劉聚濤，李洪任，付莎莎，袁 芳

（1.江西省水利科學(xué)研究院江西省鄱陽(yáng)湖流域生態(tài)水利技術(shù)創(chuàng)新中心江西省鄱陽(yáng)湖水資源與環(huán)境重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，330029，南昌；2.鄱陽(yáng)湖水利樞紐建設(shè)辦公室，330009，南昌）

鄱陽(yáng)湖流域境內(nèi)面積占江西省國(guó)土面積的94%，是國(guó)內(nèi)唯一具有行政區(qū)域與流域邊界相對(duì)吻合的完整獨(dú)特的大湖流域地理單元。2017年，江西省成為國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)第一批試點(diǎn)，江西在落實(shí)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)江西實(shí)施方案中要求探索建立鄱陽(yáng)湖流域綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)制，研究組建鄱陽(yáng)湖流域管理機(jī)構(gòu)。鄱陽(yáng)湖流域涉水管理主體多，管理模式混雜，部門(mén)分割立法導(dǎo)致綜合管理部門(mén)缺位，權(quán)責(zé)不清，加之流域信息共享不暢、協(xié)調(diào)不力等因素，使流域管理中存在的矛盾和利益沖突難以得到有效解決。探索鄱陽(yáng)湖流域綜合管理，是江西省生態(tài)文明建設(shè)的迫切需要。

一、江西省鄱陽(yáng)湖流域綜合管理現(xiàn)狀

1.流域綜合管理

2020 年10月，江西省印發(fā)《江西省流域綜合管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）?！掇k法》立足江西省實(shí)際，緊跟長(zhǎng)江保護(hù)法立法步伐，提出“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)依托河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作平臺(tái)，設(shè)立流域綜合管理協(xié)調(diào)工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)流域綜合管理和保護(hù)的組織、協(xié)調(diào)、調(diào)度、督導(dǎo)等工作”。在各職能部門(mén)管理中，省市縣三級(jí)涉水管理的有水利、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁政、交通、自然資源、住建、衛(wèi)生、公安、工信、發(fā)展改革、法制等眾多部門(mén)，分別依據(jù)各部門(mén)法律法規(guī)以及地方法規(guī)條例開(kāi)展各自的管理工作，各個(gè)職能部門(mén)之間的管理職責(zé)和權(quán)限存在交叉現(xiàn)象。

2.流域水資源管理

江西省流域水資源管理工作涉及多個(gè)職能部門(mén)，一般由各主管部門(mén)牽頭管理，其他相關(guān)部門(mén)配合。業(yè)務(wù)包括防洪治澇、灌溉、水土保持、水資源開(kāi)發(fā)、水工程建設(shè)、水污染防治、入河湖排污、水生生物資源、濕地生態(tài)、航運(yùn)、河湖采砂、飲用水安全、水上治安等。目前水量方面的事務(wù)以水利部門(mén)為主，水質(zhì)方面的事務(wù)以生態(tài)環(huán)境部門(mén)為主，飲用水方面的事務(wù)以住建、水利部門(mén)為主，水生生物資源方面以農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門(mén)為主，水上交通和治安管理方面以交通和公安部門(mén)為主，但是各項(xiàng)管理事務(wù)之間存在相互牽連。

3.流域河湖長(zhǎng)制實(shí)施情況

河湖長(zhǎng)制在破解多頭執(zhí)法、九龍治水等水管理難題方面成效顯著，成為流域綜合管理的重要基礎(chǔ)制度。2015 年江西省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)江西省實(shí)施“河長(zhǎng)制”工作方案的通知，要求建立健全河湖保護(hù)管理體制機(jī)制。江西省從體系構(gòu)建、制度建設(shè)、工作抓手等各方面對(duì)河湖長(zhǎng)制進(jìn)行持續(xù)優(yōu)化升級(jí)：組織體系方面，省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河湖長(zhǎng)組織體系實(shí)現(xiàn)了河湖管護(hù)橫向和縱向全覆蓋；部門(mén)協(xié)同工作體系方面，將職責(zé)和任務(wù)明確落實(shí)到了相關(guān)部門(mén)，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)絡(luò)員會(huì)議及信息簡(jiǎn)報(bào)等機(jī)制，加強(qiáng)了橫向、縱向溝通聯(lián)系，形成強(qiáng)大的工作合力；制度建設(shè)方面，省級(jí)會(huì)議制度、信息通報(bào)制度、工作督辦制度、工作考核辦法、督察制度、驗(yàn)收制度、表彰獎(jiǎng)勵(lì)辦法等7 項(xiàng)制度先后出臺(tái)，保障河湖長(zhǎng)制持續(xù)發(fā)揮作用；工作抓手方面，“清河行動(dòng)”內(nèi)容不斷豐富，突出問(wèn)題重點(diǎn)整治發(fā)揮了實(shí)效，以思路升級(jí)為主導(dǎo)的流域生態(tài)綜合治理試點(diǎn)也穩(wěn)步推進(jìn)。

