[澳]史蒂芬·霍洛威著 王菲易譯

一、口岸管理績效評估的重要性

經(jīng)合組織(OECD)認為“良好的監(jiān)管”(good regulation)應滿足如下條件:(1)提供清晰、明確的政策目標,并確保有效實現(xiàn)這些目標;(2)有合理的法律和實踐基礎;(3)考慮社會影響的分布以及對經(jīng)濟、環(huán)境和社會的影響,產(chǎn)生成本合理的效益;(4)使得成本和市場扭曲(market distortions)最小化;(5)通過市場激勵和目標導向方法促進創(chuàng)新;(6)對用戶來說,清晰、簡單和實用;(7)與其他監(jiān)管和政策保持一致;且(8)盡可能與國內(nèi)和國際上的競爭、貿(mào)易和促進投資原則相兼容(OECD,2005年,第3頁)。

我將指導原則中的特定術語用斜體字標注,用以強調(diào)對特定監(jiān)管方法的影響進行客觀評估的重要性。換句話說,除其他外,作為政府工具(tool of government)的良好監(jiān)管應當有助于對其績效進行評估。我們所談論的監(jiān)管是否在實現(xiàn)目標方面是有效的?是否產(chǎn)生了與實施成本相當?shù)男б?斯帕羅(Sparrow)針對這一點作了很好的闡釋:

公民當然應該期待,核心任務為減少危害的政府機構(gòu),應該能夠說明它們在減少、抑制、減輕或消除危害方面的績效表現(xiàn)。如果它是一個監(jiān)管機構(gòu)(regulatory agency),那就更是如此,它會把義務、不便和成本強加于公民和企業(yè)。那些被監(jiān)管的人完全有權(quán)知道,強制監(jiān)管不僅服務于有價值的目的,而且在實現(xiàn)其目標方面是切實有效的?！叭绻愕臉I(yè)務是危害監(jiān)管(harm-control),請表明你所從事監(jiān)管的危害”(Sparrow,2008年,第123頁)。

斯帕羅的觀點尤其適用于口岸監(jiān)管領域,自“911”事件以來,口岸監(jiān)管一直是政府部門中廣受關注的議題。對供應鏈安全威脅采取不同的應對措施,導致了對國際貿(mào)易參與方的總體監(jiān)管成本的增加,但同時又很難確定監(jiān)管是否真正提高了政府識別潛在高風險貨物(high-risk consignments)的能力(Widdowson 和Holloway,2009年)。正如作者在結(jié)論中所指出的,應當仔細審查這些監(jiān)管舉措,以確保企業(yè)和政府都能達到具有成本收益的結(jié)果(Widdowson和Holloway,2009年,第39頁)。

供應鏈安全倡議性質(zhì)的不斷演變使得衡量其對貿(mào)易交易成本的影響尤其成問題,盡管事實上,更好的安全性可以改善貿(mào)易、增長和發(fā)展前景(Bagai和Wilson,2006年)。如前所述,安全還可以“通過要求改變商業(yè)實踐和在技術以及基礎設施方面的新投資來增加貿(mào)易成本。發(fā)展中國家遵守新要求的執(zhí)行能力有限,可能會影響其出口競爭力”(Bagai和Wilson,2006年,第3頁)。

不言而喻,績效評估是良好監(jiān)管的關鍵組成部分,但其對口岸監(jiān)管的重要性可以通過參考現(xiàn)代國際貿(mào)易的一些關鍵特征和支持這種貿(mào)易供應鏈的方式來加以強化。

時間一直是影響貿(mào)易競爭力的一個關鍵因素。正如胡梅爾斯(Hummels)所指出的,企業(yè)在最終目的地持有庫存,作為應對需求波動(volatility in demand)或口岸清關(border clearance)延遲的緩沖之策,這可能表明了資本成本的大幅增加。即使增加一天的裝船時間,也相當于對一種貿(mào)易貨物征收0.8%的從價關稅(Hummels,2001年)。為了應對新供應鏈的安全要求,托運人(shippers)也在為其供應鏈增加額外的周期時間(Bagai和Wilson,2006)。

阿爾維斯(Arvis)等人強調(diào)了“引致成本(induced costs)與可預期性(predictability)成反比關系,而且隨著物流績效(logistics performance)的下降,成本也會急劇上升。例如,同一家汽車制造商的供應商在意大利的庫存量為7天,而在摩洛哥的庫存量為35天。非洲國家的一些零售商保持90天或更長時間的庫存量。孟加拉國生產(chǎn)的服裝,平均有10%需要通過航空運輸渠道出口,以確保能夠滿足歐洲買家的時間要求”。(Arvis等,2008年,第57頁)

除了胡梅爾斯(Hummels,2001)所討論的庫存相關的資本成本外,任何將貨物從原產(chǎn)地運至最終目的地所需時間的增加都會減少企業(yè)的現(xiàn)金流。不及時的供應鏈是缺乏競爭力的,這可能關系到是否能夠開發(fā)出口市場。國際供應鏈的這種“時間敏感性”(time sensitivity)同樣適用于進出口。例如,李(Li)和威爾遜(Wilson)發(fā)現(xiàn),出口時間是比較優(yōu)勢的重要決定因素(Li和Wilson,2009年)。他們在其早期的政策研究工作論文中評論到:

例如,在具有即時性的商業(yè)實踐的行業(yè)中,即使一個輸入缺失,整個生產(chǎn)過程也會停止。在向更加分散的流程轉(zhuǎn)型且依賴國際供應鏈的行業(yè)中,在所有連續(xù)的生產(chǎn)階段,中間產(chǎn)品的交付都會出現(xiàn)延遲。最終,小額交易的成本可能會達到過高的數(shù)額。對于這些對時間敏感的行業(yè)來說,時間延遲會產(chǎn)生更高的交易成本,從而過多抑制其出口(Li和Wilson,2009年,第2頁)。

考慮到中間品投入目前分別占貨物貿(mào)易的56%和服務貿(mào)易的73%(Lanz,Ragoussis和Miroudot,2009年),時間延遲對貿(mào)易交易成本的影響程度是可以想象的。

口岸監(jiān)管是影響國際貿(mào)易時間參數(shù)的重要因素。海關和/或其他政府機構(gòu)在一國的口岸或在貨物實際到達之前采取的行動可能會對國際供應鏈產(chǎn)生積極或消極的影響。復雜的、重復的、不可預期的流程將造成額外的時間延遲,增加成本并降低供應鏈的競爭力。然而,鼓勵、支持預清關(pre-arrival clearance)和交易后驗證(post-transaction validation)的流程,從供應鏈角度來看,在貨物跨境流動沒有任何實際干擾的情況下(大多數(shù)情況),從某種意義上說,創(chuàng)造了一種相對中性的環(huán)境。在后一方面,政府對貿(mào)易商來說基本上是無形的,這對供應鏈產(chǎn)生中性影響,在這種情況下的結(jié)果是積極的。

正如世界銀行在其最近的《物流績效指數(shù)》(Logistics Performance Index,簡稱LPI)(1)“物流績效指數(shù)”主要基于全球貨運代理和快遞運營商的全球調(diào)查,以衡量一經(jīng)濟體內(nèi)的物流供應鏈表現(xiàn),旨在幫助各國發(fā)現(xiàn)其在貿(mào)易物流績效方面的挑戰(zhàn)和機遇以及如何從相關領域提升物流績效。自2007年發(fā)布第一期全球物流績效指數(shù)排名以來,世界銀行每兩年發(fā)布一次最新的全球物流績效排名?！g者注中所聲明的:

