尤 立，張錫峰，龔靜靜，張洪偉，王 亮，胡春明

（1.中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心工業(yè)廢水無害化與資源化國家工程研究中心，100085，北京；2.浙江紹興市上虞區(qū)水務(wù)集團有限公司，312300，紹興；3.蘭州交通大學(xué)環(huán)境與市政工程學(xué)院，730070，蘭州）

黨和國家歷來重視農(nóng)村供水安全保障工作，近年來各級政府投入了大量人力物力，大大提高了農(nóng)村自來水普及率，農(nóng)村飲水狀況得到了改善。但是由于我國農(nóng)村地區(qū)自然條件和經(jīng)濟發(fā)展水平差異性大，水資源稟賦不同，供水安全保障方面還存在許多短板和不足。部分區(qū)域飲用水安全保障基礎(chǔ)條件差，缺乏長效管理機制，技術(shù)力量薄弱，導(dǎo)致現(xiàn)有成果還不穩(wěn)定。因此，需進一步鞏固農(nóng)村供水安全體系，探索建立產(chǎn)權(quán)主體、責(zé)任主體和監(jiān)督主體明晰的政府管控新機制，基于市場化視角和多元化投融資模式，提出合理的水費征收和高效運維措施，形成集日常管理、專業(yè)維護、督查監(jiān)管于一體的村鎮(zhèn)供水長效管理機制，村鎮(zhèn)供水工程實現(xiàn)以水養(yǎng)水、盈虧自負、持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村供水工程的穩(wěn)定運行，三分靠建設(shè)七分靠管理?！笆濉逼陂g，各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，從工程管理體制、運行機制和應(yīng)急措施等方面，進行了大量研究與探索，凝練出一系列典型管理模式，強化農(nóng)村供水安全的示范引領(lǐng)。

一、農(nóng)村供水運行管理現(xiàn)狀及存在的問題

1.農(nóng)村供水運行管理現(xiàn)狀

我國“十三五”期間加大了農(nóng)村供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入，總投資規(guī)模達2093億元，初步建成了比較完備的農(nóng)村供水工程體系，滿足了2.7億農(nóng)村人口供水保障需求，貧困人口飲水安全問題得到全面解決。截至2020年年底，全國農(nóng)村集中供水率達到了88%，全國農(nóng)村自來水普及率達到83%，農(nóng)村供水保障水平得到顯著提升，取得了較好的社會效益和經(jīng)濟效益。

我國自然條件復(fù)雜多樣，經(jīng)濟和社會發(fā)展水平不一，農(nóng)村供水工程主要包括以下3 種形式：①城鄉(xiāng)一體化供水，通過擴大城市及中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠規(guī)模和供水范圍，管網(wǎng)向農(nóng)村敷設(shè)，形成聯(lián)片集中供水體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化，農(nóng)村供水與城鎮(zhèn)同網(wǎng)、同質(zhì)、同管理；②鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或多個村組團建設(shè)中小規(guī)模水廠，同時向周邊輻射；③單村分散供水，對于偏遠地區(qū)、高海拔高寒地區(qū)，采用單村建設(shè)分散型供水設(shè)施，同步配套凈化和消毒工藝。通過調(diào)研，3 種模式運行管理對比分析見表1。

表1 農(nóng)村供水工程運行管理對比分析

對比分析結(jié)果顯示，城鄉(xiāng)一體化供水和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水基本能夠做到可持續(xù)運行，而村鎮(zhèn)分散式供水工程運行管理問題較多，可持續(xù)性較差，且具有很強的公益性和扶貧性。我國分散式供水工程數(shù)量占全國農(nóng)村供水工程總數(shù)的98%，其中大部分分散在邊境區(qū)、高海拔高寒地區(qū)及偏遠山區(qū)，工程運行維護薄弱，水費收入和地方財政補貼難以滿足長效運行的需要。

