胡加祥 孫澤慧

一、問(wèn)題的由來(lái)

《2022年通脹削減法案》(Inflation Reduction Act of 2022)于2022年8月7日經(jīng)美國(guó)國(guó)會(huì)投票通過(guò)。拜登政府頒布此法案名義上旨在降低通脹,實(shí)際上,該法案對(duì)解決美國(guó)社會(huì)最為關(guān)注的通貨膨脹問(wèn)題作用甚微。值得關(guān)注的是,《通脹削減法案》實(shí)則上是一個(gè)將大規(guī)模綠色補(bǔ)貼與醫(yī)療保健儲(chǔ)蓄和新收入措施相結(jié)合的立法方案,包含了一系列對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)綠色產(chǎn)業(yè)、清潔能源補(bǔ)貼的支持計(jì)劃。(1)See David Kleimann,How Europe Should Answer the US Inflation Reduction Act,Policy Contribution,Issue 04/23.

《通脹削減法案》對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)約3700億美元的補(bǔ)貼在制度設(shè)計(jì)上充滿了保護(hù)主義色彩,包括以WTO規(guī)則所禁止的“當(dāng)?shù)睾恳蟆?2)指的是以使用本國(guó)生產(chǎn)的商品而非進(jìn)口商品為條件的補(bǔ)貼。為條件的補(bǔ)貼,以及可能對(duì)市場(chǎng)和貿(mào)易產(chǎn)生不利影響的大規(guī)模制造業(yè)補(bǔ)貼。例如,對(duì)清潔能源汽車的補(bǔ)貼,只要同時(shí)滿足“電池原材料來(lái)自美國(guó)或美國(guó)指定的盟友”“汽車的整體在美國(guó)組裝”這兩個(gè)條件,就能獲得稅收抵免。(3)See Inflation Reduction Act of 2022,PART 4—CLEAN VEHICLES,p.138.

《通脹削減法案》的出臺(tái)引起歐盟的極大不滿,法案的綠色投資無(wú)疑會(huì)誘使歐盟的清潔技術(shù)制造商和采用者將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至美國(guó)。目前,歐盟正面臨俄烏沖突帶來(lái)的能源危機(jī),《通脹削減法案》的實(shí)施會(huì)給歐盟經(jīng)濟(jì)帶來(lái)雪上加霜的不利影響。作為回應(yīng),歐盟于2023年3月16日公布了《凈零工業(yè)法案》(Net-Zero Industry Act),作為歐盟綠色協(xié)議工業(yè)計(jì)劃的一部分,與美國(guó)開(kāi)展清潔技術(shù)補(bǔ)貼競(jìng)賽。

美歐出臺(tái)這兩個(gè)法案昭示著補(bǔ)貼時(shí)代的來(lái)臨。早期的補(bǔ)貼與傾銷密不可分,各國(guó)起初對(duì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)通過(guò)財(cái)政支持使出口產(chǎn)品成本降低,并以此奪取他國(guó)市場(chǎng)。(4)李雙元、李先波主編:《世界貿(mào)易組織(WTO)法律問(wèn)題專題研究》,中國(guó)方正出版社2003年版,第232頁(yè)。之后,補(bǔ)貼的形式雖然多變,但目的不外乎幫助、保護(hù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展,以提升競(jìng)爭(zhēng)力或維持一國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。美國(guó)的先進(jìn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域一直存在此類政府補(bǔ)貼,它對(duì)保持這些產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先地位發(fā)揮著決定性作用。(5)See Mazzucato M,Semieniuk G,Public Financing of Innovation:New Questions.Oxford Review of Economic Policy,33(1),2017.

《通脹削減法案》和《凈零工業(yè)法案》不僅聚焦本國(guó)產(chǎn)業(yè)扶持和能源轉(zhuǎn)型,還包含引進(jìn)他國(guó)制造業(yè)建廠投資的實(shí)體經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃。這種產(chǎn)業(yè)引入式補(bǔ)貼政策的設(shè)計(jì)也為我國(guó)通過(guò)補(bǔ)貼引入外資提供了可借鑒的合法范例。通過(guò)對(duì)這兩個(gè)補(bǔ)貼法案的分析,我們不難看出其核心競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域?yàn)榫G色能源產(chǎn)業(yè),其中《通脹削減法案》毫不掩飾美國(guó)對(duì)中國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的遏制與歧視,這也為中國(guó)出臺(tái)類似競(jìng)爭(zhēng)性補(bǔ)貼政策提供了借鑒。

需要指出的是,《通脹削減法案》與《凈零工業(yè)法案》不同,其一經(jīng)頒布便引發(fā)爭(zhēng)議。法案關(guān)于本地含量的規(guī)定屬于《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures,以下簡(jiǎn)稱《SCM協(xié)定》)定義的禁止性補(bǔ)貼,實(shí)為破壞多邊貿(mào)易體制的貿(mào)易保護(hù)措施。然而,除了對(duì)禁止性補(bǔ)貼的指責(zé)外,人們對(duì)《通脹削減法案》的批評(píng)也僅僅停留在道義層面,不涉及具體的違法性事由。反觀我國(guó)近期出臺(tái)的一系列補(bǔ)貼措施,不僅表明我們對(duì)WTO補(bǔ)貼規(guī)則還存在認(rèn)識(shí)上的不足,而且制度設(shè)計(jì)也不盡合理。我國(guó)沒(méi)有如此系統(tǒng)化、專業(yè)化的補(bǔ)貼法案,即使在經(jīng)歷了歐美等國(guó)對(duì)中國(guó)的補(bǔ)貼政策多次提起申訴之后,我們依然沒(méi)有深刻反思自己的補(bǔ)貼政策與WTO規(guī)則之間的關(guān)系。

回顧WTO補(bǔ)貼規(guī)則的形成歷史,從最初的GATT第6條、第16條(6)GATT第6條明確規(guī)定了成員國(guó)在面對(duì)其他國(guó)家補(bǔ)貼導(dǎo)致的不公平貿(mào)易行為時(shí)可以采取的反補(bǔ)貼稅措施;GATT第16條明確規(guī)定成員國(guó)應(yīng)避免使用損害其他成員國(guó)貿(mào)易利益的補(bǔ)貼,尤其是出口補(bǔ)貼。到《SCM協(xié)定》,多邊貿(mào)易談判一直致力于明確補(bǔ)貼含義、確定禁止性補(bǔ)貼類型以及規(guī)范補(bǔ)貼的使用。然而,承認(rèn)合法補(bǔ)貼為一國(guó)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展固有之權(quán)利的規(guī)定一直貫穿于談判達(dá)成的各項(xiàng)規(guī)定之中。《哈瓦那憲章》第13條將一國(guó)促進(jìn)特定工業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)多樣化而給予的輔助列為合法措施范疇。(7)條文原文規(guī)定如下:The Members recognize that special governmental assistance may be required to promote the establishment,development or reconstruction of particular industries or branches of agriculture,and that in appropriate circumstances the grant of such assistance in the form of protective measures is justified.東京回合談判達(dá)成的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼守則》第11條也有類似規(guī)定:并不限制出口補(bǔ)貼之外的補(bǔ)貼,即國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼,用于促進(jìn)重要的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)。(8)條文原文規(guī)定如下:Signatories recognize that subsidies other than export subsidies are widely used as important instruments for the promotion of social and economic policy objectives and do not intend to restrict the right of signatories to use such subsidies to achieve these and other important policy objectives which they consider desirable.

《SCM協(xié)定》雖無(wú)序言,但審理“美國(guó)軟木案”的上訴機(jī)構(gòu)指出:《SCM協(xié)定》的目的和宗旨是加強(qiáng)和改進(jìn)GATT關(guān)于使用補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施的紀(jì)律,同時(shí)也承認(rèn)成員國(guó)在一定條件下實(shí)施某些補(bǔ)貼措施的權(quán)利。(9)US-Softwood Lumber IV,DS257/AB/R,Appellate Body Report,para.64.這一目的和宗旨也被審理“中美雙反措施案”的上訴機(jī)構(gòu)所引用。(10)US-Anti-Dumping and Countervailing Duties (China),DS379/AB/R,Appellate Body Report,paras.301-303.4.可見(jiàn),補(bǔ)貼規(guī)則自制定之初便對(duì)那些無(wú)礙于國(guó)際經(jīng)貿(mào)的補(bǔ)貼持尊重態(tài)度,并一以貫之地體現(xiàn)在《SCM協(xié)定》、爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)專家組和上訴機(jī)構(gòu)的報(bào)告之中。

在明確補(bǔ)貼合法性的一面之后,我們從“《通脹削減法案》中的可訴補(bǔ)貼在合規(guī)認(rèn)定中的難點(diǎn)”以及“法案中特定違法性規(guī)定的易辨性”這兩個(gè)維度,對(duì)《通脹削減法案》中的合法利用補(bǔ)貼規(guī)則的制度設(shè)計(jì)與違法性規(guī)定進(jìn)行分析,從而在去除歧視性單邊主義做法之后加以合理借鑒。通過(guò)解析何種具體補(bǔ)貼被WTO規(guī)則所允許或禁止,厘清補(bǔ)貼法案設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的底層邏輯,從而學(xué)會(huì)利用WTO的補(bǔ)貼規(guī)則,完善自己的補(bǔ)貼政策,進(jìn)而在核心產(chǎn)業(yè)技術(shù)上擺脫桎梏,力圖占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。