4.流域生態(tài)補(bǔ)償制度建立方面

流域生態(tài)補(bǔ)償是開(kāi)展流域綜合管理的重要支撐。2015年，江西省政府印發(fā)江西省流域生態(tài)補(bǔ)償辦法（試行）的通知，在全省100個(gè)縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償，增強(qiáng)了全省流域水環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)力度，引導(dǎo)公眾參與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)。目前，生態(tài)補(bǔ)償資金主要用于支持基層政府或管理部門(mén)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綜合治理項(xiàng)目，對(duì)改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)條件有重要作用。也有一部分生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目是對(duì)生態(tài)產(chǎn)品所有者進(jìn)行補(bǔ)償，例如林業(yè)補(bǔ)償將補(bǔ)償資金發(fā)放給林權(quán)所有者，實(shí)際上是建立了一種生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，有利于人民群眾自覺(jué)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

5.流域生態(tài)綜合執(zhí)法

生態(tài)綜合執(zhí)法解決了長(zhǎng)期以來(lái)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法力量缺失的問(wèn)題，為流域綜合管理工作提供了有力抓手。宜黃和安遠(yuǎn)兩縣是江西省較早開(kāi)展生態(tài)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)的縣區(qū)，通過(guò)在縣級(jí)層面成立生態(tài)綜合執(zhí)法大隊(duì)或生態(tài)綜合執(zhí)法局，從林業(yè)、農(nóng)糧、自然資源、水利、生態(tài)環(huán)境、礦管等相關(guān)部門(mén)抽調(diào)人員，與森林公安局組成生態(tài)綜合執(zhí)法聯(lián)合體，受原有部門(mén)委托行使行政處罰權(quán)，使各部門(mén)有限的執(zhí)法力量“握指成拳”，有效破解了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域職能交叉、多頭執(zhí)法、銜接不力等問(wèn)題，降低了執(zhí)法成本，增強(qiáng)了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法的強(qiáng)制力和公信力。

6.流域管理法律法規(guī)

為了加強(qiáng)流域綜合管理和保護(hù)，江西省從全省或者流域角度出發(fā)，制定了一系列的法律法規(guī)，如《江西省河道管理?xiàng)l例》《江西省水資源條例》《江西省濕地保護(hù)條例》《江西省湖泊保護(hù)條例》《江西省實(shí)施河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制條例》等，為流域?qū)ｍ?xiàng)職能管理提供了法治保障。2020年10月，江西省出臺(tái)了《江西省流域綜合管理暫行辦法》，明確了縣級(jí)以上有關(guān)部門(mén)在流域綜合管理工作中依法履行職責(zé)以及流域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，為流域綜合管理提供了法治保障。

二、江西省鄱陽(yáng)湖流域綜合管理的問(wèn)題

1.缺乏綜合管理機(jī)構(gòu)，體制機(jī)制不暢，管理效能不高

江西省鄱陽(yáng)湖流域綜合管理涉及長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)和江西省各級(jí)政府，涉水管理部門(mén)又包括水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等，各級(jí)政府和各部門(mén)之間在管理職責(zé)、信息共享等方面存在不同程度的交叉和重疊，且臨時(shí)機(jī)構(gòu)和增設(shè)機(jī)構(gòu)不斷出現(xiàn)。涉水管理主體之間存在大量職權(quán)重疊和交叉的情況，導(dǎo)致管理乏力、效率低下等問(wèn)題。

