周阿柳

（石家莊職業(yè)技術(shù)學(xué)院 學(xué)生工作與社會科學(xué)部， 河北 石家莊 050081）

黨的十八屆四中全會明確提出了全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，將“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”作為信訪工作法治化建設(shè)的總方針。[1]2017 年7 月，習(xí)近平總書記指出，要“真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程”[2]。信訪制度在化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。2022 年4 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《信訪工作條例》中，明確指出信訪工作是黨的群眾工作的重要組成部分，是了解社情民意的重要窗口。[3]隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，信訪事項日趨復(fù)雜化，人民群眾的自我權(quán)益保護(hù)意識也越來越強(qiáng)，這就更加需要信訪工作者運用法治思維和法治方式來處理信訪工作，努力推動形成良好的信訪法治環(huán)境，這也是實現(xiàn)信訪工作法治化的根本要求。

一、運用法治思維和法治方式處理信訪工作的重要性

法治思維是指執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識活動與過程。法治方式是指公權(quán)力執(zhí)掌者在法治理念和法律精神的指導(dǎo)下，通過制定、執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，運用法律、法規(guī)、規(guī)章創(chuàng)制的制度、機(jī)制、設(shè)施、程序處理各種經(jīng)濟(jì)、社會問題，解決各種社會矛盾、爭議，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的措施、方法、手段。從以上概念可以看出，在信訪工作中，法治思維是信訪工作者運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對信訪事項進(jìn)行分析、判斷和推理，它是有效處理信訪工作的前提。[4]法治方式是信訪工作者運用法治思維來處理信訪工作的方法和手段，它是有效處理信訪工作的保障。信訪工作者運用法治思維和法治方式的能力是國家機(jī)關(guān)公信力的體現(xiàn)，是提高信訪工作質(zhì)量的保障，是信訪工作法治化的要求，更是解決社會矛盾、維護(hù)社會秩序、促進(jìn)社會發(fā)展的保證。

1.國家機(jī)關(guān)公信力的體現(xiàn)

國家機(jī)關(guān)的公信力是指國家機(jī)關(guān)的影響力與感召力，體現(xiàn)了國家機(jī)關(guān)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、服務(wù)性和民主化、法制化。同時，國家機(jī)關(guān)的公信力也體現(xiàn)了人民群眾對國家機(jī)關(guān)的滿意度和信任度。國家機(jī)關(guān)必須具有較高的公信力，才能夠促進(jìn)社會的穩(wěn)定和發(fā)展。我國信訪工作涉及各級黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等。[5]信訪工作者在處理信訪工作的過程中，是否具有法治思維，是否運用法治方式，是國家公信力最直接的表現(xiàn)。信訪工作者只有運用法治思維和法治方式處理信訪工作，才能夠?qū)⒎芍辽稀?quán)力制約、公平正義、權(quán)利保障及程序正當(dāng)?shù)确ㄖ畏绞降闹饕獌?nèi)容和精神體現(xiàn)到信訪工作中，才能把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式，才能夠做到信訪工作在法治之下，而不是在法治之上，從而切實做到依法辦事。這樣才能夠保障公平公正對待信訪者，尊重和保障公民權(quán)利，按照法律程序辦事辦案，從而保障處理結(jié)果的公正性、權(quán)威性，防止辦案不公、暗箱操作、無故拖延等影響國家機(jī)關(guān)公信力行為的發(fā)生。

2.提高信訪工作質(zhì)量的保障

信訪工作是國家治理體系的一部分，長期以來，信訪工作在密切黨群關(guān)系、反映社情民意、解決群眾訴求、化解社會矛盾、維護(hù)和諧穩(wěn)定等各方面發(fā)揮了重要作用。但是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，信訪事項的成因也日益復(fù)雜化，原有的處理信訪事項的手段逐漸不能適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜的信訪事項，要想高質(zhì)量地處理信訪事項，有效化解矛盾，依法保障人民的權(quán)益，必須依賴信訪工作者法治思維的培養(yǎng)和法治方式的運用。信訪工作者運用法治思維和法治方式處理信訪工作表現(xiàn)在接待群眾來訪、處理信訪案件以及如何結(jié)束信訪等各個方面。接待群眾來訪時，能否運用法治思維做好信訪人思想疏導(dǎo)工作，積極引導(dǎo)信訪人依法表達(dá)自己的訴求，是做好信訪工作的前提。涉法涉訴的案件，能否運用法治思維和法治方式引導(dǎo)信訪人通過司法途徑解決，不使其成為纏訪、鬧訪案件，是提高信訪工作的關(guān)鍵。而依法結(jié)束信訪案件更是整個信訪工作的最后保障。由此可見，信訪工作者運用法治思維和法治方式來處理信訪工作是提高信訪工作質(zhì)量的保障。

