王開(kāi)榮，王 旭，李士國(guó)，戴瑋琦

（1.黃河水利科學(xué)研究院，450003，鄭州；2.水利部河湖保護(hù)中心，100038，北京；3.黃河水利委員會(huì)黃河河口管理局，257091，東營(yíng)）

黃河是世界上治理和管理難度最大的河流之一，其入海河口的管理難度和復(fù)雜程度尤甚，此不僅僅緣于黃河河口地處河流—陸地—海洋的交匯地帶，其演變發(fā)展過(guò)程極其復(fù)雜多變，更重要的是河口管理與黃河三角洲地區(qū)生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域發(fā)展都有極為密切的聯(lián)系。20 世紀(jì)80 年代中期以來(lái)，入海水沙量銳減、極端水文事件頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境惡化等一系列問(wèn)題的出現(xiàn)，給黃河河口管理帶來(lái)更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在此情勢(shì)下，及時(shí)歸納梳理黃河河口的管理屬性和特征，分析存在問(wèn)題和闡明發(fā)展方向，不僅能夠進(jìn)一步豐富現(xiàn)代管理學(xué)理論，而且對(duì)于今后黃河河口實(shí)施更加科學(xué)有效的管理也具有重要現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)價(jià)值，對(duì)其他典型河口、河湖的管理保護(hù)亦具有一定借鑒意義。

一、黃河河口的管理背景

大河之治，始于河口。黃河河口的管理不僅是黃河管理開(kāi)發(fā)的重要組成部分，同時(shí)在黃河三角洲生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中也具有舉足輕重的地位，集中體現(xiàn)在4個(gè)方面：

①黃河河口是黃河流域產(chǎn)水產(chǎn)沙的承泄區(qū)域和有機(jī)構(gòu)成部分，且入海流路的延伸對(duì)黃河下游河道的防洪安全具有重大影響。最新統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，在1950—2020 年的70 余年間，黃河河口（利津站）承泄了黃河下游花園口站79.7%的來(lái)水量和82.6%的來(lái)沙量；現(xiàn)狀情況下，黃河河口利津段以下至口門河長(zhǎng)可達(dá)110 km 之上，是黃河下游花園口—利津河道長(zhǎng)度的1/6。黃河河口三角洲岸線的淤積延伸對(duì)黃河下游具有不容忽視的溯源淤積反饋影響，在特定時(shí)間段內(nèi)，黃河河口溯源淤積反饋導(dǎo)致河床升高的影響范圍可至距離口門海岸線約560 km 的高村斷面附近。在2004 年黃河水利委員會(huì)提出的“1493”治黃理論新框架中，“治理黃河河口，以盡量減少其對(duì)下游河道的反饋影響”屬于“維持健康生命”的九條治理途徑之一。

②黃河入海流路的河流稟賦為黃河三角洲地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了不可或缺的資源支撐。主要表現(xiàn)在：

土地資源的塑造。自1855 年黃河改由山東利津縣入海以來(lái)至2020 年，黃河實(shí)際行水約131 余年，累計(jì)向海輸送的水量、沙量分別達(dá)到53 870 億m3和1366 億t，其間總計(jì)造陸面積超過(guò)2600 km2，其中凈造陸面積約2100 km2，這片大范圍新生陸地的塑造，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展提供了廣闊的國(guó)土空間。

客水資源的供給。由于河口三角洲地區(qū)特殊的地貌、水文地質(zhì)和氣候條件，當(dāng)?shù)乜捎玫Y源相對(duì)匱乏。以東營(yíng)市為例，在多年平均情況下，全市現(xiàn)狀水資源可利用總量為13.13 億m3，其中當(dāng)?shù)厮Y源可利用量?jī)H為2.65 億m3，而包括引用黃河徑流在內(nèi)的客水可利用量則達(dá)到10.48 億m3；2020 年，東營(yíng)市當(dāng)年地表水源供水量為13.91 億m3，其中從黃河引用的水量為11.43億m3，占比達(dá)到了82.1%。