江西省現(xiàn)行管理體制以部門(mén)為基礎(chǔ)的橫向管理導(dǎo)致職能重疊和空白并存，以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的縱向管理在流域整體統(tǒng)籌上無(wú)法發(fā)力。缺少正式的政府、企業(yè)和公眾參與協(xié)商與決策機(jī)制，導(dǎo)致鄱陽(yáng)湖的管理難以達(dá)到預(yù)期。

2.流域規(guī)劃多為單一部門(mén)主導(dǎo)，長(zhǎng)期規(guī)劃難以落地

目前，鄱陽(yáng)湖流域規(guī)劃多由單一部門(mén)主導(dǎo)。通常水利、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等各部門(mén)制定單部門(mén)主導(dǎo)的規(guī)劃，盡管在規(guī)劃編制過(guò)程中會(huì)征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，但其他部門(mén)和地方各級(jí)政府參與度不強(qiáng)，流域綜合規(guī)劃的法律地位缺失。同時(shí)，省級(jí)各部門(mén)之外的地方政府和相關(guān)利益方參與較少，不能有效地解決各種規(guī)劃之間的關(guān)系，一定程度上導(dǎo)致了行政資源浪費(fèi)，并造成規(guī)劃實(shí)施中的沖突，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)劃效果大打折扣。例如江西省自20 世紀(jì)80 年代開(kāi)始實(shí)施的山江湖工程，創(chuàng)新提出了流域系統(tǒng)治理的理念，制定了流域長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，試點(diǎn)探索了多種生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)模式。但是山江湖工程并沒(méi)有轉(zhuǎn)化為鄱陽(yáng)湖流域綜合管理制度，缺乏有效的手段來(lái)保證長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)，其影響力隨著時(shí)間推移而逐漸衰弱。

3.信息共享不暢，公眾參與不強(qiáng)

信息公開(kāi)是公眾參與的一個(gè)重要平臺(tái)保障。涉水管理產(chǎn)生了大量空間地理、環(huán)境質(zhì)量以及關(guān)聯(lián)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)信息數(shù)據(jù)，如排污口數(shù)量、產(chǎn)業(yè)類(lèi)型等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，但目前尚沒(méi)有部門(mén)將這些信息數(shù)據(jù)進(jìn)行整合用于流域管理。在涉水管理主體眾多而且權(quán)責(zé)有交叉的情況下，部門(mén)之間信息共享不暢、協(xié)調(diào)不力，使流域管理中存在的矛盾和利益沖突難以得到有效解決，并進(jìn)一步提高了管理成本。

4.缺乏市場(chǎng)參與機(jī)制，財(cái)政難以形成長(zhǎng)效保障

“上面千條線(xiàn)，下面一根針”，各項(xiàng)生態(tài)文明建設(shè)的主體均是基層政府?？h級(jí)層面過(guò)于依賴(lài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補(bǔ)償資金，財(cái)政壓力大是普遍問(wèn)題。例如河長(zhǎng)制工作中黑臭水體整治、河道保潔、農(nóng)村環(huán)境整治等工作經(jīng)費(fèi)都需要縣級(jí)財(cái)政配套負(fù)擔(dān)。其中，農(nóng)業(yè)面源污染治理投入不足，可用治理經(jīng)費(fèi)有限；鄱陽(yáng)湖水生生物資源保護(hù)工作開(kāi)展困難，漁業(yè)方面又缺少生態(tài)補(bǔ)償政策，缺乏經(jīng)費(fèi)保障。此外，市場(chǎng)參與不足也加重了政府投入的負(fù)擔(dān)，如贛州市低質(zhì)、低效林改造由于投資主體積極性不高，部分縣采用政府贖買(mǎi)林地的方式進(jìn)行改造。

5.法治體系不完善，綜合執(zhí)法體制有待完善

由于流域管理的特殊性，目前立法方面涉及水法規(guī)的建設(shè)是以部門(mén)立法和地方立法為主。由于鄱陽(yáng)湖流域尚未成立流域管理機(jī)構(gòu)，以至于綜合性的流域管理立法幾乎處于空白，并且較少有地方法規(guī)涉及流域管理的相關(guān)內(nèi)容。在部門(mén)立法將涉水管理權(quán)限分割給了各部門(mén)后，地方法律法規(guī)管轄范圍有限，綜合行政執(zhí)法面臨著很大的法律障礙。目前，安遠(yuǎn)縣生態(tài)執(zhí)法局掛靠在生態(tài)環(huán)境局；宜黃縣則采用委托執(zhí)法的方式，成立生態(tài)執(zhí)法大隊(duì)（局），由水利、生態(tài)環(huán)境、礦管等部門(mén)將行政執(zhí)法權(quán)限委托給生態(tài)執(zhí)法大隊(duì)（局）進(jìn)行執(zhí)法。