3.信訪工作法治化的要求

信訪法治化是指把法治理念貫穿于信訪的各個環(huán)節(jié)，以法治思維和法治方式考慮和解決各類信訪問題，使信訪真正納入法治化的軌道。要推進(jìn)信訪工作法治化，信訪工作者運用法治思維和法治方式解決信訪問題是最關(guān)鍵的一環(huán)。信訪工作者是信訪工作的主體，信訪案件處理是否合規(guī)合法，信訪人訴求能否能到解決，群眾權(quán)益能否得到保障，都離不開信訪工作者處理信訪案件的方式方法。如果每一位信訪工作者在處理信訪事項過程中都能夠運用法治思維和法治方式，嚴(yán)守信訪工作法規(guī)，在法治框架下保證信訪事項公開公平、快速高效解決，使群眾合理合法的訴求依照法律規(guī)定和程序最終得到合理合法的結(jié)果，那么，必將有效推進(jìn)我國信訪工作法治化的進(jìn)程。

二、當(dāng)前信訪工作存在的主要難點

信訪問題實際是一定時期內(nèi)社會主要矛盾的反映。黨的十九大報告指出，新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。隨著社會政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國進(jìn)入社會轉(zhuǎn)型的中期階段，市場規(guī)范、城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等都處于調(diào)整升級階段。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，各類思潮涌動，難免會產(chǎn)生這樣那樣的矛盾，而信訪正是群眾急于解決矛盾的途徑，信訪問題不但呈現(xiàn)日趨復(fù)雜的態(tài)勢，而且有的信訪問題涉及多部門多領(lǐng)域，是否能夠有效處理信訪問題，讓群眾的合法權(quán)益真正得到保障，更是受到社會普遍關(guān)注。

1.信訪問題日趨復(fù)雜化

（1）無序信訪。按照《信訪工作條例》的規(guī)定，信訪人提出信訪事項，應(yīng)當(dāng)?shù)接袡?quán)處理的本級或者上一級機(jī)關(guān)、單位提出。[6]但是有些信訪人由于不了解信訪程序而到更高級別的機(jī)關(guān)進(jìn)行上訪，還有一些信訪人明知道應(yīng)當(dāng)上訪的機(jī)關(guān)，卻故意到更高級別的機(jī)關(guān)或到北京上訪，甚至有些上訪人不但到一個機(jī)關(guān)、單位上訪，同一糾紛要向多個機(jī)關(guān)上訪。如將上訪材料郵寄到各級政府、人大、政協(xié)、紀(jì)檢等部門。這種無序上訪問題，無形中增加了信訪工作的難度。

（2）群體信訪。《信訪工作條例》中明確規(guī)定：“多人采用走訪形式提出共同的信訪事項的，應(yīng)當(dāng)推選代表，代表人數(shù)不得超過5 人?！盵7]但是部分信訪人為了盡快解決自身的訴求，采取串聯(lián)聚集的方式，企圖給予信訪部門社會輿論壓力，有的甚至故意制造極端事件來引起信訪部門關(guān)注，從而造成不良的社會影響。同時，也將簡單的信訪事項復(fù)雜化，不僅加大了信訪工作部門的工作難度，還給其帶來了不良的輿論影響。

（3）重復(fù)信訪。重復(fù)信訪問題的存在，主要有兩方面的原因：一是信訪人的原因。有些信訪人不了解信訪程序，已經(jīng)提出的信訪問題還未得到解決，就以同一信訪事項向上一級機(jī)關(guān)再次進(jìn)行信訪。還有些信訪人對已經(jīng)終結(jié)的信訪事項不服，再次進(jìn)行上訪。還有極少數(shù)信訪人通過信訪得到了實惠，抱有僥幸心理再次進(jìn)行上訪。二是信訪工作者的原因。有些信訪工作者在接待信訪人的過程中簡單粗暴，導(dǎo)致信訪人向上一級機(jī)關(guān)上訪。還有一些信訪案件，信訪部門未及時進(jìn)行終結(jié)工作，導(dǎo)致信訪人再次上訪。重復(fù)信訪問題的存在，增加了信訪工作量，降低了信訪工作效率。

