王嬌 景洪市職業(yè)高級中學

目前在全覆蓋預算績效管理的工作中由于缺乏完善的績效管理內(nèi)容、良好的管理路徑，導致工作效果難以提升，在此情況下合理進行全覆蓋預算績效管理內(nèi)容的構(gòu)建和路徑的探索非常重要，能進一步提升全覆蓋預算績效管理的水平，因此，在新時期的環(huán)境下應重點根據(jù)預算績效管理的特點構(gòu)建完善的全覆蓋預算績效管理內(nèi)容和路徑，確保整體預算績效管理工作的有效開展和全面落實。

一、全覆蓋預算績效管理分析

全覆蓋預算績效管理概念主要是為了能夠解決資金覆蓋范圍窄、預算資金界限模糊、預算績效管理評價范圍局限的問題而提出，總體來講，需要確保三個部分的全面聯(lián)動，其一就是全方位進行預算績效管理，其二就是構(gòu)建完善且全面覆蓋的預算管理體系，其三就是明確全過程預算績效管理的鏈條，在目標導向的支持下厘清工作內(nèi)容，踐行全覆蓋預算管理，提升績效管理的水平。從本質(zhì)層面來講，覆蓋預算績效管理工作的實施，主要的目標導向為：目前在預算績效管理工作中并沒有全面覆蓋于所有的資金預算管理領(lǐng)域，不能滿足全方位五位一體的布局要求和立體化覆蓋的要求，而在采用全覆蓋預算績效管理方式的過程中，能夠進行四本預算全面覆蓋和預算部門權(quán)責主體績效管理的全面覆蓋，同時還能進行績效評價范圍的全面覆蓋，提升預算績效管理工作的效果。目前，部分事業(yè)單位的預算績效管理覆蓋深度存在問題，績效主體責任模糊，而在應用全覆蓋預算績效管理方式的過程中，就可以明確不同預算項目資金的利用范圍和涉及主體，清晰界定單位個人的權(quán)責范圍，使預算績效管理工作延伸到基層，有效解決相應的問題。

二、全覆蓋預算績效管理內(nèi)容的構(gòu)建措施

（一）績效管理體系的構(gòu)建

1.完善預算績效管理體系

常規(guī)的公共預算績效管理體系中，主要涉及收入方面、支出方面、政府和企業(yè)合作項目方面、社會資本合作項目方面。在收入層面強調(diào)收入結(jié)構(gòu)具有多元化的特點、對收入比例進行優(yōu)化設(shè)置，以此進行稅收征管覆蓋面的拓展，以免出現(xiàn)征收遺漏的現(xiàn)象或是重復征收的現(xiàn)象，提升稅收征管的效率效果，為稅收優(yōu)惠政策所涉及的主體提供更多能夠享受的福利；支出層面則是要統(tǒng)籌預算績效管理中綜合資金的應用，提升資金的利用效率，考核預算資金配置效果和優(yōu)化程度，確保深層次覆蓋各個層面；政府和企業(yè)、資本之間合作方面，預算績效管理需要覆蓋于全領(lǐng)域，綜合資金的應用效率、預算績效投資的收益和項目資金的配置效率是否能夠達到最優(yōu)化的目的。

2.不同預算績效管理的融合

為了全面將財政功能發(fā)揮出來，將綜合預算和不同的預算模式有機整合，能夠最高程度上促使預算功能的發(fā)揮、提升資金統(tǒng)籌利用的效率，但是目前一般公共預算和國有資本經(jīng)營預算有著非常明確的收入與支出界限，再加上預算外資金管理存在問題，因此，一本綜合預算和若干復式預算的模式不適合應用在我國的事業(yè)單位。且從實踐操作的角度來講，傳統(tǒng)預算管理主要就是局部的獨立管理，很容易導致四本預算中存在交叉重疊的部分，企業(yè)與政府合作項目財政資金預算有交集部分，可能會因為不合理的工作出現(xiàn)預算盲區(qū)，使資金的利用效率降低。為有效解決此類問題，在構(gòu)建全覆蓋預算績效管理體系的過程中，重點將四本預算有機融合，全面分析不同預算相互之間的邏輯關(guān)系，落實全覆蓋預算績效管理，促使資金利用效率和管理效能的提升，預防發(fā)生債務風險的問題，確保能夠達到預先設(shè)定的預算績效管理目標。