二、難以認(rèn)定的違法性補(bǔ)貼——基于補(bǔ)貼的國(guó)際規(guī)則解析

《SCM協(xié)定》將補(bǔ)貼分為三類:禁止性補(bǔ)貼、可訴補(bǔ)貼和不可訴補(bǔ)貼,其中不可訴補(bǔ)貼已經(jīng)失效,故其包含的環(huán)保補(bǔ)貼已不是以《通脹削減法案》為代表的補(bǔ)貼法案獲得豁免的法律依據(jù)。在審理“美國(guó)出口限制案”中,專家組指出,并非每一項(xiàng)政府行為或干預(yù)都應(yīng)被視為可能扭曲貿(mào)易的補(bǔ)貼,《SCM協(xié)定》規(guī)制的只能是該協(xié)定中定義的補(bǔ)貼。(11)US-Exports Restraints,DS194/R,Panel Report,para.8.63.《SCM協(xié)定》將補(bǔ)貼定義為:由一國(guó)政府或公共機(jī)構(gòu)給予財(cái)政資助、被資助者從而獲得財(cái)產(chǎn)性利益的行為。

在審理“美國(guó)民用大飛機(jī)附條件稅收優(yōu)惠措施案”中,上訴機(jī)構(gòu)闡述了《SCM協(xié)定》第3條(12)本條文規(guī)定了WTO成員國(guó)不得維持或給予的禁止性補(bǔ)貼,即出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼。的作用,即禁止性補(bǔ)貼與其他補(bǔ)貼的區(qū)別。(13)US-Tax Incentives,DS487/AB/R,Appellate Body Report,para.5.15.審理“加拿大汽車案”的上訴機(jī)構(gòu)進(jìn)一步澄清并認(rèn)為,給予補(bǔ)貼本身并不為《SCM協(xié)定》所禁止;只有第3.1(a)條規(guī)定的出口補(bǔ)貼(export subsidies)或第3.1(b)條意義上的進(jìn)口替代補(bǔ)貼(import substitution subsidies)才是《SCM協(xié)定》所禁止的。出口補(bǔ)貼以出口實(shí)績(jī)?yōu)槭欠窠o予補(bǔ)貼的決定性條件,《SCM協(xié)定》附件I《出口補(bǔ)貼例示清單》沒(méi)有窮盡式列舉了出口補(bǔ)貼形式,(14)Canada-Auto Measures,DS142/AB/R,Appellate Body Report,para.123.進(jìn)口替代補(bǔ)貼則以使用本國(guó)產(chǎn)品替代進(jìn)口產(chǎn)品為補(bǔ)貼要件,此類補(bǔ)貼包含的“當(dāng)?shù)睾恳蟆?local content requirement)便是《通脹削減法案》被詬病的主要違法所在。

由于禁止性補(bǔ)貼會(huì)自動(dòng)被視為具有專向性,(15)EC and Certain Member States-Large Civil Aircraft,DS316/R,Panel Report.加以對(duì)禁止性補(bǔ)貼的認(rèn)定重點(diǎn)在于公共機(jī)構(gòu)是否視出口實(shí)績(jī)或國(guó)內(nèi)產(chǎn)品替代進(jìn)口產(chǎn)品給予財(cái)政資助,無(wú)需損害認(rèn)定,在補(bǔ)貼的事實(shí)認(rèn)定上較為容易,證明難度也不及可訴補(bǔ)貼。對(duì)于《通脹削減法案》和《凈零工業(yè)法案》包含的那些沒(méi)有明顯違法的補(bǔ)貼,WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)以往在審查類似情形下能否采取反制措施時(shí)通常分為兩步:第一步,判斷是否存在《SCM協(xié)定》第1條所規(guī)定的“補(bǔ)貼”,此時(shí)考察以下四方面因素是否存在:公共機(jī)構(gòu)(public body)、財(cái)政資助(financial contribution)、財(cái)產(chǎn)性利益(benefit)和專項(xiàng)性(specificity)。如果基于上述四個(gè)要素判斷補(bǔ)貼存在,第二步將考察該補(bǔ)貼是否對(duì)其他成員造成不利影響。

(一)公共機(jī)構(gòu)

中國(guó)面臨的公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定問(wèn)題在于:發(fā)達(dá)國(guó)家堅(jiān)持認(rèn)為我國(guó)的國(guó)有企業(yè)屬于《SCM協(xié)定》第1條規(guī)定的“公共機(jī)構(gòu)”。雖然“中國(guó)訴美國(guó)反傾銷反補(bǔ)貼措施案”的上訴機(jī)構(gòu)裁決報(bào)告將“國(guó)有企業(yè)”和“公共機(jī)構(gòu)”作了有效劃分,(16)US—Anti-Dumping and Countervailing Duties,DS379/AB/R,Appellate Body Report,pp.106-137.但審理“中國(guó)訴美國(guó)反補(bǔ)貼案”的專家組認(rèn)為,當(dāng)一實(shí)體在特定案件中可以證明具有被授予政府權(quán)力的一項(xiàng)或多項(xiàng)特征時(shí),則可以被認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)。(17)United States-Countervailing Duty Measures on Certain Products from China,DS437/R,Panel Report,para.5.100.同時(shí),該案專家組多次拒絕中國(guó)指控美國(guó)的觀點(diǎn),這給我國(guó)未來(lái)反補(bǔ)貼案件中的“公共機(jī)構(gòu)”認(rèn)定留下了隱患。(18)劉瑛、陳佳婧:《論WTO〈補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定〉中“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定——以DSB案件對(duì)“國(guó)有企業(yè)”的認(rèn)定為視角》,《太原師范學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第1期,第61頁(yè)。

(二)財(cái)政資助

《SCM協(xié)定》第1.1條(a)(1)列舉了四種“財(cái)政資助”行為,第1.1條(a)(2)同時(shí)強(qiáng)調(diào),任何形式的收入或價(jià)格支持也屬于GATT第16條意義上的補(bǔ)貼。在審理“巴西飛機(jī)補(bǔ)貼案”時(shí),上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為,“財(cái)政資助”和“利益”是《SCM協(xié)定》第1條第1款中兩個(gè)獨(dú)立的構(gòu)成要件,它們共同決定補(bǔ)貼是否存在。(19)Brazil-Aircraft,DS46/AB/R,Appellate Body Report,para.157.審理“中美雙反措施案”的專家組也明確表示,并不是政府授予利益的行為都構(gòu)成補(bǔ)貼,只有涉及“財(cái)政資助”的行為才有可能被認(rèn)定為補(bǔ)貼行為。(20)US-Anti-Dumping and Countervailing Duties (China),DS379/AB/R,Appellate Body Report,para.302.因此,雖然“財(cái)政資助”在案件認(rèn)定中難度不大,也不具有較強(qiáng)的爭(zhēng)議性,但仍為一行為是否構(gòu)成補(bǔ)貼的決定性因素,需加以衡量。同樣,財(cái)政資助在《通脹削減法案》中的認(rèn)定并不困難,法案通過(guò)稅收抵免的方式給予符合條件的特定實(shí)體以資助就屬于政府補(bǔ)貼。

(三)財(cái)產(chǎn)性利益

認(rèn)定補(bǔ)貼的第三個(gè)構(gòu)成要件則為補(bǔ)貼接受者必須因補(bǔ)貼而獲得財(cái)產(chǎn)性利益。不同于財(cái)政資助,《SCM協(xié)定》并未對(duì)利益的含義加以闡釋,但專家組在多個(gè)案件的裁量中逐漸明確了利益的判定標(biāo)準(zhǔn)。

第一,《SCM協(xié)定》第1條規(guī)定的利益需在相關(guān)市場(chǎng)中加以衡量。在審理“加拿大可再生能源案”中,上訴機(jī)構(gòu)明確相關(guān)市場(chǎng)的確立是確定利益是否存在的先決條件和核心要素,(21)Canada-Renewable Energy,DS412/AB/R,Appellate Body Report,para.5.169.因?yàn)檠a(bǔ)貼行為的利益確定隱含著被訴產(chǎn)品與市場(chǎng)基準(zhǔn)的比較,即必須明確被訴產(chǎn)品因接受財(cái)政資助而在相關(guān)市場(chǎng)中獲得更有利的地位,否則資助接受者就不會(huì)有《SCM協(xié)定》第1.1(b)條意義上的利益。遵循相同的邏輯,審理“加拿大飛機(jī)案”的專家組將這種相關(guān)市場(chǎng)上的優(yōu)勢(shì)確立為利益是否被授予的唯一判斷依據(jù)。(22)Canada-Aircraft,DS70/R,Panel Report,para.9.112.也就是說(shuō),只有通過(guò)與特定市場(chǎng)基準(zhǔn)對(duì)比衡量的方式,方能對(duì)《通脹削減法案》和《凈零工業(yè)法案》對(duì)相關(guān)市場(chǎng)的補(bǔ)貼是否產(chǎn)生貿(mào)易扭曲的影響加以證明,從而明確其能否被《SCM協(xié)定》所規(guī)制。

