盧榮婕，韓尚宜

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189)

數(shù)據(jù)已成為國家基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源和重要生產(chǎn)要素，其所具有的高價值性現(xiàn)已成為共識。政府部門掌握著大量優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)，該類數(shù)據(jù)價值的釋放對于實現(xiàn)政府精細(xì)治理，促進(jìn)公共服務(wù)能力與水平的全面提升具有重要的助推作用。2020年3月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》提出，要加快培育數(shù)據(jù)要素市場，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享。政務(wù)部門掌握著龐大的優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)資源，在確保政府?dāng)?shù)據(jù)安全的前提下，如何實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)最大限度地流入市場，完成政府?dāng)?shù)據(jù)與其他類數(shù)據(jù)的深度融合，成為數(shù)據(jù)要素市場培育工作的重點。具言之，數(shù)據(jù)要素市場培育的重點應(yīng)是確保政府?dāng)?shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)相融合，助力政府?dāng)?shù)據(jù)安全有效地流入市場。2022年6月，國務(wù)院《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，2023年底前，全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系初步形成，數(shù)據(jù)共享和開放能力顯著增強，政務(wù)數(shù)據(jù)管理服務(wù)水平明顯提升。政務(wù)大數(shù)據(jù)一體化建設(shè)的痛點在于，目前政務(wù)數(shù)據(jù)存在數(shù)據(jù)重復(fù)采集、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，數(shù)據(jù)共享權(quán)責(zé)不清晰、數(shù)據(jù)安全保障不足等缺陷，導(dǎo)致難以追究問責(zé)，從而無法滿足高質(zhì)量數(shù)字政府建設(shè)的需要。鑒于此，本文通過對政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)益配置現(xiàn)有模式的梳理和分析，在理清政府?dāng)?shù)據(jù)內(nèi)涵的前提下，對政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于國家模式進(jìn)行辨析，剖析政府?dāng)?shù)據(jù)“打包式”賦權(quán)給國家所有的缺陷，進(jìn)而提出政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬的公眾參與，根據(jù)數(shù)據(jù)應(yīng)用場景、數(shù)據(jù)不同類別、數(shù)據(jù)流動方式予以相對應(yīng)的政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬配置。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)益配置的現(xiàn)有模式

政府?dāng)?shù)據(jù)是儲存在數(shù)字政府軀體內(nèi)的蛋白質(zhì)，是數(shù)字政府建設(shè)不可缺少的“營養(yǎng)素”，不論在數(shù)字政府建設(shè)中的哪一個環(huán)節(jié)，都需要政府?dāng)?shù)據(jù)去提供支撐，都需要在獲取政府?dāng)?shù)據(jù)的基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)。政府?dāng)?shù)據(jù)價值釋放的方式主要存在內(nèi)部、外部以及中間道路三種模式。內(nèi)部釋放模式主要是通過政府?dāng)?shù)據(jù)共享，即政務(wù)部門主動共享以及為其他政務(wù)部門共享提供協(xié)助。外部釋放模式主要是通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放，以滿足社會公眾知情權(quán)為目的，直接向社會公眾公開數(shù)據(jù)。中間道路釋放模式主要是指政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營，政務(wù)部門只作為提供政府?dāng)?shù)據(jù)的主體，政府?dāng)?shù)據(jù)價值最終是數(shù)據(jù)授權(quán)運營單位通過向社會公眾提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的方式予以釋放?？梢?，無論政府?dāng)?shù)據(jù)價值釋放以何種模式展開，都需要確定哪些數(shù)據(jù)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，哪些數(shù)據(jù)不能進(jìn)行授權(quán)運營，也即依賴于一個基礎(chǔ)性問題地解決，需要對政府?dāng)?shù)據(jù)的歸屬予以理清。