（二）內(nèi)容構(gòu)建問題的應對

1.政府投資基金預算績效管理問題

目前我國部分事業(yè)單位在進行政府投資基金管理的過程中，沒有制定完善的預算績效管理方案及相應的工作內(nèi)容，不利于政府投資基金的高效化和有效性管理，導致出現(xiàn)投資基金利用效率過低的問題，難以全面發(fā)揮基金的作用和價值，甚至還會發(fā)生投資失敗的風險，因此在全覆蓋預算績效管理體系中應融入政府投資基金的績效管理內(nèi)容，有效解決當前的投資基金目標模糊的問題，預防投資資源浪費的問題，例如：在預算績效考核的過程中，全面跟蹤分析投資項目的進展情況，針對性進行項目的評估，準確考核評價投資基金的利用績效，一旦發(fā)現(xiàn)有基金應用的問題就要及時進行解決和應對，在預算績效管理工作的支持下，確保每一項基金的流向和應用都能受到管控。

2.有效解決預算績效管理覆蓋面小的問題

我國傳統(tǒng)的預算績效管理工作中，很多項目的資金都不在管理范圍內(nèi)，而在構(gòu)建全覆蓋預算績效管理體系的過程中，覆蓋范圍能夠拓展到全部的財政資金，因此在構(gòu)建全覆蓋預算績效管理體系基金，應重點解決預算績效管理覆蓋面過小的問題，將所有資金管理都融入預算績效管理領(lǐng)域內(nèi)，無論是項目前期立項階段、執(zhí)行階段還是移交階段，都必須有效開展預算績效管理的活動，促使項目建設(shè)工作的規(guī)范性開展，提升預算績效管理成果的利用價值。

3.解決采購預算資金編制泛化問題

常規(guī)的預算績效管理工作中，事業(yè)單位的采購預算資金編制過于泛化，很難確保相關(guān)的預算編制符合標準要求，因此，在全覆蓋預算績效管理體系和內(nèi)容構(gòu)建期間，需重點解決采購預算資金編制泛化的問題。事業(yè)單位采購預算績效管理的資金，整體覆蓋范圍應延伸到資金使用終端和單位，預防沒有達到預期績效的采購項目劃出管理范圍，且在預算編制的過程中應確保編制內(nèi)容覆蓋于所有的采購資金，避免因為預算編制內(nèi)容的范圍過小出現(xiàn)問題，進一步提升采購預算資金編制內(nèi)容的全面性、精細化、深入性，避免發(fā)生編制內(nèi)容泛化的現(xiàn)象[1]。

4.解決過于重視投入-產(chǎn)出績效的問題

事業(yè)單位在購買預算方面，一般會受到成本方面和規(guī)則方面的約束，強調(diào)資金支出的最低化與產(chǎn)出效率的最高化，在購買績效衡量方面，會通過核算項目支出與實際數(shù)量進行處理，忽略項目建設(shè)本質(zhì)是為人民群眾服務的目的，所以，在構(gòu)建全覆蓋預算績效管理體系期間，要從客觀層面上評估預算績效項目的實施結(jié)果、考核評價資金的利用效率，以此解決過于重視投入和產(chǎn)出績效的問題。

5.解決缺少績效管理責任制約的問題

事業(yè)單位在發(fā)展過程中如果債務超出門檻值，就會導致對經(jīng)濟增長造成負面影響，甚至還會發(fā)生債務風險，所以，在構(gòu)建全覆蓋預算績效管理體系期間，首先，需要制定完善的債務預算約束制度，從源頭層面上預防出現(xiàn)無預算責任制約的盲目擴張現(xiàn)象，降低債務風險問題的發(fā)生率，其次，在全覆蓋的預算績效考核評價體系中融入債務預算的考評內(nèi)容，在績效方面，設(shè)置效果概念和影響概念，制定相應的績效管理激勵和約束機制，使相關(guān)部門能夠科學進行舉債融資，減小債務風險所帶來的影響[2]。

