李曉航 史曉欣

中國科學(xué)院沈陽自動化研究所

一、前言

預(yù)算績效管理對于規(guī)范事業(yè)單位資金管理，提高政府公信力、高效整合國家財政資源具有十分重要的意義，根據(jù)中央意見我國事業(yè)單位的預(yù)算績效管理與評價應(yīng)實現(xiàn)全方位、全過程、全覆蓋的“三全”原則，績效評價的有效性對于事業(yè)單位的預(yù)算績效管理具有監(jiān)督與指導(dǎo)的重要作用，是提高預(yù)算管理質(zhì)量與效率的有效方式，因此對于預(yù)算績效評價體系的建設(shè)要站在內(nèi)外綜合評價的高度上，并貫徹中央要求，構(gòu)建出一套系統(tǒng)的、全面的內(nèi)部評價體系并能夠有效結(jié)合外部審計與評價，實現(xiàn)對預(yù)算管理的事前預(yù)防與事后管理，解決事業(yè)單位預(yù)算管理所面臨的一系列問題。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理與評價的現(xiàn)狀

事業(yè)單位即具有一定的公共性，又經(jīng)營著帶有公益性質(zhì)的國家重大項目，前者是指事業(yè)單位作為政府職能的延伸具有一定的行政管理能力，后者是指行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)高投入的公共事業(yè)且不以單純的市場應(yīng)收作為主要目的，這就對預(yù)算編制的重要性提出了重要要求，此外事業(yè)單位的財政組成即包含了上級財政撥款，也包含了本級單位的營收與下級單位的上繳，而上級撥款與下級上繳的資金具有很高的周期性，因此事業(yè)單位的預(yù)算編制不同于企業(yè)的預(yù)算編制，編制、管理與評價體系也不能照搬企業(yè)，為保障工程或項目的安全正常運行，事業(yè)單位的預(yù)算編制與企業(yè)最大的不同在于不采用赤字預(yù)算，同時通過各種專項資金嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算使用。

一般的工程性事業(yè)單位的組織架構(gòu)由局機關(guān)、局直屬單位與局機關(guān)直屬單位構(gòu)成，局機關(guān)主要由黨辦與局辦組成，負(fù)責(zé)高級事業(yè)單位的整體運營，負(fù)責(zé)財政資金的接收、整合與再下放，主要起到行政作用；局直屬單位根據(jù)工程范圍與工程量的不同進行不同的部署，主要分為工程單位與支撐保障單位兩個部分，是工程預(yù)算執(zhí)行的重要部分；局機關(guān)直屬單位主要由工程指揮部、工程經(jīng)營部、人事管理部等幾個部門組成，主要負(fù)責(zé)除工程之外的各下屬單位的日常運營、人事管理，同時還負(fù)責(zé)對外宣傳、檔案管理、退離休干部保障與民事辦事等一系列業(yè)務(wù)，因此財政撥款的分配應(yīng)根據(jù)組織架構(gòu)主要分為三個部分。

由于事業(yè)單位的運營主要以國家要求、社會評價與長久發(fā)展作為主要目的，因此對事業(yè)單位的預(yù)算編制要更加細(xì)致，要求更高的資金利用效率與更高的產(chǎn)出以高效利用國家資產(chǎn)，使其真正為國民經(jīng)濟發(fā)展與人民生活質(zhì)量的提升起到重要作用。

三、事業(yè)單位預(yù)算管理面臨的問題

(一)預(yù)算編制周期短、任務(wù)重

事業(yè)單位的工程項目一般為大型的民生項目，其中如水利局、市政局等單位的工程項目往往涉及較大區(qū)域內(nèi)的系統(tǒng)性建設(shè)或維護，工程周期長，前期投入巨大且需要盡快將項目落實以接收季度與年度的工程考核，因此留給預(yù)算編制的時間較短，預(yù)算編制的精度較難得到保證，從而導(dǎo)致在后續(xù)的執(zhí)行過程重執(zhí)行情況與編制情況難以重合。

