張偉　徐曉宇

摘 要：當(dāng)前，公共衛(wèi)生安全問題逐漸升溫，由此引發(fā)以公益訴訟檢察維護(hù)公共衛(wèi)生安全的新思考。黨的二十大報(bào)告對(duì)完善公益訴訟制度提出了新要求，檢察機(jī)關(guān)要準(zhǔn)確把握公益訴訟檢察職能定位，積極探究公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域公益訴訟檢察的可行范圍。通過完善相關(guān)配套制度，深化數(shù)字檢察工作，進(jìn)一步發(fā)揮公益訴訟檢察制度效能，促進(jìn)健全公共衛(wèi)生安全行政監(jiān)管，回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往。

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生安全 社會(huì)公共利益 公益訴訟檢察 數(shù)字檢察

作為與公眾健康和生命安全密切相關(guān)的領(lǐng)域，公共衛(wèi)生安全具有涉眾多、范圍大、影響廣等顯著特點(diǎn)。作為公共利益的代表，檢察機(jī)關(guān)要深刻認(rèn)識(shí)公共衛(wèi)生安全公益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，積極探索公共衛(wèi)生安全保護(hù)的案件范圍，多措并舉切實(shí)增強(qiáng)公共衛(wèi)生安全公益保護(hù)的質(zhì)效。

一、公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域存在的現(xiàn)實(shí)問題

從外來物種安全到公共衛(wèi)生安全事件，涉及公共衛(wèi)生安全問題引發(fā)高度關(guān)注，在處置公共衛(wèi)生安全事件的具體實(shí)踐中也反映出當(dāng)前公共衛(wèi)生安全立法、公共衛(wèi)生安全履職等方面存在的問題和不足。

（一）規(guī)范體系不健全

從20世紀(jì)80年代至今，我國通過不同領(lǐng)域單行立法的模式已經(jīng)構(gòu)建起公共衛(wèi)生法律保障的框架。但是，這種立法模式在實(shí)踐運(yùn)行中難以避免會(huì)出現(xiàn)分散化和碎片化，缺乏具有縱向性、方向性、統(tǒng)領(lǐng)性的總括性適用依據(jù)。［1］在體系協(xié)調(diào)和具體執(zhí)行中銜接配合不順暢，在規(guī)定內(nèi)容上，存在一定滯后性，重結(jié)果處置，輕風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和有效控制，公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域法律規(guī)范待需完善。

（二）職權(quán)履行不到位

從公共衛(wèi)生安全維護(hù)和處置的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管部門在依法行政與自由裁量權(quán)行使之間處置有所不當(dāng)，存在怠于履行職責(zé)，職權(quán)履行不到位，過度執(zhí)法等不同情況。特別是在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，相關(guān)部門履職依據(jù)不具體，監(jiān)管落實(shí)不徹底，應(yīng)急管理處置頓挫。不同級(jí)別、不同地域、不同部門之間履職盡責(zé)不暢通，甚至出現(xiàn)責(zé)任主體相互推諉的情況，難以適用突發(fā)事件有效、及時(shí)應(yīng)對(duì)的實(shí)際需求。

二、探索開展公益訴訟檢察的必要性和可行性

雖然公共利益范圍難以窮盡列舉，但是應(yīng)當(dāng)明確的是公共利益不是個(gè)人利益的簡單疊加，其宏觀性、普遍性、整體構(gòu)建性的特點(diǎn)，決定了其保護(hù)主體、保護(hù)對(duì)象、保護(hù)內(nèi)容、保護(hù)路徑與個(gè)人利益之間存在明顯區(qū)別，這也是論證在該領(lǐng)域探索公益訴訟工作的前提所在。