旅游與文化資源的孕育。黃河入海在賦予河口三角洲地區(qū)豐富自然資源的同時(shí)，也使得黃河三角洲擁有了世界罕見(jiàn)的“黃龍入?！焙雍＝粎R奇觀，造就了中國(guó)北方地區(qū)淤泥質(zhì)三角洲所特有的曠世壯美，形成了兼具黃河文化、海洋文化、古齊文化、移民文化、紅色文化、石油文化、屯墾文化、戲曲文化等特色的黃河口文化。

③黃河河口的管理與黃河三角洲的生態(tài)保護(hù)息息相關(guān)。相關(guān)研究表明，影響河口生態(tài)系統(tǒng)最顯著的因子往往是潮汐、泥沙運(yùn)動(dòng)、鹽度，以及由泥沙形成的各種特殊地貌，如海岸、灘涂、三角洲等。在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，入海流路的運(yùn)用管理和黃河入海水沙的調(diào)控管理包括實(shí)施生態(tài)調(diào)水補(bǔ)水工程、開(kāi)展近岸濱海區(qū)域營(yíng)養(yǎng)鹽輸送與優(yōu)化等生態(tài)工程，都將會(huì)與黃河三角洲的生態(tài)修復(fù)和保護(hù)密切相關(guān)。其中，入海流路運(yùn)用模式的改變將會(huì)顯著影響現(xiàn)有的黃河三角洲生態(tài)格局，并緊密關(guān)系到未來(lái)“黃河口國(guó)家公園”的建設(shè)與管理；同時(shí)，入海流路運(yùn)用模式的改變也會(huì)相應(yīng)改變?nèi)牒Ｋ车妮斠品峙涮卣鳎l(fā)海岸、灘涂等特殊地貌的調(diào)整演化，進(jìn)而導(dǎo)致三角洲生境發(fā)生重大變化。總之，黃河三角洲生態(tài)修復(fù)和保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)的達(dá)成離不開(kāi)黃河河口科學(xué)高效的協(xié)調(diào)管理。

④黃河河口的水安全管理事關(guān)黃河三角洲的高質(zhì)量發(fā)展大局。黃河河口管理的主要任務(wù)之一是保障三角洲地區(qū)的防洪、防凌和水環(huán)境安全。黃河三角洲的發(fā)展歷史證明，如果沒(méi)有完備的防洪減災(zāi)工程體系和科學(xué)有效的入海洪水管理，黃河三角洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展根本無(wú)從談起。19 世紀(jì)中葉至20 世紀(jì)40 年代，黃河河口的入海流路一直處于“淤積、延伸、擺動(dòng)、改道”的惡性循環(huán)狀態(tài)，堤防決口、洪水漫溢災(zāi)害的頻度（平均十年一改道）遠(yuǎn)勝于黃河下游地區(qū)。由于其特殊的氣候、地理環(huán)境和河道邊界條件，凌汛災(zāi)害尤為嚴(yán)重，20 世紀(jì)50 年代曾發(fā)生兩次凌汛決口。自20 世紀(jì)50 年代以來(lái)，以1953 年7 月首次人工裁彎并汊改造神仙溝流路為標(biāo)志，黃河河口入海流路的任意改道以及由此帶來(lái)的大范圍洪水侵襲災(zāi)害開(kāi)始得到有效遏制，同時(shí)，得益于70 余年黃河下游防洪工程體系的建設(shè)和管理，黃河河口防洪防凌的被動(dòng)形勢(shì)得到極大改觀。

二、黃河河口的管理屬性及其特征

1.管理區(qū)域與范圍

管理區(qū)域和范圍的劃定是實(shí)施黃河河口管理實(shí)踐的首要問(wèn)題。目前，對(duì)于黃河河口的管理區(qū)域與范圍，可從如下兩個(gè)層面加以理解和認(rèn)識(shí)：