……過多的人工查驗(physical inspection)或不恰當?shù)匾蕾囉诓轵炾P員的自由裁量權(quán),會導致清關時間的巨大變化并且經(jīng)常進行多次查驗。越來越嚴格的安全與安保措施(safety and security measures)削弱了除排名靠前的國家以外的所有國家的服務供給……口岸管理的有效性以及參與口岸通關的各機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)變得日益重要。在許多國家,負責執(zhí)行衛(wèi)生與植物衛(wèi)生監(jiān)管(sanitary and phytosanitary regulation)的機構(gòu)——以及在較小程度上其他類型的產(chǎn)品標準——的績效表現(xiàn)似乎遠遠落后于海關。LPI調(diào)查的受訪者將此類機構(gòu)的活動視為導致績效最低國家開展額外的(有時甚至是多余的)文本審核和查驗流程的主要因素。(Arvis等,2010年,第2頁)

關于口岸監(jiān)管對供應鏈競爭力(supply chain competitiveness)的潛在影響的討論,并不意味著貶低監(jiān)管的基本政策依據(jù)。在口岸問題上采取的行動仍然必須使諸如國家安全這樣的政策依據(jù)發(fā)揮適當?shù)淖饔?但我的觀點是,鑒于實現(xiàn)既定政策目標的特定監(jiān)管方案,應當選取對國際供應鏈有積極或中性影響的方案。

回到績效評估這一主題,如果口岸監(jiān)管和口岸管理(border regulation and administration)的結(jié)果可以是積極的,也可以是消極的,那么對于任何特定的口岸倡議(例如海關通關流程),確定以上事實對于產(chǎn)業(yè)和政府來說都是十分重要的。我所指的“結(jié)果”(outcome),更準確地應稱之為“凈結(jié)果”(net outcome),因為正如我將進一步論證的,有可能而且在大多數(shù)情況下,特定的口岸倡議的結(jié)果之間會互相整合。有些結(jié)果是積極的,有些則是消極的,還有一些既是積極的又是消極的,這取決于從哪個視角看待該倡議。我的觀點是,在分析特定的口岸倡議時,捕捉所有觀點是非常重要的,因此,“凈結(jié)果”的概念作為監(jiān)管績效的總體衡量標準是有效的。

那么,貨物通關所需的時間應如何估算呢?采用基準來估算平均通關時間是否合適?目前是否存在可有效用于評估特定口岸倡議的口岸相關流程的績效評價方法?所需要的是對特定貨物經(jīng)過各種口岸和相關流程,直至最終到達目的地所承擔的總成本進行評估,這個問題之前在衡量港口績效時曾提及(參見Bichou和Gray,2004年)。這一評估還需要有效率(efficient)和有效果(effective)的績效評價的支持。

二、當下口岸通關流程績效評價的方法

當前有許多可供評估口岸通關流程的方法。其中一些方法的評估范疇更廣,例如世界銀行的“營商環(huán)境(Doing Business)”調(diào)查(2)出于促進各國投資環(huán)境改善、為國際投資提供指南的目的,世界銀行在2001年正式設立全球營商環(huán)境評估項目組,并于2002年開始營商環(huán)境項目調(diào)查,通過收集并分析全面的定量數(shù)據(jù),評估經(jīng)濟體在法律法規(guī)監(jiān)管上是否營造了有利于經(jīng)濟實體設立及經(jīng)營的商業(yè)環(huán)境。自2003年開始,世界銀行每年公開發(fā)布一份全球營商環(huán)境報告,截至2019年,已連續(xù)發(fā)布17份營商環(huán)境報告,從2003年的5項指標、133個經(jīng)濟體拓展至2019年的10項指標、190個經(jīng)濟體,成為全球國際貿(mào)易、國際投資方面最權(quán)威的公益性指南,也是各國據(jù)以評估、優(yōu)化投資和營商環(huán)境政策的重要參考。世界銀行將營商環(huán)境視為政府用以設計合理監(jiān)管政策的良性工具?！g者注和“物流績效指數(shù)”,而諸如世界海關組織(World Customs Organization,簡稱WCO)的“放行時間研究”(Time Release Studies,簡稱TRS)(3)2005年,世界海關組織與世界銀行共同開發(fā)“貨物放行時間研究”軟件,用于測算貨物放行所需平均時間和邊境程序的每一步驟或干預所需時間。2011年,世界海關組織發(fā)布經(jīng)修訂的《貨物放行所需時間的測算指南2.0版》,強調(diào)“貨物放行時間研究”的最大用途為評價海關貿(mào)易便利化的落實情況,提示需要進一步改革的方面。——譯者注等方法的評估范疇則較窄。特定區(qū)域內(nèi)的口岸通關流程績效評估也有一些特殊的評價方法,如《東南歐貿(mào)易和運輸便利化計劃》(Trade and Transport Facilitation in Southeast Europe Program,簡稱TTFSE),以及亞太經(jīng)合組織(APEC)關于APEC經(jīng)濟體貿(mào)易交易成本降低5%進展的評審。上述每一個方法,都對口岸通關流程的績效評估做出了寶貴貢獻,但目前還沒有一套獨立的績效評價指標能夠?qū)⑵髽I(yè)和政府的凈結(jié)果結(jié)合起來。

(一)港口績效指標(Port performance indicators)

應用于港口流程的績效指標往往是物理指標(physical indicators),也就是說,在某種程度上指的是影響船舶的時間和流程。這些指標將評估如下內(nèi)容:(1)船舶周轉(zhuǎn)時間(Ship turnaround time);(2)船舶平均等待時間(Average ship waiting time);(3)貨物停留時間(4)所裝載貨物的乘積(product)以及從貨物卸載到同一貨物離開港口/碼頭的時間除以所裝載貨物的總量。(Cargo dwell time);(4)每個起重機每小時的生產(chǎn)率(Productivity per crane-hour);(5)每艘船每天的噸數(shù)。(Bichou和Gray,2004年,第49頁;Bagai和Wilson,2006年,第50頁)

這些指標并不分析港口內(nèi)的監(jiān)管流程,它們只是對供應鏈一個方面的概覽,即反映的是通過供應鏈節(jié)點的港口效率(port efficiency)和集裝箱運輸情況。

(二)世界銀行“營商環(huán)境”報告:“跨境貿(mào)易”指標

世界銀行的“跨境貿(mào)易”指標是基于一個假設的進出口貿(mào)易交易,對跨境貨物流動的時間和成本(費用及收費)進行評估。(5)假設所涉企業(yè)位于所涉經(jīng)濟體的最大城市,不在出口加工區(qū)或享有特殊進出口特權(quán)的工業(yè)區(qū)內(nèi)經(jīng)營。它是內(nèi)資企業(yè),沒有外資企業(yè)。數(shù)據(jù)收集的基礎是通過海運出口20英尺當量單位(TEU)集裝箱的標準化貨物。出口集裝箱所需的每一個正式程序,以及以日歷日為單位的時間和以美元計算的費用。收集與進口同等貨物有關的數(shù)據(jù)也是如此。費用不包括稅收、關稅和海運費用。所用時間和費用不包括海運階段的費用,但包括陸運階段的費用。交易的貨物是干貨。它不具有危害性,不包括任何軍事設備,不需要冷鏈或任何其他特殊環(huán)境,不涉及任何特殊植物檢疫或環(huán)境安全標準,但公認的國際標準除外?？冃гu估的范圍是參照完成國際物流流程若干階段的時間和成本來確定的,即準備文件、清關和技術控制、港口和碼頭裝卸以及內(nèi)陸運輸和裝卸處理。