(一)政府?dāng)?shù)據(jù)的意涵辨析

政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬規(guī)范化首先需要解決的是政府?dāng)?shù)據(jù)意涵的理清，無論是理論層面還是立法層面，對于政府?dāng)?shù)據(jù)的內(nèi)涵認(rèn)定都有所不同，因而，有必要對于政府?dāng)?shù)據(jù)概念進(jìn)行清晰界定，進(jìn)而理清政府?dāng)?shù)據(jù)的歸屬確認(rèn)。在理論層面上，對于政府?dāng)?shù)據(jù)的含義并未做出有效地回應(yīng)。有學(xué)者認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)是在財政的支持下所制作或獲取的數(shù)據(jù)，主要指的是政府在履行公共服務(wù)管理職責(zé)時所收集或產(chǎn)生的數(shù)據(jù)集合，[1]政府在履行社會管理職責(zé)中，所獲取的各類社會主體及其相關(guān)活動的一切信息，[2]也有學(xué)者將政務(wù)數(shù)據(jù)制作或獲取主體進(jìn)行擴(kuò)大，指出政府?dāng)?shù)據(jù)主體不僅包括職權(quán)性行政主體還包括授權(quán)性行政主體。[3]80[4]46政府?dāng)?shù)據(jù)按照制作或獲取主體范圍為標(biāo)準(zhǔn)，可以將政府?dāng)?shù)據(jù)分為廣義與狹義。[5]廣義上的政府?dāng)?shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)具有相同含義，主體上不僅僅包括行政機(jī)關(guān)制作或獲取的數(shù)據(jù)還包括公共事業(yè)部門的數(shù)據(jù)，如檔案館所制作、收集的數(shù)據(jù)。[6]具言之，正是基于最廣泛意義上政府?dāng)?shù)據(jù)的定義，有學(xué)者將政府?dāng)?shù)據(jù)等同于政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、[7]公務(wù)數(shù)據(jù)，如統(tǒng)計數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)、醫(yī)療數(shù)據(jù)以及社會保障等數(shù)據(jù)。[8]狹義上的政府?dāng)?shù)據(jù)僅僅指的是職權(quán)性行政主體在依法履行職責(zé)過程中所制作或者獲取的各類數(shù)據(jù)資源的集合。

在立法層面上，目前我國在中央層面上幾乎沒有對政府?dāng)?shù)據(jù)作出相關(guān)界定，只有地方性法規(guī)做出了一些嘗試，如2017年4月實施的《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》是我國首部政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放地方性法規(guī)，該條例在第2條第2款規(guī)定：“本條例所稱政府?dāng)?shù)據(jù)，是指市、區(qū)(市、縣)人民政府及其工作部門和派出機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府(以下簡稱行政機(jī)關(guān))在依法履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源?！备鶕?jù)數(shù)據(jù)來源，對何謂政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行了大致界定，將政府?dāng)?shù)據(jù)主體限定為行政機(jī)關(guān)，行為限定在履行行政管理職責(zé)中所制作或獲取的。隨后頒布的《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理辦法》第2條第2款規(guī)定：“政府?dāng)?shù)據(jù)，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表等各類數(shù)據(jù)資源，包括行政機(jī)關(guān)直接或者通過第三方依法采集、依法授權(quán)管理和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的數(shù)據(jù)資源等?！睂Λ@取數(shù)據(jù)的其他主體進(jìn)行細(xì)化，主要包括第三方依法采集，通過授權(quán)獲得管理以及因履職所需通過政務(wù)信息系統(tǒng)所形成的數(shù)據(jù)資源等。

可見，關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)意涵的界定，可以根據(jù)數(shù)據(jù)制作或者獲取的主體進(jìn)行劃分。一是行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政管理過程中制作或者獲取的各類數(shù)據(jù)的集合；二是基于授權(quán)而獲得行政管理職能，其在行使行政管理職能中產(chǎn)生或收集的數(shù)據(jù)集合；三是雖不具有行政機(jī)關(guān)主體身份，但基于其參與或與前兩個主體的合作行為進(jìn)而獲得資格。[9]也可以根據(jù)是否經(jīng)過加工處理，將數(shù)據(jù)分為原始政府?dāng)?shù)據(jù)與衍生政府?dāng)?shù)據(jù)。原始政府?dāng)?shù)據(jù)主要是指未經(jīng)過任何實質(zhì)性加工處理或者只進(jìn)行簡單匯總，數(shù)據(jù)收集者對于數(shù)據(jù)增值并未付出任何成本，如農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)等。衍生政府?dāng)?shù)據(jù)是指數(shù)據(jù)收集者對于數(shù)據(jù)進(jìn)行深度處理，去除“數(shù)據(jù)廢氣”“數(shù)據(jù)垃圾”，運用算法進(jìn)行深度加工分析，實現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)價值的升值，使得政府?dāng)?shù)據(jù)更具有精確性與可預(yù)測性，通過算法將不同類別的政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行深度融合，運用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，將敏感類數(shù)據(jù)置于數(shù)據(jù)沙箱予以監(jiān)管，以保障數(shù)據(jù)隱私安全。