事實(shí)上,市場(chǎng)基準(zhǔn)的識(shí)別和確定或是難以把握的。(23)Luca Rubini,The Subsidization of Renewable Energy in the WTO:Issues and Perspectives,NCCR Trade Working Paper,June 2011.審理“加拿大可再生能源案”的上訴機(jī)構(gòu)在縮小相關(guān)市場(chǎng)后,明確表示沒(méi)有足夠的事實(shí)證據(jù)來(lái)確定加拿大政府的財(cái)政資助是否也給風(fēng)能或太陽(yáng)能光伏發(fā)電生產(chǎn)商帶來(lái)好處。(24)See Sherzod Shadikhodjaev,The WTO Agreement on Subsidies and Countervailing Measures and Unilateralism of Special Economic Zones,Journal of International Economic Law,2021,24,pp.381-402.除此之外,其他上訴機(jī)構(gòu)也在諸多案件中明確了此類困難。在這些案件中,干擾因素表現(xiàn)為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的大量公共干預(yù),因?yàn)槿绻畬?duì)市場(chǎng)整體而非特定企業(yè)賦予大量資助,市場(chǎng)在此時(shí)已經(jīng)被政府的活動(dòng)嚴(yán)重扭曲,它反映出的價(jià)格或其他信號(hào)就不完全可靠,這就使得利益分析變得十分困難。(25)See Luca Rubini,The Definition of Subsidy and State Aid-WTO and EC Law in Comparative Perspective,Oxford University Press,2009,pp.226-233.因此,上訴機(jī)構(gòu)不得不求助于其他利益衡量的替代物,如成本。(26)Canada-Dairy(Article 21(5) DSU),DS103/AB/R,Appellate Body Report,para.15;US-Softwood Lumber IV,DS257/AB/R,Appellate Body Report,para.106.同樣,上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)區(qū)分政府干預(yù)市場(chǎng)(intervene markets)和主觀性創(chuàng)造本來(lái)不存在的市場(chǎng)。(27)Canada-Renewable Energy,DS412/AB/R,Appellate Body Report,para.5.188.因?yàn)槿绻疀](méi)有創(chuàng)造市場(chǎng)(create markets),就不會(huì)有市場(chǎng),因而也不能說(shuō)政府干預(yù)市場(chǎng)造成了貿(mào)易扭曲。另外,考慮到不成熟的市場(chǎng)不能為補(bǔ)貼的確定提供穩(wěn)定的市場(chǎng)基準(zhǔn),政府對(duì)一個(gè)新生市場(chǎng)的支持也不一定構(gòu)成《SCM協(xié)定》規(guī)制的補(bǔ)貼。

第二,具有補(bǔ)貼爭(zhēng)議的產(chǎn)品生產(chǎn)商需被證明相關(guān)利益被其直接或間接接受。在審理“美國(guó)軟木案”中,專家組根據(jù)上訴機(jī)構(gòu)在“美國(guó)鉛和鉍案”中的論證明確:不能通過(guò)假定向上游生產(chǎn)市場(chǎng)提供的補(bǔ)貼自動(dòng)可以使下游加工產(chǎn)品的不相關(guān)加工商受益,(28)US-Softwood Lumber IV,DS257/AB/R,Appellate Body Report,paras.142-143.如若目標(biāo)產(chǎn)品的上下游生產(chǎn)商之間具有相同身份,則不需要進(jìn)行利益?zhèn)鬟f分析。此時(shí),需要對(duì)被訴接受利益的主體進(jìn)行具體分析,至少需要證明補(bǔ)貼產(chǎn)生的利益在隨后的加工中有部分轉(zhuǎn)移給加工產(chǎn)品的加工商。因此,要證明《通脹削減法案》可訴補(bǔ)貼授予的利益確立的兩個(gè)條件同時(shí)滿足并非易事,正如專家組在以往實(shí)踐中也無(wú)法真正確定利益的存在與否?？梢?jiàn),利益認(rèn)定方面的規(guī)則模糊性也給實(shí)踐中對(duì)可訴補(bǔ)貼的利用提供了依據(jù)。

(四)專向性

衡量《通脹削減法案》的補(bǔ)貼行為是否構(gòu)成可訴補(bǔ)貼的最后一個(gè)構(gòu)成要件是補(bǔ)貼的專向性?！禨CM協(xié)定》將專向性分為法律專向性和事實(shí)專向性,當(dāng)前的焦點(diǎn)已轉(zhuǎn)向事實(shí)專向性。(29)參見(jiàn)李仲平:《補(bǔ)貼事實(shí)專向性之“不成比例”判斷標(biāo)準(zhǔn)探析》,《北方法學(xué)》2017年第4期,第146頁(yè)。《SCM協(xié)定》第2條雖然規(guī)定了四個(gè)認(rèn)定事實(shí)專向性的考慮因素,但是所列舉各項(xiàng)的定義、彼此之間的關(guān)系仍未通過(guò)爭(zhēng)端解決實(shí)踐予以明確,目前判斷補(bǔ)貼的專向性仍然不是一件容易的事,專家組也堅(jiān)持個(gè)案分析原則。(30)參見(jiàn)楊樹(shù)明、陳利強(qiáng):《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施之專向性標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題研究——基于美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查實(shí)踐的思考》,《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年第4期,第7頁(yè)。因此,可訴補(bǔ)貼專向性規(guī)則的具體解釋?xiě)?yīng)該留給爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)。通常認(rèn)為,補(bǔ)貼接受者的范圍越窄,補(bǔ)貼專向性就越容易被認(rèn)定成立。(31)參見(jiàn)張超漢、劉靜:《WTO框架下美國(guó)大飛機(jī)補(bǔ)貼實(shí)證研究——以“歐盟訴美國(guó)大飛機(jī)補(bǔ)貼案”為例》,《國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索》2020年第4期,第94頁(yè)。然而從專家組已作出的裁決來(lái)看,在實(shí)踐中對(duì)爭(zhēng)議行為的專向性認(rèn)定門(mén)檻較低,具有濫用風(fēng)險(xiǎn)。(32)參見(jiàn)陳瑤:《補(bǔ)貼專向性審查的爭(zhēng)議、發(fā)展與中國(guó)對(duì)策》,《武大國(guó)際法評(píng)論》2021年第6期,第56頁(yè)。

(五)不利影響

《SCM協(xié)定》的一個(gè)基本原則是,允許成員方給予或維持特定的補(bǔ)貼,只要它們不會(huì)造成協(xié)定第5條和第6條意義上的“不利影響”。(33)United States-Upland Cotton,DS267/R,Panel Report,para.7.1179.審理“美國(guó)巴西棉花案”的上訴機(jī)構(gòu)也解釋說(shuō):“可訴補(bǔ)貼本身不被禁止,它們只有在造成不利影響時(shí)才是可訴的?！?34)United States-Subsidies on Upland Cotton,DS267/AB/R,Appellate Body Report,para.238.因此,符合前述構(gòu)成要件的補(bǔ)貼只有對(duì)其他締約方的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成不利影響或?qū)σ粐?guó)的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)性損害時(shí)才可以對(duì)其采取救濟(jì)措施,(35)《SCM協(xié)議》確定了三種類型的不利影響:損害、嚴(yán)重?fù)p害(產(chǎn)生于各種形式的替代和對(duì)不同市場(chǎng)的價(jià)格影響,或?qū)κ澜缡袌?chǎng)份額的影響)以及利益減損。將來(lái)如有WTO成員對(duì)來(lái)自美國(guó)的產(chǎn)品基于《通脹削減法案》征收反補(bǔ)貼稅而被美國(guó)訴至WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu),此時(shí),被訴方需根據(jù)《SCM協(xié)定》證明《通脹削減法案》對(duì)其本國(guó)造成不利影響。在《美國(guó)抵消法案》(伯德修正案)中,墨西哥提出了該不利影響可以來(lái)自合法行為或違法行為的觀點(diǎn),專家組否定了墨西哥的主張,認(rèn)為不論是利益的喪失還是減損,它們都必須來(lái)自違法行為。(36)US-Offset Act (Byrd Amendment),DS234/R,Panel Report,paras.7.118-119.

