tǒng)一為整體的“類”安全。②林國(guó)治：《“類安全”觀與“安全困境”的超越》，載余瀟楓主編：《非傳統(tǒng)安全研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2014年版，第32 頁(yè)。糧食是“類生存”最基本的需求，也是“類安全”最重要的構(gòu)成，它存在于“類生存”和“類安全”的復(fù)合場(chǎng)域。維護(hù)糧食權(quán)的實(shí)質(zhì)，就是穩(wěn)定“類生存”和保障“類安全”。聯(lián)合國(guó)將糧食權(quán)作為參與全球糧食安全治理理念，其目的也是為了在保護(hù)“類安全”不受威脅的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)“類生存”。綜合來(lái)看，主要包括三方面目標(biāo)。一是基于短期目標(biāo)，體現(xiàn)聯(lián)合國(guó)對(duì)個(gè)體的尊重，保護(hù)他們既有的糧食權(quán)不受損害。二是基于中期目標(biāo)，表明治理是實(shí)現(xiàn)糧食安全的有效手段，通過這種手段賦權(quán)民眾，促使其擁有更多改善糧食安全現(xiàn)狀的權(quán)利。三是基于長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，期望個(gè)體能夠在糧食安全領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自我治理和自我滿足。

二、糧食主權(quán)：聯(lián)合國(guó)全球糧食安全治理的“去政治化”

糧食是維持國(guó)家生存的基本資源，也是國(guó)家安全與穩(wěn)定的主要保障，起到穩(wěn)定國(guó)家根基的作用。由于糧食是人類生存的剛性必需品，具有不可替代性，故常被作為服務(wù)于國(guó)家外交的工具，甚至是霸權(quán)國(guó)干預(yù)別國(guó)內(nèi)政、攫取政治經(jīng)濟(jì)利益的武器。在全球糧食體系中，發(fā)達(dá)國(guó)家憑借著充足的資金保障、先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科技、精干的農(nóng)業(yè)人才和實(shí)力雄厚的跨國(guó)糧商，長(zhǎng)期處于糧食體系的核心地帶，對(duì)糧食產(chǎn)量和糧食定價(jià)享有較高的話語(yǔ)權(quán)。發(fā)展中國(guó)家雖在糧食體系中占據(jù)數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)，但由于農(nóng)業(yè)整體發(fā)展緩慢、糧食自給率較低，導(dǎo)致體量?jī)?yōu)勢(shì)薄弱，一直處于糧食體系的邊緣地帶。發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在全球糧食體系中的地位差異，使得二者之間形成了非對(duì)稱相互依賴，前者所制定的糧食政策能夠直接影響后者的糧食安全。也正是基于這種原因，“糧食政治化”現(xiàn)象才普遍存在。第二次世界大戰(zhàn)之后，美國(guó)產(chǎn)糧過剩和亞非拉糧食短缺的現(xiàn)實(shí)境遇促使華盛頓將糧食作為實(shí)現(xiàn)其外交戰(zhàn)略的重要抓手。其中，美國(guó)對(duì)日糧食外交擠壓了日本糧食的生產(chǎn)空間，影響了日本糧食安全乃至政治、經(jīng)濟(jì)主權(quán)與自主發(fā)展進(jìn)程；①徐振偉：《二戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)日本的糧食戰(zhàn)略及其影響》，《世界歷史》2020年第1 期，第88—107 頁(yè)。美國(guó)對(duì)印度的糧食援助迫使后者接受了種種附加條件；②參見馮立冰：《基金會(huì)、冷戰(zhàn)與現(xiàn)代化——福特基金會(huì)對(duì)印度農(nóng)業(yè)發(fā)展援助之研究（1951—1971）》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2016年版，第96—140 頁(yè)。美國(guó)在阿根廷廣泛推銷轉(zhuǎn)基因作物，致使阿逐漸喪失糧食自給能力，整個(gè)國(guó)家的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)完全受控于外國(guó)權(quán)勢(shì)集團(tuán)。③[美]威廉·恩道爾：《糧食危機(jī)》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第147—164 頁(yè)?？梢?，糧食安全并非單純的社會(huì)問題，解決糧食供需矛盾、改善糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和調(diào)節(jié)糧食價(jià)格等一系列行為，僅僅是糧食安全議題的外在表象，其背后隱藏的是權(quán)力的爭(zhēng)奪和利益的沖突。因此，對(duì)糧食安全問題的認(rèn)知不能僅停留在確保有飯吃這個(gè)層面，還需從保障國(guó)家主權(quán)的宏觀視角來(lái)審視該問題。

“糧食主權(quán)”（food sovereignty）最初由非政府組織“國(guó)際農(nóng)民運(yùn)動(dòng)”（La Via Campesina）在1996年的墨西哥特斯卡拉會(huì)議上提出。該組織認(rèn)為，糧食主權(quán)是指每個(gè)國(guó)家在尊重文化和生產(chǎn)多樣性的基礎(chǔ)上維持和發(fā)展自身糧食生產(chǎn)能力的權(quán)利。人們有權(quán)在自己的領(lǐng)土上生產(chǎn)自己的糧食，糧食主權(quán)是真正實(shí)現(xiàn)糧食安全的先決條件。④“Food Sovereignty: A Future without Hunger,” http://safsc.org.za/wp-content/uploads/2015/09/1996-Declaration-of-Food-Sovereignty.pdf.同時(shí)強(qiáng)調(diào)，保障糧食主權(quán)應(yīng)以糧食權(quán)、土地改革、保護(hù)自然資源、糧食貿(mào)易重組、消除饑餓的全球化、社會(huì)和平、民主管控等七項(xiàng)原則為根本遵循。⑤Ibid.但“國(guó)際農(nóng)民運(yùn)動(dòng)”對(duì)糧食主權(quán)的界定過于寬泛，且主張反對(duì)新自由主義全球化，因而未被國(guó)際社會(huì)廣泛接受，也沒有被寫入聯(lián)合國(guó)的相關(guān)決議中。相比之下，聯(lián)合國(guó)所主張的“糧食主權(quán)”更加聚焦，其核心要義是“去政治化”。這主要是因?yàn)榈诙问澜绱髴?zhàn)后，糧食被用作武器干預(yù)別國(guó)內(nèi)政的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，急需改變這一局面。