事業(yè)單位的預(yù)算編制模式為基層單位進行本單位的年度預(yù)算編制再進行上報，而上級事業(yè)單位再通過本年度的財政撥款與基層單位的需求進行預(yù)算編制的審批與調(diào)整，因此預(yù)算編制最終的制定還受到了上級撥款時間與下級上報時間的影響，此外本年度的財務(wù)決算與下一年度的預(yù)算編制在時間上高度重合，這對財務(wù)人員帶來了巨大的工作量。合格的預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)對實際情況進行充分考察并結(jié)合往年財政執(zhí)行的真實信息，盡可能詳盡且準(zhǔn)確的預(yù)測每項收入與支出的可能性，然而在一個預(yù)算定制周期內(nèi)通過現(xiàn)有的人力水平實現(xiàn)高精度的評測具有很大的難度。此外預(yù)算編制的最終制定應(yīng)該是上層事業(yè)單位與基層事業(yè)單位之間的多次協(xié)商，這對緊湊的預(yù)算時間也是很大的考驗，因此當(dāng)前的預(yù)算編制更多的參考往年的執(zhí)行情況，對于自主營收的部分利用率較低。在工程的執(zhí)行過程中，工程局也將于各種企業(yè)進行合作來提高工程質(zhì)量與效率，而這一部分的預(yù)算編制難以控制，現(xiàn)有預(yù)算編制對于市場影響的預(yù)測能力較低，易導(dǎo)致資金缺口，造成工程結(jié)款的嚴(yán)峻問題，傳統(tǒng)的處理情況是依靠強大的政府信用維護企業(yè)的積極性，但長期的借款問題將極大的傷害政府公信力。

(二)預(yù)算執(zhí)行缺乏統(tǒng)籌性、規(guī)范性

預(yù)算編制是一種對工程預(yù)算情況的預(yù)測，預(yù)測的誤差會隨著預(yù)算編制的各個環(huán)節(jié)逐步累積，在執(zhí)行過程也是如此，因此預(yù)測編制與預(yù)算執(zhí)行存在一定的出入是必然的，然而當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行過程的隨意性較大，導(dǎo)致的后果對預(yù)算執(zhí)行的難度大幅增加，這其中最大的問題在于信息流通不暢導(dǎo)致的各部門之間預(yù)算執(zhí)行缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，這種信息流通不暢一方面是由于不同部門的執(zhí)行進度不同，另一方面是由于不同專業(yè)背景的技術(shù)人員對預(yù)算執(zhí)行的不同，財務(wù)人員更傾向于對資金的管理，而工程人員則更傾向于工程質(zhì)量，這中間就出現(xiàn)了信息流通的失效，而預(yù)算該有的約束作用也無法真正起作用，同時為了維護工程的順利運行，對于超出預(yù)算的部分會存在二次資金分配，預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制的差異沒有被有效反思與彌補，長期演化的結(jié)果解釋預(yù)算管理的粗顆粒與資金分配的不透明，由此還有可能滋生腐敗現(xiàn)象。

除了工程支出，相關(guān)的人員經(jīng)費與公務(wù)經(jīng)費也是重要的資金支出部分，與工程支出易受外部環(huán)境的影響不同，人員經(jīng)費與公務(wù)經(jīng)費的支出更傾向于一種季節(jié)周期性，但當(dāng)這三方面的支出共同出現(xiàn)峰值時，就會出現(xiàn)資金之間相互擠占的現(xiàn)象，若將人員經(jīng)費進行較多限制，不利于從業(yè)人員的積極性培養(yǎng)，若將創(chuàng)收資金更多的用于員工福利、醫(yī)療保險以及日常的公務(wù)支出，隨著消費水平的不斷攀升這一支出的資金壓力將越來越大，不具有可持續(xù)性。

(三)預(yù)算評價體系缺乏系統(tǒng)性、透明性

目前部分事業(yè)單位的預(yù)算管理與評價缺乏的定額體系與制定標(biāo)準(zhǔn)的公式，形式化的定額標(biāo)準(zhǔn)與實際出入較大，定額標(biāo)準(zhǔn)成為了應(yīng)付上級考核或外部審計的工具，同時工程執(zhí)行的評價體系也不夠具體，存在超概算投資、私填建筑面積或內(nèi)容，聯(lián)合原材料企業(yè)抬高標(biāo)準(zhǔn)等系統(tǒng)性的漏洞，一些隱形的日常開銷還被處理為“非預(yù)算經(jīng)費”，不被記入預(yù)算項目報告中，對于相關(guān)問題的追責(zé)沒有得到嚴(yán)格落實，因此預(yù)算超標(biāo)的問題屢見不鮮、屢禁不止，評價體系也成為形式化的部分。

當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算亂象的出現(xiàn)還往往與個人權(quán)力過高而產(chǎn)生的武斷決策有關(guān)，對于高級事業(yè)單位的管理層而言更是如此，部分管理層為了個人功績對超出收支能力的項目進行審批，并且不按照規(guī)定進行年度預(yù)算編制，同時有意指使項目人員不按照預(yù)算編制進行預(yù)算執(zhí)行，無論是武斷的經(jīng)驗論、上級的壓力還是個人對功績的追求，不按照預(yù)算的科學(xué)化流程進行預(yù)算編制，極大地削弱了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算評價對事業(yè)單位資產(chǎn)安全的積極作用，上述問題的出現(xiàn)于預(yù)算編制缺乏系統(tǒng)性以及相關(guān)責(zé)任機制不健全有著直接關(guān)系，對預(yù)算執(zhí)行的超額問題沒有及時追責(zé)是發(fā)生上述問題的根源。