（4）涉法涉訴信訪。對于一些民事糾紛、合同糾紛等，本應(yīng)通過司法途徑進(jìn)行解決，但是部分信訪人存在“信訪不信法”等觀念，明明知道應(yīng)該通過法律途徑解決的事項，卻認(rèn)為通過信訪更容易解決。有些信訪人甚至兩條腿走路：一方面通過司法途徑，另一方面又進(jìn)行上訪。當(dāng)然還有部分信訪人由于不了解法律，把應(yīng)該通過司法解決的事項作為信訪事項。以上問題的存在導(dǎo)致出現(xiàn)信訪與訴訟并存、法外處理與法內(nèi)處理糾纏的現(xiàn)象。

2.信訪工作涉及多部門多領(lǐng)域

2005 年國務(wù)院公布的《信訪條例》指出，信訪是指公民、法人或者其他組織向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。[8]2022 年4 月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《信訪工作條例》指出：“本條例適用于各級黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及群團(tuán)組織、國有企事業(yè)單位等開展信訪工作?！盵9]由此可見，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國信訪工作逐漸向多部門延伸，有些信訪事項本身就涉及多個部門。能否解決好群眾信訪問題，保障群眾合法權(quán)益，給多部門提出了挑戰(zhàn)。涉及多部門的信訪問題，部門之間是銜接配合、協(xié)調(diào)解決，還是互相推諉、互相扯皮，是解決信訪事項的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

此外，隨著我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，信訪事項也逐漸擴(kuò)展到多領(lǐng)域，如因社會保障、勞動就業(yè)、教育醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、土地征用、房屋拆遷等問題引發(fā)的社會矛盾逐漸增多，很多問題通過信訪途徑反映出來，使處理信訪問題不僅是維權(quán)問題，更是維穩(wěn)問題。維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實質(zhì)是維權(quán)，要處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，把群眾合理合法的利益訴求解決好。

3.信訪工作面臨輿論環(huán)境壓力大

由于信訪工作在化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定方面起著重要作用，對于黨踐行群眾路線、保持良好黨群關(guān)系具有重要影響。信訪問題日益復(fù)雜化，信訪工作涉及多部門多領(lǐng)域等工作難點并存，因此，信訪工作成為社會關(guān)注的熱點。隨著信息時代的到來，輿論的傳播方式更加多元化，各類媒體對信訪工作方面的報道也是層出不窮。使得信訪工作時時處于輿論監(jiān)督之中，而且輿論評價往往是參差不齊，使得信訪工作面臨更大的沖擊與挑戰(zhàn)。

另一方面，公民法律意識逐漸增強(qiáng)，對實現(xiàn)公平正義的期待值逐步增強(qiáng)，而也正因為當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，信訪人對信訪事項的處理不滿意，隨時可以在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表自己的言論和評價，甚至惡意詆毀信訪工作者。這些評價往往帶有很強(qiáng)的主觀性，甚至故意斷章取義，引起網(wǎng)絡(luò)的輿論跟風(fēng)，對信訪工作造成負(fù)面影響。

三、運用法治思維和法治方式推進(jìn)信訪工作建議

1.樹立法治思維意識，不斷提高法治理念

把信訪納入法治化軌道，推進(jìn)信訪工作法治化，首要前提是信訪工作者要轉(zhuǎn)變思想觀念，真正樹立起法治思維的理念，要善于將相關(guān)法律條文所蘊含的法治精神轉(zhuǎn)化運用到接訪、處訪等信訪維穩(wěn)工作中去，既要維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)和諧，又要保障上訪群眾的合法權(quán)益。

（1）樹立公平正義的法治思維。法治思維內(nèi)涵豐富，蘊含著公正、平等、民主、人權(quán)等法治理念，信訪工作者應(yīng)著力培養(yǎng)“法律面前人人平等”“公平正義”等法治思維，對每一個信訪人不偏袒、不歧視，能夠運用同一規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)對待不同的信訪人，不因人而異。能夠從民主、平等、理性、平和的視角來觀察、分析、處理信訪問題，對信訪人和信訪事項及時進(jìn)行疏導(dǎo)、梳理。