1974年，聯(lián)合國(guó)世界糧食大會(huì)通過的《世界消滅饑餓和營(yíng)養(yǎng)不良宣言》指出，“多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，由于種種原因，還無(wú)法實(shí)現(xiàn)在任何時(shí)刻滿足其糧食需求的目標(biāo)，因此，必須采取緊急有效的國(guó)際行動(dòng)，向他們提供援助，不附加任何政治壓力......為推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家尤其是最不發(fā)達(dá)和受影響最嚴(yán)重國(guó)家的糧食生產(chǎn)，必須由發(fā)達(dá)國(guó)家以及有能力相助的國(guó)家采取有效的國(guó)際措施，在雙多邊機(jī)制下，向他們提供更多的技術(shù)和財(cái)政援助，條件要優(yōu)厚，數(shù)量要能夠滿足需求。這種援助不得附有與受援國(guó)主權(quán)不符的條件。”①“Universal Declaration on the Eradication of Hunger and Malnutrition,” UN Human Rights Office of the High Commissioner,https://www.ohchr.org/EN/Professio nalInterest/Pages/EradicationOfHungerAndMalnutrition.aspx.這是聯(lián)合國(guó)首次在同一份決議中兩次強(qiáng)調(diào)幫助發(fā)展中國(guó)家保障糧食安全，擺脫政治權(quán)力的束縛。1996年，世界糧食峰會(huì)達(dá)成的共識(shí)性文件《世界糧食安全羅馬宣言》指出，“糧食不應(yīng)作為一種施加政治和經(jīng)濟(jì)壓力的手段。我們重申國(guó)際合作和援助的重要性，必須制止違反國(guó)際法和聯(lián)合國(guó)憲章并危害糧食安全的單方面措施?！雹凇癛ome Declaration on World Food Security,” FAO,http://www.fao.org/3/w3613e/w3613e00.htm.2018年，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過了第2417 號(hào)決議，重申禁止將饑餓作為戰(zhàn)爭(zhēng)的武器。③“Resolution 2417: Protection of Civilians in Armed Conflict,” UN,http://unscr.com/en/resolutions/2417.此外，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織世界糧食安全委員會(huì)在第42 屆會(huì)議（2015年）和第47 屆會(huì)議（2021年）審議通過的《長(zhǎng)期危機(jī)中保障糧食安全和營(yíng)養(yǎng)行動(dòng)框架》④“Framework for Action for Food Security and Nutrition in Protracted Crises,” FAO,https://www.fao.org /3/mo194e/mo194e.pdf.和《糧食體系和營(yíng)養(yǎng)自愿準(zhǔn)則》⑤“The CFS Voluntary Guidelines on Food Systems and Nutrition,” FAO,https://www.fao.org/3 /ne982en/n e982en.pdf.也都強(qiáng)調(diào)，糧食不能被用作施加政治或經(jīng)濟(jì)手段的工具?？梢?，聯(lián)合國(guó)糧食主權(quán)觀的“去政治化”原則已貫穿于聯(lián)合國(guó)的治理體系之中，旨在防止發(fā)展中國(guó)家的糧食主權(quán)遭受來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家的能力性侵蝕（國(guó)家維護(hù)主權(quán)能力的侵蝕）、意志性侵蝕（捍衛(wèi)主權(quán)意志的侵蝕）、結(jié)構(gòu)性侵蝕（政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的侵蝕）和進(jìn)程性侵蝕（國(guó)際制度的體系進(jìn)程的侵蝕）。⑥周立：《糧食主權(quán)、糧食政治與人類可持續(xù)發(fā)展》，《世界環(huán)境》2008年第4 期，第38—39 頁(yè)。

為防止糧食淪為政治對(duì)抗的武器，聯(lián)合國(guó)也為戰(zhàn)亂地區(qū)的人道主義援助創(chuàng)造條件，努力確保當(dāng)?shù)氐募Z食供給。2014年，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)2165 號(hào)決議通過了“跨邊界人道主義援助”提案，允許糧食等人道主義物資通過土敘邊界運(yùn)到敘利亞。⑦“Resolution 2165 (2014),” UN,http://unscr.com/en/resolutions/2165.2021年，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)2585 號(hào)決議又通過了延長(zhǎng)該援助實(shí)施期限的提議，①“Resolution 2585(2021),” UN,https://undocs.org/S/RES/2585(2021).以維持?jǐn)⒗麃喨嗣竦幕旧妗Ｂ?lián)合國(guó)世界糧食計(jì)劃署在敘利亞戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，也一直致力于保障當(dāng)?shù)厝嗣竦募Z食需求。

糧食主權(quán)觀是聯(lián)合國(guó)參與全球糧食安全治理的價(jià)值體現(xiàn)。這表明在全球糧食體系處于西強(qiáng)東弱、北強(qiáng)南弱的現(xiàn)狀下，聯(lián)合國(guó)并未淪為發(fā)達(dá)國(guó)家推行“糧食霸權(quán)”的權(quán)力工具，而是將維護(hù)發(fā)展中國(guó)家糧食體系的獨(dú)立性作為其治理方向。作為參與全球糧食安全治理的非國(guó)家行為體，聯(lián)合國(guó)的治理實(shí)踐重在突顯糧食作為生存必需品的社會(huì)屬性而非作為戰(zhàn)略品的社會(huì)屬性。這主要是因?yàn)?，生存必需品是糧食的第一社會(huì)屬性，戰(zhàn)略品是糧食的第二社會(huì)屬性，二者次序不能倒置，且后者永遠(yuǎn)從屬于前者。②周立、潘素梅、董小瑜：《從“誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)”到“怎樣養(yǎng)活中國(guó)”——糧食屬性、AB 模式與發(fā)展主義時(shí)代的食物主權(quán)》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第2期，第21—22 頁(yè)。但美國(guó)等西方國(guó)家常將二者顛倒，尤其是在對(duì)外戰(zhàn)略中，糧食的戰(zhàn)略品屬性常被置于生存必需品屬性之前，使得糧食成為迫使發(fā)展中國(guó)家讓渡政治利益的武器，這從上文美國(guó)對(duì)亞非拉國(guó)家的糧食外交中便可看出。事實(shí)上，聯(lián)合國(guó)糧食主權(quán)觀所倡導(dǎo)的“去政治化”原則，就是為了防止西方通過干預(yù)發(fā)展中國(guó)家的糧食市場(chǎng)侵犯其國(guó)家主權(quán)。該理念重在強(qiáng)調(diào)，發(fā)達(dá)國(guó)家可以向發(fā)展中國(guó)家提供援助，但無(wú)權(quán)干涉。更不能以糧食援助為名，推行新殖民主義霸權(quán)。③Raj Patel,“Food Sovereignty,” The Journal of Peasant Studies,Vol.36,No.3,2009,p.675.