（1）基于現(xiàn)狀管理實(shí)踐所實(shí)行的河口管理范圍

對(duì)于現(xiàn)行黃河河口的管理范圍，水利部2004 年公布實(shí)施的《黃河河口管理辦法（水利部令第21號(hào)）》規(guī)定：“以山東省東營(yíng)市墾利縣寧海為頂點(diǎn)，北起徒駭河口，南至支脈溝河口之間的扇形地域以及劃定的容沙區(qū)范圍；黃河入海河道是指清水溝河道、刁口河故道以及黃河河口綜合治理規(guī)劃或者黃河入海流路規(guī)劃確定的其他以備復(fù)用的黃河故道”，其中容沙區(qū)“是指黃河河口綜合治理規(guī)劃或者黃河入海流路規(guī)劃確定的、無(wú)堤防控制以下河道至淺海區(qū)需要沉沙的區(qū)域”。

（2）基于河口定義提出的河口管理范圍

從目前學(xué)術(shù)研究結(jié)果來(lái)看，入海河口所涵蓋的區(qū)域范圍仍無(wú)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，其原因主要在于不同學(xué)科領(lǐng)域、不同側(cè)重點(diǎn)的河口定義及其內(nèi)涵顯著不同。2009年，相關(guān)研究機(jī)構(gòu)按照“全國(guó)入海河流河口范圍劃定研究任務(wù)書(shū)（水規(guī)計(jì)〔2009〕124 號(hào)）”的要求，在充分考慮黃河河口法律、自然和社會(huì)屬性的基礎(chǔ)上，闡明了其劃定原則、標(biāo)準(zhǔn)、方法，提出了如下黃河河口河海劃界方案：黃河河口管理范圍可分為“河流管理區(qū)域”和“河?；旌瞎芾韰^(qū)域”兩類屬性，其總面積約為9120 km2。其中，河流管理區(qū)域以寧海為頂點(diǎn)，北起套爾河口，南至支脈溝口，夾角為178°，頂點(diǎn)至岸線（黃?；? m 線）為平均半徑69 km、面積約6000 km2的扇形地區(qū)；河?；旌瞎芾韰^(qū)域涵蓋了三角洲岸線至水下15 m 等深線附近的淺海區(qū)域，離岸平均寬度約20 km，面積約為3120 km2。

2.管理法律與法規(guī)

法律法規(guī)是實(shí)施管理的根本性和原則性依據(jù)和保障。目前，我國(guó)涉水法律主要有《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》，以及在2022 年10 月公布并于2023 年4 月開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》等?；谝延械南嚓P(guān)法律，國(guó)務(wù)院亦相應(yīng)制定、發(fā)布實(shí)施了一系列涉水、涉及黃河的行政法規(guī)和規(guī)劃文件，如《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)水文條例》《關(guān)于黃河可供水量分配方案報(bào)告的通知》《黃河水量調(diào)度條例》等。同時(shí)，山東省結(jié)合山東黃河的實(shí)際，制定和發(fā)布實(shí)施了一系列相關(guān)的地方行政法規(guī)，包括《山東省黃河防汛條例》《山東省黃河河道管理?xiàng)l例》《山東省黃河工程管理辦法》等。

作為國(guó)務(wù)院水行政主管部門，水利部基于新時(shí)期黃河流域開(kāi)發(fā)與管理的需要，相應(yīng)出臺(tái)了包括《黃河河口管理辦法》《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定》《水利部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)河湖管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理的通知》等一系列部門規(guī)章制度和管理辦法。

上述不同層次的涉水法律法規(guī)、規(guī)章制度的制定、頒布和實(shí)施，均為黃河河口的水行政管理提供了重要法律保障和執(zhí)法依據(jù)。但需要重視的是，現(xiàn)行的黃河河口管理實(shí)踐，已不僅僅單純與涉水、涉及黃河的法律法規(guī)密切相關(guān)，還不同程度地涉及自然資源、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》等。