2.農(nóng)村供水運行管理中存在的問題

我國農(nóng)村供水安全問題具有明顯的階段性、反復(fù)性和動態(tài)性。供水設(shè)施運行管理水平與城市供水仍有較大差距，與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要求還不相匹配。

（1）工程產(chǎn)權(quán)不清晰，管理主體不明確

我國農(nóng)村供水工程涉及的管理模式有水利部門直管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、村集體或村民自管以及其他形式，并且工程附著的土地產(chǎn)權(quán)更為復(fù)雜，造成農(nóng)村供水工程產(chǎn)權(quán)和管理主體不明晰。圖1 為我國2020 年全國10個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）農(nóng)村供水工程管理主體的占比情況，其中村民自管模式占比最高，內(nèi)蒙古村民自管模式占全部工程的87.7%。不同地區(qū)的管理模式差異性較大，例如北京市以水利部門直管為主，寧夏33.8%的供水工程選擇承包或外委的形式。農(nóng)村供水工程產(chǎn)權(quán)和運行維護主體不清晰，往往導(dǎo)致建管脫節(jié)，管理部門職責(zé)不明確，規(guī)章制度不健全，監(jiān)管機構(gòu)責(zé)任缺失，難以形成長效管理機制；同時也造成用水戶認識上的誤區(qū)，認為工程的運行維護應(yīng)由國家全部負擔(dān)，與自身無關(guān)。

圖1 2020年農(nóng)村供水工程運行管理模式占比分析

（2）水價機制不健全，長效管理難持續(xù)

合理的水價機制是保障農(nóng)村供水工程長效運行的重要因素。由于缺少健全的水價機制和測算標準，我國農(nóng)村供水實際執(zhí)行水價普遍低于供水成本，這便導(dǎo)致水費收益無法計提折舊費和大修費，部分地區(qū)甚至無法滿足基本的運行維護支出。調(diào)研全國13 個省（自治區(qū)、直轄市）農(nóng)村供水工程2020 年實際執(zhí)行水價（圖2），平均執(zhí)行水價為1.58 元/m3，不僅低于我國農(nóng)村全成本水價3.14 元/m3，甚至70%的省份執(zhí)行水價低于運行維護的基本成本水價1.92 元/m3。雖然地方政府對農(nóng)村供水工程給予資金補貼，但由于補貼額度的不穩(wěn)定，資金來源渠道單一，容易產(chǎn)生資金缺口，難以滿足工程的可持續(xù)運行。

圖2 2020年農(nóng)村供水工程實際執(zhí)行水價情況

合理高效地控制供水成本也是長效管理的重要一環(huán)，農(nóng)村供水工程設(shè)施的用電成本是運行成本中占比最高的一部分。調(diào)研全國13個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）農(nóng)村供水用電價格，發(fā)現(xiàn)平均電價為0.65 元/kWh，不同地區(qū)間差異較大，部分省市執(zhí)行工業(yè)用電價格，價格偏高，加大了農(nóng)村水廠經(jīng)營的困難。農(nóng)村供水安全工程應(yīng)進一步執(zhí)行“優(yōu)惠電價”。例如湖北省農(nóng)村供水工程用電執(zhí)行居民生活用電價格；陜西省將農(nóng)村供水用電價格標準由原來的居民生活電價0.49元/kWh 調(diào)整為執(zhí)行農(nóng)業(yè)灌溉電價0.29 元/kWh，這類舉措應(yīng)進一步在全國推廣。