三、全覆蓋預算績效管理的實施路徑

（一）完善全覆蓋和全面預算績效管理模式

1.全覆蓋和全方位的工作措施

全面預算管理方面的全方位預算績效管理，指的就是將事業(yè)單位不同部門的收入和支出預算、全部項目的預算績效管理融合，全方位開展相關(guān)工作，在此過程中可以將全覆蓋和全方位預算績效管理有機整合，切實提升工作的效率和效果。其一，將不同部門收入和支出的預算融入績效管理領(lǐng)域，確保在構(gòu)建全覆蓋管理體系的同時，對預算績效管理的對象進行拓展，縱向貫穿于基層的單位，橫向延伸到資金使用的所有終端，從而提升各類資金的配置效率，確保資金使用的效益；其二，在預算績效管理體系中，融入部門和單位層面的預算收入和支出管理內(nèi)容，需要強化每個部門、單位的綜合預算統(tǒng)籌能力，對資金覆蓋績效進行全面管理，以立體化和多元化的視角將資金使用績效和落實效果反映出來，這樣在一定程度上能夠全方位進行全面覆蓋的預算資金績效管理；其三，在預算績效管理體系中融入項目資金預算管理和政策資金預算管理，確保項目預算和政策預算的管理，向著單位層面、部門層面的預算管理延伸，以最高層面進行四本預算效能的發(fā)揮和調(diào)動，全覆蓋進行績效問責，構(gòu)建動態(tài)化的監(jiān)督評價工作機制，進一步促使項目實施和政策實施效果的提升[3]。

2.全覆蓋和全過程的工作措施

從本質(zhì)層面來講，全過程預算績效管理主要就是將預算績效管理的方式貫徹到預算編制環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)和監(jiān)督環(huán)節(jié)，確?？冃Ч芾砉ぷ魅谌腩A算管理的整個過程，形成事前預防、事中控制和事后管控的閉環(huán)體系，在此期間，可將全覆蓋預算績效管理和全過程的預算績效管理有機整合，促使二者之間的聯(lián)動發(fā)展。其一，實際工作中明確績效管理的目標制定完善的績效評估體系，對績效運行的整個過程進行監(jiān)督，完善績效評價的模式和結(jié)果開發(fā)利用的模式，從預算編制階段、執(zhí)行階段、考核評價階段到監(jiān)督管理階段，都必須確保績效管理工作全面覆蓋于不同的領(lǐng)域和階段；其二，構(gòu)建事前方面的績效評估機制，對事業(yè)單位資金支出的必要性、績效目標設(shè)定的合理性進行評估，明確預算資金的來源和支出方向。在進行績效目標強化管理的過程中，按照四本預算的情況，對應性設(shè)置事業(yè)單位層面和考核部門層面的績效目標，這樣在全覆蓋和全過程預算績效管理相互聯(lián)動的情況下，能夠提升績效目標考核評價管理工作的整體性?？冃н\行監(jiān)控階段主要是進行績效目標，實現(xiàn)對于預算執(zhí)行度的雙重監(jiān)控，在全面覆蓋所有預算績效管理的過程中，監(jiān)控工作能夠及時發(fā)現(xiàn)工作問題，及時進行預算撥款和項目劃分、績效目標設(shè)定的調(diào)整?？冃гu價與評價結(jié)果利用的過程中，主要是將自我評價和外部評價整合，或是邀請第三方機構(gòu)進行評價，獲得準確的評價結(jié)果，按照具體的評價結(jié)果進行資金使用狀況和效果的分析，通過評價結(jié)果的開發(fā)利用針對性落實獎懲制度和管理制度[4]。

（二）完善配套性的措施

1.爭取相關(guān)部門的支持完善法律法規(guī)