(二)政府?dāng)?shù)據(jù)現(xiàn)有歸屬模式

2022年1月1日實施的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第3條規(guī)定個人數(shù)據(jù)所享有的人格權(quán)益：“自然人對個人數(shù)據(jù)享有法律、行政法規(guī)及本條例規(guī)定的人格權(quán)益。處理個人數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)具有明確、合理的目的，并遵循最小必要和合理期限原則。”第4條規(guī)定了數(shù)據(jù)處理者對其處理數(shù)據(jù)所形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)享有財產(chǎn)權(quán)益：《自然人、法人和非法人組織對其合法處理數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)享有法律、行政法規(guī)及本條例規(guī)定的財產(chǎn)權(quán)益。但是，不得危害國家安全和公共利益，不得損害他人的合法權(quán)益?！?022年1月1日實施的《上海市數(shù)據(jù)條例》以專章的形式規(guī)定數(shù)據(jù)權(quán)益保障，但對于數(shù)據(jù)權(quán)益如何配置卻沒有做出規(guī)定，更遑論明晰政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬問題。理論層面上，關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)的歸屬方式，現(xiàn)有研究主要是將政府?dāng)?shù)據(jù)看作是國有財產(chǎn)或國有資產(chǎn)，進(jìn)而論證政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于國家所有；或?qū)?shù)據(jù)所有權(quán)解構(gòu)成“雙重所有權(quán)”，由數(shù)據(jù)主體享有名義所有權(quán)，數(shù)據(jù)控制者享有實質(zhì)所有權(quán)。

1.運用國有財產(chǎn)理論，將政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于國家所有。立法層面對于數(shù)據(jù)權(quán)屬規(guī)定很少，只有部分地方立法如《重慶市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》第4條第1款規(guī)定：“政務(wù)數(shù)據(jù)資源屬于國家所有?！薄陡＝ㄊ‰娮诱?wù)建設(shè)和應(yīng)用管理辦法》第9條規(guī)定：“應(yīng)用單位在履行職責(zé)過程中產(chǎn)生的信息資源，以及通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)等方式開展電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用所產(chǎn)生的信息資源屬于國家所有，由同級人民政府電子政務(wù)管理部門負(fù)責(zé)綜合管理?！睂⑿畔①Y源歸屬于國家所有。通過對《憲法》第12條第2款規(guī)定：“國家保護(hù)社會主義的公共財產(chǎn)。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產(chǎn)。”的擴(kuò)張解釋，將數(shù)據(jù)資源納入“公共財產(chǎn)”，最終實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源歸屬于國家所有。具言之，主要通過論證數(shù)據(jù)歸屬于其他主體會造成不可調(diào)和的矛盾，進(jìn)而實現(xiàn)數(shù)據(jù)歸屬于國家所有的正當(dāng)性論證[8]。政務(wù)數(shù)據(jù)歸屬于用戶會產(chǎn)生控制難題，立法雖可直接賦予社會公眾數(shù)據(jù)所有權(quán)，但由于數(shù)據(jù)控制者與數(shù)據(jù)主體雙方地位的懸殊，數(shù)據(jù)主體處于極其弱勢地位，面對數(shù)據(jù)被處理或被泄露等不利后果的發(fā)生，囿于舉證能力使其很難去維權(quán)。即是說，雖可從法律上賦予用戶所有權(quán)，但用戶很難真正去享有所有權(quán)，甚至難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)的支配權(quán)。數(shù)據(jù)歸屬于平臺會產(chǎn)生權(quán)利保障難題，此種權(quán)屬配置模式雖可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值最大化，但基于平臺的逐利性與強勢地位，有導(dǎo)致數(shù)據(jù)被壟斷使用的風(fēng)險，從而很難實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源分配的公平性與數(shù)據(jù)利用的自由性。