（2）樹立權(quán)力制約的法治思維。在我們國家，國家權(quán)力是屬于人民的，即一切權(quán)力為民所有；國家權(quán)力是為人民服務(wù)的，即一切權(quán)力為民所用。因此，信訪工作必須要受到法律的規(guī)制和約束，信訪工作者必須樹立起嚴(yán)格按照憲法和法律進(jìn)行信訪工作的思維。在信訪工作中，要始終牢記法律紅線不能碰、法律底線不能逾越，要尊重憲法和法律，對法懷有敬畏之心，嚴(yán)格按照規(guī)定的權(quán)限行使職權(quán)，不得行使法律未授予的權(quán)力，養(yǎng)成權(quán)力制約思維，自覺運用權(quán)力并勇于監(jiān)督權(quán)力。

（3）樹立程序正當(dāng)?shù)姆ㄖ嗡季S。程序正當(dāng)是防止主觀任性、無序混亂的有效手段，是處理結(jié)果公正的重要一環(huán)。信訪工作者在接訪、處訪過程中，必須樹立起程序正當(dāng)?shù)姆ㄖ嗡季S，嚴(yán)格按照法律程序辦理信訪事項，主要表現(xiàn)在程序的合法性、中立性、參與性、公開性和時限性等方面，不變相違規(guī)、不偏袒一方、不暗箱操作、不無故拖延，真正維護(hù)信訪工作的公信力和權(quán)威性。

2.夯實基層信訪基礎(chǔ)，逐步減少源頭信訪

基層信訪工作是信訪工作的基礎(chǔ)，加強(qiáng)對信訪源頭的防范和治理，夯實基層信訪基礎(chǔ)工作，是減少信訪事項的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是減少重復(fù)上訪和群體上訪的有效突破口，而基層信訪部門運用法治思維和法治方式開展工作是夯實基層信訪基礎(chǔ)的關(guān)鍵。

（1）強(qiáng)化初訪辦理制度。2014 年《國家信訪局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)初信初訪辦理工作的辦法》明確規(guī)定了首辦負(fù)責(zé)制，基層信訪部門應(yīng)進(jìn)一步按照文件要求，強(qiáng)化對信訪事項的首辦處理機(jī)制，完善執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，牢固樹立群眾觀點和法治理念，運用法治思維和法治方式處理信訪案件，提高初訪案件的一次性結(jié)案率。

（2）深入排查矛盾糾紛。排查是防患于未然的有效途徑，信訪工作部門應(yīng)樹立早發(fā)現(xiàn)、早防范、早處理的主動工作意識，建立起全方位的基層組織排查網(wǎng)絡(luò)，將定期排查、集中排查和敏感時期加強(qiáng)排查結(jié)合起來，利用好全覆蓋的大調(diào)節(jié)網(wǎng)絡(luò)，充分利用人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解，力爭將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，以減少信訪事項的發(fā)生。

（3）推動科學(xué)民主決策。政策制定部門應(yīng)強(qiáng)化法治思維意識，牢固樹立商以求同、協(xié)以成事的理念，積極推動按照科學(xué)、民主決策，通過公開、公正的程序，在不同利益訴求中權(quán)衡不同意見，使公共決策盡可能兼顧各方利益，努力找到最大公約數(shù)。此外，應(yīng)積極推動、嚴(yán)格落實重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，在評估中要充分聽取信訪、維穩(wěn)、綜治等相關(guān)部門意見建議，使評估過程成為傾聽民意、化解民憂、保障民權(quán)的過程，把社會穩(wěn)定風(fēng)險降到最低，防止因決策不當(dāng)而引發(fā)矛盾。

3.推進(jìn)信訪制度改革，健全完善信訪機(jī)制

信訪法治化是全面依法治國的重要內(nèi)容，以法治為引領(lǐng)深入推進(jìn)信訪工作制度改革，是推進(jìn)信訪納入法治化軌道的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。運用法治思維和法治方式推進(jìn)信訪制度改革，健全完善信訪機(jī)制勢在必行。