此種可訴補(bǔ)貼損害的認(rèn)定并不代表補(bǔ)貼接受者的產(chǎn)品必須通過(guò)一國(guó)出口貿(mào)易在另一國(guó)的市場(chǎng)流通。例如,《通脹削減法案》對(duì)在北美組裝的新能源汽車的補(bǔ)貼。雖然該補(bǔ)貼通過(guò)稅收優(yōu)惠的形式向其國(guó)內(nèi)消費(fèi)者發(fā)放,(37)See Inflation Reduction Act of 2022,PART 4—CLEAN VEHICLES,p.138.致使此種補(bǔ)貼優(yōu)勢(shì)不會(huì)通過(guò)跨境貿(mào)易直接干擾他國(guó)市場(chǎng),然而這會(huì)導(dǎo)致在其他國(guó)家組裝的新能源汽車由于價(jià)格劣勢(shì)而難以進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng),這種限制進(jìn)口的效果便有可能使這種補(bǔ)貼與《SCM協(xié)議》第6.3(a)條規(guī)定相抵觸,因?yàn)檫@種補(bǔ)貼的實(shí)際經(jīng)濟(jì)效果是“取代或阻礙其他成員的同類產(chǎn)品進(jìn)口到補(bǔ)貼成員的市場(chǎng)”。

此種類型的損害通常是較難證明的。審理“美國(guó)大型民用飛機(jī)案”的上訴機(jī)構(gòu)指出,構(gòu)成《SCM協(xié)定》6.3條(a)(b)條的損害通常需要兩個(gè)特征:“首先,被投訴成員的同類產(chǎn)品的出口市場(chǎng)份額中至少有一部分必須被補(bǔ)貼產(chǎn)品所取代;其次,必須能夠看出數(shù)量和市場(chǎng)份額的趨勢(shì)?！?38)US-Large Civil Aircraft (2nd complaint),DS347/AB/R,Appellate Body Report,para.108.在趨勢(shì)的認(rèn)定上,上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為需要足夠長(zhǎng)的時(shí)期進(jìn)行審查,只有得到一個(gè)有代表性的時(shí)期內(nèi)有利于被補(bǔ)貼產(chǎn)品的相對(duì)市場(chǎng)份額變化的證據(jù)支持,“取代”才能被認(rèn)定成立。以此作為裁決依據(jù),專家組在“歐共體大型民用飛機(jī)案”中審查了五年數(shù)據(jù)并認(rèn)定波音公司市場(chǎng)份額趨勢(shì)不足以證明《SCM協(xié)定》6.3條中的“取代”發(fā)生。(39)EC and certain member States-Large Civil Aircraft (Article 21.5-EU),DS316/R,Panel Report,para.7.424.此外,與轉(zhuǎn)移不同,阻礙可能不是一個(gè)明顯的現(xiàn)象,故在認(rèn)定上會(huì)更為困難。需要強(qiáng)調(diào)的是,無(wú)論何種損害,它對(duì)于WTO爭(zhēng)端解決的申訴方而言都是一個(gè)難以證明的法律障礙。(40)See Ilaria Espa and Gracia Marn Duran,Renewable Energy Subsidies and WTO Law:Time to Rethink the Case for Reform Beyond,Journal of International Economic Law,2018,21,pp.621-653.但是,當(dāng)對(duì)容易在全球范圍內(nèi)廣泛貿(mào)易的產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí),證明對(duì)另一個(gè)WTO成員的進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)或出口競(jìng)爭(zhēng)利益造成不利影響的可能性將會(huì)更大。

此外,上訴機(jī)構(gòu)多次指出,(41)US-Large Civil Aircraft (2nd complaint),DS347/AB/R,Appellate Body Report,para.913.除了不利影響,還要滿足《SCM協(xié)定》第5(c)條和第6.3條規(guī)定的因果關(guān)系認(rèn)定,這就要求證明補(bǔ)貼和所訴市場(chǎng)損害之間存在“真正和實(shí)質(zhì)性的因果關(guān)系”。此時(shí)便需要進(jìn)一步明確補(bǔ)貼的行為和其他會(huì)造成損害的可能性因素之間的相互作用,并評(píng)估他們對(duì)特定損害結(jié)果發(fā)生的各自的影響力和作用程度。

通過(guò)對(duì)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)未來(lái)認(rèn)定《通脹削減法案》中可訴補(bǔ)貼可能考慮因素的分析,我們可以看到在各個(gè)因素的認(rèn)定上均有一定程度的不確定性和爭(zhēng)議,此種模糊性在“利益”的認(rèn)定和“損害”分析上更為突出?？稍V補(bǔ)貼本質(zhì)上是那些可以利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制進(jìn)行質(zhì)疑的補(bǔ)貼,(42)See Lengo Hernández de Madrid,Regulation of subsidies and state aids in WTO and EC law:conflicts in international trade law,Kluwer Law International Press,2007,p.166違法性只能由專家組在具體的審查中加以認(rèn)定。由于其在利益、專向性尤其是損害認(rèn)定上的復(fù)雜性,趨勢(shì)性數(shù)據(jù)難以收集和分析,我們無(wú)法簡(jiǎn)單地?cái)喽ㄒ粐?guó)的補(bǔ)貼存在可訴性補(bǔ)貼中的違法事實(shí)。

禁止性補(bǔ)貼與之相反,只要其視出口實(shí)績(jī)或以進(jìn)口替代為授予條件,則當(dāng)然地具有專項(xiàng)性,無(wú)需證明其對(duì)進(jìn)口國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響,即為《SCM協(xié)定》所禁止。(43)See Sherzod Shadikhodjaev,Industrial Policy and the World Trade Organization,Cambridge University Press,2018,p.164.因此,只要在財(cái)政扶持的政策文本簡(jiǎn)要分析的基礎(chǔ)上,便能得出是否具有出口實(shí)績(jī)和本地含量要求的結(jié)論,從而明確是否存在破壞國(guó)際貿(mào)易公平競(jìng)爭(zhēng)的行為。由此可見(jiàn),可訴補(bǔ)貼與禁止性補(bǔ)貼在證明難度上有著明顯區(qū)別,這也是為什么一國(guó)的補(bǔ)貼政策頒布后,往往是明顯的禁止性補(bǔ)貼遭到指責(zé)和批判。美國(guó)和歐盟各類補(bǔ)貼政策中充斥著各種可訴補(bǔ)貼,以促進(jìn)本地區(qū)企業(yè)的快速穩(wěn)健發(fā)展。2022年,拜登政策頒布的《芯片與科學(xué)法案》(The CHIPS and Science Act of 2022)將補(bǔ)貼投入半導(dǎo)體的研發(fā)與制造領(lǐng)域。歐盟在清潔能源領(lǐng)域的補(bǔ)貼法案也是層出不窮。

在明確了《通脹削減法案》所包含的可訴補(bǔ)貼各構(gòu)成要件認(rèn)定的復(fù)雜性和禁止性補(bǔ)貼的易認(rèn)定性之后,我們可以結(jié)合申訴方面臨的舉證難度,將二者結(jié)合的困難點(diǎn)用以區(qū)分何種補(bǔ)貼在實(shí)踐中為多邊貿(mào)易體制所容納。只要我們從違法的模糊性對(duì)立面出發(fā),加以對(duì)不干擾國(guó)際經(jīng)貿(mào)合法目標(biāo)的正確把握,政府的財(cái)政補(bǔ)貼行為被訴或最終被認(rèn)定違法的可能性將會(huì)大大降低。

三、易辨的違法性補(bǔ)貼——基于《通脹削減法案》和實(shí)踐解析

(一)基于《通脹削減法案》的具體補(bǔ)貼規(guī)則解析

《通脹削減法案》的補(bǔ)貼措施分為三類:第一,提供購(gòu)車補(bǔ)貼,包括對(duì)購(gòu)買(mǎi)電動(dòng)汽車的消費(fèi)者提供7500美元的稅收優(yōu)惠,以及對(duì)購(gòu)買(mǎi)清潔車輛的公司(包括租賃公司)提供稅收優(yōu)惠,其中7500美元的消費(fèi)者稅收優(yōu)惠只適用于在北美進(jìn)行“最終組裝”的電動(dòng)汽車;(44)See Inflation Reduction Act of 2022,PART 4—CLEAN VEHICLES,p.138.第二,提供生產(chǎn)和投資補(bǔ)貼支持制造清潔技術(shù)產(chǎn)品的廠商,包括用于可再生能源發(fā)電的電池和組件;第三,對(duì)碳中性電力以及氫氣和其他“清潔”燃料的生產(chǎn)商進(jìn)行補(bǔ)貼。