3.管理體制與機(jī)制

管理體制是指管理系統(tǒng)的關(guān)系結(jié)構(gòu)和組成方式，涉及多方面的職責(zé)權(quán)力以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其強(qiáng)弱直接影響到管理的效率和效能。黃河河口的管理體制事關(guān)黃河河口管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理機(jī)構(gòu)職權(quán)的分配及協(xié)調(diào)等方面。目前，對(duì)黃河河口行使水行政管理職能的機(jī)構(gòu)系黃河河口管理局，隸屬于水利部黃河水利委員會(huì)山東黃河河務(wù)局，其主要職責(zé)包括：負(fù)責(zé)水法、防洪法、河道管理?xiàng)l例等有關(guān)法律、法規(guī)的實(shí)施和監(jiān)督檢查，負(fù)責(zé)管理轄區(qū)內(nèi)黃河水資源的統(tǒng)一調(diào)度和監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)授權(quán)范圍內(nèi)黃河河道（含河口故道）、水域、灘涂、岸線和堤防、險(xiǎn)工、控導(dǎo)、涵閘等水利工程的管理、保護(hù)等多個(gè)方面。2017 年，作為河口地區(qū)中心城市的東營(yíng)市印發(fā)《東營(yíng)市全面實(shí)行河長(zhǎng)制工作方案》，明確了黃河?xùn)|營(yíng)段由市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，這種流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制將極大促進(jìn)黃河河口管理的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

同時(shí)，由于黃河河口獨(dú)特的地理位置和影響，其在防洪工程安全運(yùn)行機(jī)制、凌汛與風(fēng)暴潮風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)與處置機(jī)制、水資源調(diào)配與約束機(jī)制、與黃河流域上中下游聯(lián)動(dòng)機(jī)制、與地方政府部門溝通協(xié)商機(jī)制、合作協(xié)同機(jī)制等方面更具鮮明特色。在未來(lái)黃河三角洲生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的大背景下，黃河河口的管理機(jī)制將進(jìn)一步健全完善，向“河—?！懣臻g統(tǒng)籌機(jī)制”“水安全與水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水文化一體化機(jī)制”等方面延伸拓展。

4.管理對(duì)象及內(nèi)容

管理對(duì)象、內(nèi)容和權(quán)限的確定必須以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)。作為管理對(duì)象，“入海河口”“入海流路”“入海河道”“刁口河等黃河備用入海流路”“黃河三角洲濕地”“河口生態(tài)系統(tǒng)”等在《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》第三章第三十六條、第十章第一百一十八條、第十一章第一百二十一條中給予了明確規(guī)定。目前，按照已有的《黃河河口管理辦法》，黃河河口管理與保護(hù)的對(duì)象主要包括清水溝河道、刁口河故道、其他以備復(fù)用的黃河故道等在內(nèi)的入海河道以及容沙區(qū)域等，并涉及入海河道的保護(hù)、河道整治與建設(shè)、工程管理與維護(hù)等三大方面，其中清水溝河道和刁口河故道的保護(hù)內(nèi)容如表1 所示。不難發(fā)現(xiàn)，黃河河口的管理重心仍落腳于“水安全”的管理范疇。事實(shí)上，在當(dāng)前黃河河口的管理實(shí)踐進(jìn)程中，已不僅局限于“水安全”的管理，而是拓展至“水資源”“水環(huán)境”“水生態(tài)”“水文化”的管理領(lǐng)域，尤其是作為東營(yíng)市主要客水資源的黃河水資源管理，業(yè)已成為黃河河口管理的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。

表1 黃河河口清水溝河道和刁口河故道保護(hù)內(nèi)容

5.管理標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)