聯(lián)合國(guó)的糧食主權(quán)觀是站在國(guó)家角度去看待糧食安全問題，反映了糧食安全和國(guó)家主權(quán)之間的關(guān)聯(lián)。在國(guó)家權(quán)力的構(gòu)成要素中，糧食自給自足或匱乏是一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的因素，一個(gè)在糧食上自給自足或基本自給自足的國(guó)家，相對(duì)于一個(gè)不能自給自足而必須進(jìn)口糧食，否則就會(huì)出現(xiàn)餓殍的國(guó)家而言，具有很大的優(yōu)勢(shì)。④[美]漢斯·摩根索：《國(guó)家間政治 權(quán)力斗爭(zhēng)與和平》，北京大學(xué)出版社2015年版，第150 頁(yè)。因?yàn)榍罢咴谕饨婚_展的過程中，不會(huì)受制于糧食這一基本生存品，但對(duì)于后者，糧食匱乏將影響其外交自主性。從這一層面看，聯(lián)合國(guó)參與全球糧食安全治理，不僅是規(guī)范自身對(duì)維護(hù)發(fā)展中國(guó)家主權(quán)的責(zé)任和義務(wù)，也是對(duì)發(fā)展中國(guó)家保障糧食安全的警惕。聯(lián)合國(guó)的糧食主權(quán)觀也是對(duì)糧食回歸生存必需品這一本源的呼吁，希望糧食成為發(fā)展中國(guó)家的生存資源，而不是通過讓渡主權(quán)所獲取的暫時(shí)性物資。

三、發(fā)展觀：聯(lián)合國(guó)全球糧食安全治理的可持續(xù)導(dǎo)向

發(fā)展一直是聯(lián)合國(guó)參與全球事務(wù)的核心關(guān)切。《聯(lián)合國(guó)憲章》明確指出，“決心……促成大自由中之社會(huì)進(jìn)步及較善之民生，為達(dá)此目的……運(yùn)用國(guó)際機(jī)構(gòu)，以促成全球人民經(jīng)濟(jì)及社會(huì)之進(jìn)展”，并將“促成國(guó)際合作，以解決國(guó)際間屬于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及人類福利性質(zhì)之國(guó)際問題”作為聯(lián)合國(guó)宗旨之一。①《聯(lián)合國(guó)憲章》，聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，https://www.un.org/zh/about-us/un-charter。糧食安全也是發(fā)展議題，欠發(fā)展是導(dǎo)致饑荒的重要因素。因?yàn)樵谝粋€(gè)經(jīng)濟(jì)體中，糧食不是由慈善機(jī)構(gòu)或某種自動(dòng)分享的系統(tǒng)來(lái)分配的，取得糧食的能力要靠掙得的權(quán)益（entitlement），當(dāng)一個(gè)人可以建立其所有權(quán)加以支配的商品，但在無(wú)法對(duì)足夠的糧食建立起其權(quán)益時(shí)，就會(huì)挨餓。②[印]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013 版，第163 頁(yè)。如美國(guó)學(xué)者喬爾·莫克爾（Joel Mokyr）在研究1845—1850年的愛爾蘭饑荒時(shí)所指出，此次饑荒就是由愛爾蘭前幾十年經(jīng)濟(jì)總體不發(fā)達(dá)造成的。③詳見[美]喬爾·莫克爾：《饑餓的愛爾蘭1800—1850年歷史解讀》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2020年版。這也說(shuō)明，若要有效保障全球糧食安全，發(fā)展是關(guān)鍵。

“發(fā)展權(quán)”最初是由阿爾及利亞在1969年提出的，旨在捍衛(wèi)發(fā)展中國(guó)家的權(quán)利。1979年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過第34/46 號(hào)決議指出，平等的發(fā)展機(jī)會(huì)是各國(guó)的權(quán)利，④朱炎生：《發(fā)展權(quán)概念探析》，《政治學(xué)研究》2001年第3 期，第35 頁(yè)。此后發(fā)展權(quán)逐漸成為聯(lián)合國(guó)參與全球事務(wù)的理念指導(dǎo)。1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境和發(fā)展會(huì)議提出“可持續(xù)發(fā)展觀”，并得到與會(huì)國(guó)家的支持，既滿足當(dāng)代人需求又不損害后代人滿足其需求能力的可持續(xù)理念開始成為聯(lián)合國(guó)參與全球治理的根本遵循。⑤“National Sustainable Development Strategies,” UN,https:// sustainabledevelopment.un.org/topics/nationalsustainabledevelopmentstrategies.聯(lián)合國(guó)以發(fā)展觀為指導(dǎo)，將糧食安全問題嵌入發(fā)展議程之中，其實(shí)質(zhì)是為了調(diào)和發(fā)達(dá)國(guó)家糧食過剩和發(fā)展中國(guó)家供給不足的問題，以期實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)和消費(fèi)的可持續(xù)均衡。1986—2015年，在聯(lián)合國(guó)發(fā)布的以發(fā)展為中心的多份重要文件中，糧食安全都是主要議題。聯(lián)合國(guó)全球糧食安全治理的發(fā)展觀導(dǎo)向，具有四個(gè)突出的特點(diǎn)。