獲得第一類購(gòu)車補(bǔ)貼需要滿足兩個(gè)條件。首先,消費(fèi)者的稅收抵免取決于電池的原產(chǎn)地,該規(guī)定要求車輛的電動(dòng)馬達(dá)所使用的電池必須在北美制造或組裝;其次,取決于電動(dòng)汽車使用原材料的原產(chǎn)地。也就是說(shuō),只有購(gòu)買(mǎi)電池和原材料均符合產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)的汽車,消費(fèi)者才能獲得稅收優(yōu)惠。第二類補(bǔ)貼要求新能源汽車制造商所使用的電池部件或關(guān)鍵零部件必須使用來(lái)自美國(guó)或與美國(guó)簽署自由貿(mào)易協(xié)定的國(guó)家的材料,(45)See Inflation Reduction Act of 2022,PART 4—CLEAN VEHICLES,p.140.并且材料所使用價(jià)值量需滿足最低價(jià)值份額的要求,(46)See Inflation Reduction Act of 2022,PART 4—CLEAN VEHICLES,pp.140-141.例如電池部件的本地含量不能少于50%。需要指出的是,《通脹削減法案》并未對(duì)“自由貿(mào)易協(xié)定”加以定義,哪些協(xié)定締約國(guó)能享受美國(guó)賦予的稅收優(yōu)惠也不確定。此外,從2024年和2025年開(kāi)始(47)從2024納稅年度開(kāi)始,電池包含由“相關(guān)外國(guó)實(shí)體”(例如中國(guó))制造或組裝的組件的車輛將無(wú)法獲得稅收抵免;從2025納稅年度開(kāi)始,電池中含有由“相關(guān)外國(guó)實(shí)體”提取、加工或回收的關(guān)鍵礦物的車輛將無(wú)法獲得稅收抵免。,任何使用來(lái)自中國(guó)、俄羅斯、伊朗和朝鮮的電池和關(guān)鍵礦物的車輛將沒(méi)有資格獲得稅收減免。(48)See Inflation Reduction Act of 2022,PART 4—CLEAN VEHICLES,p.141.第三類補(bǔ)貼也是使用本國(guó)材料才能獲得補(bǔ)貼的規(guī)定,如果再生能源生產(chǎn)商使用的能源生產(chǎn)設(shè)施中的鋼鐵完全由美國(guó)生產(chǎn),并且制造的產(chǎn)品達(dá)到最低的本地含量份額要求,那么他們將獲得10%的額外補(bǔ)貼。(49)See Inflation Reduction Act of 2022,PART 1—CLEAN ELECTRICITY AND REDUCING CARBON EMISSIONS,p.94.明確《通脹削減法案》具體內(nèi)容后,以下將從禁止性補(bǔ)貼和非歧視原則兩個(gè)角度分析其極易辨別的違法性。

1.違反禁止性補(bǔ)貼

《通脹削減法案》關(guān)于本地含量的要求并不罕見(jiàn),對(duì)于含量份額要求的標(biāo)準(zhǔn)也并非固定不變,會(huì)根據(jù)投入生產(chǎn)的時(shí)間有不同規(guī)定,并隨著時(shí)間推移而遞增,大多閾值要求每年增加約10個(gè)百分點(diǎn)。

《通脹削減法案》將使用本國(guó)原料作為獲得補(bǔ)貼的先決條件,這一政策不僅未能達(dá)到預(yù)期的低碳環(huán)境效益,反而促使相關(guān)企業(yè)轉(zhuǎn)而使用成本更高的國(guó)內(nèi)材料和部件,而非成本更低的進(jìn)口產(chǎn)品。(50)Aaditya Mattoo and Arvind Subramanian ,A “Greenprint” for International Cooperation on Climate Change,Policy Research Working Paper,May 2013.此種對(duì)國(guó)內(nèi)含量補(bǔ)貼實(shí)為《SCM協(xié)定》規(guī)定的禁止性補(bǔ)貼中的進(jìn)口替代補(bǔ)貼,會(huì)嚴(yán)重扭曲貿(mào)易。(51)Steve Charnovitz,Green Subsidies and the WTO,Robert Schuman Centre for Advanced Studies Research Paper,No.RSCAS 2014/93在烏拉圭回合談判中,當(dāng)?shù)睾垦a(bǔ)貼被比作出口補(bǔ)貼,談判各方就對(duì)此應(yīng)該更加嚴(yán)格規(guī)制達(dá)成一致。

此外,雖然《SCM協(xié)定》第3.1條(b)項(xiàng)并沒(méi)有提到“在法律上或事實(shí)上”,而其(a)項(xiàng)則禁止“在法律上或事實(shí)上……以出口業(yè)績(jī)?yōu)闂l件的補(bǔ)貼?！鄙显V機(jī)構(gòu)并不認(rèn)為這一遺漏是起草者的有意為之,即只禁止法律上的當(dāng)?shù)睾垦a(bǔ)貼。相反,第3.1條(b)項(xiàng)實(shí)際上延伸到事實(shí)上的當(dāng)?shù)睾垦a(bǔ)貼,以防輕易規(guī)避義務(wù)。(52)Canada-Autos,DS142/AB/R,Appellate Body Report,paras.140-143.因此,根據(jù)《SCM協(xié)定》第3條,如果一項(xiàng)補(bǔ)貼“僅以使用國(guó)內(nèi)貨物而非進(jìn)口貨物為條件,或作為幾個(gè)條件之一”,就屬于禁止性補(bǔ)貼,不能給予支持。

《通脹削減法案》標(biāo)志著美國(guó)首次系統(tǒng)性出臺(tái)《SCM協(xié)定》所禁止的進(jìn)口替代補(bǔ)貼。美國(guó)政府之前雖然通過(guò)不同的補(bǔ)貼形式支持本國(guó)企業(yè)發(fā)展,包括大量具有違法可能性的可訴補(bǔ)貼,但除了一個(gè)對(duì)美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品提供出口補(bǔ)貼的法案外,其他均不屬于WTO規(guī)定的禁止性補(bǔ)貼。(53)王開(kāi)、靳玉英:《美國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策主要特征、對(duì)我國(guó)的影響及應(yīng)對(duì)措施》,《國(guó)際貿(mào)易》2019年第8期,第56頁(yè)?！锻浵鳒p法案》作為美國(guó)頒布的第一個(gè)包含進(jìn)口替代補(bǔ)貼的法案,是對(duì)國(guó)際貿(mào)易體系的一次強(qiáng)有力沖擊,并傳遞出這樣一個(gè)信號(hào):即使在發(fā)達(dá)國(guó)家也會(huì)采用這種禁止性補(bǔ)貼?！锻浵鳒p法案》就此開(kāi)了一個(gè)很壞的先例,歐盟《凈零工業(yè)法案》類似本地含量的政策設(shè)計(jì)很大程度上正是因?yàn)椤锻浵鳒p法案》包含了大量扭曲貿(mào)易的補(bǔ)貼條款,危及歐盟自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.違反非歧視性原則

除了在《SCM協(xié)定》下是非法的,《通脹削減法案》也違反了WTO非歧視原則。非歧視原則以國(guó)民待遇原則和最惠國(guó)待遇原則為雙翼。在最惠國(guó)待遇原則上,美國(guó)授予的稅收優(yōu)惠多次規(guī)定以在北美組裝為前提,即僅對(duì)墨西哥和加拿大開(kāi)放汽車組裝的優(yōu)惠政策,這種規(guī)定讓其他國(guó)家的汽車組裝市場(chǎng)在美國(guó)的待遇明顯低于墨、加兩國(guó),違背了作為國(guó)際經(jīng)貿(mào)基石的最惠國(guó)待遇原則。至于最惠國(guó)待遇原則的自由貿(mào)易區(qū)的例外(GATT第24條),“土耳其-紡織品”案的上訴機(jī)構(gòu)將“特定措施必須為自由貿(mào)易區(qū)形成的必要條件”認(rèn)定為可援引GATT第24條進(jìn)行抗辯的前提要件之一。(54)Appellate Body Report,Turkey-Textiles,paras.58-59.然而顯而易見(jiàn)的是,北美自由貿(mào)易區(qū)的成立并不以汽車于北美組裝為必要條件,而是出于自由貿(mào)易等因素的考量。(55)林欣:《北美自由貿(mào)易區(qū)二十年發(fā)展的回顧與展望》,《理論月刊》2015年第9期,第182頁(yè)。

在國(guó)民待遇原則方面,《通脹削減法案》的國(guó)內(nèi)含量要求也不能被GATT第3條(國(guó)民待遇)的例外條件所豁免。GATT的國(guó)民待遇原則明文禁止政府通過(guò)稅收和監(jiān)管措施對(duì)外國(guó)商品進(jìn)行歧視,本地含量規(guī)定顯然是對(duì)外國(guó)設(shè)備和原料的抑制和歧視。與《通脹削減法案》相似,美國(guó)在“美國(guó)國(guó)外銷售公司(FSC)案”中將使用進(jìn)口投入設(shè)定為最多不能超過(guò)50%作為獲得免稅的條件。審理本案的上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為,這種對(duì)使用外國(guó)投入含量的限制違反了GATT的國(guó)民待遇原則,因?yàn)檫@種規(guī)定對(duì)相關(guān)制造商選擇使用國(guó)內(nèi)材料而非進(jìn)口投入形成了相當(dāng)大的推動(dòng)力。(56)US-FSC(Article 21.5-EC),DS108/AB/R,Appellate Body Report,paras.212,220-2.