與法律法規(guī)相比，管理的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)與相應(yīng)的指標(biāo)體系對(duì)管理的目標(biāo)要求、約束、控制、運(yùn)用條件更為清晰和具體，且更具可操作性。就指標(biāo)而言，已審議通過(guò)的黃河保護(hù)法共有7 章7 條涉及約束、控制、管控、調(diào)控、運(yùn)用等不同類型的指標(biāo)，如“水資源強(qiáng)制性約束控制指標(biāo)”“黃河干流、重要支流控制斷面生態(tài)流量和重要湖泊生態(tài)水位的管控指標(biāo)”“重點(diǎn)水庫(kù)水沙調(diào)控運(yùn)用指標(biāo)”等。由此可見(jiàn)“指標(biāo)”在管理保護(hù)實(shí)踐中的重要地位和影響。

目前，由國(guó)務(wù)院水行政主管部門發(fā)布實(shí)施的強(qiáng)制性水利行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)已近900 余條，涵蓋多個(gè)專業(yè)門類，如《防洪標(biāo)準(zhǔn)》《堤防工程設(shè)計(jì)規(guī)范》《水文調(diào)查規(guī)范》《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》等。

防洪保安作為黃河河口管理的主體任務(wù)和核心工作內(nèi)容，其相對(duì)明確的管理標(biāo)準(zhǔn)主要有：①入海河道管理范圍的劃定標(biāo)準(zhǔn)，包括有堤防和無(wú)堤防的黃河入海河道管理范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)；②河口河段洪水設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，按照相關(guān)規(guī)劃，現(xiàn)行清水溝流路（北大堤）的防洪標(biāo)準(zhǔn)是100年一遇，設(shè)防流量為10 000 m3/s；③黃河入海流路的改道標(biāo)準(zhǔn)，即西河口（上距利津約48 km）10 000 m3/s 流量下水位達(dá)到12 m（大沽基準(zhǔn)）時(shí)應(yīng)實(shí)施人工有計(jì)劃改道等。

黃河水資源的分配指標(biāo)在黃河河口的管理中同樣具有重要地位。按照國(guó)務(wù)院“87 分水方案”，山東可供水量指標(biāo)為70.0億m3，東營(yíng)市水量指標(biāo)為7.28億m3，分別占黃河可供水量370 億m3的18.9%和2.0%。統(tǒng)計(jì)顯示，黃河水量統(tǒng)一調(diào)度后的1999—2020 年間，河口地區(qū)共引黃河水118.08 億m3（占同期利津入海水量的3.1%），年均引水5.62億m3。

此外，從近期相關(guān)研究的總體情況看，針對(duì)黃河河口和其他生產(chǎn)領(lǐng)域開(kāi)展相關(guān)研究所提出的指標(biāo)體系主要集中于水沙調(diào)控指標(biāo)、生態(tài)需水量指標(biāo)、資源與環(huán)境承載力評(píng)價(jià)指標(biāo)、河口生態(tài)系統(tǒng)健康評(píng)價(jià)指標(biāo)等。其中，水沙調(diào)控指標(biāo)體系包含了黃河流域輸送至河口的泥沙配置比例指標(biāo)，基于河口三角洲岸線臨界沖淤平衡的泥沙數(shù)量指標(biāo)，基于清水溝、刁口河流路聯(lián)合運(yùn)用的水沙控制指標(biāo)以及黃河三角洲北部自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)沙量指標(biāo)等。這些專業(yè)技術(shù)指標(biāo)的提出，對(duì)于黃河河口的管理均具有重要科學(xué)指導(dǎo)作用。

6.管理對(duì)策與手段

就黃河河口而言，目前管理對(duì)策的提出主要針對(duì)水安全、水資源開(kāi)發(fā)利用、水環(huán)境與水污染、河口濕地與生態(tài)保護(hù)、河口海岸與海洋環(huán)境以及包括風(fēng)暴潮在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)管理等領(lǐng)域。