一是從領(lǐng)域?qū)用娣从沉宿r(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全的依存性。糧食安全是非傳統(tǒng)安全和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的復(fù)合體。保障糧食安全的前提，是建立完整的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈和供應(yīng)鏈，確保農(nóng)業(yè)市場(chǎng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而改善農(nóng)民的收入水平、縮小農(nóng)村收入不平等、加速小農(nóng)生產(chǎn)的進(jìn)步。同時(shí)，糧食安全問題的有效解決，有助于農(nóng)民留在農(nóng)村，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和糧食安全所形成的這種良性互動(dòng)關(guān)系，是聯(lián)合國(guó)將二者置于同一發(fā)展目標(biāo)之下的原因所在，這從《聯(lián)合國(guó)第四個(gè)發(fā)展十年國(guó)際發(fā)展戰(zhàn)略》和《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的發(fā)展目標(biāo)設(shè)置便可清楚看出。

二是從行為體層面突顯了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和個(gè)人的糧食安全的統(tǒng)一性。根據(jù)糧食安全的衡量標(biāo)準(zhǔn)，判斷國(guó)家維度的糧食安全主要以供給為主，判斷個(gè)人維度的糧食安全主要以獲取和有效利用為主，①Tony Castleman and Gilles Bergeron,“Food Security and Program Integration: An Overview,” in Louise C.Ivers ed., Food Insecurity and Public Health,New York: CRC Press,2015,p.2.二者的實(shí)現(xiàn)都以國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展為保障。尤其是個(gè)人糧食安全的維護(hù)，更需要國(guó)家提供發(fā)展福利并創(chuàng)造發(fā)展機(jī)會(huì)。個(gè)人的糧食安全處于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系之中，如果個(gè)人因糧食不安全而陷入了發(fā)展困境，將會(huì)威脅國(guó)家穩(wěn)定。2008—2009年阿拉伯人民糧食安全境遇的惡化是2010年底西亞北非大動(dòng)蕩的重要誘因。②張帥：《民生為先：當(dāng)代中東糧食安全問題及其治理》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2021年第5 期，第150 頁(yè)。因此，國(guó)家應(yīng)首先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以便在國(guó)內(nèi)糧食供不應(yīng)求時(shí)，通過購(gòu)糧確保國(guó)內(nèi)供給。同時(shí)，應(yīng)使經(jīng)濟(jì)福利惠及普通民眾，助力個(gè)體發(fā)展，以增強(qiáng)其糧食獲取能力和自由選擇能力。聯(lián)合國(guó)全球糧食安全治理也是基于這種發(fā)展邏輯，正如《發(fā)展權(quán)利宣言》所強(qiáng)調(diào)的，國(guó)家應(yīng)實(shí)現(xiàn)發(fā)展，并保障個(gè)人獲取糧食的機(jī)會(huì)均等。

三是從議題層面體現(xiàn)了糧食安全可持續(xù)和其他議題可持續(xù)的關(guān)聯(lián)性。2000年，《聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)》將“到2015年饑餓人數(shù)減少一半”列為8 項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)之首。①《聯(lián)合國(guó)千年宣言》，聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，2000年9月13日，https://undocs.org/zh/A/RES/55/2。2015年，《聯(lián)合國(guó)2030 可持續(xù)發(fā)展議程》將“到2030年消除饑餓，實(shí)現(xiàn)糧食安全，改善營(yíng)養(yǎng)狀況和促進(jìn)可持續(xù)農(nóng)業(yè)”列為17 項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的第二位。②《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，2015年10月21日，https://undocs.org/zh/A/RES/70/1。在“千年發(fā)展”和“可持續(xù)發(fā)展”這兩個(gè)重要的發(fā)展節(jié)點(diǎn)，聯(lián)合國(guó)都將糧食安全置于發(fā)展目標(biāo)中的重要位置，突顯了糧食安全在多議題綜合發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用。時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文曾在2009年的世界糧食安全峰會(huì)上表示，“糧食是一項(xiàng)基本權(quán)利，糧食和營(yíng)養(yǎng)安全是過上體面生活、獲得良好教育甚至是實(shí)現(xiàn)所有千年發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)?！雹邸癘pening Remarks at Food Security Summit,” UN,https://www.un.org/en/issues/food/taskforce/pdf/rome%20food%20security_FINAL.pdf.

四是從時(shí)空層面強(qiáng)調(diào)了糧食安全的階段性發(fā)展和地區(qū)性發(fā)展。在時(shí)間維度，聯(lián)合國(guó)全球糧食安全治理重在突出目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的漸進(jìn)性。糧食安全按嚴(yán)重程度可分為無(wú)饑餓/低度期（none/minimal）、緊張期（stressed）、危機(jī)期（crisis）、緊急期（emergency）、災(zāi)難/饑荒（catastrophe/famine）等五個(gè)等級(jí)，④Food Security Information Network,2021 Global Report on Food Crises,Online Publishing,2021,p.11.需根據(jù)不同時(shí)期的糧食安全境遇提供發(fā)展資源和發(fā)展動(dòng)力，逐漸降級(jí)糧食安全的威脅程度，最終實(shí)現(xiàn)整體糧食安全。如到2030年實(shí)現(xiàn)“零饑餓”，就是聯(lián)合國(guó)在“饑餓人數(shù)減半”這一千年發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上提出的遠(yuǎn)景目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)以可持續(xù)發(fā)展為動(dòng)力，消除全球糧食體系中的不穩(wěn)定因素，從而實(shí)現(xiàn)既滿足當(dāng)代人的糧食需求又不威脅后代人糧食安全的發(fā)展目標(biāo)。在空間維度，聯(lián)合國(guó)全球糧食安全治理重在強(qiáng)調(diào)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的地區(qū)性。發(fā)展中地區(qū)是全球糧食體系的短板。2014—2021年，非洲、亞洲、拉丁美洲及加勒比地區(qū)的重度糧食不安全人數(shù)分別增加了1.29 億、1.79 億、4 700 萬(wàn)。⑤FAO et al.eds.,The State of Food Security and Nutrition in the World: Repurposing Food and Agricultural Policies To Make Healthy Diets More Affordable,Rome: FAO,2022,p.26.發(fā)展中地區(qū)糧食安全問題解決得好壞直接關(guān)系到可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)在糧農(nóng)領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)。因此，發(fā)展中地區(qū)的糧食安全形勢(shì)受到聯(lián)合國(guó)更多的關(guān)注，支持發(fā)展中國(guó)家制定合理的糧農(nóng)戰(zhàn)略規(guī)劃，以發(fā)展賦能糧食，是聯(lián)合國(guó)在可持續(xù)發(fā)展框架下保障糧食安全的首要議程。