（3）水質(zhì)檢測有待完善，安全保障措施需落實

農(nóng)村供水工程點多面廣，建設(shè)標準較低，消毒設(shè)施簡陋，存在飲水安全隱患。調(diào)研發(fā)現(xiàn)一些單村供水站以地表水為水源，但消毒設(shè)施基本沒有或者無法運行，易導(dǎo)致水中致病微生物指標超標。水質(zhì)檢測是保障供水安全的重要監(jiān)管手段，但在運行階段，由于缺乏監(jiān)督機制，各地水質(zhì)檢測落實程度不一。多數(shù)分散式供水工程因缺乏必要的檢測設(shè)備、人員和經(jīng)費，難以達到規(guī)范要求，部分單村供水工程甚至自運行以來還未進行過水質(zhì)檢測。部分山區(qū)和偏遠地區(qū)缺乏應(yīng)對區(qū)域性缺水或水污染突發(fā)事件的能力，安全供水應(yīng)急響應(yīng)措施并不完善。此外，對于單村供水工程和分散式供水工程，水源地缺乏有效的監(jiān)督管理，保護措施難以落實，水源地易受到生活污水和農(nóng)業(yè)面源污染的威脅。

（4）專業(yè)管理人員不足，用水戶參與度不夠

農(nóng)村供水工程需要大量專業(yè)化管理機構(gòu)和技術(shù)人才，但目前基層技術(shù)服務(wù)體系不健全，技術(shù)人才儲備不足。不少單村供水工程只配備1～2 名管理人員，由當(dāng)?shù)卮迕窦嫒?。而對于用水戶本身，農(nóng)村居民受限于生活習(xí)慣不佳和健康意識不足，對水質(zhì)保障的關(guān)注度不高，僅滿足于有水吃和口感好。受農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展階段和文化背景等因素的影響，農(nóng)村供水工程管理方式不同于城市，農(nóng)村供水安全保障需要居民全過程參與。而目前用水戶在意愿表達、自主決策和運行管理等方面參與程度明顯不高。

二、典型村鎮(zhèn)供水管理模式分析

1.福建省城鄉(xiāng)供水一體化模式

截至2020 年，福建省城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)已建成規(guī)?；畯S36 處，改造提升小型供水設(shè)施996 處，覆蓋1176 個行政村，受益人口500 多萬人，總投資50多億元。通過過去5 年的試點建設(shè)，福建省城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)取得明顯成效。全省80%的縣區(qū)已組建或明確統(tǒng)建統(tǒng)管實施主體，有近一半的縣區(qū)已開工建設(shè)；項目資本金、債貸融合拓展了資金籌集渠道，已使用地方債券30 多億元，獲金融授信217 億元，實現(xiàn)了農(nóng)村供水建設(shè)和管理的可持續(xù)性。

（1）重構(gòu)供水格局

由于城鄉(xiāng)供水的二元分割和一村一工程、“村建群管”的歷史局限，許多農(nóng)村供水工程存在規(guī)模小、標準低、水質(zhì)水量不穩(wěn)定、管護薄弱、難持續(xù)等問題。福建省打破地域界限，推進城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)，這不僅是解決城鄉(xiāng)供水不平衡不充分的根本途徑，也有利于促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。針對建設(shè)標準參差不齊的問題，福建根據(jù)“八山一水一分田”的特殊地理特點，在全國首創(chuàng)了規(guī)劃標準體系，把規(guī)?；┧采w率作為關(guān)鍵控制目標，沿海、丘陵、山區(qū)因地制宜，規(guī)模化供水覆蓋率分別達到90%、85%、80%，輔以小型供水工程，實現(xiàn)全域覆蓋，構(gòu)建了“一網(wǎng)多縣”“一縣一網(wǎng)”城鄉(xiāng)供水新格局。

（2）創(chuàng)新融資機制

傳統(tǒng)理論認為，政府應(yīng)承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運維的資金。這使得長期以來供水設(shè)施建設(shè)完全由政府直接投資，占據(jù)了龐大的財政支出。2019 年以來，福建省以縣域為單位整合城鄉(xiāng)供水項目，創(chuàng)新建立投資項目資本金制度。針對城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)項目多、投資大、僅靠政府投入不現(xiàn)實且吸引社會資金難的窘境，福建創(chuàng)立了債貸融合的資金保障機制，形成了“項目資本金30%、專項債券和銀行貸款70%”的融資機制，政府實行分類分檔補助，保障城鄉(xiāng)供水一體化規(guī)劃目標如期實現(xiàn)。2020 年，福建省村鎮(zhèn)供水一般債3億元，專項債10.8 億元，債券占年度總投入的49%。債券投資的增加有效提高了城鄉(xiāng)供水項目的建設(shè)標準，進一步吸引了市縣政府財政債券、社會資本等投入，明顯帶動有效投資。

