文 / 岳仲明

河北邢臺市襄都區(qū)市場監(jiān)督管理局開展節(jié)日市場食品安全檢查

2022年9月2日，十三屆全國人大常委會第三十六次會議以全票贊成的表決結(jié)果通過了新修訂的《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。新法貫徹黨中央關于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的決策部署，落實食品安全“四個最嚴”要求，回應人民群眾關切，完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理制度措施，對確保人民群眾身體健康和生命安全意義重大。

推陳出新 全面聽取基層聲音

民以食為天，食以安為先。農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全狀況如何，直接關系著人民群眾的身體健康乃至生命安全。習近平總書記在山東考察時指出，以滿足吃得好吃得安全為導向，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品。確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，既是食品安全的重要內(nèi)容和基礎保障，也是建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要任務。為了將經(jīng)實踐證明行之有效的政策、措施法律化、制度化，進一步提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，維護公眾健康，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，2006年我國出臺了《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，2018年對個別條款進行了修正。近些年，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全整體態(tài)勢總體向好，主要農(nóng)產(chǎn)品例行監(jiān)測合格率穩(wěn)定保持在97%以上，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法在其中發(fā)揮了重要作用。但是，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作也面臨著新情況、新問題、新要求，同時也還存在一些問題和短板，人民群眾對農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥獸藥殘留超標、重金屬超標、非法添加有毒有害物質(zhì)等問題仍舊心存擔憂。

2018年，全國人大常委會進行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法執(zhí)法檢查，在充分肯定該法公布實施以來取得顯著成效的同時，指出一些條款已明顯不適應當前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管形勢，操作性不強、實施難度大，存在處罰過輕、違法成本太低等問題，建議修訂農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法。部分全國人大代表也提出修改農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的相關議案。就此，修改農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃、強化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計劃和2021年度立法工作計劃。按照黨中央、國務院決策部署，司法部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抓緊研究對法律的全面修改工作。2021年10月，國務院提請十三屆全國人大常委會第三十一次會議初次審議了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法修訂草案。2022年6月，十三屆全國人大常委會第三十五次會議對修訂草案進行了第二次審議；9月2日，第三十六次會議表決通過修訂后的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法。審議期間，全國人大憲法和法律委員會、全國人大常委會法制工作委員會結(jié)合常委會審議意見深入調(diào)查研究，系統(tǒng)梳理了習近平總書記關于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要講話和歷年中央一號文件對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作作出的決策部署，認真學習貫徹，并通過實地調(diào)研、視頻調(diào)研、座談研討、評估論證等多種方式聽取各方面意見，特別是來自農(nóng)村、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、超市等基層一線的農(nóng)戶、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者和基層干部的意見，對修訂草案進行修改完善，最終得以全票表決通過。

履職盡責 著力筑牢法治防線

此次農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法修訂，充分考慮我國國情和農(nóng)情，與食品安全法相銜接，著力筑牢全過程全鏈條守護人民群眾“舌尖上的安全”的法治防線。一是堅持分類規(guī)范。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體多而分散、生產(chǎn)經(jīng)營方式和規(guī)模差異較大。此次修訂，區(qū)分農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)戶等不同的生產(chǎn)者，農(nóng)產(chǎn)品收購者、儲存運輸者、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)、食品生產(chǎn)者等不同環(huán)節(jié)的經(jīng)營主體，規(guī)定了相應的管理措施和有區(qū)別的法律責任。在充分考慮國情和農(nóng)情的基礎上，做到有針對性地監(jiān)管全覆蓋。二是堅持全程監(jiān)管。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)鏈條長，生產(chǎn)環(huán)境開放，不可控因素多，各環(huán)節(jié)對農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全都有不同程度的影響。本法確立了源頭治理、風險管理、全程控制的原則，對產(chǎn)地環(huán)境和生產(chǎn)過程管控等作了規(guī)定，同時補齊儲存、運輸環(huán)節(jié)的監(jiān)管短板，明確了農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、銷售企業(yè)及食品生產(chǎn)者的相關義務，建立了全過程全鏈條的管控措施。三是堅持分工協(xié)作。針對部門監(jiān)管職責不夠明確具體，存在監(jiān)管漏洞和盲區(qū)的問題，本法在明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和市場監(jiān)督管理部門職責分工的基礎上，強調(diào)密切協(xié)作，并對規(guī)范政府及其有關部門履職行為、提高執(zhí)法效率等作了規(guī)定。同時，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，督促政府履職盡責。四是堅持嚴字當頭。實踐中，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律處罰力度偏弱且維權成本高，違法行為難以得到應有懲罰，需要堅持嚴字當頭、重典治亂，對違法人員加大執(zhí)法懲處力度，確保從業(yè)者不敢、不愿、不想違法。

實干篤行 抓好質(zhì)量安全責任

修訂后的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法共8章81條，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責任體系、風險管理與標準制定、生產(chǎn)經(jīng)營全過程管控措施、監(jiān)督管理、法律責任等內(nèi)容作了修改完善，確保農(nóng)產(chǎn)品從田間地頭到百姓餐桌的質(zhì)量安全。