2.基于數(shù)據(jù)信托理論，建構(gòu)“雙重所有權(quán)”理論。數(shù)據(jù)信托制度是指數(shù)據(jù)主體作為委托人與受益人將自己的數(shù)據(jù)委托給數(shù)據(jù)控制者進(jìn)行控制與支配，數(shù)據(jù)控制者通過履行信義義務(wù)實現(xiàn)對數(shù)據(jù)主體數(shù)據(jù)權(quán)利的保護(hù)。[11]73-74該制度設(shè)立目的是為了消解數(shù)據(jù)主體的弱勢地位，更好地實現(xiàn)數(shù)據(jù)權(quán)益。數(shù)據(jù)信托構(gòu)造形式上是數(shù)據(jù)主體將對于數(shù)據(jù)的控制權(quán)與支配權(quán)轉(zhuǎn)移給數(shù)據(jù)控制者，實質(zhì)上是將數(shù)據(jù)的占有、管理與處分權(quán)一并轉(zhuǎn)移給數(shù)據(jù)控制者，也就是數(shù)據(jù)控制者繼受取得了數(shù)據(jù)“所有權(quán)”。因為，如果數(shù)據(jù)控制者不取得數(shù)據(jù)所有權(quán)，其對數(shù)據(jù)的支配、控制行為的法理基礎(chǔ)何在？也就是說數(shù)據(jù)信托的邏輯基礎(chǔ)是依托“雙重所有權(quán)”，數(shù)據(jù)主體在其轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)給控制者之時，就喪失了對數(shù)據(jù)的占有與支配，最多只是享有名義上的所有權(quán)，相反地，數(shù)據(jù)控制者也就實質(zhì)性地享有了對數(shù)據(jù)的控制權(quán)，此為實質(zhì)意義上的所有權(quán)。數(shù)據(jù)主體只享有名義上的所有權(quán)，數(shù)據(jù)控制者如平臺或政府基于對數(shù)據(jù)的實際控制權(quán)，進(jìn)而對數(shù)據(jù)享有實質(zhì)所有權(quán)。具言之，互聯(lián)網(wǎng)平臺作為數(shù)據(jù)信托管理人，將其收集到的數(shù)據(jù)歸屬于互聯(lián)網(wǎng)用戶所有，對全體用戶負(fù)責(zé)，承擔(dān)著數(shù)據(jù)的安全保障義務(wù)。[12]雙重所有權(quán)歸屬模式看似兼顧了數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)控制者的權(quán)益，但實質(zhì)上卻增加了巨大的溝通與交易成本。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬現(xiàn)狀的反思

針對政府?dāng)?shù)據(jù)的歸屬，現(xiàn)有研究主要有兩種模式。一種是將政府?dāng)?shù)據(jù)看作是國有資產(chǎn)，進(jìn)而論證歸屬于國家所有；另一種模式是依托于數(shù)據(jù)信托制度，通過運用“雙重所有權(quán)”理論，實現(xiàn)數(shù)據(jù)主體享有名義所有權(quán)，數(shù)據(jù)控制者享有實質(zhì)所有權(quán)。這兩種歸屬模式推動了數(shù)據(jù)權(quán)屬的進(jìn)一步發(fā)展，但仍面臨著一定的確權(quán)困境。

(一)國家所有歸屬配置的缺陷

政府?dāng)?shù)據(jù)是行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能或者提供公共服務(wù)時所制作或者獲取的數(shù)據(jù)，是在財政支撐下所收集的數(shù)據(jù)集合，因而具有類國有資產(chǎn)屬性，具有歸屬于國家所有的正當(dāng)性，也即應(yīng)由全體人民共享政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)益。政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于國家的合理性在于，大多數(shù)政府?dāng)?shù)據(jù)來自社會公眾，社會公眾在政府?dāng)?shù)據(jù)價值生成鏈條上具有不可忽視的作用，此外，數(shù)據(jù)收集與融合的目的也是為了提供更加精細(xì)化的政務(wù)服務(wù)。除了法定不予公開的政府?dāng)?shù)據(jù)，其他類政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)全部予以公開，由社會公眾無償使用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)“取之于民，益之于民”。然而，將政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)歸屬于國家，此項所有權(quán)是一種獨占性權(quán)利，還是只是一種防御性權(quán)利。如果該項權(quán)利是獨占性權(quán)利，那么對政府?dāng)?shù)據(jù)的控制權(quán)將“獨占性地”[13]6(exclusively)地賦權(quán)給國家?；谡?dāng)?shù)據(jù)所具有的非競爭性、非排他性與公共屬性，對于數(shù)據(jù)的所有權(quán)很難實現(xiàn)獨占性功能，數(shù)據(jù)的非排他性就意味著其無法排除其他主體對數(shù)據(jù)的使用，數(shù)據(jù)的非競爭性則意味著數(shù)據(jù)控制者一旦擁有了數(shù)據(jù)，就可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)復(fù)制利用的零邊際成本，因為數(shù)據(jù)所具有的規(guī)模效應(yīng)，可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的倍增。