一方面，公共衛(wèi)生安全涉及范圍廣，涉及領(lǐng)域和內(nèi)容具有時(shí)間可變性，與不特定主體健康、整體環(huán)境安全以及社會(huì)秩序的平穩(wěn)有序有著密不可分的聯(lián)系。同時(shí)，公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)或者公共利益受損情況呈現(xiàn)出不易被發(fā)現(xiàn)，且較難被評(píng)估的特性，相關(guān)主體提起訴訟的積極性不強(qiáng)。另一方面，作為負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，其是否履職盡責(zé)，對(duì)預(yù)防安全風(fēng)險(xiǎn)、消滅安全隱患、防止受損公共利益擴(kuò)大、恢復(fù)受損公共利益等有著至關(guān)重要的影響。

檢察機(jī)關(guān)是代表國家維護(hù)公益的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有法律監(jiān)督和公益代表的雙重屬性、雙重角色和雙重責(zé)任。［2］探索開展公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域公益訴訟檢察，通過“建議+訴訟”的工作模式，有助于深化大眾公共衛(wèi)生安全意識(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障，實(shí)現(xiàn)公共利益保護(hù)和公共衛(wèi)生行政管理的良性關(guān)系，共同推進(jìn)公共衛(wèi)生治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域公益訴訟檢察的案件范圍

明確公共衛(wèi)生安全的范圍，是探索開展公益訴訟檢察、實(shí)現(xiàn)公共利益有效保護(hù)的基礎(chǔ)。雖然當(dāng)前無法對(duì)公共衛(wèi)生的范圍進(jìn)行明確界定和完整概括，但是通過將公共衛(wèi)生安全與社會(huì)公共利益進(jìn)行疊加映射，我們大致從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考慮：

（一）應(yīng)急處置職責(zé)履行

應(yīng)急處置職責(zé)是在突發(fā)性公共衛(wèi)生安全事件中，公共衛(wèi)生行政監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)依法履行的法定監(jiān)管職責(zé)和應(yīng)急處理責(zé)任，強(qiáng)調(diào)履行的及時(shí)性和有效應(yīng)對(duì)性。是否依法、全面、及時(shí)、有效履職，與維護(hù)公共衛(wèi)生安全正常秩序、防止受損公益程度擴(kuò)大、修復(fù)受損的社會(huì)公共利益密切相關(guān)。在此類緊急情形下，依據(jù)行政訴訟法規(guī)定可以縮短檢察建議的書面回復(fù)期限，督促被建議單位及時(shí)、有效履行職責(zé)，避免受損范圍和程度擴(kuò)大。對(duì)于經(jīng)過檢察建議后仍不依法履行職責(zé)的，可以通過提起訴訟的方式，切實(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共衛(wèi)生安全的法律監(jiān)督。

（二）公共場所衛(wèi)生安全

公共場所服務(wù)對(duì)象不特定、人員覆蓋范圍廣、人員流動(dòng)性強(qiáng)?；谕瑫r(shí)空性，場所的不安全因素極容易對(duì)不特定多數(shù)人的人身健康和安全產(chǎn)生影響。從責(zé)任主體角度具體可以分為兩個(gè)維度予以考慮，一個(gè)是監(jiān)管主體的責(zé)任，另一個(gè)是公共場所經(jīng)營者的責(zé)任。

與應(yīng)急性公共衛(wèi)生安全監(jiān)管內(nèi)容不同，公共衛(wèi)生場所監(jiān)管主要突出監(jiān)管工作的日常性、持續(xù)性、廣覆蓋性。通過履行監(jiān)管職責(zé)，降低公共衛(wèi)生安全事件風(fēng)險(xiǎn)，消滅公共衛(wèi)生安全隱患，實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生安全有效的日常監(jiān)督。在實(shí)踐中，尤其需要關(guān)注分布廣泛且數(shù)量較大的“四小場所”。［3］涉及特殊群體活動(dòng)的主要場所，例如幼兒托育機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等。涉及公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)較高的場所，例如健身房、游泳館、減肥中心等。