為實(shí)現(xiàn)糧食安全可持續(xù)，聯(lián)合國(guó)采取了多項(xiàng)舉措，其中助力增強(qiáng)糧食體系的氣候韌性最具代表性。2018年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、世界糧食計(jì)劃署、國(guó)際農(nóng)發(fā)基金、世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)等5 家聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的《世界糧食安全和營(yíng)養(yǎng)狀況報(bào)告》將“增強(qiáng)氣候抵御力，促進(jìn)糧食安全和營(yíng)養(yǎng)”作為核心議題，就如何制定和實(shí)施氣候抵御能力政策以及如何借力《聯(lián)合國(guó)氣候變化公約》《仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》《營(yíng)養(yǎng)問題羅馬宣言》《人道主義議程》等全球政策平臺(tái)，減緩氣候?qū)Z食安全的沖擊提供指導(dǎo)。①FAO et al.eds.,The State of Food Security and Nutrition in the World: Building Climate Resilience for Food Security and Nutrition,Rome: FAO,2018.2020年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織發(fā)布全球鹽漬土壤分布圖，為開展適應(yīng)氣候變化和灌溉項(xiàng)目提供參考。2021年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和國(guó)際可再生能源署達(dá)成合作共識(shí)，雙方將打破政策壁壘，共建氣候友好型農(nóng)業(yè)體系。在具體項(xiàng)目方面，自2016年以來(lái)，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織在亞非拉等氣候?yàn)?zāi)害高發(fā)國(guó)家實(shí)施預(yù)先行動(dòng)項(xiàng)目，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)免受極端天氣的破壞。由聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署支持的《非洲農(nóng)業(yè)適應(yīng)倡議》，已幫助34 個(gè)非洲國(guó)家獲得了10 多億美元的適應(yīng)氣候變化資金，有效提高了15.6 萬(wàn)多公頃耕地的抗災(zāi)能力。②呂強(qiáng)：《加大投資力度，強(qiáng)化國(guó)際合作：非洲多國(guó)全力保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年11月12日，第17 版。此外，為解決氣候變化所造成的蝗災(zāi)等衍生危機(jī)，聯(lián)合國(guó)還建立了沙漠蝗蟲災(zāi)情監(jiān)測(cè)平臺(tái)，并與多國(guó)開展防蝗合作，以期做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防，減緩蝗群對(duì)糧食的侵蝕。氣候環(huán)境是影響糧食安全可持續(xù)的最大變量，聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)通過發(fā)揮各自的功能優(yōu)勢(shì)，在政策、資金、技術(shù)等多方面提供支持，以綠色發(fā)展賦能糧食生產(chǎn)。

以發(fā)展促安全是聯(lián)合國(guó)參與全球糧食安全治理的可持續(xù)路徑，它強(qiáng)調(diào)發(fā)展是糧食安全的基礎(chǔ)保障，發(fā)展能夠創(chuàng)造紅利，可以惠及國(guó)家和非國(guó)家行為體，進(jìn)而在全球、地區(qū)和國(guó)家層面將發(fā)展帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)紅利轉(zhuǎn)化為糧食體系的安全紅利。因此，在復(fù)雜系統(tǒng)下，應(yīng)以發(fā)展為動(dòng)能，推動(dòng)糧食體系轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的糧食安全。但糧食體系轉(zhuǎn)型不僅是糧農(nóng)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性變革，更是一場(chǎng)社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、政治、衛(wèi)生系統(tǒng)的共同演進(jìn)。換言之，糧食體系轉(zhuǎn)型不僅涵蓋農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的更替，也包括各場(chǎng)域政策、糧食市場(chǎng)、糧食生產(chǎn)者、加工者和消費(fèi)者行為、飲食文化內(nèi)涵與知識(shí)體系的建構(gòu)和調(diào)整。當(dāng)前，全球糧食體系正面臨氣候變化、衛(wèi)生危機(jī)蔓延、生物多樣性銳減、交通運(yùn)輸受阻、經(jīng)濟(jì)衰退等多重因素的疊加影響，需打通糧食安全關(guān)聯(lián)場(chǎng)域的治理堵點(diǎn)，推動(dòng)各場(chǎng)域朝向共同目標(biāo)并釋放出發(fā)展動(dòng)能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)糧食體系從脆弱性系統(tǒng)轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展系統(tǒng)。事實(shí)上，聯(lián)合國(guó)將糧食安全作為一項(xiàng)發(fā)展議程，就是為了吸收政治（發(fā)展政策）、經(jīng)濟(jì)（發(fā)展資金）、生態(tài)（發(fā)展資源）、科技（發(fā)展技術(shù)）等各場(chǎng)域的發(fā)展紅利，并將其作為糧食安全治理資源，以期構(gòu)建一個(gè)涵蓋豐產(chǎn)富足（糧食供給）、公平包容（糧食分配）、尊重賦權(quán)（糧食選擇）、韌性（糧食抵御）、健康營(yíng)養(yǎng)（糧食利用）等高質(zhì)量元素在內(nèi)的可持續(xù)糧食體系。①High Level Panel of Experts on Food Security and Nutrition of the Committee on World Food Security,Food Security and Nutrition: Building a Global Narrative Towards 2030,Rome:HLPE Steering Committee,2020,p.13.