2.浙江省“數(shù)字化管理”模式

浙江省聚焦城鄉(xiāng)同質(zhì)飲水和城鄉(xiāng)供水安全，著力打造“源頭到龍頭”“數(shù)據(jù)集成、業(yè)務(wù)協(xié)同、在線監(jiān)管、掌上服務(wù)”的城鄉(xiāng)清潔供水?dāng)?shù)字化管理模式。著重構(gòu)建“一庫、一圖、一網(wǎng)”，即一個全覆蓋的城鄉(xiāng)清潔供水?dāng)?shù)據(jù)庫，一張全要素的城鄉(xiāng)清潔供水信息展示圖，一個涵蓋全省城鄉(xiāng)供水水源、水廠、供水管網(wǎng)、供水終端的全過程數(shù)字化管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)。全省供水水廠（站）和供水水源全部入庫、上圖、聯(lián)網(wǎng)，共享信息，構(gòu)建統(tǒng)一供水應(yīng)用系統(tǒng)，實現(xiàn)水源、水質(zhì)、水量實時監(jiān)測、在線監(jiān)控，切實保障供水安全。并對標現(xiàn)代化水廠（水站）建管要求，加大視頻監(jiān)控、取供水量在線計量監(jiān)測、水質(zhì)監(jiān)測、遠程操控等自動監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)力度，長距離輸水管網(wǎng)加設(shè)供水水壓監(jiān)測等裝備，積極打造“無人值守”“少人值守”的農(nóng)村供水管理格局。

城鄉(xiāng)清潔供水?dāng)?shù)字化管理工作由清潔供水管理系統(tǒng)、運行管理平臺和水廠（站）數(shù)字化建設(shè)3部分組成。①清潔供水管理系統(tǒng)，由省級單位統(tǒng)一建設(shè)，主要由省市縣三級水利建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生健康等監(jiān)管部門和城鄉(xiāng)供水管理單位使用，包括城鄉(xiāng)供水信息展示、監(jiān)測、預(yù)警、分析、業(yè)務(wù)協(xié)同等主要功能，實現(xiàn)全省供水“從源頭到龍頭”的大數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。②運行管理平臺，由城鄉(xiāng)供水管理單位負責(zé)建設(shè)或利用省級統(tǒng)一開發(fā)，通過平臺對縣域內(nèi)所用供水工程實行信息化管理，提高制水效益，優(yōu)化供水管理服務(wù)。③水廠（站）數(shù)字化建設(shè)，完成信息化提升改造，實現(xiàn)實時監(jiān)控、實時監(jiān)測、實時預(yù)警，農(nóng)村集中供水工程全域?qū)崿F(xiàn)信息化運行管理。

3.河北省整縣推進分級管理模式

作為資源型缺水地區(qū)，地表水過度開發(fā)利用和地下水超采導(dǎo)致河北省農(nóng)村地區(qū)水源的水量和水質(zhì)問題都很突出，例如壩上和冀西北常年干旱缺水，張家口、邯鄲、承德等地普遍存在高硬度水、高氟水、苦咸水問題。不同地區(qū)之間自然、經(jīng)濟狀況的不平衡加劇了河北省農(nóng)村安全供水的實施難度。因此，河北省農(nóng)村供水安全保障機制對于我國其他非常規(guī)水源地的農(nóng)村供水工程建設(shè)具有一定的指導(dǎo)意義。