公共場所經(jīng)營者責(zé)任是作為場所的經(jīng)營者對(duì)公共場所衛(wèi)生安全負(fù)有的責(zé)任，即應(yīng)當(dāng)保障其經(jīng)營場所涉眾環(huán)境、公共用具、公共設(shè)施符合公共衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于因故意或者重大過失產(chǎn)生公共衛(wèi)生安全隱患或者造成公益受損的公共場所經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)對(duì)該行為造成的公共利益損失承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（三）境內(nèi)外動(dòng)物防疫安全

動(dòng)物防疫安全不僅涉及動(dòng)物飼養(yǎng)環(huán)境安全及正常行業(yè)生產(chǎn)秩序，同時(shí)做好動(dòng)物防疫對(duì)實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生源頭治理具有十分重要的意義。

在動(dòng)物防疫安全方面可以再具體細(xì)分為兩個(gè)層面。一是國內(nèi)本土動(dòng)物防疫安全的問題。例如，動(dòng)物疫病病原微生物擴(kuò)散對(duì)周邊環(huán)境和公共衛(wèi)生安全造成的危險(xiǎn)。農(nóng)貿(mào)市場畜禽活體交易中，防疫監(jiān)管漏洞缺口造成疫病傳播。再就是，目前家養(yǎng)寵物防疫監(jiān)管不到位，家養(yǎng)寵物疫苗接種不及時(shí)、不全面，家養(yǎng)寵物管理不規(guī)范，容易造成人畜共患病傳播。

另一個(gè)是非貿(mào)易渠道入境物種形成的防疫挑戰(zhàn)。近些年來，境外“異寵”風(fēng)潮引起的購買熱情經(jīng)久不衰。這些“新奇”往往攜帶著多種甚至未知的病原微生物，極易造成疫病傳播的風(fēng)險(xiǎn)。有些“異寵”飼養(yǎng)者失去飼養(yǎng)熱情后，私自將“異寵”放生或者丟棄至戶外，這些未經(jīng)檢疫防疫的“異寵”極易產(chǎn)生區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)，造成一定安全隱患。

（四）公共衛(wèi)生用品安全

公共衛(wèi)生用品可以從“入”和“出”兩個(gè)端口予以考量。所謂“入口”，即指涉公共衛(wèi)生安全用品進(jìn)入大眾使用范圍。近幾年，在“入口”監(jiān)管職責(zé)履行方面逐步收緊、趨于完善，有效阻止不合格衛(wèi)生用品對(duì)公共衛(wèi)生安全形成的挑戰(zhàn)。

相反，相對(duì)于逐步趨緊的“入口”“出口”監(jiān)管實(shí)有不足，特別是對(duì)使用完畢的公共衛(wèi)生用品的處置上。以公眾（非醫(yī)療人員）日常生活中使用的口罩等防護(hù)用品為例，當(dāng)前沒有明確的處置途徑，沒有完善的行政監(jiān)管。使用過后的口罩等防護(hù)用品極有可能攜帶微生物和致病菌，收集不規(guī)范、處置不到位極易產(chǎn)生疫情傳播的風(fēng)險(xiǎn)。［4］在垃圾分類尚未完全到位的區(qū)域，大量廢棄的口罩混同于其他日常生活垃圾，甚至進(jìn)入土壤、水體中，一方面造成環(huán)境的污染，另一方面對(duì)公共衛(wèi)生安全產(chǎn)生一定風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（五）妨害傳染病防治的民事公益責(zé)任

根據(jù)刑法第330條之規(guī)定，對(duì)違反《中華人民共和國傳染病防治法》的規(guī)定，妨害傳染病防治，造成疫病傳播或者傳播嚴(yán)重危險(xiǎn)，危害公共衛(wèi)生安全的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