《通脹削減法案》關(guān)于本國(guó)含量補(bǔ)貼的規(guī)定也不能被GATT第3條第8款(b)項(xiàng)所豁免。該項(xiàng)條款規(guī)定:完全向國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商提供補(bǔ)貼的做法不受GATT第3條的國(guó)民待遇原則的約束。而美國(guó)頒布此法案的具體補(bǔ)貼細(xì)則(上述第二類和第三類補(bǔ)貼)在本質(zhì)上不是GATT第3條第8款(b)項(xiàng)規(guī)定的生產(chǎn)補(bǔ)貼,這是因?yàn)樯a(chǎn)補(bǔ)貼在形式上要求僅為政府的直接性財(cái)政支出,而非間接性稅收抵免?！豆吣菓椪隆分信cGATT第3條第8款(b)項(xiàng)對(duì)應(yīng)的條文規(guī)定:“重新起草該款是為了明確該條中的任何內(nèi)容都不能被解讀為對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品內(nèi)部稅收的豁免或減少”。(57)審理“加拿大期刊案”的上訴機(jī)構(gòu)進(jìn)一步回溯該條款修訂的歷史:在哈瓦那會(huì)議上,古巴代表提出將該條修改為“本條對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品免除內(nèi)部稅,作為間接補(bǔ)貼的一種手段”,但這一提議被各國(guó)拒絕。Canada-Periodicals,DS31/AB/R,Appellate Body Report,pp.33-34.在審理“印度尼西亞汽車案”中,專家組確定了生產(chǎn)補(bǔ)貼作為最惠國(guó)待遇原則例外的前提是沒(méi)有在進(jìn)口和國(guó)內(nèi)產(chǎn)品之間引入歧視的成分。(58)Indonesia-Autos,DS54/R,Panel Report,paras.14.41-14.45.審理“巴西稅務(wù)案”的上訴機(jī)構(gòu)也得出相同的結(jié)論,(59)Brazil-Taxation,DS472/AB/R,Appellate Body Report,para.5.92.即GATT第3條第8款(b)項(xiàng)不能作為生產(chǎn)過(guò)程中要求使用國(guó)內(nèi)投入而不是進(jìn)口投入的辯護(hù)理由。如果涉及影響同類產(chǎn)品的稅收豁免,便不能構(gòu)成GATT第3條第8款(b)項(xiàng)意義上的支付生產(chǎn)補(bǔ)貼。簡(jiǎn)言之,對(duì)特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行的稅收免除或優(yōu)惠不屬于國(guó)民待遇原則的例外。

綜上所述,《通脹削減法案》對(duì)外國(guó)生產(chǎn)者尤其是對(duì)以中國(guó)為代表的國(guó)家的歧視,不僅將可享受組裝汽車的稅收優(yōu)惠限制在特定的國(guó)家,違反了最惠國(guó)待遇原則,還通過(guò)稅收抵免的方式規(guī)定了使用美國(guó)當(dāng)?shù)卦牧系淖畹拖揞~,后者經(jīng)上文分析證明此種補(bǔ)貼不屬于GATT第3條第8款(b)項(xiàng)規(guī)定的可豁免的生產(chǎn)補(bǔ)貼,因其通過(guò)打壓外國(guó)原料輸入商和特定實(shí)體的規(guī)定無(wú)疑會(huì)在進(jìn)口產(chǎn)品和國(guó)內(nèi)產(chǎn)品之間構(gòu)成歧視,實(shí)質(zhì)上違反了GATT第3條的國(guó)民待遇原則。

(二)基于違法補(bǔ)貼認(rèn)定實(shí)踐解析

雖然可訴補(bǔ)貼大量存在,但引起別的成員采取具體反補(bǔ)貼措施和正式進(jìn)入爭(zhēng)端解決程序的爭(zhēng)議數(shù)量明顯與之不成比例。在分析了美國(guó)新近出臺(tái)的補(bǔ)貼法案之后,我們?cè)賹⒛抗馔断蚴澜缳Q(mào)易組織在具體實(shí)踐中對(duì)補(bǔ)貼規(guī)則和救濟(jì)措施的把握?？v覽WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)審理的補(bǔ)貼案件,對(duì)政府的補(bǔ)貼行為進(jìn)行界定主要依據(jù)GATT1994和《反傾銷協(xié)定》,而不是《SCM協(xié)定》。(60)See Ilaria Espa and Gracia Marn Duran,Renewable Energy Subsidies and WTO Law:Time to Rethink the Case for Reform Beyond,Journal of International Economic Law,2018,Vol.21,pp.621-653.回顧近十年有關(guān)補(bǔ)貼的案例,爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)受理的磋商請(qǐng)求和爭(zhēng)議解決的案件共有37起,其中13起適用《反傾銷協(xié)定》,12起涉及GATT的國(guó)民待遇原則和最惠國(guó)待遇原則,(61)參見(jiàn)世界貿(mào)易組織官方數(shù)據(jù),https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_agreements_index_e.html,訪問(wèn)時(shí)間:2023年5月4日。只有4起案件適用《SCM協(xié)定》,其中包括兩起有關(guān)禁止性補(bǔ)貼的爭(zhēng)議,(62)這兩起爭(zhēng)議中的一起爭(zhēng)議是2015年美國(guó)向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提起磋商請(qǐng)求,指責(zé)中國(guó)中央政府和地方政府出臺(tái)的措施含有出口補(bǔ)貼等禁止性補(bǔ)貼,中方隨后撤銷了有關(guān)措施。See China—Measures Related to Demonstration Bases and Common Service Platforms Programmes,DS489.另外兩起案件是有關(guān)服務(wù)貿(mào)易和公共機(jī)構(gòu)的爭(zhēng)議。值得注意的是,即使少數(shù)幾起案件中針對(duì)可訴補(bǔ)貼采取的反補(bǔ)貼措施也大多被專家組裁定違法?？梢?jiàn),在具體的爭(zhēng)端解決實(shí)踐中,專家組對(duì)可訴補(bǔ)貼持較為寬松的態(tài)度。

在案件審理中,可訴補(bǔ)貼由于補(bǔ)貼的數(shù)量、被補(bǔ)貼產(chǎn)品的銷售額以及與未被補(bǔ)貼產(chǎn)品的價(jià)格比對(duì)和市場(chǎng)份額分析等都需要數(shù)據(jù)和信息的收集與處理,這些工作極為復(fù)雜并耗費(fèi)時(shí)間,這導(dǎo)致補(bǔ)貼糾紛的爭(zhēng)端解決會(huì)遇到較多困難。因此,可訴補(bǔ)貼在具體認(rèn)定的時(shí)限上要長(zhǎng)于禁止性補(bǔ)貼。(63)毛杰:《WTO貨物貿(mào)易多邊補(bǔ)貼規(guī)則的法律問(wèn)題研究》,浙江大學(xué)出版社2016年版,第405頁(yè)。這種困難不僅增加了可訴補(bǔ)貼在最終違法性認(rèn)定上的難度,還讓申訴方在考慮到舉證責(zé)任和信息搜集與獲取的復(fù)雜性后,對(duì)是否將特定補(bǔ)貼措施定義為違法補(bǔ)貼加以斟酌。

我們通過(guò)分析《通脹削減法案》的具體內(nèi)容和補(bǔ)貼規(guī)則的設(shè)計(jì),結(jié)合WTO爭(zhēng)端解決實(shí)踐,明確了禁止性補(bǔ)貼不被《SCM協(xié)定》所容忍,這也是我國(guó)在補(bǔ)貼細(xì)則設(shè)計(jì)上應(yīng)該加以規(guī)避的。但是,可訴補(bǔ)貼在當(dāng)前多邊貿(mào)易體制的實(shí)踐中具有很大的可適用性?？稍V補(bǔ)貼的認(rèn)定難度以及WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)此所持的寬松態(tài)度,這是可訴補(bǔ)貼被各成員廣泛使用且很少引起爭(zhēng)議的底層邏輯,我國(guó)可以在充分理解其性質(zhì)的基礎(chǔ)上對(duì)可訴補(bǔ)貼合理加以利用。

四、中國(guó)補(bǔ)貼規(guī)則的完善

在對(duì)補(bǔ)貼規(guī)則制度文本的解析和在對(duì)實(shí)踐中補(bǔ)貼法案設(shè)計(jì)、爭(zhēng)端解決的具體路徑分析后,我們可以得出這樣的結(jié)論:禁止性補(bǔ)貼較可訴補(bǔ)貼的規(guī)定更為嚴(yán)苛,故而在認(rèn)定上較為方便。與之相對(duì)應(yīng),可訴補(bǔ)貼因其違法性認(rèn)定的難度,仍具有很大的適用余地。以美國(guó)《通脹削減法案》為代表的新一代補(bǔ)貼法案在制度設(shè)計(jì)上為我國(guó)的補(bǔ)貼政策完善展現(xiàn)了很多可借鑒之處和警示之處。結(jié)合WTO補(bǔ)貼規(guī)則和各國(guó)實(shí)踐,我國(guó)的補(bǔ)貼政策可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)。