（1）科學(xué)規(guī)劃水源

河北省以推進新農(nóng)村供水保障體系的構(gòu)建為長遠的根本性目標，統(tǒng)籌考慮地表水、地下水以及外來水源的開發(fā)利用。例如，廊坊市固安縣縣域周邊的村基本依靠南水北調(diào)的供水水源，對現(xiàn)有水廠進行擴建改造，而距離較遠的村采用300 m以下深層地下水，滿足飲用水需求。在項目實施過程中，對于現(xiàn)有飲水不安全、水源地?zé)o法保障的村莊，應(yīng)集中優(yōu)先解決。在水廠的規(guī)劃和選址過程中，河北省也明確了應(yīng)科學(xué)規(guī)劃、綜合考慮，兼顧廠址周圍環(huán)境衛(wèi)生和安全防護條件。

（2）集中聯(lián)片、整縣推進農(nóng)村供水

河北省原多采用單村供水模式來解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口飲水困難的問題，但在管理上面臨著建設(shè)標準低、投資成本高、管理粗放、水質(zhì)水量保證率低以及水費難收繳等諸多問題。目前河北省從飲水的水質(zhì)、水量、方便程度、保證率4 方面入手，充分考慮現(xiàn)實基礎(chǔ)，采用“集中聯(lián)片、整縣推進”的供水模式，很好地解決了上述問題。針對河北省等地高氟水、苦咸水問題，示范推廣電滲析、納濾等多種工藝技術(shù)，幫助水源困難地區(qū)解決水質(zhì)難題。同時，也考慮到深度處理運行成本過高的問題，采用分質(zhì)供水、雙管道入戶等措施，達到了節(jié)水、凈水的雙重目的，降低了脫貧地區(qū)村民的水費負擔(dān)，保障了工程的長效運行。

三、對策與建議

我國幅員遼闊，經(jīng)濟社會發(fā)展水平、自然地理條件和人口分布均存在較大差別，特別是農(nóng)村地區(qū)，因地制宜確定當(dāng)?shù)毓┧芾頇C制尤為重要。對于我國華南、華東和華北地區(qū)，福建省“城鄉(xiāng)供水一體化”模式、浙江省“數(shù)字化供水”模式和河北省“整縣推進分級管理”模式側(cè)重點不同，但均是綜合考慮當(dāng)?shù)氐乩砗徒?jīng)濟因素，結(jié)合自身供水特點和存在問題，不斷總結(jié)實際經(jīng)驗而形成的長效管理機制?！笆奈濉逼陂g，要繼續(xù)推進農(nóng)村供水安全保障長效管理機制的建設(shè)，補齊短板，提升供水設(shè)施運維管理和服務(wù)水平。

1.實現(xiàn)統(tǒng)管專管模式，保障長效管護

打破城鄉(xiāng)供水二元分割，堅持農(nóng)村供水工程向城鄉(xiāng)供水一體化和規(guī)模化方向發(fā)展，按照能集中就不分散、能延則延、能并則并、最大限度延伸城市供水管網(wǎng)、最小限度保留單村水站的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃實施聯(lián)網(wǎng)工程建設(shè)，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水“同網(wǎng)、同質(zhì)、同服務(wù)”目標。推動“村建村管、鄉(xiāng)建鄉(xiāng)管”向“區(qū)級統(tǒng)管”轉(zhuǎn)變、“村民自管”向“專業(yè)管護”轉(zhuǎn)變，全面實施區(qū)級統(tǒng)管責(zé)任制，明晰農(nóng)村供水工程產(chǎn)權(quán)主體、管理主體、管理流程、管理職責(zé)等。全面開展農(nóng)村供水工程標準化管理建設(shè)，做好工程建設(shè)、水源保護、水質(zhì)監(jiān)測評價“三同時”制度，保障農(nóng)村供水工程建設(shè)與長效管護，建立健全農(nóng)村供水工程應(yīng)急保障工作機制。