上述行為是否應(yīng)當(dāng)追究其民事責(zé)任，實(shí)踐中仍存在較大的爭議。從構(gòu)成要件分析，如若行為主體具有主觀上的故意或者重大過失，其實(shí)施的行為擾亂正常的防疫秩序，已經(jīng)對(duì)公共衛(wèi)生安全造成實(shí)際損害或者產(chǎn)生嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)。該行為除應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任外，也應(yīng)當(dāng)考慮承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。針對(duì)該行為對(duì)社會(huì)公共利益的損害（或危險(xiǎn)），可以提起民事公益訴訟（附帶民事公益訴訟），遏止損害公共衛(wèi)生安全的違法行為，要求行為人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)社會(huì)公共利益或者恢復(fù)受損的公共利益。

四、公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域公益訴訟檢察重點(diǎn)問題及完善

（一）新領(lǐng)域公益訴訟檢察重點(diǎn)問題

1.行政機(jī)關(guān)履職的判定標(biāo)準(zhǔn)不一。行政機(jī)關(guān)履職情況是檢察建議的重要內(nèi)容，也與訴訟請(qǐng)求的確認(rèn)緊密相關(guān)。判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)為依據(jù)。同時(shí)，要對(duì)照權(quán)力清單和責(zé)任清單對(duì)是否采取了有效措施、行政監(jiān)管手段是否全面運(yùn)用得當(dāng)、社會(huì)公共利益是否得到有效保護(hù)等進(jìn)行理性、科學(xué)、全面、系統(tǒng)的評(píng)估。

實(shí)務(wù)中，行政機(jī)關(guān)依法履職的認(rèn)定適用行為標(biāo)準(zhǔn)還是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的爭議尚未停休。［5］此外，行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的實(shí)質(zhì)性判斷與行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)之間亦需要衡量判斷。公益訴訟檢察旨在促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法盡職履責(zé)，但也充分尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。由于公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域以及社會(huì)公共利益需要專業(yè)性判斷，行政機(jī)關(guān)職責(zé)的履行與公共利益恢復(fù)或保護(hù)之間關(guān)系，行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)與行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性履行職責(zé)的判斷等缺乏衡量和評(píng)估的大致標(biāo)準(zhǔn)，在認(rèn)定行政機(jī)關(guān)履職方面存在一定分歧。

2.公共利益受損程度認(rèn)定模糊。公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域公益訴訟與當(dāng)前開展公益訴訟有所不同，公益受損往往是抽象的，常常不具有直觀印象，甚至是存在公益受損的風(fēng)險(xiǎn)。因此，該領(lǐng)域大部分案件可劃歸至預(yù)防性公益訴訟的范疇。此類案件重在事前預(yù)防和隱患消除。

此外，公共衛(wèi)生安全是極需專業(yè)判斷性的領(lǐng)域。一方面，受制于專業(yè)知識(shí)的限制，檢察人員在涉及公共衛(wèi)生安全的專業(yè)研析，調(diào)查取證等方面存在短板。另一方面，公共衛(wèi)生安全的廣涉眾性、廣覆蓋性、廣地域性決定了公益保護(hù)的緊迫性，在受損程度、整改效果的判斷上亦需要極強(qiáng)的時(shí)效性?；谏鲜觯诠怖媸軗p程度的認(rèn)定上，很難全面、細(xì)致、準(zhǔn)確的予以認(rèn)定，一定程度上影響辦案實(shí)際效果。

3.案件范圍交叉選擇分歧。實(shí)踐中，公共衛(wèi)生安全公益訴訟可能同時(shí)涉及多方面、多維度公共利益保護(hù)問題。例如，經(jīng)營場所公共衛(wèi)生安全中，既涉及公共衛(wèi)生安全，同時(shí)可能涉及不特定消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。在這種多面涉及的情況下，要根據(jù)不同案件案情，對(duì)受損的公共利益進(jìn)行評(píng)判與評(píng)估，合理確定案件范圍歸類，根據(jù)不同情況，作出具體處理決定，切實(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的有效保護(hù)。