在《營商環(huán)境報告2010》中,“跨境貿(mào)易”指標的原始數(shù)據(jù)來自于183個經(jīng)濟體的1455名受訪者(世界銀行,2009年)。在每一種情況下,銀行都會估算出進出口單據(jù)的數(shù)量、所需時間以及每個集裝箱的成本。因此,“貨物進出口的正式程序是有記錄的——從雙方最終簽訂合同協(xié)議開始,到貨物交付為止。同時還記錄了一個國家清關所需的所有文件和簽名。對于進口貨物,評估程序是指從船舶經(jīng)入境口岸到貨物在工廠倉庫完成交貨。對于出口貨物,評估程序覆蓋從貨物在工廠包裝到離開出境口岸?！?Bagai和Wilson,2006年,第16頁)

因此,“跨境貿(mào)易”數(shù)據(jù)包括其措施中的港口績效要素,以及口岸監(jiān)管的影響(至少從商業(yè)角度來看是這樣)。然而,對此種評價方法也有質(zhì)疑,即交易的假設性質(zhì)以及用于收集原始數(shù)據(jù)的調(diào)查樣本量相對較小意味著世界銀行預測結(jié)果的代表性尚存疑問(世界銀行,2008年)。(6)鑒于上述問題,新版的世界銀行宜商環(huán)境評價指標體系使用“國際貿(mào)易”(International Trade)指標,包含國際貿(mào)易法規(guī)及執(zhí)行質(zhì)量、國際貿(mào)易便利化公共服務質(zhì)量、貨物進出口和數(shù)字貿(mào)易的實質(zhì)效率三方面的內(nèi)容?！g者注我將在后文回答這個問題。

(三)世界銀行的“物流績效指數(shù)”

“物流績效指數(shù)”是供應鏈績效的一種定性衡量指標。它提供了物流效率和服務質(zhì)量的全球標準,但在“營商環(huán)境”調(diào)查中沒有被特別提到。物流績效指數(shù)通過核查貿(mào)易手續(xù)、基礎設施、服務和可靠性,收集海關、基礎設施、國際貨運、物流能力、貨物可追溯性(tracking and tracing)、國內(nèi)物流成本和即時性(timelines)的相關數(shù)據(jù),對貿(mào)易物流進行評估。物流績效指數(shù)基于對跨國貨運代理和承運人的調(diào)查而形成。相關數(shù)據(jù)的收集主要基于如下六個方面的物流信息:(1)海關通關流程的效率(Efficiency of the customs clearance process);(2)貿(mào)易和與運輸相關的基礎設施的質(zhì)量(Quality of trade and transport-related infrastructure);(3)運輸競爭性定價的便利程度(Ease of arranging competitively priced shipments);(4)物流服務的能力和質(zhì)量(Competence and quality of logistics services);(5)貨運全程監(jiān)控能力(Ability to track and trace consignments);(6)貨物在計劃或預期交付時間內(nèi)到達收貨人的頻率。(Arvis等,2010年,第4頁)。

物流績效指數(shù)對于供應鏈管理者來說是一套特別有用的績效評估指標,但對于政策制定者而言,除了對供應鏈效率有影響之外,并沒有充分反映口岸倡議的有效性。

巴蓋(Bagai)和威爾遜(Wilson)也明確了各種不同的貿(mào)易物流指標:

(1)通關時間:對于進口是指從貨物到達入境口岸到海關接受申報的平均時間;

(2)進口申報的最長時間:對于進口是指從貨物到達入境口岸到海關接受申報的最長時間;

(3)貨物放行時間:通常是從貨物到達港口/機場/陸路口岸,直到向進口商或第三方放行;

(4)運輸時間:將貨物從生產(chǎn)/制造/加工地運輸?shù)截浳锍隹诘?或從進口地到最終目的地/分配點或加工廠所需的平均時間;

(5)運輸成本:將貨物從生產(chǎn)/制造/加工地運輸?shù)截浳锍隹诘?或從進口地到最終目的地/分配點或加工廠的總成本。(Bagai和Wilson,2006年,第57-58頁)

(四)世界海關組織通關放行時間研究(Time Release Study)

2002年,世界海關組織提出了一種方法,幫助海關評估貨物放行所需時間,并以此作為確定管理績效和通關流程效率的組成部分。該方法相對簡單,它是指從貨物到達港口/機場/陸地邊境(land border)的時間開始,直到向進口商或代表進口商的第三方放行貨物為止。收集數(shù)據(jù)的方式允許對通關流程的各個階段進行分析。

貿(mào)易研究人員(Bagai和Wilson,2006年,第18頁)已經(jīng)認識到,通關放行時間研究對于識別貨物通關過程中的瓶頸問題及其成因,尋找問題可能的解決方案,以及出于比較性目的方面的作用,盡管世界海關組織已告誡不要將其用于后一個目的(WCO,2002年,第2頁)。世界海關組織謹慎預計,盡管有些國家已經(jīng)在其網(wǎng)站上公布了結(jié)果,例如澳大利亞,但大多數(shù)成員國可能仍然不愿意分享/公布個別通關放行時間研究的結(jié)果。

巴蓋和威爾遜將海關績效(customs performance)界定為國際貿(mào)易的重點之一:

通關時間的延長通常與港口運營管理效率低下、手續(xù)復雜繁瑣以及倉儲成本高昂導致的運輸成本較高有關。減少通關時間要求保證貨物快速、可預期的放行是海關的一項重要職能。(Bagai和Wilson,2006年,第16頁)

作為國際貿(mào)易的一個關鍵點,他們認識到一個運作績效良好的海關將對國際貿(mào)易產(chǎn)生積極的影響,在這方面通關放行時間研究是提高績效的一種有效工具。實際上,其他專家已經(jīng)強調(diào),通關放行時間研究是一種持續(xù)改進的管理工具,而不是一項獨立(stand-alone)活動(Zhang,2009年)。

雖然海關在口岸管理方面發(fā)揮著核心作用,但重要的是,不能忽視,海關并非唯一具有口岸管理職責的政府機構(gòu)這一事實(Zhang,2009;Arvis等,2010年)。世界銀行在2010年的物流績效指數(shù)中特別強調(diào)了這一事實:

在所有績效組中,海關通關所需的時間僅占總進口時間的一小部分……核心海關監(jiān)管程序在所有績效組中都非常集中,但實際查驗——甚至是不同機構(gòu)對同一批貨物的多次查驗現(xiàn)象——在低績效國家更為常見……全球海關業(yè)務逐漸趨同的一個必然結(jié)果是,在許多國家,其他口岸機構(gòu)被視為是對供應鏈績效日益產(chǎn)生嚴重影響的制約因素(Arvis等,2010年,第16頁)。

在討論通關放行時間研究作為衡量貿(mào)易便利化的測評指標時,張同意巴蓋和威爾遜的觀點,即海關是口岸管理和口岸監(jiān)管(border management and control)的關鍵部門,但是“在國家政府、海關、其他政府機構(gòu)(other government agencies,OGAs)、贊助方和私營部門等所有利益相關者之間的密切溝通與合作,是順利開展測評的必要條件”(Zhang,2009年,第126頁)。事實上,張還主張“在一些國家,可以設立一個政策層面的指導委員會(Steering Committee)或一個涉及私營部門的‘通關放行時間研究’咨詢小組(Reference Group),作為與供應鏈中的行業(yè)部門和其他政府機構(gòu)保持溝通的渠道”(Zhang,2009年,第126頁)。

張認為可以通過以下兩種方式之一來推進通關放行時間研究:

