□魏麗賢 潘增輝

生態(tài)保護補償是黨的二十大對生態(tài)補償的新提法，是我國新時代生態(tài)文明制度建設的重要組成部分。本文系統(tǒng)梳理了國家從提出生態(tài)補償機制到推進生態(tài)保護補償制度和生態(tài)產業(yè)化的政策總體演進過程，可供從事此方面工作的管理人員和科研人員參考。

我國自2005 年開始對生態(tài)補償制度進行頂層設計，經過多年的制度建設和持續(xù)推進，目前已經初見成效。從生態(tài)保護補償的工作重心變化上來看，該工作可以大致劃分為頂層設計、制度建設、注重市場和新時代生態(tài)保護補償四個階段。

1.生態(tài)補償機制頂層設計階段

針對我國在改革開放以來快速發(fā)展中產生的生態(tài)問題，黨中央審時度勢、科學決策，提出了開展生態(tài)補償工作的總構想，對生態(tài)補償機制做了頂層設計。

2005 年，黨的十六屆五中全會要求，“按照誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償的原則，加快建立生態(tài)補償機制”，首次在國家層面明確提出了建立生態(tài)補償機制的要求及其構建原則，從此我國各界在生態(tài)補償方面開展了有益的探索。

2007 年，黨的十七大強調“建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制”，將生態(tài)補償機制上升為國家的制度要求，也拉開了第二階段制度建設的序幕。

2.生態(tài)補償制度建設階段

國家將生態(tài)補償機制提法修改為生態(tài)補償制度，開始扎實推進制度建設。

2012 年，黨的十八大提出“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態(tài)價值和代際補償的資源有償使用制度和生態(tài)補償制度”，將生態(tài)補償制度作為建設生態(tài)文明的重要保障，并且明確提出了生態(tài)補償要充分考慮市場供求、生態(tài)價值和代際補償等方面。

2013 年，十八屆三中全會提出“實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制”，進一步將生態(tài)補償制度作為生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革的重要內容。

2014 年，十八屆四中全會提出“制定完善生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護等法律法規(guī)”，明確提出要進行法律體系建設，要求制定生態(tài)補償的法律法規(guī)，實現法制化管理。

2016 年5 月，國務院辦公廳印發(fā)《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，提出從完善轉移支付制度入手，探索多元化的生態(tài)保護補償機制，并對生態(tài)補償范圍和補償標準的確定提出了具體要求，文件特別明確了水的生態(tài)保護補償，提出要在江河源頭區(qū)域、飲用水源地等重點區(qū)域，全面開展生態(tài)保護補償工作，適當提高生態(tài)保護補償標準，同時，要求加強生態(tài)效益補償資金的籌集力度，主要聚焦于水土保持方面。

9 月，國務院辦公廳印發(fā)了《貧困地區(qū)水電礦產資源開發(fā)資產收益扶貧改革試點方案》，要求探索結合資源開發(fā)和農民增收的新路徑，在脫貧攻堅方面進行了有益的嘗試和探索，重點關注了水和礦產資源生態(tài)保護補償。

12 月，為落實橫向生態(tài)保護補償，財政部等四部委聯(lián)合印發(fā)《關于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》，提出要加快形成以“成本共擔、效益共享、合作共治”為原則的流域保護、流域治理長效機制，推進對實施自然資源保護、提供良好生態(tài)產品的地區(qū)給予合理補償。

3.注重發(fā)揮市場作用階段

在前期構建生態(tài)補償管理體系和法律制度的基礎上，開始從主要注重法律體系建設、制度建設和政府管理，轉變?yōu)楦幼⒅匕l(fā)揮市場作用。

2017 年，黨的十九大提出“建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”，對利用市場手段開展生態(tài)補償提出了總要求。

2018 年2 月，財政部印發(fā)《關于建立健全長江經濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導意見》，提出強化財政職能作用，全面改善長江經濟帶的生態(tài)環(huán)境質量，通過統(tǒng)籌兩部分資金，即一般性轉移支付和相關專項轉移支付，加強激勵引導，加大對經濟帶的生態(tài)補償和保護方面的財政資金投入力度。水生態(tài)保護補償方面則要求“建立流域上下游間生態(tài)補償機制”，以此進一步推動流域上、中、下游之間的協(xié)同發(fā)展和區(qū)域東、中、西部之間的互動合作。

12 月，國家發(fā)展改革委等九部門聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》，提出推進水權確權和水市場建設，開展水權交易，尤其是針對區(qū)域用水總量達到控制或分配指標的，新增的用水需求原則上需要通過市場化的水權交易予以解決，同時，鼓勵取水權人利用多種手段進行節(jié)水，并將節(jié)約出來的水資源通過水市場進行轉讓。

2019 年，國家在安徽省等10 個?。▍^(qū)）開展全國綜合補償試點建設，推進生態(tài)補償。國家要求提升生態(tài)保護地區(qū)的“造血”能力，鼓勵各利益相關方主動參與。水生態(tài)保護補償方面，要求各試點省份開展流域內上、中、下游之間的橫向生態(tài)保護補償試點，完善跨行政區(qū)河流斷面監(jiān)測網絡建設和績效考核，鼓勵探索除“輸血式”資金補償方式之外的多元化其他合作模式。

2020 年，黨的十九屆五中全會提出“完善市場化、多元化生態(tài)補償”，要求對生態(tài)補償的市場化和多元化進一步進行完善。

2021 年，黨的十九屆六中全會提出建立健全生態(tài)補償制度，更加重視生態(tài)補償的地位和黨組織在其中的作用發(fā)揮。

4.生態(tài)保護補償制度新階段

2022 年，黨的二十大提出了“建立生態(tài)產品價值實現機制，完善生態(tài)保護補償制度”，要求建立生態(tài)產品價值實現機制，并將“生態(tài)補償制度”的提法修改為“生態(tài)保護補償制度”，進一步明確了生態(tài)保護補償的內涵，就是要對保護行動及其實施主體進行補償，同時，二十大報告還提出了“生態(tài)產業(yè)化”，要求保護農村的生態(tài)系統(tǒng)功能，發(fā)展生態(tài)產業(yè)，促進生態(tài)產品價值的實現，推動鄉(xiāng)村產業(yè)和生態(tài)保護的協(xié)同發(fā)展，最終實現以共同富裕為特征的中國式現代化。

5.結語

在國家大力推進下，我國生態(tài)補償工作實現了從構建生態(tài)補償機制的頂層設計到建設生態(tài)保護補償制度的階段性跨越。在實施推動過程中，重點領域的生態(tài)保護補償機制不斷細化實化，區(qū)域間的生態(tài)保護補償合作網絡持續(xù)織密織牢，市場化和多元化的生態(tài)保護補償取得重大進展，開展的全國試點工作也取得了階段性成果，《生態(tài)保護補償條例》已經列入國務院立法工作計劃?？梢哉f，目前我國社會主義新時代生態(tài)保護補償體系已經基本完成整體架構的構建。

但是，也應當清楚地認識到，生態(tài)保護補償工作目前仍處于不斷探索過程。水生態(tài)保護補償方面仍存在一些亟待解決的問題，主要表現在市場作用發(fā)揮不積極、補償主體和受償主體之間的市場地位不平等、補償標準不能科學準確地反映保護者的實際付出、在實踐中補償和保護者不完全一致等。今后，需要在持續(xù)深入探索的基礎上，總結經驗、完善體系，形成更加制度化、精準化和科學化的生態(tài)保護補償體系。□