法律法規(guī)是相關(guān)工作落實和實施的基礎(chǔ)保障和法律依據(jù)，只有制定完善的法律法規(guī)，才能促使工作的規(guī)范性和標準化落實，因此，事業(yè)單位在構(gòu)建和實施全覆蓋預算績效管理體系期間，應爭取相關(guān)部門的支持制定健全法律法規(guī)。其一，以法律形式界定全覆蓋預算績效管理中資金收入與支出覆蓋范圍。目前，我國新的預算法律法規(guī)中沒有明確將性質(zhì)相似的資金收入融入相同預算類型中，雖然將稅收收入劃分到一般公共預算口徑，但工作效果較低，很難充分發(fā)揮四本預算的整體功能，因此，事業(yè)單位應爭取政府部門的支持，以明確全覆蓋預算績效管理中資金收入和支出覆蓋范圍為目的，編制較為完善的法律法規(guī)，對預算法進行修改，全面進行預算績效管理范圍的延伸，例如：利用法律法規(guī)將稅收收入融入一般公共預算、非稅收的收入根據(jù)公共權(quán)力和公共產(chǎn)權(quán)的收入，融入政府基金性和國有資本經(jīng)營的預算體系，另外，在法律法規(guī)中將國有金融和國家政策類型的企業(yè)收入預算，融入國有資本經(jīng)營預算體系，這樣在一定程度上能夠解決預算績效管理覆蓋面小的問題；其二，盡快制定和預算法相互配套的實施條例，按照全覆蓋預算績效管理的情況，制定配套的法律制度，以此減少全覆蓋預算管理體系推行過程中的阻礙，使各項工作的開展有法可依[5]。

2.完善績效考核評價體系

事業(yè)單位在落實全覆蓋預算績效管理體系的過程中，重點構(gòu)建較為完善的績效考核評價體系，確保考核評價工作能夠全面覆蓋于預算工作，例如：在預算績效考核評價體系中，設(shè)定預算編制環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)、最終結(jié)果環(huán)節(jié)的考核評價指標，所有指標的設(shè)定都必須全面反映出整個預算過程的績效情況，獲得全覆蓋類型的預算績效考核評價結(jié)果，這樣才能確保工作的有效落實，以結(jié)果為基礎(chǔ)進行工作效果的評價評估。與此同時，在構(gòu)建相關(guān)考核評價體系期間，還需明確考核評價的重點內(nèi)容和要求，確?？己嗽u價內(nèi)容的完善性和優(yōu)化性，滿足全覆蓋預算績效管理工作的落實需求。

3.完善監(jiān)督管理的體系

事業(yè)單位在應用全覆蓋預算績效管理體系的過程中，應重點完善和優(yōu)化監(jiān)督管理的機制，通過有效的監(jiān)管措施提升各項工作效率和水平。首先，明確具體的監(jiān)督管理工作重點內(nèi)容，在監(jiān)管的過程中，全面分析是否存在預算績效管理覆蓋范圍小的問題、績效考核評價問題和績效考評結(jié)果的利用問題等，一旦發(fā)現(xiàn)存在問題，就要及時指出能夠有效解決問題的策略，以此充分發(fā)揮監(jiān)督管理工作的作用價值，其次，在構(gòu)建監(jiān)督管理體系的過程中，需要推行雙監(jiān)控的模式和第三方評估模式，不僅要全面進行預算初期績效考核評價的監(jiān)管，還需構(gòu)建閉環(huán)性的監(jiān)管體系，預算編制和執(zhí)行和后期階段都要進行監(jiān)督管理，促使監(jiān)管工作的高質(zhì)量和有效性開展。

四、結(jié)語

綜上所述，全覆蓋預算績效管理工作具有重要意義，事業(yè)單位在構(gòu)建全覆蓋預算績效管理內(nèi)容的過程中，需要完善相關(guān)的績效管理體系，將各類績效管理工作有機融合，有效應對內(nèi)容構(gòu)建的問題，同時，還需明確全覆蓋預算績效管理實施的路徑，完善相關(guān)的工作模式，健全配套性的措施，以此提升整體的工作水平和效率效果，為全覆蓋預算績效管理工作的良好開展夯實基礎(chǔ)。