第一種是僅涵蓋海關通關監(jiān)管程序(customs procedures),第二種是涵蓋整個通關流程(whole process of clearance)。第一個似乎很簡單,因為可以避免與其他利益相關者之間的復雜協(xié)調(diào)。然而,專家們認為最好實行全面的通關放行時間研究,他們認可這種做法并且已經(jīng)根據(jù)過去的實踐證明了這種做法。原因有二:一是全面的通關放行時間研究將帶來更多有用的發(fā)現(xiàn),特別是在幫助確定非海關監(jiān)管程序的瓶頸方面。這符合供應鏈管理的理念和實踐。二是在通關放行時間研究中,利益相關者之間的協(xié)調(diào)和溝通將為尋求解決方案和采取措施改革通關流程提供良好的基礎(Zhang,2009年,第131頁)。

聯(lián)合國亞太經(jīng)濟與社會委員會(United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific,UNESCAP)還支持將所有其他口岸管理機構(gòu)納入時間評估過程之中,以作為評估客觀性和完整性的補充(UNESCAP,2009年)。

毫無疑問,在口岸管理情境中,一個基于整體性政府(whole-of-government)理論的通關放行時間研究能夠提供更為準確的整體績效情況,并且可以進行分類,用以確定口岸通關流程中的具體瓶頸和/或其他短板。然而,盡管這種方法很有價值,但仍然需要補充一些供應鏈評估指標,以實現(xiàn)對口岸管理績效的綜合評估。(7)與其他方法相比,TRS直觀、具體且實用。一些國家將TRS推廣到包括海關程序以內(nèi)的其他進出口環(huán)節(jié),尤其是國內(nèi)商務環(huán)節(jié)。但是,由于數(shù)據(jù)搜集問題,不如僅用于海關程序準確?！g者注

三、《東南歐貿(mào)易和運輸便利化計劃》——口岸績效評估的地區(qū)應用

《東南歐貿(mào)易和運輸便利化計劃》(TTFSE)的目標旨在加強和實現(xiàn)前南斯拉夫的馬其頓共和國、阿爾巴尼亞、波黑、保加利亞、克羅地亞和羅馬尼亞等國家的海關和其他口岸監(jiān)管機構(gòu)的現(xiàn)代化。

特別是,該計劃旨在“降低貿(mào)易和運輸?shù)姆顷P稅成本;防止跨境流動中的走私和腐敗。該計劃具體由五個方案組成。第一個方案是改進海關監(jiān)管程序,在三個邊境口岸和一個內(nèi)陸碼頭開展試點,協(xié)助簡化相關海關監(jiān)管程序;提供海關新監(jiān)管程序方面的培訓,培訓內(nèi)容為機構(gòu)意識與合作(agency awareness and cooperation);以及重組海關管理機構(gòu)。第二個方案,通過歐洲商會(European chamber)向貿(mào)易和國際運輸參與方提供技術援助和咨詢服務;通過虛擬論壇,改善口岸監(jiān)管機構(gòu)與商界之間的溝通;以及提供設備。第三個方案,改進信息系統(tǒng),提供人員培訓,并促進區(qū)域和跨部門合作(inter-agency cooperation)。第四個方案,改善跨境基礎設施(border crossing facilities)。第五個方案,包括支持海關新監(jiān)管程序?qū)嵤┑南嚓P服務”。(8)World Bank,viewed 9 September 2010,www.worldbank.org.kz/external/default/main?pagePK=64027221&piPK=64027220 &theSitePK=361869&menuPK=361907&Projectid=P070089.

《東南歐貿(mào)易和運輸便利化計劃》(TTFSE)與該研究的關系是制定關鍵績效指標(KPI),監(jiān)測計劃的實施及其影響。巴蓋和威爾遜總結(jié)的關鍵績效指標包括:

(一)試點內(nèi)陸碼頭的關鍵績效指標

(1)進口通關時間——卡車進入碼頭到貨物放行的時間(分鐘);

(2)實際查驗——貨物檢查或貨艙檢查的次數(shù)占進出口和保稅申報總數(shù)的比例(%);

(3)卡車在15分鐘之內(nèi)申報——卡車在15分鐘之內(nèi)完成進口申報的次數(shù)占進口申報總數(shù)的比例(%);

(4)不規(guī)范行為/查驗次數(shù)——實際查驗時查獲的查驗次數(shù)占實際查驗總數(shù)的比例(%)。

(二)試點邊境口岸的關鍵績效指標

(1)卡車檢查——實際開啟的卡車數(shù)量(即封志已拆)占已處理的卡車總數(shù)的比例(%);

(2)不規(guī)范行為/查驗次數(shù):檢查期間發(fā)現(xiàn)的違規(guī)數(shù)量占卡車檢查總數(shù)的比例(%);

(3)平均出境時間:對于出境的卡車,指的是從排隊到跨越邊境的時間(分鐘);

(4)平均入境時間:對于入境的卡車,指的是跨越邊境到離開邊境的時間(分鐘);

(5)腐敗事件調(diào)查:司機作出的或未經(jīng)授權(quán)被要求支付的案件數(shù)量占調(diào)查的卡車/地點總數(shù)的比例。

(三)海關效率的關鍵績效指標(相對值)

(1)稅收收入/海關員工:稅收總收入/海關員工總數(shù);

(2)海關管理總成本/稅收收入:管理部門預算總額(包括工資、加班費、獎金和福利)/稅收收入總額(不論其目的地);

(3)稅收收入/工資:機構(gòu)工資、加班費和福利總額/稅收收入總額(不論目的如何);

(4)貿(mào)易量/海關員工人數(shù):貿(mào)易量/海關員工人數(shù);

(5)年度申報數(shù)量/海關員工人數(shù):申報總數(shù)(進口、出口、保稅制度,但不包括過境),不論項目數(shù)量/海關員工總數(shù)。(Bagai 和Wilson,2006年)

此外,作為對關鍵績效指標的補充,還進行了年度用戶調(diào)查。從本質(zhì)上講,從這些關鍵績效指標中獲得的數(shù)據(jù),提供了東南歐海關效率和試點地區(qū)從用戶角度出發(fā)衡量跨境和通關時間的雙重指標。

四、當前績效評估中存在的問題

從供應鏈角度看,采購決策通常是基于“總到岸價”(total landed cost)的概念(9)總到岸價“包括購置成本、運費、關稅、交易成本、其他物流成本(如文件)、潛在的稅收補貼以及庫存成本”(Lee,2010,第177頁)。?？诎豆芾?包括關稅計算)是計算總到岸價的重要組成部分,但很難進行評估,特別是在多個貿(mào)易協(xié)定共存的環(huán)境中(Lee,2010年)。供應鏈安全倡議使得總到岸價的計算更加復雜。李評論道:

當一些國家,如美國,擔心集裝箱運輸可能被恐怖分子用作大規(guī)模殺傷性武器時,這一過程也會變得更加復雜。結(jié)果就是文件要求、查驗次數(shù)的增加以及造成延遲。在總到岸價的分析中,物流和交易成本以及庫存持有成本在很大程度上都會受到跨境流程的影響。例如,如果此類流程冗長且不可靠,那么在途庫存(inventory in transit)將會很高,且進口企業(yè)需要持有的安全庫存也必須增加(Lee,2010年,第178頁)。

盡管口岸監(jiān)管和口岸管理具有重要意義,但目前還沒有一種全面的方法來衡量口岸管理績效。在大多數(shù)情況下,因為涉及公共領域和私人領域中的多個利益相關者,目前的方法沒有就如何衡量“結(jié)果”給出解釋,而是主要關注口岸通關流程,例如通關時間。例如,世界銀行編制的跨國指標(cross-country indices)提供了對口岸通關流程績效的重要見解,但基本上是衡量產(chǎn)出(output)而非結(jié)果(outcome)(IEG,2008年)。