（二）完善公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域公益訴訟檢察的方法

1.拓展案件來源渠道。探索公益訴訟檢察辦案新領(lǐng)域，要充分拓展公益訴訟案件線索的來源渠道。要根據(jù)公共衛(wèi)生安全的特點(diǎn)，立足當(dāng)前工作的基礎(chǔ)，充分挖掘《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第24條規(guī)定的線索來源途徑。充分發(fā)揮行政執(zhí)法信息共享平臺(tái)、APP反饋渠道、新聞媒體、社會(huì)輿論等不同通道的各自優(yōu)勢，全面、及時(shí)、有效地實(shí)現(xiàn)線索篩選和研判工作。

2.強(qiáng)化數(shù)字檢察工作。利用大數(shù)據(jù)賦能，將數(shù)字檢察充實(shí)到公益訴訟工作中，充分發(fā)揮融合思維在公益訴訟檢察中的效能，推動(dòng)大數(shù)據(jù)運(yùn)用與公益訴訟工作的深度融合。要注重加強(qiáng)與信息中心等單位的溝通，推動(dòng)構(gòu)建信息共享平臺(tái)。通過信息共享機(jī)制，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)涉案信息的有效抓取，及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)履職存在的問題，有效實(shí)現(xiàn)公益訴訟效果的評(píng)價(jià)。通過數(shù)據(jù)賦能，幫助實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、隱患分析，輔助實(shí)現(xiàn)公共利益范圍、程度損害、止損、恢復(fù)的全方位、全階段的數(shù)據(jù)助力。

3.拓展檢察公開聽證效能。針對(duì)公益是否受到侵害或者侵害的程度，被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否負(fù)有監(jiān)管職責(zé)以及是否依法全面履職，整改方案的可行性及整改效果等事實(shí)認(rèn)定及法律適用問題，聽取人大代表、專家學(xué)者等聽證員的意見。通過檢察聽證起到“辦理一件、警示一片、教育影響社會(huì)面”的辦案效果，提升公共衛(wèi)生安全意識(shí)和監(jiān)管履職的積極性。

4.發(fā)揮特邀檢察官助理智慧輔助作用。在探索公共衛(wèi)生安全公益訴訟檢察實(shí)踐中，要特邀檢察官助理深度參與輔助辦案。聘任具有公共衛(wèi)生專業(yè)知識(shí)的專家、學(xué)者或者涉公共衛(wèi)生行政監(jiān)管部門的工作人員，參與到線索研判、證據(jù)調(diào)取、專業(yè)咨詢、整改實(shí)效評(píng)估等具體工作中，發(fā)揮特邀檢察官助理的專業(yè)特長和智慧輔助，從而提高辦案人員調(diào)查取證能力和專業(yè)化辦案水平，共同構(gòu)筑公共衛(wèi)生安全保障體系。

*山東省五蓮縣人民檢察院黨組書記、檢察長、三級(jí)高級(jí)檢察官［262300］

**山東省五蓮縣人民檢察院第二檢察部四級(jí)檢察官助理［262300］

［1］ 參見任穎：《中國公共衛(wèi)生統(tǒng)合式立法的法理與策略》，《法學(xué)評(píng)論》2021年第3期。

［2］ 參見謝鵬程：《論法律監(jiān)督與公益代表——兼論檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的主體地位》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第1期。

［3］ 參見劉業(yè)銘、闞晶、徐軍英：《公共場所衛(wèi)生狀況依法監(jiān)管三十二年成效的分析與思考》，《職業(yè)與健康》 2020年12月第24期。

［4］ 參見周小莉等：《重大疫情期間醫(yī)療廢物應(yīng)急處置中的問題及建議》，《環(huán)境工程學(xué)報(bào)》2020第7期。

［5］ 參見李瑰華：《行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)“依法履職”的認(rèn)定》，《行政法學(xué)研究》2021年第5期。