綜上所述，即使是將政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于國家也無法消解政府?dāng)?shù)據(jù)本身所具有的特有屬性。將政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行排他性歸屬于某一個主體，從本質(zhì)上是與數(shù)據(jù)價值增值規(guī)律相違背，換言之，將政府?dāng)?shù)據(jù)排他性賦權(quán)給國家，雖然可以保障數(shù)據(jù)安全，但是卻降低了數(shù)據(jù)流通的效率，降低了其他主體處理數(shù)據(jù)的積極性。政府?dāng)?shù)據(jù)價值的增值，需要跨部門、跨領(lǐng)域、跨層級進(jìn)行數(shù)據(jù)融合，如若將政府?dāng)?shù)據(jù)一刀切式賦權(quán)給國家，那么其他數(shù)據(jù)參與者的積極性該如何保障？政府?dāng)?shù)據(jù)并不只是單一由政府部門所提供，在政府?dāng)?shù)據(jù)價值生產(chǎn)鏈中，存在眾多數(shù)據(jù)參與者，關(guān)涉到很多數(shù)據(jù)利益相關(guān)者，每個數(shù)據(jù)參與者均有權(quán)主張數(shù)據(jù)權(quán)益。如果只是將數(shù)據(jù)所有權(quán)單一賦權(quán)給國家，那么其他利益相關(guān)者的數(shù)據(jù)權(quán)利義務(wù)應(yīng)如何配置？政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于何種權(quán)利性質(zhì)，目前，并沒有提供很好地解決方案。

所有權(quán)的本質(zhì)是一種排他性，獨占性權(quán)利歸屬，此種權(quán)利配置的前提是清晰明確的權(quán)利歸屬，然這與政府?dāng)?shù)據(jù)所具有的獨特屬性相沖突。此外，政府原始數(shù)據(jù)的生成與政府衍生數(shù)據(jù)的產(chǎn)生都有眾多數(shù)據(jù)主體參與，因而，每個數(shù)據(jù)參與主體都有主張自己基于勞動或付出的成本而享有權(quán)利。如若只是將政府?dāng)?shù)據(jù)通過立法確認(rèn)歸國家所有，那么，政府?dāng)?shù)據(jù)利益相關(guān)者的權(quán)益該如何配置，這項所有權(quán)是一種什么性質(zhì)的權(quán)利？獨占性還是防御性權(quán)利？對此，將政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)配置給國家未能有效解決這些問題。

(二)雙重所有權(quán)歸屬配置的缺陷

數(shù)據(jù)信托權(quán)利配置的基礎(chǔ)是“雙重所有權(quán)”理論，由數(shù)據(jù)主體享有名義上所有權(quán)，數(shù)據(jù)控制者享有實質(zhì)所有權(quán)。[9]76這種權(quán)利配置與我國的一物一權(quán)理論相沖突，具有沖擊物權(quán)法定主義的風(fēng)險。此外，信托成立的前提是以委托人的同意轉(zhuǎn)移為必要條件，數(shù)據(jù)蘊含著大量敏感信息，一旦泄露會對數(shù)據(jù)主體的人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)，乃至社會穩(wěn)定造成不容忽視的影響。以在微信朋友圈發(fā)布生活照片為例，看似只是向特定朋友公開生活狀態(tài)，屬于公開個人數(shù)據(jù)，與社會秩序沒有太大關(guān)聯(lián)，但現(xiàn)實生活中，有很多人卻冒充是照片本人進(jìn)行詐騙或者散布謠言等違法行為，不僅給照片當(dāng)事人造成嚴(yán)重的精神與財產(chǎn)損失，給社會秩序也帶來了很多負(fù)面影響。因而，在進(jìn)行數(shù)據(jù)信托時需要取得社會公眾的知情同意，向社會公眾披露數(shù)據(jù)管理的方式。數(shù)據(jù)信托制度存在以下不可忽視的缺陷：

一是數(shù)據(jù)主體是否真正獲得數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移時的知情同意權(quán)。數(shù)據(jù)信托的運行是以數(shù)據(jù)主體同意轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)為前提，必須是數(shù)據(jù)主體自愿將其擁有的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移給數(shù)據(jù)控制者，此為數(shù)據(jù)信托成立的必要條件。在實際運行中，數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)控制者雙方數(shù)據(jù)能力懸殊巨大，數(shù)據(jù)控制者的強控制地位與數(shù)據(jù)主體對數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)強依賴性，使得數(shù)據(jù)主體很難擁有拒絕的能力與權(quán)利。抑或是說數(shù)據(jù)主體最多也只有選擇退出的權(quán)利，在進(jìn)行數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移時，數(shù)據(jù)主體的知情同意很難得到真正實現(xiàn)。如果數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移的前提性條件都難以得到滿足，那么后續(xù)的數(shù)據(jù)監(jiān)督也是很難得到進(jìn)一步落實。