世界銀行的指標是針對私營部門口岸通關流程的實踐進行調(diào)查而編制的。這些指標不包括監(jiān)管機構(gòu)對通關流程的看法,也不是為了評估特定的口岸監(jiān)管舉措的效果而設置。相比之下,通關放行時間研究計劃為評估口岸海關績效提供了有效標準,并有可能得到推廣,從而提供跨部門的績效評估措施,前提是該指標旨在允許進行分類,但對于尋求供應鏈績效或口岸監(jiān)管舉措對供應鏈效率影響的企業(yè)來說用處不大。從用戶的視角看,這兩組評估方法都有其不足之處。

世界銀行的“營商環(huán)境”調(diào)查在方法論方面一直受到質(zhì)疑。(10)由于各經(jīng)濟體制度、文化、發(fā)展水平千差萬別,以一套評估標準來判斷190個經(jīng)濟體的營商環(huán)境必然會有一定的局限,如指標適用性較差、指標評估在具體國家的實踐中可能存在扭曲和異化,導致無法客觀、全面、真實反映各經(jīng)濟體的營商環(huán)境,且隨著這種內(nèi)生局限性的不斷擴大,很難避免發(fā)生重大失誤和風險。2020年8月27日,世界銀行發(fā)表聲明,確認營商環(huán)境報告存在數(shù)據(jù)違規(guī)行為。2021年9月16日,世界銀行終止營商環(huán)境項目及其數(shù)據(jù)的發(fā)布,并宣布將制定新的方法來評估商業(yè)和投資環(huán)境。2022年2月4日,世界銀行發(fā)布Business Enabling Environment(簡稱BEE)項目的前期概念文件(Pre-Concept Note),揭示了未來新的評估框架雛形;12月19日世界銀行官網(wǎng)正式發(fā)布BEE概念文件。2023年3月31日,世界銀行公布B-READY評估體系的名稱;5月1日,發(fā)布B-READY指導手冊和方法指南。——譯者注獨立評估小組(Independent Evaluation Group,簡稱IEG)于2008年對世界銀行進行了一項獨立的調(diào)查評估。(11)獨立評估小組(IEG)是世界銀行集團內(nèi)一個獨立的單位,由三個小組組成。除其他外,世界銀行獨立評估小組負責評估國際復興開發(fā)銀行(世界銀行)的活動。獨立評估小組通過總干事直接向世界銀行董事會報告評估。其中已經(jīng)明確的一些漏洞包括:

許多其他的因素會影響宏觀經(jīng)濟結(jié)果,監(jiān)管與經(jīng)濟結(jié)果之間的因果關系方向很難分離。由于監(jiān)管在帶來社會福利的同時也會產(chǎn)生私人成本,對個體企業(yè)有利的事情對經(jīng)濟或整個社會不一定有益。因此,政策含義(policy implications)并不一定總是明確的,正確的監(jiān)管層級和監(jiān)管類型取決于每個國家的政策選擇(IEG,2008年,第15頁)。

第一,數(shù)據(jù)由少數(shù)知情者提供,一個國家的一些數(shù)據(jù)只由一兩家企業(yè)完成的問卷生成……第二……對于每一個指標來說,消息提供者的數(shù)量和類型都不夠透明,其工作人員對數(shù)據(jù)所做的調(diào)整來自于消息提供者以及對先前發(fā)布的數(shù)據(jù)及其對排名的影響所做的變更……第三,營商環(huán)境在其國家排名中占很大比重。這種排名會帶來三個問題。一是由于大多數(shù)指標都假定監(jiān)管越少越好,因此很難判斷排名靠前的國家是具有良好有效的監(jiān)管還是僅僅因為監(jiān)管不足。二是由于信息來源少,很難衡量單個指標的信度和效度,在綜合排名中也是如此。三是一個國家排名的變化在很大程度上取決于它在分項指標上的排名:微小的變化也會導致大的排名變化,反之亦然(IEG,2008年,第16頁)。

獨立評估小組得出的總體結(jié)論是,“營商環(huán)境”調(diào)查衡量的是口岸監(jiān)管的成本,而不是口岸監(jiān)管的益處。

作為一種更廣泛的績效評估標準,通關放行時間研究的效用取決于其范圍,即它是否僅僅覆蓋海關監(jiān)管流程,還是包括其他口岸機構(gòu)在內(nèi)的整個口岸通關流程?(Zhang,2009年)。通關放行時間研究的另一個問題是,沒有普遍接受的關于口岸通關時間的定義,也沒有一種標準的方法來計算按時間序列在一國入境口岸清關所需的天數(shù)(Bagai 和Wilson,2006年)。在此援引巴蓋和威爾遜使用的例子:“國際評估項目的計算是基于企業(yè)層面的調(diào)查,而《東南歐貿(mào)易和運輸便利化計劃》測量的是口岸通關。企業(yè)調(diào)查與實地訪談和觀察之間存在差異。對于烏茲別克斯坦來說,世界銀行企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)(WBES)給出的平均通關時間為11天,而聯(lián)合國亞太經(jīng)社會給出的平均通關時間則為5天”(Bagai和Wilson,2006年,第41頁)。

此外,雖然所有的口岸機構(gòu)參與到績效評估的意義已經(jīng)得到認可,但也必須承認,不同機構(gòu)參與通關流程在口岸整體通關時間的計算中會產(chǎn)生不同的結(jié)果(Bagai和Wilson,2006年)。

作為《東南歐貿(mào)易和運輸便利化計劃》的一部分,采用的績效評估方法包括通常的時間評估,但有趣的是,還增加了一些對人工查驗次數(shù)以及該流程中發(fā)現(xiàn)的所有不規(guī)范行為的評估。這項衡量標準允許口岸管理部門對其風險管理情況的效果進行評估,因此也是對成果和產(chǎn)出的評估。這也是一項對企業(yè)和政府部門都有意義的評價標準。正如世界銀行在其物流績效指數(shù)中所言,“過多的人工查驗或不恰當?shù)匾蕾囮P員的自由裁量權(quán)會導致通關時間的浮動較大,導致各種查驗行為也會非常頻繁”(Arvis等,2010年,第2頁)。諸如此類的績效指標不僅為企業(yè)提供關于通關時間的信息,還給出了一些原因解釋為何如此。

不幸的是,口岸部門一貫傾向于衡量產(chǎn)出而不是結(jié)果。這一點在執(zhí)法類評估(enforcement-type measures)方面得到了很好的證明,例如,統(tǒng)計一段時間內(nèi)查獲的毒品數(shù)量,而不是對某一特定的禁毒策略是否有效的任何評估。正如威利斯(Willis)、安德森(Anderson)和戴維斯(Davis)在評論澳大利亞海關與口岸保護局(Australian Customs and Border Protection)在緝毒執(zhí)法方面公布的績效評估指標時所說:“雖然少量的緝毒指標數(shù)據(jù)構(gòu)成了部門定期、正式監(jiān)測和報告過程(如部門年度報告)的重要組成部分,但其他毒品市場數(shù)據(jù)(例如,毒品純度和價格)和社會危害數(shù)據(jù)(social harm data)主要用于非正式場合,而且不公開發(fā)布(Willis,Anderson 和Davis,2010年,第4頁)”。