四、事業(yè)單位預(yù)算績效評價體系改進

(一)明確預(yù)算績效評價體系的目標(biāo)與原則

預(yù)算績效評價的目的在于對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行兩個重要環(huán)節(jié)的落實情況與后續(xù)影響進行客觀的評價，從而通過對實際需求的分析對以后的預(yù)算編制與執(zhí)行進行改進，同時對相關(guān)人員進行績效審核，嚴(yán)格執(zhí)行后續(xù)的獎賞與追責(zé)。

根據(jù)財政部發(fā)行的《財政支出績效評價管理辦法》(簡稱《辦法》)設(shè)定，預(yù)算績效評價以資金作為重要的評價指標(biāo)，同時追求單位資金的使用效率與總體資金使用率兩個部分，獲取效益是一切活動進行的根本出發(fā)點，所以事業(yè)單位一般的績效評價目標(biāo)就是檢測該單位是否提高預(yù)算資金的支出效率，是否在追求社會效益最大時所付出對應(yīng)的成本投入是最小的。

如圖1所示，進行預(yù)算績效評價體系的建立需要遵循協(xié)調(diào)性、科學(xué)性、可行性、客觀性、全面性五點原則，協(xié)調(diào)性是指預(yù)算績效評價應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)總體與部分、工程與資金、效率與質(zhì)量、業(yè)務(wù)與個人之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，盡量實現(xiàn)個人利益與總體利益的一致性，這樣也有利于績效評價的有效性與正向促進性；科學(xué)性是指采用科學(xué)的方法進行預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行，科學(xué)性的方法不僅需要由財務(wù)或工程的相關(guān)專業(yè)方法，也要考慮相關(guān)的法律、倫理問題，實現(xiàn)經(jīng)濟性與社會性的兼顧；可行性是指預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行不能違背工程的正常流程、市場的運行規(guī)律與人類的可接受程度，以防出現(xiàn)重大的資金安全隱患，同時也便于評價過程與結(jié)果的規(guī)范化；客觀性是指預(yù)算評價不能由某一執(zhí)行部門來負(fù)責(zé)，同時也要保證收集的第一手?jǐn)?shù)據(jù)具有絕對的客觀性；全面性是指預(yù)算評價能夠涵蓋事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行過程，防止“非預(yù)算資金”的出現(xiàn)。

圖1 預(yù)算績效評價體系的制定標(biāo)準(zhǔn)

(二)健全預(yù)算績效評價體系的指標(biāo)

針對事業(yè)單位項目的經(jīng)濟性與社會性，評價指標(biāo)的選擇應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟性、產(chǎn)出性、效率性、環(huán)保性四個方面出發(fā)，經(jīng)濟性指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括資金使用情況、資金轉(zhuǎn)化率以及對利潤率的評估，具體的指標(biāo)設(shè)定應(yīng)當(dāng)與財務(wù)報表的制定直接關(guān)聯(lián)，這樣也有助于數(shù)據(jù)的收集與時間軸比較，指標(biāo)應(yīng)包含當(dāng)期資金使用詳情、與預(yù)算編制相比的執(zhí)行節(jié)約率、與往期相比的增量與效益轉(zhuǎn)化率、經(jīng)費自給率等；產(chǎn)出性指標(biāo)不同于經(jīng)濟型指標(biāo)的數(shù)字化表示，應(yīng)當(dāng)對項目執(zhí)行周期、執(zhí)行情況以及相關(guān)人員的專業(yè)考核等進行評估，同時在工程結(jié)束后長期追蹤項目投入成本的合理性、社會評價以及工程合格率、產(chǎn)值完成率、責(zé)任成本降低率等；效率性指標(biāo)應(yīng)當(dāng)對各項目、各單位、各部門的負(fù)責(zé)人進行詳細(xì)考核，考核內(nèi)容主要包括人員分配是否合理、資源利用是否高效、預(yù)算資金是否及時到賬、是否及時發(fā)放以及預(yù)算資金使用率、預(yù)算資金浪費率、預(yù)算管理制度健全率、預(yù)算管理制度執(zhí)行率、人員服務(wù)差錯率等；環(huán)保性指標(biāo)是指項目執(zhí)行過程的能源消耗以及是否造成了環(huán)境污染，國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為環(huán)保性指標(biāo)的設(shè)定提出了總依據(jù)，事業(yè)單位在進行項目執(zhí)行時還要嚴(yán)格監(jiān)管環(huán)保專項資金的管理與流向，堅決杜絕由于經(jīng)濟問題造成的環(huán)境污染。