黃河河口濕地與生態(tài)保護(hù)作為熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題一直備受關(guān)注，對(duì)此諸多學(xué)者提出了一系列對(duì)策建議，主要包括：完善法規(guī)政策與制度體系，實(shí)施分級(jí)管控與保護(hù)，保障水資源供給，合理配置農(nóng)林牧結(jié)構(gòu)比例，實(shí)施水系連通工程，穩(wěn)定入海流路，優(yōu)先和重點(diǎn)保護(hù)稀有和瀕危物種，完善濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，增強(qiáng)公眾參與意識(shí)等。在上述管理對(duì)策中，完善法規(guī)政策與制度體系是絕大多數(shù)學(xué)者所強(qiáng)調(diào)的首要生態(tài)保護(hù)策略。有學(xué)者認(rèn)為：影響生態(tài)保護(hù)效果的因素是多元的，但從導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞的成因分析看，法律機(jī)制的完善是確保生態(tài)保護(hù)可持續(xù)的重要突破口，也是唯一能夠在相對(duì)集中的時(shí)間實(shí)現(xiàn)的。另外，崔保山等基于黃河三角洲濕地生態(tài)特征變化，提出了以指標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)的可持續(xù)性管理對(duì)策，包括：從生態(tài)指標(biāo)出發(fā)，調(diào)整、恢復(fù)和保持濕地生態(tài)系統(tǒng)的功能和過(guò)程；從社會(huì)指標(biāo)出發(fā)，解決濕地開(kāi)發(fā)與保護(hù)以及代際公平性問(wèn)題；從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)出發(fā)，處理好工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城市化與濕地的關(guān)系等。

目前黃河河口管理所采取的管理手段主要有行政手段、工程手段等，而在法律手段（包括強(qiáng)制和懲戒）、經(jīng)濟(jì)手段、技術(shù)手段、協(xié)商手段、宣傳手段、教育手段等的應(yīng)用方面還存在薄弱和欠缺之處，有待在創(chuàng)新基礎(chǔ)上加以豐富和完善。

7.管理實(shí)踐與評(píng)估

進(jìn)入21 世紀(jì)，黃河河口水行政主管部門和地方各相關(guān)部門機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)溝通，通力配合，在實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制改革、推行水行政綜合執(zhí)法、深化細(xì)化河長(zhǎng)制、建立河口保護(hù)治理司法服務(wù)機(jī)制（包括與公安機(jī)關(guān)的聯(lián)合協(xié)作機(jī)制和與檢察院、法院的配合機(jī)制）、建設(shè)“三個(gè)全覆蓋”（河道及工程視頻監(jiān)控全覆蓋、縣級(jí)黃河河務(wù)局無(wú)人機(jī)河道巡查全覆蓋和所有單位視頻會(huì)議全覆蓋）、共建“河地”綜合應(yīng)急物資基地、建設(shè)河口黃河生態(tài)廊道、實(shí)施生態(tài)補(bǔ)水等涉及黃河河口管理的諸多領(lǐng)域進(jìn)行了大膽創(chuàng)新和有益嘗試，并取得顯著的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。

黃河河口的管理在取得顯著進(jìn)步的同時(shí)，也不同程度地暴露了如下亟待解決的突出問(wèn)題：權(quán)屬管理的交叉、重疊與沖突日益凸現(xiàn)；相關(guān)規(guī)劃相對(duì)滯后，管理缺乏針對(duì)性；管理手段欠缺，信息監(jiān)測(cè)處理能力亟待提高；實(shí)施管理的技術(shù)術(shù)語(yǔ)定義和指標(biāo)研究相對(duì)薄弱等。在上述問(wèn)題中，權(quán)屬管理的交叉、重疊與沖突問(wèn)題最為關(guān)鍵，造成這種現(xiàn)象的主要原因有：某些法律法規(guī)對(duì)部分專業(yè)術(shù)語(yǔ)的概念缺乏明確的法律含義界定，導(dǎo)致對(duì)法律條文的理解產(chǎn)生偏歧；有關(guān)法律法規(guī)屬于宏觀范疇，缺乏完善、系統(tǒng)的政策體系和實(shí)施條例與之配套，在遭遇具體管理事宜時(shí)，往往缺乏可操作性和針對(duì)性；目前，伴隨著黃河保護(hù)法的公布實(shí)施，已有的原屬于部門規(guī)章的《黃河河口管理辦法》已不能適應(yīng)和滿足當(dāng)前和未來(lái)時(shí)期內(nèi)黃河河口管理與保護(hù)的要求，亟待修訂完善和提升其法律地位。