二是數(shù)據(jù)主體是否有核查數(shù)據(jù)控制者信義義務(wù)履行情況的能力。為了消弭數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)控制者的差距，采取數(shù)據(jù)信義義務(wù)予以保障，但是，數(shù)據(jù)控制者的法定忠實義務(wù)和謹(jǐn)慎義務(wù)是否能真正得以履行？基于雙方數(shù)據(jù)實力懸殊，數(shù)據(jù)主體很難去監(jiān)督與審查數(shù)據(jù)控制者信義義務(wù)的履行情況。更為重要的是，在數(shù)據(jù)信托運行機(jī)制下，數(shù)據(jù)主體也只是享有形式上或者名義上的所有權(quán)，其早已喪失對數(shù)據(jù)的占有、支配與控制的能力。數(shù)據(jù)控制者已然享有真正意義上的所有權(quán)，其可以對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、融合與挖掘，而這個過程所獲取的商業(yè)價值有多大，數(shù)據(jù)主體應(yīng)分配多少利益，這一權(quán)益分配已然不是數(shù)據(jù)主體所能決定。

綜上可知，基于政府?dāng)?shù)據(jù)具有利益交織性，尤其是有些政府?dāng)?shù)據(jù)會涉及到個人隱私信息，企業(yè)商業(yè)秘密等，如若只是將政府?dāng)?shù)據(jù)單一賦權(quán)給某一個主體，很難消解政府?dāng)?shù)據(jù)本身所具有的界權(quán)困境。如果采取“雙重所有權(quán)”理論，又很難融合于一物一權(quán)基礎(chǔ)理論體系中，當(dāng)數(shù)據(jù)發(fā)生沖突時，數(shù)據(jù)主體的維權(quán)成本與交易成本也會被不當(dāng)擴(kuò)大。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬的公眾參與

由國家享有政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)，具有一定的正當(dāng)性基礎(chǔ)，但是仍無法回避數(shù)據(jù)所具有的可復(fù)制性與非競爭性。數(shù)據(jù)可以根據(jù)需要可以實現(xiàn)無成本地進(jìn)行復(fù)制，數(shù)據(jù)處理者的增加卻并不影響原來的“數(shù)據(jù)所有者”(data owner)[13]7行使數(shù)據(jù)權(quán)利。簡言之，基于數(shù)據(jù)的非競爭性、非排他性與可復(fù)制性，即使通過立法將政府?dāng)?shù)據(jù)界權(quán)給國家所有，也難以消解由于數(shù)據(jù)所具有的特殊屬性所引發(fā)的確權(quán)難題。公眾參與能否引入政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬界定，是否具有制度適用的空間，關(guān)鍵在于其是否能夠破解政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬國家或采取“雙重所有權(quán)”所面臨的困境，是否有助于解決政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)難的沉疴。

(一)根據(jù)不同應(yīng)用場景予以政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)

人類社會已經(jīng)實現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會再到信息社會的演變，農(nóng)業(yè)社會發(fā)展的核心是土地，工業(yè)社會發(fā)展的動力是機(jī)器，而信息社會發(fā)展的關(guān)鍵則是數(shù)據(jù)。[14]44“大數(shù)據(jù)時代是以數(shù)據(jù)為中心，構(gòu)建的是一種扁平化、碎片化、智慧化的生產(chǎn)生活和分享共建秩序?！盵15]436從我國的情況來看，憲法所確定的人民代表大會制度是我國行政法的現(xiàn)實基礎(chǔ)，而人民主權(quán)則奠定了我國行政法的理論基礎(chǔ)。一切權(quán)力都來自人民，一切行政權(quán)力都是行政機(jī)關(guān)對國家和公民所承擔(dān)的必須履行的行政職責(zé)。[16]175但是，如若將政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)單一賦予給社會公眾，可能并不能改變數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)控制者之間的差距。也即是說，縱使將數(shù)據(jù)所有權(quán)確權(quán)給社會公眾，其是否真正有數(shù)據(jù)能力去和其他數(shù)據(jù)參與者進(jìn)行議價，這都是政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行界定權(quán)利歸屬時面臨的難題。可見，將政府?dāng)?shù)據(jù)“一刀切”配置給某一個單一主體，并不是十分合理，究其深層次原因在于政府?dāng)?shù)據(jù)所具有的場景性，政府?dāng)?shù)據(jù)獲取方式的多樣性，政府?dāng)?shù)據(jù)流動方式的差異性。相較于政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于國家所有，公眾參與政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬界定有著其特殊的功能面向。