根據(jù)各指標(biāo)對于預(yù)算管理與預(yù)算執(zhí)行情況的影響程度不同，最終的評價結(jié)果應(yīng)該對各指標(biāo)進行權(quán)重化處理，權(quán)重的設(shè)定應(yīng)該結(jié)合主觀經(jīng)驗與客觀實際，通過層次分析法、調(diào)查問卷或文獻查閱、專家咨詢的方法科學(xué)化的處理各指標(biāo)的權(quán)重。

(三)規(guī)范預(yù)算績效評價體系的流程

根據(jù)事業(yè)單位的特點與一般預(yù)算周期的流程，預(yù)算評價應(yīng)當(dāng)設(shè)立準(zhǔn)備階段、實施階段、評測階段與報告階段四個部分，如圖二所示，由于財政部負(fù)責(zé)事業(yè)單位的撥款，因此預(yù)算評價的發(fā)起者也往往是財政部，在財政部確定績效評價對象并下發(fā)績效評價通知后，事業(yè)單位的管理層應(yīng)當(dāng)對評價細(xì)則進行解讀并組件專業(yè)的內(nèi)部預(yù)算評價與審計工作組，再由工作組進行詳盡的績效評價工作方案，上述部分為準(zhǔn)備階段的全部流程。

在實施階段前，上級部門應(yīng)該以書面形式下發(fā)績效通知書，隨后再召開全體會議再次強調(diào)績效評價細(xì)則并確定資料提交最終期限，各下屬單位在規(guī)定時間內(nèi)以財務(wù)部門為核心展開與預(yù)算執(zhí)行績效評價相關(guān)資料文件的準(zhǔn)備，完成材料準(zhǔn)備后，高級事業(yè)單位開始籌劃績效材料的收集、核實與評價，再通過全體會議的方式通知初次評估結(jié)果，在會議上各下屬單位有權(quán)進行問題的提出與自身情況的說明，高級事業(yè)單位通過意見的反饋進行評估結(jié)果的調(diào)整與最終書面報告的編纂，書面報告最終要反饋給財政部，同時自留于績效評價工作檔案中長期保存。

在各階段的具體實施中，預(yù)算評價應(yīng)當(dāng)始終貫徹經(jīng)濟性、產(chǎn)出性、效率性、環(huán)保性四點原則，在準(zhǔn)備階段，對于財政部的評價細(xì)則解讀要從上述四點出發(fā)進行歸類，同時結(jié)合本年度以及中短期目標(biāo)進行進一步的拓展；在實施階段，各下屬單位應(yīng)當(dāng)進一步深化上述原則，通過數(shù)字反饋建立資金使用與效益產(chǎn)生的有利聯(lián)系，同時以環(huán)境恢復(fù)率、社會滿意率、增加就業(yè)率等多角度加以佐證，使得預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的合理性更有說服力；在評價與報告編纂階段，也要以上述四點出發(fā)進行全面描述，并對于潛在問題進行明確討論，是的評價結(jié)果更具備科學(xué)性、綜合性與全面性。

完成預(yù)算評價流程后，對內(nèi)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行有效的獎賞與問責(zé)，獎懲機制的制定要保證絕對的公平性與公開性，同時對于偶然因素造成損失的負(fù)責(zé)人進行明確，當(dāng)出現(xiàn)重大問題時對負(fù)責(zé)人追究經(jīng)濟損失的同時還要追究其法律責(zé)任，在造成欠款等問題面臨民事訴訟時，事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人也要依法進行相應(yīng)責(zé)任與義務(wù)的執(zhí)行。

圖2 事業(yè)單位預(yù)算評價標(biāo)準(zhǔn)流程

五、結(jié)語

事業(yè)單位作為我國公共項目的重要執(zhí)行者與承擔(dān)者，對于國民經(jīng)濟發(fā)展與人民生活質(zhì)量的提升具有十分重要的意義，同時事業(yè)單位的資產(chǎn)也是國有資產(chǎn)的重要組成部分，因此對事業(yè)單位預(yù)算績效的評價要從經(jīng)濟、社會與法律三方面進行，預(yù)算評價應(yīng)該能夠?qū)崿F(xiàn)對整個運算執(zhí)行情況的反饋調(diào)節(jié)，由“事后評價”轉(zhuǎn)向“事前、事中控制”，實現(xiàn)項目資金的配置效率和使用效益的提高，助力事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理。