第一，壓實各方農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責任，健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責任機制?，F(xiàn)階段，老百姓對農(nóng)產(chǎn)品供給的最大關切依舊是吃得安全、吃得放心。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體多而分散、生產(chǎn)經(jīng)營方式和規(guī)模差異很大，解決好老百姓關切的問題，重點是壓實各方責任。修訂后的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法，實行源頭治理、風險管理、全程控制，建立科學、嚴格的監(jiān)督管理制度：一是將農(nóng)戶納入監(jiān)管范圍，明確農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)戶等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者應當對其生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全負責，分主體確定了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責任，實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋。二是回應新業(yè)態(tài)和新的農(nóng)產(chǎn)品銷售方式，規(guī)定健全有關農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流標準、服務規(guī)范和監(jiān)管保障機制，通過網(wǎng)絡平臺銷售農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者應當嚴格落實質(zhì)量安全責任，進一步做好從生產(chǎn)、儲存到流通、消費等各個環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全工作。三是強化地方政府的屬地管理責任，規(guī)定縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作負責，建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作機制，明確產(chǎn)地監(jiān)測、監(jiān)督抽查、突發(fā)事件應對等管理措施，并規(guī)定了相應的法律責任。四是守好農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管“最初一公里”。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當協(xié)助上級政府及其有關部門做好農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作，鼓勵和支持基層群眾性自治組織建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息員工作制度，協(xié)助開展相關工作。五是充分發(fā)揮各方力量，實現(xiàn)社會共治。明確農(nóng)業(yè)技術推廣機構應當加強對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者質(zhì)量安全知識和技能的培訓，農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會應當及時為其成員提供生產(chǎn)技術服務，新聞媒體應當開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律、法規(guī)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全知識的公益宣傳等，推進社會各方主動作為。通過對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者、集體經(jīng)濟組織、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體、政府及其有關部門等各方面的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責任予以明確，構建科學、嚴格的監(jiān)督管理制度與協(xié)同、高效的社會共治體系，將有利于強化各方面的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全意識。

第二，提升源頭控制能力，抓好農(nóng)產(chǎn)品“第一車間”的質(zhì)量安全管理。食品安全，首先是“產(chǎn)出來”的。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)是第一車間，源頭安全了，才能保證后面環(huán)節(jié)安全。長期以來，一些地方為了提高產(chǎn)量，大量使用化肥、農(nóng)藥，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)對其質(zhì)量安全造成一定破壞。修訂后的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法，一是把住生產(chǎn)環(huán)境安全關。產(chǎn)地環(huán)境是安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的基礎條件，只有土地干凈，才能生產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品。本法規(guī)定國家建立健全農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地監(jiān)測制度，加強農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全調(diào)查、監(jiān)測和評價，與土壤污染防治等法律、法規(guī)相銜接，規(guī)定了特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域管理制度。二是強化農(nóng)業(yè)投入品使用管理。農(nóng)業(yè)投入品是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的關鍵因素，本法規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營者應當科學合理使用農(nóng)藥、獸藥、肥料、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)投入品，并按照規(guī)定回收并妥善處置其包裝物和廢棄物，防止對農(nóng)產(chǎn)品及其產(chǎn)地造成污染。三是明確農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)應當建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理制度，配備或者委托相應的技術人員；農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務組織應當建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄，強調(diào)不得超范圍、超劑量使用農(nóng)業(yè)投入品危及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。四是通過鼓勵和支持農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務組織建立和實施危害分析和關鍵控制點體系，實施良好農(nóng)業(yè)規(guī)范，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理水平。五是為保障內(nèi)部質(zhì)量安全控制措施有效實施，規(guī)定農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應當制定保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的生產(chǎn)技術要求和操作規(guī)程，加強對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者的培訓和指導，定期或者不定期組織對農(nóng)業(yè)投入品使用情況的監(jiān)督抽查。通過對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)的重點規(guī)范和對其他各類主體的政策引導，推動農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