第一,補(bǔ)貼政策的目標(biāo)表述上應(yīng)避免出現(xiàn)“貿(mào)易保護(hù)”“減少進(jìn)口”“鼓勵(lì)出口”等措辭。被美國(guó)《對(duì)華301調(diào)查報(bào)告》詬病的《中國(guó)制造2025》,其中一些爭(zhēng)議點(diǎn)就在其表述上。比如其核心目標(biāo)定為:到2025年底,國(guó)內(nèi)基本核心部件和重要基礎(chǔ)材料的市場(chǎng)份額達(dá)到70%,中國(guó)生產(chǎn)的手機(jī)芯片達(dá)到40%、可再生能源設(shè)備達(dá)到80%。誠(chéng)然,此種表達(dá)并不涉及具體的補(bǔ)貼規(guī)則,制定的市場(chǎng)占有率目標(biāo)也不具有強(qiáng)制性,不與資金補(bǔ)貼和政府扶持掛鉤,這種戰(zhàn)略計(jì)劃在各國(guó)并不罕見(jiàn)。但是,就目前的外部環(huán)境而言,中國(guó)每一項(xiàng)國(guó)家計(jì)劃的出臺(tái)都會(huì)引起各國(guó)的高度重視。以美國(guó)為首的部分國(guó)家懼怕這種“自主保障”計(jì)劃發(fā)展出的核心技術(shù)會(huì)幫助中國(guó)取得更多優(yōu)勢(shì)和成就,這也是為什么在中美貿(mào)易摩擦中,《中國(guó)制造2025》成為一個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)。因此,在貿(mào)易保護(hù)主義壓力增大和貿(mào)易摩擦頻發(fā)的國(guó)際形勢(shì)下,我國(guó)在政策目標(biāo)的措辭上應(yīng)當(dāng)更為謹(jǐn)慎。對(duì)此,可以嘗試使用“為了公共利益或環(huán)境保護(hù)”的目標(biāo),在形式上獲得更高的認(rèn)可度。這樣的目標(biāo)設(shè)計(jì)可以在WTO補(bǔ)貼規(guī)則亟需改革的背景下,以不破壞公平競(jìng)爭(zhēng)和扭曲國(guó)際貿(mào)易的合理目標(biāo)來(lái)應(yīng)對(duì)之后的新補(bǔ)貼規(guī)則或者專家組在爭(zhēng)端解決中總結(jié)出的新范式。(64)例如:GATT第20條一般例外可以作為違法補(bǔ)貼的豁免時(shí),為了公共利益和環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)貼可以順理成章得到支持。

第二,避免違反WTO基本原則和《SCM協(xié)定》中的禁止性補(bǔ)貼規(guī)定。2015年,美國(guó)在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提起磋商請(qǐng)求,指控中國(guó)的16項(xiàng)中央補(bǔ)貼措施和166項(xiàng)地方補(bǔ)貼措施違法WTO規(guī)則。(65)China—Measures Related to Demonstration Bases and Common Service Platforms Programmes,DS489.這種違法性補(bǔ)貼主要是與出口業(yè)績(jī)有關(guān)的出口補(bǔ)貼。相關(guān)文本對(duì)此規(guī)定十分明確,如對(duì)出口額達(dá)到規(guī)定數(shù)量的企業(yè)予以稅款返還和出口銷售量達(dá)到規(guī)定額度的出口企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)等。這種做法在禁止性補(bǔ)貼的認(rèn)定上幾乎沒(méi)有難度,均構(gòu)成《SCM協(xié)定》第3條規(guī)定的禁止性補(bǔ)貼。因此,在磋商中,中國(guó)承諾廢除相關(guān)補(bǔ)貼文件,這種以中國(guó)承認(rèn)違法而結(jié)束的磋商會(huì)給中國(guó)在國(guó)際上打上“輕易進(jìn)行違法性補(bǔ)貼”的標(biāo)簽,使各國(guó)更傾向于日后對(duì)中國(guó)補(bǔ)貼政策進(jìn)行詳細(xì)審查。可見(jiàn),承認(rèn)違反WTO規(guī)則不僅不利于補(bǔ)貼政策的具體落實(shí),還會(huì)損害中國(guó)的國(guó)際形象。這也是為什么即使《通脹削減法案》充斥著大量禁止性補(bǔ)貼,中國(guó)也不應(yīng)效仿,反而需要加以規(guī)避。雖然進(jìn)口替代補(bǔ)貼會(huì)在短時(shí)間內(nèi)吸引外資企業(yè)入駐中國(guó),但其他國(guó)家會(huì)輕易采取對(duì)等措施,從而損害中國(guó)在外交領(lǐng)域致力于全球合作和貿(mào)易自由化的國(guó)際形象。此外,在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)受理的補(bǔ)貼爭(zhēng)議中,違反國(guó)民待遇原則和最惠國(guó)待遇原則的案件數(shù)量?jī)H次于反傾銷案件數(shù)量,相關(guān)案件還涉及對(duì)GATT第11條進(jìn)出口數(shù)量限制規(guī)定的違反。除了禁止性補(bǔ)貼,補(bǔ)貼政策與其他WTO規(guī)則保持一致也很重要。如果以違反國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則為代價(jià)投入大量的補(bǔ)貼,這種雙重標(biāo)準(zhǔn)會(huì)使中國(guó)多年來(lái)營(yíng)造的促進(jìn)貿(mào)易全球化和遵守國(guó)際法規(guī)則的大國(guó)形象的努力功虧一簣。

第三,直接給予補(bǔ)貼至國(guó)內(nèi)消費(fèi)的產(chǎn)品,最終授惠于消費(fèi)者。黨的二十大報(bào)告指出,構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體的新發(fā)展格局。(66)習(xí)近平:《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》,人民出版社2022年版,第28頁(yè)。國(guó)內(nèi)大循環(huán)的構(gòu)建最終要落腳于促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)消費(fèi),以擺脫對(duì)外貿(mào)出口的依賴。以此國(guó)家政策為戰(zhàn)略指導(dǎo),借鑒《通脹削減法案》對(duì)購(gòu)買(mǎi)在本國(guó)組裝的新能源汽車給予的消費(fèi)者稅收優(yōu)惠,我們可以設(shè)計(jì)中國(guó)式促進(jìn)消費(fèi)補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼將使國(guó)內(nèi)的產(chǎn)品更具有價(jià)格優(yōu)勢(shì),從而對(duì)國(guó)內(nèi)消費(fèi)者更具有吸引力。此類補(bǔ)貼顯然不以出口實(shí)績(jī)和使用國(guó)產(chǎn)材料為前提,不屬于禁止性補(bǔ)貼的規(guī)制范疇,處于一個(gè)更安全的地帶。只給國(guó)內(nèi)產(chǎn)品補(bǔ)貼很可能違反國(guó)民待遇原則,但正如審理“歐共體大型民用飛機(jī)案”的專家組所論證的,對(duì)國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼一概禁止顯然是不合理的。如果對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼要被WTO規(guī)則所禁止,那么就只能向全世界的公司提供補(bǔ)貼,(67)EC and certain member States-Large Civil Aircraft,DS316,Panel Report,para.6.785;同時(shí)參見(jiàn)US-Tax Incentives,DS487,Panel Report,para.7.357;US-Tax Incentives,DS487/AB/R,Appellate Body Report,para.5.16.這也是上文提到的國(guó)民待遇原則的生產(chǎn)補(bǔ)貼例外。如上文所分析的,此種例外只有在補(bǔ)貼是通過(guò)直接性政府支出時(shí)才能被國(guó)民待遇原則豁免。因此,在進(jìn)行國(guó)內(nèi)生產(chǎn)補(bǔ)貼以刺激消費(fèi)時(shí),需要注意以直接補(bǔ)貼的形式代替《通脹削減法案》所規(guī)定的稅收優(yōu)惠的間接補(bǔ)貼。唯有如此,才能讓我國(guó)的生產(chǎn)補(bǔ)貼政策在合法的軌道上有效運(yùn)行。

第四,有效利用模糊性可訴補(bǔ)貼。由于WTO補(bǔ)貼規(guī)則的模糊性,這使得可能造成損害的可訴補(bǔ)貼的構(gòu)成要件在多邊貿(mào)易體制下大多數(shù)處于灰色地帶。例如:《SCM協(xié)定》要求政府補(bǔ)貼必須具有財(cái)產(chǎn)性利益,而非單純精神性利益。但需要承認(rèn)的是,精神類表彰也會(huì)改變市場(chǎng)風(fēng)向帶來(lái)潛在利益,實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益也很難認(rèn)定。(68)Steve Charnovitz,Green Subsidies and the WTO,Robert Schuman Centre for Advanced Studies Research Paper,No.RSCAS 2014/93.因此,許多可訴補(bǔ)貼屬于灰色措施,都是我國(guó)可以有針對(duì)性加以利用的措施。截至2023年2月底,美國(guó)已采取了317項(xiàng)反補(bǔ)貼措施,其中對(duì)中國(guó)采取的反補(bǔ)貼措施有107項(xiàng),(69)參見(jiàn)中國(guó)貿(mào)易救濟(jì)信息網(wǎng),http://cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/view/searchList,訪問(wèn)時(shí)間:2023年5月4日。占比超過(guò)三分之一。可見(jiàn),中國(guó)是美國(guó)在補(bǔ)貼領(lǐng)域的首要制裁對(duì)象。結(jié)合自特朗普政府時(shí)期發(fā)起的逆全球化浪潮,美國(guó)對(duì)中國(guó)發(fā)起的包括反補(bǔ)貼在內(nèi)的貿(mào)易制裁已經(jīng)不限于中國(guó)的宏觀政策,還聚焦于特定產(chǎn)業(yè),尤其是尖端科技領(lǐng)域。美國(guó)的單邊主義措施讓我們意識(shí)到,不能以犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技優(yōu)勢(shì)為代價(jià)放棄具有被訴風(fēng)險(xiǎn)的可訴補(bǔ)貼。對(duì)此,我們一方面需要明確特定領(lǐng)域的補(bǔ)貼細(xì)則,爭(zhēng)取以大補(bǔ)貼力度謀求高速發(fā)展;另一方面需要采用社會(huì)招標(biāo)方式的補(bǔ)貼,(70)余瑩:《大國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)視闕下美歐推動(dòng)的國(guó)際產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼新規(guī)則——中國(guó)的立場(chǎng)與對(duì)策》,《中國(guó)流通經(jīng)濟(jì)》2020年第1期,第21頁(yè)。讓接受補(bǔ)貼的生產(chǎn)商經(jīng)過(guò)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)后,將直接干預(yù)而產(chǎn)生的對(duì)其他WTO成員的不利影響最小化。這種社會(huì)招標(biāo)式補(bǔ)貼后的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)會(huì)使得具體不利影響難以認(rèn)定,這也是WTO規(guī)則所允許的。