三、黃河河口管理的發(fā)展方向

1.法治化

伴隨黃河保護(hù)法的頒布實(shí)施，黃河流域乃至黃河河口管理的法治化建設(shè)將進(jìn)入一個(gè)全新的發(fā)展軌道。黃河河口的法治化建設(shè)必須從三個(gè)方面入手：①構(gòu)建和完善與國(guó)家法律相配套的法律制度體系，并最終形成由國(guó)家法律、政策與行政法規(guī)（包括地方行政法規(guī)）、政府部門規(guī)章制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及各類規(guī)范性文件構(gòu)成的多級(jí)法制體系，真正做到有法可依、有章可循、規(guī)范管理；②以強(qiáng)化黃河河口管理機(jī)構(gòu)、設(shè)置司法機(jī)構(gòu)（如設(shè)立黃河河口生態(tài)法庭）、建設(shè)強(qiáng)大的執(zhí)法隊(duì)伍為突破點(diǎn)，加大黃河河口管理執(zhí)法力度，提高執(zhí)法水平和執(zhí)法保障能力；③創(chuàng)新水法律法規(guī)的宣傳形式，進(jìn)一步增強(qiáng)公眾知法、懂法、守法、護(hù)法意識(shí)，為黃河河口的法治化管理奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

2.系統(tǒng)化

黃河河口及其入海流路是作為人與自然的復(fù)合系統(tǒng)而存在的，因此必須以系統(tǒng)化思維和運(yùn)用系統(tǒng)工程管理方法實(shí)施包括計(jì)劃、組織、決策、約束、管控、調(diào)處、評(píng)估和反饋等在內(nèi)的管理行為。黃河河口系統(tǒng)化管理應(yīng)立足于其系統(tǒng)的各組成要素及其內(nèi)部聯(lián)系，并充分考慮黃河河口系統(tǒng)與外部環(huán)境的物質(zhì)、能量、信息交流的變化特征和發(fā)展趨勢(shì)，最終形成一個(gè)由多要素相互關(guān)聯(lián)和有效協(xié)作的管理系統(tǒng)，主要表現(xiàn)特征為：構(gòu)建并形成完備的黃河河口管理法規(guī)與制度體系，管理方向與目標(biāo)的集中化、中心化，管理規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化，管理體制與機(jī)制的一體化，管理方法與手段的高度融合化、集成化。

3.協(xié)調(diào)化

隨著未來(lái)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步向縱深發(fā)展，協(xié)調(diào)將逐步成為管理的核心職能之一，管理的協(xié)調(diào)化也將是必然發(fā)展趨勢(shì)。當(dāng)前的黃河河口地區(qū)屬于防洪減災(zāi)、資源開(kāi)發(fā)利用、環(huán)境與生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域高度重疊和融合的區(qū)域，具有不同的管理主體、管理制度、管理機(jī)制、管理方式與管理舉措，在相關(guān)的管理活動(dòng)中出現(xiàn)局部矛盾甚至沖突在所難免，這種不協(xié)調(diào)的問(wèn)題若不妥善解決，將會(huì)直接導(dǎo)致管理效率的下降，甚至貽誤生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展大局。