作者引用早先的一份報告指出,正如威利斯、荷美爾(Homel)和格雷(Gray)2006年所述,傳統(tǒng)的執(zhí)法績效評估標準側(cè)重于犯罪率(crime rates)、逮捕率、查獲率和清關率(arrests,seizures and clearance rates),作為衡量成功與否的關鍵指標。這些措施簡單、可見和易于理解,盡管它們可能提供模棱兩可的結(jié)果,而且不能說明“全部情況”(full story),但卻是警方努力的方向。基本上,這些標準顯示了警方在某些類型活動中的參與度,以及他們是如何分配資源的。就執(zhí)法工作的復雜性和執(zhí)法工作的更廣泛影響而言,他們所知甚少(Willis,Homel和Anderson,2010年,第6頁)。

作者引用澳大利亞犯罪委員會議會聯(lián)合委員會(Parliamentary Joint Committee on the Australian Crime Commission)的觀點來強調(diào)這一點:

這總是讓委員會感到震驚……我們在澳大利亞的社會和公共政策最重要的領域之一——即執(zhí)法領域——所擁有的知識基礎幾乎比在任何其他領域都要少……我們沒有國家基準,使社會能夠?qū)?zhí)法環(huán)境所面臨的威脅做出明智的、戰(zhàn)略性的和長遠的判斷……我們需要在執(zhí)法活動中制定有效的衡量手段,使我們能夠更好地判斷該如何分配有限的資源……在公共資源支出多的地方,我們需要能夠更好地區(qū)分那些需要進一步加強的領域和我們將面臨收益遞減的領域(眾議院,2007年)(Willis,Homel和Anderson,2010年,第7頁)。

這些評論適用于目前采用的與口岸管理有關的績效評估標準?？诎豆芾淼摹叭壳闆r”沒有公布,也沒有告知全體受眾(商界與政府的聯(lián)合)。如果“參與口岸通關的各個部門的高效口岸管理和協(xié)調(diào)越來越重要”(Arvis等,2010年,第2頁),那么旨在證明那個新效率的績效評估標準就必須得到認可。當然,實現(xiàn)口岸管理真正的合作不僅僅是協(xié)調(diào)參與口岸通關的各個機構(gòu),還包括讓企業(yè)利益相關者參與到這些衡量標準的設計與實施之中。

目前,幾乎沒有績效指標能夠從綜合(即政府和企業(yè))的角度對口岸管理進行立體分析(three-dimensional view)。國際供應鏈中包含了有價值的數(shù)據(jù)。這一點在已經(jīng)實施的各種供應鏈安全計劃中得到了認可,特別是那些需要預申報貨物信息(advance cargo information)的計劃,例如美國的艙單預申報規(guī)則(US Advanced Manifest Rule)。很少有證據(jù)表明口岸機構(gòu)會利用這些數(shù)據(jù)衡量其績效,或者作為企業(yè)和口岸機構(gòu)的數(shù)據(jù)庫之間實現(xiàn)更為緊密整合的基礎。

基于貿(mào)易成本和便利化對競爭力影響的情境,巴蓋和威爾遜總結(jié)了可用數(shù)據(jù)的局限性,但這些總結(jié)同樣適用于口岸管理的情境:(1)缺乏統(tǒng)一的定義和評估工具,可能導致對于同一障礙存在不同評估指標;(2)國家覆蓋范圍有限;(3)數(shù)據(jù)質(zhì)量差,導致難以或無法復制;(4)缺少時間序列數(shù)據(jù)集;(5)各種數(shù)據(jù)源的聚合存在問題或無法實現(xiàn);(6)難以使用相同的指標進行跨國分析和項目績效評估。(Bagai和Wilson,2006年,第 40-41頁)

我贊同作者的觀點,即國際供應鏈序列(international supply chain sequence)在設計績效評價指標時提供了有用的參考框架,并斷言這對于衡量口岸管理舉措的有效性同樣有效,因為它有助于在貿(mào)易便利化中取得進展?？诎豆芾聿块T采用“分層”(layered)的供應鏈安全方法,推動供應鏈上游的監(jiān)管,因此了解國際供應鏈中不同節(jié)點的運作,為了政府和企業(yè)的利益,運用好這些信息是有意義的。我將在本文的后半部分繼續(xù)討論這個主題。

五、口岸績效與供應鏈績效的整合

從世界銀行的物流績效指數(shù)中可以得出的一個重要結(jié)論是,“雖然成本和即時性至關重要,但貿(mào)易商主要關注供應鏈的整體可靠性”(Arvis等,2008年,第54頁)。他們還關注跨境流程造成的“摩擦”(friction)程度(Lee,2010年,引用豪斯曼等人)。換句話說,雖然公共部門的績效是物流績效的影響因素之一,但它肯定不是唯一的因素。正如阿爾維斯等人所說的:

雖然諸如國內(nèi)成本或到達目的地所花費的時間等績效結(jié)果很重要,但貿(mào)易商主要重視獲得的物流服務的績效:供應鏈的可靠性和可預期性最為重要。例如,傳統(tǒng)的績效評估標準,如直接貨運成本和平均延誤時間,雖然重要,但可能無法了解整體物流績效(overall logistics performance),從而影響各國利用國際貿(mào)易促進增長。雖然運輸?shù)目深A期性和可靠性更難衡量,但對企業(yè)來說更為重要,而且可能對其競爭力產(chǎn)生更大的影響。

實際上,專業(yè)人員主要從通關流程的透明度和可預期的角度來看待口岸通關流程的友好性。雖然各國已經(jīng)實施海關現(xiàn)代化計劃(customs modernization program),但是海關與其他部門之間的口岸通關流程協(xié)調(diào)……也是一個重要的問題(Arvis等,2008年,第54-55頁)。

如果供應鏈的可靠性和可預期對貿(mào)易商來說最重要,那么就需要以某種形式體現(xiàn)在績效評估標準中,以用于口岸管理。口岸執(zhí)法機構(gòu)之間更好的協(xié)調(diào)的可預測性為這些機構(gòu)在特定貿(mào)易交易的風險評估中提供了更強大的信息來源。換句話說,在設計口岸監(jiān)管及其相關的績效指標時,通過確認企業(yè)的關鍵績效因素,有可能實現(xiàn)“雙贏”的結(jié)果。

這使我們回到了這樣一個主題,即績效評估在利益相關者群體中應該是有意義的,在本例中,即政府部門、相關的口岸執(zhí)法機構(gòu)、貿(mào)易商和公眾。這就需要能夠進行分類的績效指標,也就是說,這些指標能夠確定政策結(jié)果,但包含足夠的區(qū)分度(granularity),以便深入了解更具體的問題,如清關延誤、風險文件的有效性或口岸執(zhí)法機構(gòu)之間協(xié)調(diào)的有效性。

舉例說明:海關通常充當其他口岸機構(gòu)的“代理人”(agent),其結(jié)果是海關“繼承”(inherits)了“委托”(delegating)代理過程中存在的任何低效問題,并且經(jīng)常(不公平地)被貿(mào)易商或旅客視為造成口岸通關時間延誤的原因。因此,有人可能會說,海關在設計績效指標方面存在既得利益,這些指標能夠被分類為由海關“控制”的口岸通關流程和不受其控制的口岸通關流程。

更加立體的績效評估方法必然意味著口岸(監(jiān)管)績效與供應鏈績效之間更好的整合。通過這種方式,可以評估特定的口岸管理舉措對國際供應鏈效率的影響,以及口岸管理舉措在實現(xiàn)口岸安全等特定政策目標方面的有效性。正如李所說,“……政府和企業(yè)必須努力減少跨境貿(mào)易流程的時間和成本的均值和方差”,并進一步引用豪斯曼(Hausman)等人的話,“……結(jié)果可以用來了解減少總體流程時間的益處……通過重新設計流程,消除不必要的步驟并簡化其他流程(例如引入更多并聯(lián)處理而不是串聯(lián)處理,引入先進的信息技術,例如電子通關和文件流動),可以改善貿(mào)易處理的時間和成本,將數(shù)據(jù)挖掘和篩選方法運用于安全檢查,僅識別高風險集裝箱,并采用先進的掃描技術,減少貨物查驗時間”(Lee,2010年,第184頁)。

鑒于當前績效評估方法存在的問題以及為貿(mào)易商和監(jiān)管者提供有用信息的潛在益處,自然就需要考慮建立一個整合的績效評估框架。那么,這種整合是否可行呢?