三、加強(qiáng)鄱陽(yáng)湖流域綜合管理建議

目前，基于行政區(qū)域和自上而下的河湖傳統(tǒng)治理模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。原本屬于地方政府內(nèi)部的社會(huì)公共事務(wù)變得越來(lái)越外溢化、無(wú)界化，需要建立跨部門(mén)跨區(qū)域的流域綜合管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)管理，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌兼顧。

1.設(shè)立流域綜合管理機(jī)構(gòu)，實(shí)施流域統(tǒng)一管理

建立一體化的流域綜合管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步明確流域與區(qū)域的事權(quán)劃分，明晰各級(jí)地方政府、各部門(mén)的流域管理職責(zé)，落實(shí)流域?qū)俚刂黧w責(zé)任，明確綜合決策、分工執(zhí)行、多方監(jiān)督的管理體制，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌兼顧，提高多部門(mén)和地方各級(jí)政府的參與度。

完善事權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管配套、協(xié)調(diào)有力的管理體制，建立流域綜合管理聯(lián)防聯(lián)控和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制等，由各級(jí)地方政府牽頭，各利益相關(guān)方參加，統(tǒng)一負(fù)責(zé)流域規(guī)劃、水資源分配、綜合開(kāi)發(fā)利用、水環(huán)境安全保障和水生態(tài)治理保護(hù)等問(wèn)題，實(shí)行部門(mén)和行政區(qū)域間統(tǒng)一協(xié)調(diào)，提升鄱陽(yáng)湖治理和保護(hù)的能力和效能。

2.建立流域統(tǒng)一管理、地方參與的合作制度

積極引導(dǎo)地方政府就跨區(qū)域治理事務(wù)進(jìn)行協(xié)商，凝聚發(fā)展共識(shí)。作為整體利益代表的江西省政府或者流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制為地方協(xié)商活動(dòng)提供動(dòng)力。

建立流域跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮河湖長(zhǎng)制的平臺(tái)和作用。流域管理機(jī)構(gòu)可以充分發(fā)揮自身的協(xié)調(diào)職能，在流域管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成協(xié)商議事規(guī)則，就流域整體事務(wù)及跨區(qū)域協(xié)調(diào)事務(wù)交換意見(jiàn)、形成共識(shí)。地方政府間也應(yīng)創(chuàng)造條件在不同層面，利用地方交流、城市論壇、領(lǐng)導(dǎo)干部掛職鍛煉機(jī)會(huì)展開(kāi)協(xié)商溝通，形成具有特色的橫向溝通機(jī)制。

建立跨區(qū)域的磋商合作制度，加強(qiáng)流域合作，探索建立有效的流域合作或協(xié)作關(guān)系（如流域聯(lián)席會(huì)議、流域合作框架等），形成內(nèi)因與外因、正向與負(fù)向并存的激勵(lì)相容機(jī)制，在尊重地方事務(wù)治理權(quán)力基礎(chǔ)上建構(gòu)地方戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，從而在外因引導(dǎo)下逐漸產(chǎn)生內(nèi)在的合作動(dòng)能。

3.科學(xué)制定流域綜合規(guī)劃體系，嚴(yán)格落實(shí)流域統(tǒng)一規(guī)劃

科學(xué)制定流域具有法律效應(yīng)、切實(shí)可行的流域綜合規(guī)劃，從流域尺度分層次實(shí)施水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水景觀等流域綜合治理。規(guī)劃確定的各項(xiàng)任務(wù)及時(shí)納入地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，按照國(guó)家基本建設(shè)程序，有步驟地付諸實(shí)施。根據(jù)規(guī)劃實(shí)施情況適時(shí)組織開(kāi)展水利規(guī)劃中期評(píng)估和后評(píng)估工作，提出規(guī)劃調(diào)整或修訂意見(jiàn)。