第三，補強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的薄弱環(huán)節(jié)，完善生產(chǎn)經(jīng)營全過程全鏈條管控措施。習近平總書記強調(diào)，要堅持數(shù)量質(zhì)量并重，在保障數(shù)量供給的同時，更加注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全，注重生產(chǎn)源頭治理和產(chǎn)銷全程監(jiān)管，讓人民吃得飽、吃得好、吃得放心。新修訂的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法與食品安全法相銜接，保證在生產(chǎn)環(huán)節(jié)生產(chǎn)出符合標準的安全農(nóng)產(chǎn)品的同時，聚焦管理的薄弱環(huán)節(jié)，強調(diào)在儲存、運輸、交易、加工等環(huán)節(jié)也要落實質(zhì)量安全責任。一是在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準中增加“儲存、運輸”農(nóng)產(chǎn)品過程中的質(zhì)量安全管理要求，明確要求“確保嚴格實施”。二是明確儲存、運輸農(nóng)產(chǎn)品的容器、工具和設備應當安全無害，禁止將農(nóng)產(chǎn)品與有毒有害物質(zhì)一同儲存、運輸，防止運輸途中造成農(nóng)產(chǎn)品污染。三是明確農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社以及從事農(nóng)產(chǎn)品收購的單位或者個人，應當按照規(guī)定將承諾達標合格證等標識附加到銷售的農(nóng)產(chǎn)品上，并區(qū)分不同主體不同環(huán)節(jié)作了具體規(guī)定，明確了不按規(guī)定開具、收取、保存承諾達標合格證的法律責任。四是規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的抽檢和農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)、食品生產(chǎn)者對合格證明材料的查驗義務，把好農(nóng)產(chǎn)品進入市場的關鍵環(huán)節(jié)。五是對列入農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯目錄的農(nóng)產(chǎn)品實行追溯管理，鼓勵具備條件的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者采用現(xiàn)代信息技術采集、留存生產(chǎn)經(jīng)營信息，用可追溯制度倒逼和引導生產(chǎn)。通過上述規(guī)定，把好農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的關鍵點，補足監(jiān)管的短板，推動實現(xiàn)生產(chǎn)記錄可查詢、產(chǎn)品流向可追蹤、責任主體可明晰，用嚴謹?shù)臉藴屎蛧栏竦闹贫却_保從生產(chǎn)到消費各環(huán)節(jié)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

第四，建立健全全程監(jiān)督管理協(xié)作機制，提高執(zhí)法監(jiān)督效能。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作關系我國14億人的身體健康和生命安全，必須抓得緊而又緊。面對生產(chǎn)經(jīng)營主體量大面廣、各類風險交織形勢，要加快解決多頭分管、職責不清、職能交叉等問題。修訂后的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法，一是明確了農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和市場監(jiān)督管理部門分階段監(jiān)管職責以及其他有關部門的相關工作，細化了農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險監(jiān)測、隨機抽查、信用體系建設、突發(fā)事件應對等方面的職責。二是強調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和市場監(jiān)督管理部門等有關部門應當建立健全全程監(jiān)督管理協(xié)作機制，尤其是加強收購、儲存、運輸過程中農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合和執(zhí)法銜接，及時通報和共享農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理信息，形成工作合力。三是對主管部門的職權予以規(guī)范，明確應當建立健全隨機抽查機制、采集樣品應當按照市場價格支付費用等約束性措施，明確上級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門監(jiān)督抽查的同批次農(nóng)產(chǎn)品，下級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門不得另行重復抽查，促進依法履職。四是明確對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作不力、問題突出的地方政府，可以對其主要負責人進行責任約談，并明確人民檢察院可以提起公益訴訟，督促政府積極作為。五是鼓勵消費者協(xié)會和其他單位或者個人對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進行社會監(jiān)督，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議，同時規(guī)定農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應當建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報制度，公開投訴舉報渠道，收到投訴舉報后，應當及時處理。以此，建立了嚴格的監(jiān)管責任制和責任追究制度，不僅有利于監(jiān)管措施全面覆蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營全鏈條，也為監(jiān)管機制高效運轉(zhuǎn)提供了內(nèi)外部監(jiān)督等制度保障，真正實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的上下左右有效銜接。

第五，強化行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，加大對違法行為的懲處力度。農(nóng)產(chǎn)品和食品安全是底線問題，要強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全行政執(zhí)法，加大違法行為查辦和懲處力度，加強行政執(zhí)法和刑事司法的銜接。一是明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要按計劃對重點區(qū)域、重點農(nóng)產(chǎn)品品種進行質(zhì)量安全風險的監(jiān)測和監(jiān)督抽查，加強對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法人員的專業(yè)技術培訓并組織考核，加大執(zhí)法查辦力度。二是與食品安全法有關處罰的規(guī)定相銜接，加大對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者銷售含有國家禁止使用的農(nóng)藥、獸藥或者其他化合物的農(nóng)產(chǎn)品等違法行為的處罰力度，情節(jié)嚴重的，可以由公安機關處五日以上十五日以下拘留，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營秩序，使從業(yè)者不敢、不愿、不想違法。同時，考慮到我國的國情和農(nóng)情，對農(nóng)戶要注重引導和批評教育，規(guī)定了相對較輕的處罰。三是明確行政執(zhí)法與刑事案件偵辦的銜接，確保違法犯罪案件能夠依法及時被處理，對依法不需要追究刑事責任但應當給予行政處罰的，規(guī)定應當及時將案件移送農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)督管理等部門，有關部門應當依法處理。四是結(jié)合新聞媒體、消費者協(xié)會等單位和個人的宣傳教育、輿論監(jiān)督，營造濃厚的守法生產(chǎn)氛圍。通過執(zhí)法必嚴、違法必究的制度規(guī)范與真實客觀的宣傳引導，形成全社會維護農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的銅墻鐵壁。