第五,補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)化、專門(mén)化。目前,我國(guó)國(guó)內(nèi)的補(bǔ)貼政策仍具有分散性特點(diǎn),專門(mén)行業(yè)的補(bǔ)貼機(jī)構(gòu)在政策設(shè)計(jì)上雖然具有行業(yè)專業(yè)知識(shí),但是缺乏對(duì)補(bǔ)貼規(guī)則的了解,以至于在具體設(shè)計(jì)上經(jīng)常出現(xiàn)違法性規(guī)定。目前出臺(tái)的補(bǔ)貼政策包括中央和地方兩個(gè)層面,但是缺乏政策的統(tǒng)一性。我國(guó)沒(méi)有類似《通脹削減法案》、《凈零工業(yè)法案》這樣國(guó)家層面的補(bǔ)貼立法,一些地方為了獲得中央的鼓勵(lì)性政策配套補(bǔ)貼,在執(zhí)行文件中明文設(shè)計(jì)了以出口實(shí)績(jī)?yōu)楹饬恳难a(bǔ)貼,這種規(guī)定甚至與WTO規(guī)則都不能做到表面一致。對(duì)于這樣的補(bǔ)貼,我國(guó)在面臨其他成員的反補(bǔ)貼措施時(shí)幾乎沒(méi)有任何申訴理由。

此外,我國(guó)的補(bǔ)貼措施大多是由與貿(mào)易有關(guān)的職能部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的。(71)例如,美國(guó)訴中國(guó)對(duì)汽車產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼案(DS450)中,案件的爭(zhēng)議措施就是由我國(guó)商務(wù)部聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、海關(guān)總署和質(zhì)檢總局頒布的《關(guān)于促進(jìn)我國(guó)汽車產(chǎn)品出口持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》。這些職能部門(mén)大多聚焦于對(duì)相關(guān)行業(yè)的支持,在具體補(bǔ)貼政策的制定上會(huì)由于缺乏對(duì)WTO規(guī)則的了解而出現(xiàn)表達(dá)缺陷,這也是中國(guó)入世來(lái)面臨許多補(bǔ)貼糾紛的主要原因。我國(guó)在出臺(tái)補(bǔ)貼措施時(shí)不僅要與GATT、《SCM協(xié)定》保持一致,還要與《中國(guó)入世議定書(shū)》和《工作組報(bào)告書(shū)》的承諾相符。這反映了我國(guó)的補(bǔ)貼政策出臺(tái)并沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的合規(guī)性審查,從而導(dǎo)致措辭缺陷這種明顯違法性錯(cuò)誤的出現(xiàn),這也使得其他成員對(duì)中國(guó)提起申訴的舉證難度大為降低。WTO規(guī)則作為美國(guó)國(guó)內(nèi)法全球化的結(jié)果之一,許多重要的貿(mào)易規(guī)則都是在美國(guó)的推動(dòng)下建立的,美國(guó)對(duì)相關(guān)規(guī)則的理解和運(yùn)用的熟練程度遠(yuǎn)高于中國(guó)。通過(guò)對(duì)比,我們看到了中國(guó)在WTO補(bǔ)貼規(guī)則認(rèn)知上的不足,這需要國(guó)內(nèi)各部門(mén)共同努力,以確保補(bǔ)貼政策的出臺(tái)可以在不被質(zhì)疑的前提下達(dá)到貿(mào)易權(quán)益最大化。

除了上述對(duì)WTO規(guī)則禁止性內(nèi)容的規(guī)避和模糊性內(nèi)容的利用外,我們還可以對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、科研和新市場(chǎng)開(kāi)發(fā)進(jìn)行補(bǔ)貼。專家組明確,如果基礎(chǔ)設(shè)施只提供給單一的實(shí)體或有限的實(shí)體集團(tuán),則不構(gòu)成《SCM協(xié)定》1.1條中的一般基礎(chǔ)設(shè)施。(72)EC and certain member States-Large Civil Aircraft,DS316,Panel Report,para.7.1039.因此,針對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)元件等方面的缺陷,需要對(duì)諸多行業(yè)共通的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行補(bǔ)貼。至于研發(fā)補(bǔ)貼,當(dāng)研發(fā)和人才補(bǔ)貼投入后,研發(fā)強(qiáng)度和科研水平得到了提升,這在總體上屬于對(duì)科研機(jī)構(gòu)和高校的補(bǔ)貼。(73)聶輝華、李光武、李琛:《關(guān)于企業(yè)補(bǔ)貼的八個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題——兼評(píng)當(dāng)下的產(chǎn)業(yè)政策研究》,《學(xué)術(shù)月刊》2022年第6期,第48頁(yè)。例如,于近期生效的歐盟《芯片法案》將對(duì)芯片的研究、開(kāi)發(fā)和創(chuàng)新給予補(bǔ)貼。(74)See https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2023.229.01.0001.01.ENG.(29)在新市場(chǎng)方面,審理“加拿大可再生能源案”的上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)定國(guó)家對(duì)新市場(chǎng)的支持屬于合法補(bǔ)貼。(75)Canada-Renewable Energy,DS412/AB/R,Appellate Body Report,para.5.188.這一結(jié)論為政府利用監(jiān)管支持某一特定行業(yè)提供了辯護(hù)理由,例如,對(duì)運(yùn)用科技手段開(kāi)發(fā)新市場(chǎng)的獎(jiǎng)勵(lì)。(76)Steve Charnovitz,Green Subsidies and the WTO,Robert Schuman Centre for Advanced Studies Research Paper,No.RSCAS 2014/93.

在外資下滑、總體國(guó)際貿(mào)易環(huán)境不景氣的背景下,給予國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼具有重大意義。雖然任何形式的國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼都有可能對(duì)其他國(guó)家的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)造成損害,也就構(gòu)成了《SCM協(xié)定》第6.3條所指的“替代和阻礙”不利影響,表明補(bǔ)貼自然有其違法的一面,但是促進(jìn)生產(chǎn)的補(bǔ)貼相較于消費(fèi)補(bǔ)貼更有可能造成跨國(guó)界的不利影響。因此,除了避免禁止性補(bǔ)貼和具有明顯違法性的可訴補(bǔ)貼外,更重要的是調(diào)整我國(guó)的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu),這才是保證我國(guó)產(chǎn)業(yè)健康迅捷發(fā)展的有效做法。(77)胡加祥:《非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體與反補(bǔ)貼制度關(guān)系研究——以美國(guó)反補(bǔ)貼法為視角》,《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年第2期,第28頁(yè)。

五、結(jié)語(yǔ)

《通脹削減法案》的本地含量規(guī)定違反了《SCM協(xié)定》的禁止性補(bǔ)貼規(guī)定,這一點(diǎn)是顯而易見(jiàn)的,但是其他補(bǔ)貼的違法性卻難以認(rèn)定?！锻浵鳒p法案》是美國(guó)出臺(tái)的第一部含有進(jìn)口替代的補(bǔ)貼法案,它預(yù)示著補(bǔ)貼國(guó)內(nèi)立法的新動(dòng)向。對(duì)此,在堅(jiān)決摒棄禁止性補(bǔ)貼的同時(shí),我們也要借鑒《通脹削減法案》的規(guī)則設(shè)計(jì),厘清補(bǔ)貼規(guī)則的本質(zhì)和實(shí)際規(guī)制對(duì)象,進(jìn)一步研究可訴補(bǔ)貼的具體運(yùn)用,以彌補(bǔ)因未深入認(rèn)識(shí)國(guó)際規(guī)則而導(dǎo)致的國(guó)家制度設(shè)計(jì)的滯后。

目前,我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大多年累計(jì)的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)的吸引全球要素構(gòu)建超大規(guī)模市場(chǎng)的目標(biāo)。(78)習(xí)近平:《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》,人民出版社2022年版,第32頁(yè)。與刺激國(guó)內(nèi)消費(fèi)相似,吸引外資也是建立本土市場(chǎng)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。因此,我們應(yīng)總結(jié)先前補(bǔ)貼政策的不足,完善補(bǔ)貼規(guī)則的制定主體和體系,設(shè)計(jì)出具有專業(yè)性兼具法律性的系統(tǒng)化補(bǔ)貼規(guī)則。有效利用可訴補(bǔ)貼的違法模糊性進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),不僅可以解決目前科技卡脖子的關(guān)鍵性難題,還可以滿足吸引外資和刺激國(guó)內(nèi)消費(fèi)的需求,為我國(guó)科學(xué)技術(shù)的突破和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮注入能量。