黃河河口管理的協(xié)調(diào)化應(yīng)著眼于兩個(gè)不同層次：一是系統(tǒng)內(nèi)部管理的協(xié)調(diào)化，重點(diǎn)考慮的是內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、管理資源與要素的整合優(yōu)化，內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的健全與完善等，以求達(dá)到增強(qiáng)管理隊(duì)伍向心力和凝聚力、提升管理能力及水平、提高管理效率、遏止和減少內(nèi)耗的目的，其落腳點(diǎn)在于管理行為的統(tǒng)一性、高效性；二是系統(tǒng)與外部環(huán)境要素管理的協(xié)調(diào)化，強(qiáng)調(diào)的行為動(dòng)作是溝通、協(xié)商和調(diào)和，主要目的在于減少外部主客觀因素干擾，避免矛盾和沖突，為相關(guān)管理的組織實(shí)施和正常運(yùn)轉(zhuǎn)營(yíng)造良好的外部環(huán)境條件，其落腳點(diǎn)是管理行為的協(xié)同性、和諧性。

4.智慧化

黃河河口的區(qū)域范圍涵蓋了河流、陸地和海洋，地域廣闊，水系眾多，水利工程點(diǎn)多、面廣、量大，類型復(fù)雜，并涉及多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，傳統(tǒng)的管理方式已難以充分滿足黃河河口生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展所需的專業(yè)化、精細(xì)化、智能化要求。隨著“智慧水利”概念的提出以及物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)的發(fā)展，黃河河口智慧化管理勢(shì)在必行。

未來(lái)的智慧黃河河口就是要利用現(xiàn)代化的立體監(jiān)測(cè)技術(shù)、傳感器技術(shù)對(duì)黃河河口水文情勢(shì)（包括流量、含沙量、水質(zhì)、水位、岸線沖淤、海洋動(dòng)力環(huán)境等）、防洪工程運(yùn)行狀況、水資源利用和水環(huán)境、水生態(tài)狀況、涉河涉水建筑物（如橋梁、管線等）建設(shè)狀況等進(jìn)行全面實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，并采集相關(guān)數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上利用云計(jì)算平臺(tái)對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行儲(chǔ)存、整理和計(jì)算分析，從而構(gòu)建一體化的智慧河口管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)更透徹的感知、更全面的互聯(lián)互通、更科學(xué)的決策和更高效智能的管理。

四、結(jié)語(yǔ)

1946 年人民治黃以來(lái)，黃河河口管理實(shí)現(xiàn)了由單純的洪水管理向集水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)乃至水文化于一體的綜合管理的歷史性轉(zhuǎn)變。進(jìn)入21 世紀(jì)，《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》、黃河保護(hù)法的頒發(fā)實(shí)施，給黃河河口管理與保護(hù)賦予了更高的使命和責(zé)任。

面向未來(lái)，黃河河口管理必須秉持五項(xiàng)原則：①要建設(shè)強(qiáng)大的管理團(tuán)隊(duì)和行政執(zhí)法隊(duì)伍，切實(shí)維護(hù)涉水法律法規(guī)的規(guī)范性、嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性、權(quán)威性和公平公正性；②要堅(jiān)持實(shí)事求是，尊重、順應(yīng)和運(yùn)用事物的發(fā)展規(guī)律，包括黃河河口的自然演變規(guī)律、經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行規(guī)律等；③要正確看待和科學(xué)處理防洪減災(zāi)—生態(tài)保護(hù)—經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系，明確黃河河口管理的中心和落腳點(diǎn)；④要堅(jiān)持開(kāi)拓創(chuàng)新，及時(shí)汲取國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的管理理念，摒棄管理進(jìn)程中陳舊和落后的繁文縟節(jié)；⑤要堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持把人民根本利益與具體利益有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把人民群眾滿意作為評(píng)判管理工作的根本標(biāo)準(zhǔn)。唯有此，黃河河口的管理與保護(hù)工作才會(huì)充滿活力并具有廣闊的發(fā)展前景，才會(huì)在生產(chǎn)實(shí)踐中取得明顯實(shí)效。