一是公眾參與有助于實現(xiàn)應(yīng)用場景公開化。數(shù)據(jù)不同于有體物，其價值的實現(xiàn)具有高度的場景性。有體物的價值一般都具有確定性，不會因為載體或者應(yīng)用場景的不同而導(dǎo)致其性質(zhì)發(fā)生改變，因而，針對有體物可以采取物權(quán)法保護(hù)方式。而數(shù)據(jù)則是相反，數(shù)據(jù)在不同的場景下其價值或者性質(zhì)可能會發(fā)生根本性的變化。以發(fā)布微信朋友圈為例，對于用戶而言，其只是想向朋友圈的好友公開自己的生活、工作與學(xué)習(xí)動態(tài)，該類數(shù)據(jù)屬于公開數(shù)據(jù)。對于微信平臺而言，該類公開數(shù)據(jù)屬于用戶隱私數(shù)據(jù)，尤其是涉及到對于行程的分享，私人照片的公開，該類數(shù)據(jù)具有可識別性，雖然數(shù)據(jù)處于已公開，但對于平臺而言，該類數(shù)據(jù)仍屬于隱私數(shù)據(jù)，具有嚴(yán)格的保密義務(wù)。對于與微信有競爭關(guān)系的其他社交平臺而言，微信平臺為了保護(hù)用戶隱私數(shù)據(jù)所付出的成本，基于平臺所付出的貢獻(xiàn)，可以授予類似數(shù)據(jù)庫權(quán)利，因而，其他平臺需要履行尊重微信平臺數(shù)據(jù)庫權(quán)利的義務(wù)。[15]152

二是公眾參與有助于實現(xiàn)數(shù)據(jù)隱私保護(hù)。政府?dāng)?shù)據(jù)作為最有價值的數(shù)據(jù)，具有利益交織性，一是政府?dāng)?shù)據(jù)中含有個人數(shù)據(jù)，如基因數(shù)據(jù)、信用數(shù)據(jù)等。此類數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)主體的隱私、社會評價息息相關(guān)，關(guān)系著數(shù)據(jù)主體的人格權(quán)與財產(chǎn)權(quán)。二是政府?dāng)?shù)據(jù)中含有商業(yè)數(shù)據(jù)，會涉及到法人或非法人組織的名譽權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等。[17]32需要對于政府?dāng)?shù)據(jù)的利用與流通予以嚴(yán)格的監(jiān)管，確保政府?dāng)?shù)據(jù)的安全。

對于政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用于何種場景，應(yīng)當(dāng)引入公眾參與，確保社會公眾對于政府?dāng)?shù)據(jù)場景應(yīng)用知情權(quán)的實現(xiàn)，能夠知曉自己的數(shù)據(jù)被運用于何種場景，運用到何種程度。更為重要的是，政府?dāng)?shù)據(jù)的場景化也是為了更好地提供公共服務(wù)，通過社會公眾參與，使得政府能夠快速知曉社會公眾需要何種政務(wù)服務(wù)，進(jìn)而針對性地提供政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用場景，不僅可以避免政府?dāng)?shù)據(jù)的過度挖掘?qū)е聰?shù)據(jù)隱私保護(hù)不足，也能提供社會公眾真正所需的數(shù)據(jù)服務(wù)或產(chǎn)品，實現(xiàn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用最大化與數(shù)據(jù)隱私保護(hù)最大化之間的動態(tài)平衡。

(二)根據(jù)獲取方式予以政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)

互聯(lián)網(wǎng)開啟了人類生存和生活的嶄新模式，人民在線上的經(jīng)濟(jì)和社會交往，已不再受到物理空間的限制，較之前網(wǎng)絡(luò)時代，擁有了極大的、飛躍式的自由。[18]108數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，數(shù)字政府的建設(shè)，數(shù)字生態(tài)的構(gòu)建都離不開數(shù)據(jù)的流通與共享，“數(shù)據(jù)鴻溝”“數(shù)據(jù)孤島”“數(shù)據(jù)壁壘”的打破，對于數(shù)據(jù)的開放共享具有重要意義。[15]444根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)生方式為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為原始取得與繼受取得，原始取得的數(shù)據(jù)所有權(quán)歸屬國家沒有爭議，如人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，此項數(shù)據(jù)的生成國家付出了巨大的成本，因而應(yīng)當(dāng)屬于國家所有；繼受取得的政府?dāng)?shù)據(jù)主要是涉及到與自然人、法人或非法人組織交叉的數(shù)據(jù)。一是地理環(huán)境數(shù)據(jù)。人類對于自然的認(rèn)識，需要投入大量的成本，此類政府?dāng)?shù)據(jù)屬于國家所有，數(shù)據(jù)權(quán)益由全社會共享，排除涉及國家安全的情況下，應(yīng)向社會公眾公開共享。二是經(jīng)濟(jì)社會文化數(shù)據(jù)。此類數(shù)據(jù)主要是履行職責(zé)過程中所獲取的數(shù)據(jù)，在排除國家秘密外也應(yīng)當(dāng)由全社會共享。三是涉及到自然人、法人或非法人組織的數(shù)據(jù)。