四、全球糧食安全治理理念面臨的問題及因應(yīng)之策

從某種意義上講，聯(lián)合國(guó)是最早參與全球治理的國(guó)際機(jī)構(gòu)，其在發(fā)展和安全治理過程中，培育了一整套全球治理的理念、機(jī)制和能力。②張貴洪：《聯(lián)合國(guó)與聯(lián)合國(guó)學(xué)》，《國(guó)際政治研究》2020年第4 期，第20 頁(yè)。糧食安全是聯(lián)合國(guó)最早參與全球治理的領(lǐng)域，所倡導(dǎo)的糧食權(quán)、糧食主權(quán)和發(fā)展觀，構(gòu)成了聯(lián)合國(guó)全球糧食安全治理的理念遵循。

（一）面臨的問題

理念的生成和落實(shí)之間仍存在尚未逾越的鴻溝，需予以重視。

第一，保障理念落實(shí)的治理機(jī)制不健全。全球治理機(jī)制是在全球治理的實(shí)踐中逐漸形成的包括治理主體、治理對(duì)象、治理規(guī)制和治理效能等要素的整體治理結(jié)構(gòu)。③石晨霞：《全球治理機(jī)制的發(fā)展與中國(guó)的參與》，《太平洋學(xué)報(bào)》2014年第1 期，第19 頁(yè)。全球糧食安全治理，與氣候、衛(wèi)生、水等領(lǐng)域的治理不同，它屬于復(fù)雜系統(tǒng)治理。環(huán)境體系、生物體系、衛(wèi)生體系、交通體系、金融體系等都存在于這一系統(tǒng)之中，且任一體系出現(xiàn)不穩(wěn)定跡象，都會(huì)影響糧食安全治理效能。這表明糧食安全治理在主體、對(duì)象、規(guī)制等方面都具有多元化的特征。糧食安全所具有的這種系統(tǒng)效應(yīng)，決定了糧食安全治理機(jī)制的構(gòu)建要從單一轉(zhuǎn)向綜合安全維度。①于宏源、李坤海：《糧食安全的全球治理與中國(guó)參與》，《國(guó)際政治研究》2021年第6 期，第86 頁(yè)。聯(lián)合國(guó)在落實(shí)糧食安全治理觀的過程中，雖在氣候、衛(wèi)生等領(lǐng)域給予協(xié)助，減緩?fù)话l(fā)因素對(duì)糧食權(quán)、糧食主權(quán)和糧食安全可持續(xù)發(fā)展的沖擊，但治理實(shí)踐多發(fā)生于單一機(jī)構(gòu)內(nèi)部，并沒有形成系統(tǒng)的治理觀，缺少綜合治理機(jī)制的保障。如在新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，系統(tǒng)性糧食安全治理機(jī)制的缺失，導(dǎo)致聯(lián)合國(guó)無(wú)法從全球?qū)用鏄?gòu)建糧食危機(jī)預(yù)防體系，加重了衛(wèi)生危機(jī)對(duì)糧食體系的威脅，阻礙了全球農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。即便是在疫情持續(xù)蔓延時(shí)期，聯(lián)合國(guó)內(nèi)部也只是建立了二維安全合作模式（農(nóng)業(yè)+衛(wèi)生），并沒有將世界銀行、聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署等糧食安全保障上的相關(guān)機(jī)構(gòu)納入其中，小農(nóng)、難民、土著居民等弱勢(shì)群體的糧食人權(quán)未得到有效維護(hù)。

第二，缺乏確保理念落實(shí)的治理資源。全球治理既需要精神層面的理念指導(dǎo)，也需要器物層面的物質(zhì)支持。前者明確了國(guó)家和非國(guó)家行為體的治理方向和治理目標(biāo)，規(guī)范了治理行為，后者決定了治理能力及所產(chǎn)生的綜合績(jī)效。糧食權(quán)、糧食主權(quán)和發(fā)展觀明確了聯(lián)合國(guó)全球糧食安全治理所要惠及的主體（人），體現(xiàn)了糧食安全治理的價(jià)值遵循（去政治化），確立了糧食安全治理的路徑導(dǎo)向（可持續(xù)發(fā)展）。治理理念的踐行離不開治理資源的支撐。但隨著氣候極端化的加劇和新冠疫情的傳播，全球饑餓人數(shù)與日俱增，聯(lián)合國(guó)全球糧食安全治理的資金困境也逐漸顯現(xiàn)。2021年3月，聯(lián)合國(guó)難民署和世界糧食計(jì)劃署發(fā)出了2.66 億美元的募捐呼吁，以解決非洲東部300 多萬(wàn)難民的口糧配給被削減問題。同時(shí)，世界糧食計(jì)劃署也被迫削減盧旺達(dá)、烏干達(dá)、肯尼亞等多國(guó)的口糧配給，削減幅度16%至60%不等。②《聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)尋求2.66 億美元以援助東部非洲難民》，聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，2021年3月2日，https://news.un.org/zh/story/2021/03/1079312。資金的匱乏，將聯(lián)合國(guó)置于“心有余而力不足”的窘境之中，只能采取消極的應(yīng)對(duì)策略，無(wú)法滿足受援國(guó)人民的基本生存需求和日常營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)給，使得糧食權(quán)、發(fā)展觀等治理理念，在上述國(guó)家仍未得到真正落實(shí)。