（1）完善“陽光信訪”平臺。自黨的十八屆三中全會以來，網(wǎng)上受理信訪制度成為一項信訪新舉措?！瓣柟庑旁L”平臺成為信訪的一大渠道。全面推行“陽光信訪”，是符合群眾利益、順應(yīng)信息社會發(fā)展、大有可為的民心工程。完善“陽光信訪”平臺建設(shè)，拓寬信訪暢通渠道，提高網(wǎng)絡(luò)結(jié)案效率，推進(jìn)群眾滿意度評價，是減少越級上訪、避免重復(fù)上訪、改善信訪秩序的有效途徑。

（2）推進(jìn)依法分類信訪。大力推進(jìn)依法分類處理信訪事項是化解信訪矛盾、提高信訪效率、提升信訪水平的重要抓手，為此，國家信訪局2017 年發(fā)布了《依法分類處理信訪訴求工作規(guī)則》。運用法治思維和法治方式推進(jìn)依法分類信訪工作，是信訪法治化建設(shè)的核心。依法梳理分類處理清單、及時明確公布分類清單、規(guī)范分類處理工作流程、健全保障配套措施，是確保各類信訪問題依法合理分流、妥善處理的有效措施。

（3）健全司法惠民制度。部分信訪人由于法律知識缺乏或者經(jīng)濟(jì)困難等原因，有時不會表達(dá)自身的合理訴求，或者本應(yīng)通過法律途徑解決的問題，由于經(jīng)濟(jì)原因只能通過信訪途徑解決。推行司法惠民制度，引入律師接訪舉措，為信訪人進(jìn)行專業(yè)的指導(dǎo)，引導(dǎo)其合理表達(dá)自己的訴求，有助于社會矛盾的化解。同時通過司法惠民救濟(jì)制度，對于經(jīng)濟(jì)困難的涉訴信訪人免費給予律師援助，維護(hù)其合法權(quán)益，在全社會營造一個遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。

（4）推動部門聯(lián)動機(jī)制。信訪問題涉及多個部門、多個領(lǐng)域，推動部門聯(lián)動機(jī)制是提高信訪效力的重要舉措。多部門聯(lián)動應(yīng)體現(xiàn)在不同的階段，如信訪問題產(chǎn)生前的多部門聯(lián)動排查矛盾糾紛，接待信訪事項中多部門聯(lián)動的處理分類信訪，信訪事項處理過程中的多部門聯(lián)動聯(lián)席會議，由監(jiān)察部門對信訪案件各涉及部門開展行政效能監(jiān)察等。

4.強(qiáng)化信訪法治宣傳，引導(dǎo)信訪正向輿論

（1）加大信訪法治宣傳。在信息化時代，輿論宣傳對信訪群眾有重要的導(dǎo)向作用，應(yīng)積極發(fā)揮媒體的載體作用，廣泛進(jìn)行信訪法治宣傳，客觀報道宣傳信訪政策法規(guī)、信訪工作定位、國家機(jī)關(guān)職能職責(zé)等，弘揚法治精神，講好法治故事，積極營造依法、理性、有序信訪的社會氛圍。改進(jìn)信訪工作與新聞輿論部門的對接方式，對于重大、突發(fā)或敏感信訪事項，及時向社會通報，實現(xiàn)信訪輿論的正向引導(dǎo)。

（2）適時曝光違法上訪。對于違法上訪，在嚴(yán)格依法處理的同時，選擇部分典型的無理纏訪鬧訪、違法聚眾滋事等信訪案例，通過媒體以適當(dāng)方式予以曝光，并從反面開展必要的宣傳教育，引導(dǎo)群眾依法信訪，樹立“有理無理都不能取鬧”的正確導(dǎo)向。大力營造依法上訪、嚴(yán)厲打擊違法上訪的社會輿論氛圍。

運用法治思維和法治方式推進(jìn)信訪工作，重點是將法治精神貫穿到信訪工作的整個過程，站在全面推進(jìn)依法治國的高度，堅持以法治意識引導(dǎo)群眾表達(dá)訴求，以法治思維引領(lǐng)信訪機(jī)制改革，以法治方式解決社會矛盾，將信訪工作納入法治化軌道，依法維護(hù)群眾合法權(quán)益、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。