2.完善運維標準，實行標準化管理

加強農(nóng)村供水運管能力建設(shè)，制定標準化運維流程，充實專業(yè)化運維力量，配備配齊巡查、維修、搶險、監(jiān)測、自控等日常管理人員，加強運管人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)。制定農(nóng)村飲用水工程日常運維考核制度，加強對運維工作的監(jiān)督考核，高標準、高質(zhì)量開展農(nóng)村供水的運維工作，實現(xiàn)農(nóng)村供水工程標準化管理。定期舉辦制水工藝、水質(zhì)檢測、標準化管理等業(yè)務(wù)培訓(xùn)，為農(nóng)村供水安全提供思想、理論、業(yè)務(wù)基礎(chǔ)保障。強化應(yīng)急管理體系，制定應(yīng)急工作預(yù)案，建立健全農(nóng)村供水工程應(yīng)急保障工作機制，織起供水安全“一張網(wǎng)”。

3.創(chuàng)新投融資機制，落實建設(shè)和運維資金

相關(guān)行政主管部門應(yīng)進一步擴大對城鄉(xiāng)供水工程的財政貼息力度，擴大貼息貸款適用范圍，充分發(fā)揮貼息資金的杠桿作用，補充資金缺口；同時應(yīng)深化融資體系，利用水利金融優(yōu)惠政策，推進創(chuàng)新投融資機制，吸引社會資本進入，多渠道籌集資金。同時采取財政補助和水費計提等組合方式，擴大維修養(yǎng)護資金池，健全資金管理制度，加強資金使用監(jiān)管，促進工程長效運行。

4.制定科學(xué)合理的水價制度，實現(xiàn)良性發(fā)展

制定合理的水價制度，完善水費收繳機制，可以確保農(nóng)村供水工程正常運行及維修管理經(jīng)費。按照“補償成本、合理盈利、節(jié)約用水、公平負擔(dān)”的原則核算供水水價，充分考慮用水戶的承受能力等，通過聽證會等形式分步、適時合理調(diào)整。同時，降低農(nóng)村供水設(shè)施電價，給予“優(yōu)惠電價”，促進農(nóng)村供水工程良性發(fā)展?；鶎庸芾聿块T定期對水量、水費收繳情況進行公示，接受用水戶和社會監(jiān)督。對農(nóng)村低收入家庭等特殊用戶，可以免繳限額內(nèi)用水水費或者給予適當(dāng)補助，增強農(nóng)村困難群體的獲得感、幸福感和安全感。

5.逐步推進農(nóng)村供水?dāng)?shù)字化信息化，探索智慧管理新模式

隨著我國農(nóng)村供水總體規(guī)模的不斷擴大，數(shù)據(jù)采集與分析的要求不斷提升，原有的工程管理模式已經(jīng)不能滿足農(nóng)村供水發(fā)展需求，提高農(nóng)村供水工程的現(xiàn)代化管理水平是實現(xiàn)長效管理的趨勢。因此，需通過數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，強化農(nóng)村供水日常監(jiān)管與服務(wù)，建設(shè)農(nóng)村供水主管、運營、使用三位一體的“智慧化管理新模式”。研發(fā)相應(yīng)業(yè)務(wù)模塊，通過人員試用、專家測評等方式改善模塊操作界面、業(yè)務(wù)流程和使用體驗。調(diào)查村鎮(zhèn)水廠管理人員重點需求，研發(fā)具備可視化服務(wù)的信息化管理平臺。同時，加大視頻監(jiān)控、在線計量監(jiān)測、在線水質(zhì)監(jiān)測、遠程操控等自動化監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)力度，對分散式供水工程分批開展數(shù)字化建設(shè)，逐步建成“無人值守”水站，避免發(fā)生管網(wǎng)監(jiān)測不到位、維修不及時，隱患排查不到位等問題。