公眾參與政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)主要是針對第三類數(shù)據(jù)，政府?dāng)?shù)據(jù)中涉及到社會公眾個人信息，如個人身份信息、信用信息，該部分政府?dāng)?shù)據(jù)的歸屬主要由社會公眾自己所有，為了公共利益的需要，政府可以具有一定的管理權(quán)，但是該項權(quán)利并不能排除數(shù)據(jù)主體的知情權(quán)、異議權(quán)等權(quán)利的行使。[3]81單一或者原始數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)具有有限性，政府在進(jìn)行數(shù)據(jù)的制作、獲取與挖掘過程中，也付出了一定的勞動，促使元數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)為政府?dāng)?shù)據(jù)，政府?dāng)?shù)據(jù)升級為政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)，此種價值的增值過程類似于土地的征用，土地價值的實現(xiàn)與政府規(guī)劃具有正相關(guān)性，即使原始土地價值很低，但是一旦被納入城市規(guī)劃之中，其價值將會呈現(xiàn)出指數(shù)型增加或降低。學(xué)區(qū)房與普通居住房或許在外觀上沒有實質(zhì)性差異，唯一的差異可能在于其所處的位置。數(shù)據(jù)也是如此，正是基于政府的挖掘行為，處理行為使得數(shù)據(jù)實現(xiàn)增值，政府為此也是付出了一定的成本。基于洛克的勞動賦權(quán)理論，政府對于數(shù)據(jù)的收集、處理付出了成本如人力、技術(shù)或資金，因而，其具有基于勞動獲得數(shù)據(jù)權(quán)利的正當(dāng)性，這也是為何要引入公眾參與的原因所在。因為，此類政府?dāng)?shù)據(jù)的生成，社會公眾與政府均付出了一定的勞動，因而，不能簡單地將此類政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于社會公眾或歸屬于國家所有，應(yīng)是在協(xié)商的基礎(chǔ)上，滿足社會公眾知情的基礎(chǔ)上，為了更好地實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值挖掘的前提下進(jìn)行權(quán)益分配。需要注意的是，這里的勞動必須是實質(zhì)性勞動，能夠創(chuàng)生出新的價值，而非簡單地進(jìn)行加工或匯總，換言之，如果政府在此環(huán)節(jié)只是進(jìn)行簡單地匯總，或者只是輔助完成基礎(chǔ)性工作，則并不具有享有數(shù)據(jù)權(quán)益分配的正當(dāng)性，因而，也就并不存在前文所討論的權(quán)益分配難的困境。

綜上，政府?dāng)?shù)據(jù)是行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職責(zé)過程中所獲得的各類數(shù)據(jù)集合，其收集的目的在于為了更好地提供高質(zhì)量公共服務(wù)。政府?dāng)?shù)據(jù)不僅具有數(shù)據(jù)本身所具有的共性，如非競爭性、非排他性與可復(fù)制性，還具有其特殊屬性如公共屬性與利益交織性，因而，在對政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行歸屬時會面臨權(quán)益復(fù)雜的界權(quán)難題?，F(xiàn)有研究主要是基于國有財產(chǎn)或國有資產(chǎn)理論以及“雙重所有權(quán)”理論，將政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于國家或依托數(shù)據(jù)信托制度，該種權(quán)屬配置具有一定的合理性，但仍無法調(diào)和所有權(quán)所具有的獨占性與數(shù)據(jù)所具有的非排他性之間的沖突?；诖耍梢愿鶕?jù)應(yīng)用場景與獲取方式將政府?dāng)?shù)據(jù)予以類型化，同時引入公共參與理念，以待實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬的理清。一方面，公眾參與有助于實現(xiàn)數(shù)據(jù)應(yīng)用場景公開化與透明化，另一方面，公眾參與有助于實現(xiàn)數(shù)據(jù)隱私保護(hù)最大化。將政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于國家或者數(shù)據(jù)控制者，具有產(chǎn)生數(shù)據(jù)壟斷的風(fēng)險，由數(shù)據(jù)控制者享有實質(zhì)所有權(quán)，具有架空數(shù)據(jù)主體名義所有權(quán)之嫌。因而，可以通過公共參與的方式，無論是應(yīng)用場景的設(shè)計還是針對政府?dāng)?shù)據(jù)中蘊含的個人數(shù)據(jù)或商業(yè)數(shù)據(jù)，通過主體參與確權(quán)的方式去消弭數(shù)據(jù)所有權(quán)歸屬困境，最終實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)利用與數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)之間的動態(tài)平衡。