第三，缺乏理念落實(shí)的“強(qiáng)制力”。全球治理是國(guó)家和非國(guó)家行為體相互合作，共同完成的重大課題。任何一個(gè)行為體出現(xiàn)抵觸和懈怠的消極情緒，都可能使全球治理淪為“偽治理”。糧食權(quán)、糧食主權(quán)和發(fā)展觀雖是聯(lián)合國(guó)全球糧食安全治理的理念構(gòu)成，但具體落實(shí)仍需國(guó)家行為體的配合。在全球糧食體系中，由于聯(lián)合國(guó)和國(guó)家所處的立場(chǎng)不同，其所代表的利益也存在差異。這增加了聯(lián)合國(guó)落實(shí)糧食安全治理理念的難度。其中聯(lián)合國(guó)糧食主權(quán)觀所倡導(dǎo)的“去政治化”原則最難落實(shí)，時(shí)刻面臨挑戰(zhàn)。2022年烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，以美國(guó)為首的七國(guó)集團(tuán)借糧食危機(jī)向俄羅斯施加政治和經(jīng)濟(jì)壓力，并通過經(jīng)濟(jì)制裁阻礙俄糧食出口。同時(shí)，污名化中國(guó)，認(rèn)為中國(guó)并未參與解決全球糧食危機(jī)。①Lara Jakes,“U.S.Aid Chief Criticizes China’s ‘Absence’ in A Food Crisis Stoked by Russia’s Invasion,” The New York Times,July 18,2022,https://www.nytimes.com/2022/07/18/us/politics/samantha-power-china-food-crisis.html.在糧食權(quán)落實(shí)方面，聯(lián)合國(guó)雖在新冠肺炎疫情蔓延期間呼吁各國(guó)避免實(shí)施出口限制政策，但這一呼吁不具有約束力，各國(guó)仍繼續(xù)根據(jù)國(guó)內(nèi)糧食供需情況制定了相應(yīng)的出口管控政策，使得疫情時(shí)期戰(zhàn)亂貧困地區(qū)的糧食人權(quán)因域外糧食出口限制而受到削弱，其糧食安全在供給、獲取、利用和穩(wěn)定四個(gè)層面的惡化均呈螺旋式上升。同時(shí)，聯(lián)合國(guó)發(fā)展觀的落實(shí)也面臨國(guó)家博弈的挑戰(zhàn)。如前所述，聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)致力于幫助國(guó)家和地區(qū)提高糧食體系的氣候韌性，但由于大國(guó)在氣候領(lǐng)域仍面臨領(lǐng)導(dǎo)力之爭(zhēng)、能力建設(shè)和方案供給的博弈等問題，無(wú)助于實(shí)現(xiàn)綠色產(chǎn)糧和綠色興農(nóng)。

（二）應(yīng)對(duì)策略

為解決理念落實(shí)所面臨的困境，聯(lián)合國(guó)宜在三個(gè)方面統(tǒng)籌施策，提升全球糧食安全治理的綜合績(jī)效。

第一，在聯(lián)合國(guó)全球治理框架下，構(gòu)建綜合治理機(jī)制，開展系統(tǒng)治理。糧食安全是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)問題，需要跨領(lǐng)域合作和跨部門協(xié)調(diào)。當(dāng)前，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、世界糧食計(jì)劃署、國(guó)際農(nóng)發(fā)基金、世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)每年在編纂世界糧食安全和營(yíng)養(yǎng)狀況報(bào)告時(shí)開展合作，聯(lián)合國(guó)還在2022年3月宣布成立糧食、能源和金融危機(jī)應(yīng)對(duì)小組，這構(gòu)成了聯(lián)合國(guó)內(nèi)部跨領(lǐng)域合作治理的積極嘗試。未來(lái)，若要真正提升糧食安全治理能力，還需重視機(jī)制構(gòu)建和策略實(shí)施。首先，聯(lián)合國(guó)應(yīng)以糧食安全為經(jīng)，以經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、生物、交通、衛(wèi)生等糧食安全關(guān)聯(lián)議題為緯，形成網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)，將與糧食產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈密切相關(guān)的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)納入其中，構(gòu)建一個(gè)多維度的糧食安全綜合治理機(jī)制。可考慮將糧農(nóng)組織總干事作為機(jī)制的協(xié)調(diào)人，并以會(huì)議的形式使機(jī)制常態(tài)化，以便及時(shí)應(yīng)對(duì)由突發(fā)因素所引發(fā)的糧食安全問題。其次，為提高全球糧食危機(jī)的管控能力，聯(lián)合國(guó)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)宜在糧食安全綜合治理機(jī)制下，打破政策壁壘，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，搭建“云平臺(tái)”，推動(dòng)“云合作”，及時(shí)共享領(lǐng)域信息，以減緩農(nóng)業(yè)關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的危機(jī)爆發(fā)對(duì)糧食體系的沖擊。此外，聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)還應(yīng)在綜合治理機(jī)制下就賦權(quán)弱勢(shì)群體開展合作。婦女、小農(nóng)等弱勢(shì)群體承擔(dān)著糧食生產(chǎn)者的角色，但卻長(zhǎng)期處于糧食體系的邊緣。對(duì)于保障這一群體的糧食安全，不僅要“輸血”，還要“造血”。聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)可考慮在農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供給等方面加強(qiáng)合作，以提高弱勢(shì)群體的糧食獲取力和自主生產(chǎn)力。

第二，加強(qiáng)對(duì)糧農(nóng)事務(wù)的資金支持并提高融資能力。資金充足與否直接關(guān)系到聯(lián)合國(guó)的發(fā)展合作項(xiàng)目、發(fā)展援助項(xiàng)目和人道主義救援項(xiàng)目能否順利實(shí)施。如前文所述，資金匱乏已造成西亞、非洲多國(guó)的口糧配給被削減，當(dāng)?shù)孛癖姷募Z食權(quán)和發(fā)展權(quán)受到重創(chuàng)。為突破資金困境，在機(jī)構(gòu)內(nèi)部，聯(lián)合國(guó)宜從會(huì)費(fèi)中劃撥糧農(nóng)資金，用于危機(jī)時(shí)期的糧食安全保障。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、世界糧食計(jì)劃署和國(guó)際農(nóng)發(fā)基金宜考慮共同設(shè)立糧農(nóng)基金，明確基金的受眾群體、使用情境、使用額度等相關(guān)規(guī)則。在機(jī)構(gòu)外部，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織等機(jī)構(gòu)應(yīng)建立多元化的合作伙伴關(guān)系，加強(qiáng)與企業(yè)和基金會(huì)的合作，拓寬資金獲取渠道。同時(shí)，還可通過資金、技術(shù)和人力資源的投入，切實(shí)參與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)，以獲取經(jīng)濟(jì)利益，加強(qiáng)物質(zhì)保障。此外，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、世界糧食計(jì)劃署等機(jī)構(gòu)宜加強(qiáng)與二十國(guó)集團(tuán)、上合組織、經(jīng)合組織的合作，并推動(dòng)南北糧食對(duì)話和南南糧食安全合作，促使發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)椭l(fā)展中國(guó)家、新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家?guī)椭蟀l(fā)國(guó)家，進(jìn)而減輕其資金壓力。