六、一個“整合的”績效評估框架

我認為可以采用整合的績效評估框架。松本(Matsumoto)和李(Lee)討論了一系列關鍵績效指標,這些指標對于企業(yè)和政府利用國際供應鏈流程作為參考框架是很有用的(Matsumoto和Lee,2007年)。他們在貿(mào)易便利化中是這樣做的,但該分析同樣適用于口岸管理,且對于口岸通關流程中的每一步都設定了時間和成本的分類評估。作者分別描述了對私營部門和政府部門有效的績效指標。因此,在評估相關舉措對私營部門的影響方面有用的績效指標包括:(1)加工貿(mào)易和海關文件成本(cost of processing trade and customs documentation);(2)審批貿(mào)易文件所需的時間(time taken to get trade documents approved);(3)處理和應對貿(mào)易文件和海關業(yè)務所需的工作人員數(shù)量(number of staff needed to process and handle trade documentation and customs);(4)貨物通關時間(cargo clearance time);(5)企業(yè)須持有的庫存量(amount of stock enterprises have to carry)。

政府針對監(jiān)管合規(guī)性、數(shù)據(jù)準確性和資源有效利用進行評估的建議指標包括:(1)參與處理貿(mào)易文件的官員人數(shù)(number of trade officers involved in processing trade documents);(2)執(zhí)法人員數(shù)量占貿(mào)易和貨運量的比率(number of enforcement officers as a ratio of trade and cargo volume);(3)貿(mào)易商合規(guī)的比率(rate of traders’ compliance with the documentation requirements);(4)貿(mào)易數(shù)據(jù)分類的準確性(accuracy in classification of trade data);(5)文件中的準確信息(accurate information in documents);(6)原產(chǎn)地規(guī)則合規(guī)(compliance with rules of origin);(7)依法繳納關稅(correct payment of duties)。(Matsumoto和Lee,2007年,第189-90頁)

制定一個整合政府部門和私營部門指標的績效評估標準矩陣應該是可行的。一些指標將針對私營部門,其他指標則將針對政府部門,但有些指標可以通過合理化來滿足“整合”(integrated)指標的要求。例如,處理通關文件所需的時間,這可以將私營部門“加工貿(mào)易和海關文件成本”與“參與處理貿(mào)易文件的官員人數(shù)”結(jié)合起來,提供通關處理績效的整體(和跨部門)衡量標準。對于基本上相同的流程,當前具有兩個或更多單獨指標的方法的問題在于,從不同的視角出發(fā),可能會產(chǎn)生不同的結(jié)果。

整合供應鏈和口岸監(jiān)管績效指標的關鍵是制定與政府部門和私營部門目標相關的高水平結(jié)果。例如,透明度對于企業(yè)和政府來說都是非常重要的目標。然后,高水平結(jié)果具體說明將支持和指導具有特定特征的關鍵績效指標的制定。在這方面,威利斯、荷美爾和安德森共同開發(fā)了一個有用的模型,用于支持國家禁毒執(zhí)法績效評估框架(National Drug Law Enforcement Performance Measurement Framework)(Willis,Homel 和Anderson,2010)。

由威利斯、荷美爾和安德森(2010年)共同開發(fā)的模型是圍繞四個高水平結(jié)果構(gòu)建的,并且“包括調(diào)整績效評估框架的流程,以滿足在澳大利亞不同環(huán)境中運作的禁毒執(zhí)法機構(gòu)的特定需求”。

在具體的禁毒執(zhí)法情境中,這四個高水平結(jié)果被界定為:減少毒品犯罪和與毒品有關的犯罪;減少有組織犯罪;改善公共衛(wèi)生和改善公共設施(improving public amenity)。然后根據(jù)某些特征,確定與每個結(jié)果相關的具體績效指標,即:(1)明確其目的(即誰將使用、如何使用以及為何使用該信息);(2)有用(衡量政策和戰(zhàn)略的有效性);(3)有效(衡量他們應該衡量的);(4)可靠(給出一致的結(jié)果);(5)易于理解(有意義并反映真實事件);(6)易于構(gòu)建(反映其使用的真實地方);(7)符合國家禁毒戰(zhàn)略中的其他績效指標(即與更廣泛的禁毒政策環(huán)境保持一致);(8)能夠適應不同的環(huán)境,并隨時間而發(fā)展。(Willis,Homel和Anderson,2010年,第1頁)

如果同樣的模型適用于口岸管理,那么高水平的結(jié)果可能就是,例如,減少口岸通關所需的時間;降低進出口相關交易的總成本;簡化口岸通關流程;識別并攔截高風險貨物。

針對這些高水平結(jié)果,可以制定具體的績效評估標準,如下:

1.時間指標

(1)貿(mào)易交易的總時間;

(2)處理相關文件所需的時間;

(3)口岸(不僅僅是海關)通關時間(可使用通關放行時間研究方法);

(4)所有手續(xù)的平均時間(進出口);

(5)人工查驗——查驗貨物的次數(shù)與申報總數(shù)的比率(%);

(6)查驗所需時間(人工和非人工)

2.成本指標

(1)貿(mào)易交易的總成本;

(2)進出口相關手續(xù)的總成本;

(3)港口和碼頭的費用(如滯期費);

(4)稅收征管/海關或所有口岸機構(gòu)工作人員:總稅收收入/海關雇員總數(shù)

3.程序簡化(simplification)指標

(1)貿(mào)易交易的簽字(批準)數(shù)量;

(2)口岸通關所需的文件數(shù)量;

(3)貿(mào)易交易所需的文件數(shù)量;

(4)特定交易所需的機構(gòu)審核的數(shù)量;

(5)口岸清關中的“易變”(churn)量,即多次提交文件的次數(shù)(與一次性提交相比);

(6)貿(mào)易商通過電子方式可以訪問的相關數(shù)據(jù)的百分比;

(7)即時數(shù)據(jù)交換(just-in-time data exchange)百分比。

4.風險指標

(1)通過非侵入手段(例如,X射線)檢查的集裝箱占貿(mào)易量的比率;

(2)人工查驗的集裝箱占貿(mào)易量的比例,以及人工查驗的集裝箱占非侵入式查驗的比例;

(3)查驗期間的查驗次數(shù)占實物和非侵入式查驗總數(shù)的比例(提供風險情況有效性的一些提示)。

因此,構(gòu)建整合的口岸管理績效評估框架需要將私營部門和口岸執(zhí)法機構(gòu)的戰(zhàn)略目標與優(yōu)先事項聯(lián)系起來,以便能夠?qū)@些總體目標的進展情況進行監(jiān)測(Willis,Homel和Anderson,2010年)。這種聯(lián)系可以擴展到國際倡議,例如,關于供應鏈安全的世界海關組織《全球貿(mào)易安全與便利標準框架》(WCO SAFE Framework)或ISO標準。對“跨境(cross-cutting)”目標初步關注必然會將重點從正在開展的活動或流程轉(zhuǎn)移到衡量這些活動和流程預期會影響的變化當中,例如減少口岸通關時間(參見OECD,2010年)。

正如威利斯等人所說:“完善的評估標準應當很好地聯(lián)系實際發(fā)生的現(xiàn)象,并專注于所追求的目標。經(jīng)驗表明,為口岸安全等復雜的系統(tǒng)尋找合理的評估標準,需要對系統(tǒng)旨在實現(xiàn)的目標、威脅這些目標的現(xiàn)象的動態(tài)以及操作方案對目標的影響有清晰的概念理解”(Willis等,2010年,第5頁)。

奧特利(Otley)概括了任何績效評估體系必須提出和回答的五個問題:

1.未來組織取得總體成功的關鍵核心目標是什么?如何就每個目標的實現(xiàn)情況進行評估?