吸納不同利益相關(guān)者，包括不同行政區(qū)域、不同行業(yè)部門(mén)主體參與決策過(guò)程，維護(hù)流域公共利益以及各區(qū)域、各部門(mén)間利益的相對(duì)公平。但局部區(qū)域利益服從流域整體利益，行業(yè)部門(mén)服從全局利益。

4.構(gòu)建全社會(huì)參與和市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，提升流域協(xié)同治理水平

建立健全流域信息公開(kāi)系統(tǒng)和機(jī)制。系統(tǒng)全面調(diào)查流域資源與生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，建立流域資源、生態(tài)、環(huán)境與信息系統(tǒng)，健全強(qiáng)制性的信息共享和發(fā)布制度，及時(shí)向社會(huì)公布河湖資源和生態(tài)環(huán)境狀況，在流域管理的決策過(guò)程中逐步實(shí)現(xiàn)公開(kāi)透明。

建立制度化的參與機(jī)制。探索建立流域、區(qū)域、行業(yè)、社團(tuán)代表等組成具有廣泛代表性的協(xié)商決策機(jī)制，拓寬參與渠道，提高參與能力，確保利益相關(guān)方的有效參與和公平。公眾參與能力建設(shè)方面，參與的組織應(yīng)當(dāng)獲得政府肯認(rèn)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)的輔助，并搭建多元交流互動(dòng)平臺(tái)。參與的形式包括獲取背景信息、規(guī)劃過(guò)程中的咨詢(xún)、參與決策等，積極吸納公眾及其組織參與到流域管理的具體事務(wù)中，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)保護(hù)和管理鄱陽(yáng)湖。組織公眾參與，建立有效的第三方監(jiān)督體系，發(fā)揮新聞媒體、社會(huì)公眾監(jiān)督作用，建立公眾意見(jiàn)落實(shí)情況反饋制度，提升公眾參與效果。

積極建立流域資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)機(jī)制。充分發(fā)揮政府資金引領(lǐng)作用，引導(dǎo)社會(huì)資金投入，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，促進(jìn)水能、水運(yùn)和水域權(quán)屬流轉(zhuǎn)和交易，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的積極性，增加流域資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工程和管理工作的投入。

5.持續(xù)提升流域法治效能

加快地方立法工作，建立健全流域管理的相關(guān)法規(guī)和流域機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)制度，提升水資源管理能力和信息化建設(shè)。通過(guò)流域治理立法，明確流域機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)力，加快建立科學(xué)、綠色、民主的法律制度和政策導(dǎo)向，形成統(tǒng)一完善的法律規(guī)范適用體系和治理體系。

進(jìn)一步完善各部門(mén)規(guī)章和法律法規(guī)、流域管理各職能協(xié)調(diào)機(jī)制，以及流域管理行政協(xié)調(diào)機(jī)制。制定統(tǒng)一保護(hù)和治理的流域?qū)ｉT(mén)性法律，在更高的法律效力上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好整個(gè)流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的開(kāi)發(fā)與保護(hù)工作，形成跨區(qū)域、跨部門(mén)、全要素、全流域橫向立法體系。

嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管。加強(qiáng)流域巡查管護(hù)，嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊流域內(nèi)的涉水違法行為。全面深化落實(shí)河長(zhǎng)制工作，確保各項(xiàng)任務(wù)按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)推進(jìn)。強(qiáng)化巡查工作，加大執(zhí)法頻次，積極開(kāi)展巡河行動(dòng)，做到流域巡查督查全覆蓋，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)整改。加大流域整治疏浚和日常管護(hù)力度，創(chuàng)新機(jī)制和工作方法，用嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管倒逼整治措施落實(shí)。加強(qiáng)執(zhí)法人員隊(duì)伍建設(shè)及執(zhí)法裝備現(xiàn)代化建設(shè)，從而提高執(zhí)法建設(shè)管理效率和執(zhí)法效力強(qiáng)度，增強(qiáng)監(jiān)管效能，使得保護(hù)鄱陽(yáng)湖流域河湖生態(tài)成效更顯著，持續(xù)增強(qiáng)人民群眾的幸福感、獲得感。