第三，建立完整的法律體系。國(guó)際法規(guī)則的制定能夠?qū)?guó)家和非國(guó)家行為體起到一定約束力。聯(lián)合國(guó)應(yīng)考慮制定糧食安全保障法。具體而言，一方面，聯(lián)合國(guó)宜考慮召開糧食安全保障法會(huì)議，組建專家委員會(huì)，針對(duì)糧食供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈存在的問題以及在危機(jī)時(shí)期糧食供給面臨的挑戰(zhàn)和阻力等進(jìn)行探討和研究，制定相應(yīng)的法規(guī)，并明確國(guó)家、國(guó)際組織、地區(qū)組織、跨國(guó)企業(yè)等各利益攸關(guān)方的職責(zé)和干預(yù)別國(guó)糧食自主權(quán)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。同時(shí)，對(duì)糧食生態(tài)安全、糧食金融安全、糧食運(yùn)輸安全、糧食質(zhì)量安全等概念做出界定并制定保障條例。另一方面，要發(fā)揮聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)設(shè)立的糧食權(quán)特別報(bào)告專員的監(jiān)督職能，并賦予糧食權(quán)、糧食主權(quán)和發(fā)展權(quán)受侵犯的國(guó)家或社會(huì)群體“上告”權(quán)，以期對(duì)國(guó)家和非國(guó)家行為體形成硬約束。

結(jié)束語(yǔ)

聯(lián)合國(guó)是參與全球糧食安全治理的重要行為體。習(xí)近平在2022年二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第十七次峰會(huì)上明確強(qiáng)調(diào)了各國(guó)在聯(lián)合國(guó)等多邊國(guó)際組織協(xié)調(diào)下共同解決糧食安全問題的重要性。①習(xí)近平：《共迎時(shí)代挑戰(zhàn) 共建美好未來(lái)——在二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第十七次峰會(huì)第一階段會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年11月16日，第2 版。糧食權(quán)、糧食主權(quán)和發(fā)展觀構(gòu)成了聯(lián)合國(guó)全球糧食安全治理的理念集合，其中糧食權(quán)強(qiáng)調(diào)，人類是治理所要惠及的對(duì)象，要在保障“類安全”的基礎(chǔ)上維護(hù)“類生存”。糧食主權(quán)強(qiáng)調(diào)，國(guó)家是治理的主體，需保持治理的自主性。糧食安全可持續(xù)強(qiáng)調(diào)，可持續(xù)發(fā)展是治理的最終目標(biāo)，宜盤活發(fā)展資源，推動(dòng)糧食體系良性運(yùn)轉(zhuǎn)。三個(gè)理念雖有所側(cè)重，但也相互依存。

第一，保障糧食主權(quán)是實(shí)現(xiàn)糧食權(quán)的基礎(chǔ)。個(gè)人能否吃得飽、吃得好和吃得健康，在很大程度上取決于國(guó)家的治理能力。一個(gè)具備獨(dú)立自主的農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán)和土地耕種權(quán)的國(guó)家，能夠確保人民更有尊嚴(yán)、更加體面地獲取糧食。相反，如果生活在一個(gè)連糧食這一最基本需求都無(wú)法滿足的國(guó)家，無(wú)論個(gè)體如何拓展獲得糧食的交換權(quán)利，都無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)糧食安全。

第二，發(fā)展是確保糧食主權(quán)的前提。“糧食政治化”產(chǎn)生的重要條件，是發(fā)展中國(guó)家不具備改善本國(guó)糧食安全境遇的硬實(shí)力。這導(dǎo)致發(fā)展中國(guó)家的糧食“安全感”由自我給予轉(zhuǎn)向他者給予。糧食若要去政治化，除了提升發(fā)達(dá)國(guó)家的道義感和正義感之外，還需要發(fā)展中國(guó)家培養(yǎng)自身的造血功能，學(xué)習(xí)和借鑒域外國(guó)家的糧食安全治理經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)科技，以“發(fā)展赤字”的解決帶動(dòng)“安全赤字”的解決，從而構(gòu)建以糧食內(nèi)循環(huán)為主體的發(fā)展模式。

第三，糧食權(quán)的維護(hù)需以發(fā)展為保障。發(fā)展既可以是目的性權(quán)利，也可以是手段性權(quán)利。作為手段性權(quán)利的發(fā)展，注重保障個(gè)人平等參與發(fā)展的機(jī)會(huì)，享有促進(jìn)發(fā)展的權(quán)利，并享受發(fā)展成果，最終實(shí)現(xiàn)人本身的發(fā)展。①常健：《發(fā)展主義人權(quán)理論及其基本建構(gòu)》，《學(xué)術(shù)界》2021年第12 期，第101 頁(yè)。糧食人權(quán)是發(fā)展作為手段性權(quán)利所要維護(hù)的最基本的人權(quán)，這主要是因?yàn)榧Z食是人類生存的第一要義。保障糧食人權(quán)，需重視發(fā)展資源和發(fā)展紅利的公平分配，以確保社會(huì)群體的利益共享，從而提高其糧食獲取力，最終實(shí)現(xiàn)糧食自由和膳食營(yíng)養(yǎng)。聯(lián)合國(guó)全球糧食安全治理體現(xiàn)了糧食權(quán)、糧食主權(quán)和發(fā)展觀的核心價(jià)值，并在三大理念的框架下，規(guī)范治理行為，明確治理目標(biāo)，以期實(shí)現(xiàn)更好生產(chǎn)、更好營(yíng)養(yǎng)、更好環(huán)境和更好生活的糧食安全治理目標(biāo)。