2.該組織具體采取了哪些戰(zhàn)略和計劃,以及成功實施這些戰(zhàn)略和計劃需要實施哪些流程和行動?如何就這些行動的績效進行評估和衡量?

3.上述兩個問題所確定的領域中,該組織需要達到什么水平的績效標準,以及如何為其設定適當?shù)目冃繕?

4.實現(xiàn)這些績效目標,管理者(和其他員工)會獲得什么回報(或相反,未能實現(xiàn)這些目標他們要接受什么懲罰)?

5.推動組織向?qū)嵺`學習,并根據(jù)實踐調(diào)整當前行為所需要的信息流(反饋和前饋循環(huán))是什么?(Otley,1999年,第363-382頁)

通常來說,拓寬口岸管理的環(huán)境,而不涉及參與該通關流程的單個組織時,上述問題同樣適用。

七、為整合的框架設計關鍵績效指標(Key Performance Index)

之前的討論提出了一些關鍵績效指標,這些指標結(jié)合起來可以為口岸管理提供一種整合的績效評估方法,但是,是否有可能僅僅描述這些關鍵績效指標的基本特征,而不確定具體參數(shù)?威利斯等人表達了這樣一種觀點,即“如果可能的話,衡量指標應當盡可能通用,便于比較不同運輸方式(陸運、海運和空運)、項目類型、機構(gòu)和地理區(qū)域”(Willis等,2010年,第6頁)。這再次表達了一種觀點,即所有口岸機構(gòu)(不僅僅是海關),都應當納入口岸績效評估框架之中。

在具有可比性的更廣泛的環(huán)境中,關鍵績效指標可以顯示出兩個時間特征其中之一,既可以是“滯后指標”(lagging indicators),衡量流程結(jié)束時的變量,或所用策略的結(jié)果(例如,稅收收入、毒品攔截、查獲率),也可以是“先行指標”(leading indicators),衡量流程中的變量,用于確定階段或目標的進展(例如,效率、質(zhì)量、周期時間、合規(guī)項目的實施)。

在口岸管理部門中,滯后指標往往更受歡迎,因此滯后指標能夠在不同的口岸管理部門之間實現(xiàn)一定程度的統(tǒng)一(例如,如前所述的清關時間),而領先性指標則傾向于以更具體的設計,滿足特定口岸管理部門的特定需求和目標。這使得先行指標作為結(jié)果而非產(chǎn)出的指標具有更大的潛力,但是在比較目的方面存在更大問題。因此,是否有可能推動先行指標的進一步統(tǒng)一,鼓勵在整合的口岸管理績效評估框架內(nèi)加以使用?我相信,在某種程度上有可能實現(xiàn)這一目標。

如果先行指標是參照多邊口岸/供應鏈框架(如世界海關組織的《全球貿(mào)易安全與便利標準框架》)設計的,則可以實現(xiàn)一定程度的統(tǒng)一。根據(jù)《全球貿(mào)易安全與便利標準框架》對其關鍵績效指標進行評估的某個口岸管理部門和供應鏈參與者從而可以對可比性和結(jié)果關注進行衡量。

有效的口岸管理績效評估方法在其關鍵績效指標中適當整合了滯后和先行指標。不包括先行指標的結(jié)果聲明將不會傳遞如何實現(xiàn)這些結(jié)果的信息,也不會提供特定的戰(zhàn)略目標是否成功實施的進度報告。相反,增加滯后指標使得分析人員能夠根據(jù)先行指標所提供的信息,確定產(chǎn)生不同績效水平的原因,進行評估和戰(zhàn)略的調(diào)整(Trosa和Williams,1996年;OECD,2010年)。

口岸管理的績效指標應當足以反映實現(xiàn)既定目標的效率和效果情況,但也不能太多或太復雜,以致成本高昂且難以管理。如果關鍵績效指標太多,口岸管理部門將花費更多的時間收集信息而不是分析信息。經(jīng)合組織制定了評估關鍵績效指標設計的相關原則:應當“準確定義干預邏輯,就變量提供總體目標、目的和結(jié)果的操作性描述(將會發(fā)生什么變化?),目標價值(是多少?),目標群體/受益者(是誰?)以及時間(是何時?)”(OECD,2010年,第7頁)。這意味著關鍵績效指標的選擇標準不是易于衡量或先前已被使用,而是能夠很好地反映與目標相關的結(jié)果。

特魯薩(Trosa)和威廉姆斯(Williams)使用的例子很好說明了這一點,我在此重復一遍:

澳大利亞郵政(Australia Post)首先設計了一個指標,用以測量其郵件分揀中心的績效。澳郵政選擇了一種簡單的、易于量化的產(chǎn)出衡量標準——即一天內(nèi)分揀出的信件數(shù)量。產(chǎn)生的一個反常結(jié)果是,在某些情況下,預先分類的郵件會再次被分類,以提高表面的績效。郵件的投遞因此而變慢?，F(xiàn)在使用的績效指標是按時將信件從郵箱交付給收件人的百分比,郵件投遞的及時性對用戶來說很重要(Trosa和Williams,1996年,第49頁)。

影響關鍵績效指標的數(shù)據(jù)要求自然會將其成本施加給政府部門和私營部門。因此,關鍵績效指標應盡可能利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源(OECD,2010年)。類比來說,對已經(jīng)存在的信息流稍加研究(例如,作為物流流程的一部分)比創(chuàng)建全新的信息流更具可行性。這成為了一項簡單的成本/收益運用方式。同樣地,即使是實時的,質(zhì)量差的數(shù)據(jù)也無助于進行有效的績效評估(IBM,2006年)。信息和通信技術的創(chuàng)新有助于克服數(shù)據(jù)質(zhì)量的缺陷。正如一體化型口岸管理報告所強調(diào)的那樣,“公私信息共享機制匯集了海關與商界收集的所有數(shù)據(jù)。這一特點將信息交換從多個一對一關系轉(zhuǎn)變?yōu)榧磿r數(shù)據(jù)訪問模式?！毙录悠碌馁Q(mào)易網(wǎng)(TradeNet);英國的費利克斯托港(Felixstow)和澳大利亞的“一站式服務”(1-Stop.Biz)都提供了社區(qū)門戶網(wǎng)站,以實現(xiàn)“高級信息(advanced information)”和“提前申請(pre-filing)”(IBM,2006年,第25-26頁)。

八、結(jié)論

可以為口岸管理建構(gòu)一個對企業(yè)和政府都有意義的、整合的績效評估框架。從設計關鍵績效指標到獲取支持這些目標的數(shù)據(jù),都有可能找出共同的研究主題,以支持采取整合的評價方法,從而提高國際供應鏈和口岸監(jiān)管的效果和效率。