溫恒國(guó)，唐浩杰

(黑龍江大學(xué) 法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150080)

所謂應(yīng)急狀態(tài)，是一個(gè)能力本位概念。當(dāng)面對(duì)突然發(fā)生的，嚴(yán)重危害國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定的事件，以國(guó)家與社會(huì)的能力尚不能與這一突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)需求相匹配，此時(shí)就進(jìn)入到應(yīng)急狀態(tài)。能力與需求的匹配程度越低，應(yīng)急狀態(tài)的等級(jí)也就越高。[1]為了讓國(guó)家與社會(huì)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力盡可能在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)較大的提升，就需要依靠應(yīng)急管理制度。應(yīng)急管理制度分為應(yīng)急治理機(jī)制和應(yīng)急法律體系。在將“應(yīng)急目的”轉(zhuǎn)化為策略表達(dá)與治理實(shí)踐的過(guò)程中，應(yīng)急治理機(jī)制一直承載著重要作用；而應(yīng)急法律體系因其能有效配合治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)依法治理目標(biāo)，契合突發(fā)事件應(yīng)對(duì)需求而成為我國(guó)特色應(yīng)急管理制度的重要構(gòu)成，并在此次新冠疫情的應(yīng)對(duì)中得到了充分應(yīng)用。我國(guó)應(yīng)急法律體系始建于本世紀(jì)初，是對(duì)SARS疫情爆發(fā)的回應(yīng)，完善于對(duì)每次突發(fā)事件應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)的累積之中?；仡櫧陙?lái)我國(guó)應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的過(guò)程，必然有行政執(zhí)法積極參與其中，而作為行政執(zhí)法最常見(jiàn)且重要的行為方式之一的行政處罰，更是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中不可或缺的部分。當(dāng)其他手段規(guī)制應(yīng)急狀態(tài)下非理性行為所不能時(shí)，通常仰仗于行政處罰的強(qiáng)制性作用在突發(fā)事件中恢復(fù)并維持正常的社會(huì)秩序。在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》《防洪法》等以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)為調(diào)整對(duì)象的法律法規(guī)中，基本都有關(guān)于行政處罰的規(guī)定。

然而，與正常狀態(tài)相比，應(yīng)急狀態(tài)下的行政處罰具有特殊制度功能。為了使突發(fā)事件產(chǎn)生的危害盡快得以消除，行政處罰在應(yīng)急實(shí)踐中往往被賦予更為寬泛的自由裁量權(quán)，甚至被允許在沒(méi)有明確授權(quán)的情況下突破常規(guī)法律規(guī)定，呈現(xiàn)出明顯的擴(kuò)張趨勢(shì)。這種擴(kuò)張似乎是應(yīng)對(duì)復(fù)雜且持續(xù)變化的突發(fā)事件的現(xiàn)實(shí)要求。但若讓其無(wú)限制地進(jìn)行擴(kuò)張，不僅會(huì)使相對(duì)人權(quán)益受到無(wú)謂損害，也有違背行政法治基本原則之嫌。因此，有必要對(duì)應(yīng)急狀態(tài)下具有擴(kuò)張屬性的行政處罰權(quán)作出一定規(guī)制，以防止其在實(shí)踐中的失序。本文將在梳理現(xiàn)今我國(guó)應(yīng)急狀態(tài)下行政處罰實(shí)踐樣態(tài)、分析其權(quán)力擴(kuò)張動(dòng)因與存在何種風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，找尋一條應(yīng)急狀態(tài)下行政處罰實(shí)施的規(guī)范路徑，以求實(shí)現(xiàn)行政處罰權(quán)既能在法治范圍內(nèi)運(yùn)行，又能滿足應(yīng)急需要之理想結(jié)果。

一、我國(guó)應(yīng)急狀態(tài)下行政處罰的實(shí)踐檢視

由于應(yīng)急狀態(tài)下行政處罰的實(shí)踐異常豐富，若將其完整、全面的予以揭示既不現(xiàn)實(shí)也無(wú)意義。故而將以在應(yīng)急狀態(tài)下最為主要且活躍的處罰政策和處罰立法兩個(gè)方面的實(shí)踐為切入點(diǎn)進(jìn)行梳理。

(一)處罰政策的實(shí)踐：從快從重處罰

面對(duì)不同的突發(fā)事件與應(yīng)急形勢(shì)，包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的各方應(yīng)急主體承載的中心任務(wù)不盡相同，如在突發(fā)公共衛(wèi)生事件以救助患者與阻斷傳染為首要任務(wù)，在自然災(zāi)害應(yīng)急中則是搶險(xiǎn)救災(zāi)和安置恢復(fù)。實(shí)現(xiàn)這些任務(wù)的基礎(chǔ)要求就是需要一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)狀態(tài)，而突發(fā)事件中各類違法行為的發(fā)生無(wú)疑會(huì)對(duì)該要求的實(shí)現(xiàn)造成阻礙。此時(shí)行政機(jī)關(guān)通過(guò)加速出臺(tái)一些應(yīng)急行政處罰政策懲處違法行為以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)秩序的維護(hù)是應(yīng)急治理的必然要求。鑒于在SARS與新冠疫情期間各類違法行為最為頻發(fā)，且有較多公開(kāi)可查的政策文件對(duì)如何實(shí)施行政處罰作出了規(guī)定，因此，筆者以突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)為例，對(duì)疫情防控中的行政處罰政策實(shí)踐進(jìn)行了歸納統(tǒng)計(jì)，概況如下(見(jiàn)表1)：

表1疫情防控中行政處罰政策的實(shí)踐表現(xiàn)

上述歸納表明，疫情防控期間各省不同行政機(jī)關(guān)通過(guò)將應(yīng)急公共目標(biāo)轉(zhuǎn)化為行政處罰政策實(shí)踐，并對(duì)正常狀態(tài)下行政處罰程序與裁量空間作出一定程度的變更來(lái)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急治理任務(wù)。具體表現(xiàn)為：一是從快處罰，通過(guò)迅速制裁違法行為以維護(hù)社會(huì)秩序。二是從重處罰，通過(guò)加大違法行為懲處力度以震懾潛在違法者。無(wú)論是程序的加速還是裁量空間的延伸，都顯示出應(yīng)急狀態(tài)下行政處罰權(quán)力的擴(kuò)張。

(二)處罰立法的實(shí)踐：快速?gòu)闹靥幜P

應(yīng)急行政處罰政策正發(fā)揮著為開(kāi)展應(yīng)急工作所需穩(wěn)定社會(huì)狀態(tài)提供支持與保障的積極作用。但這些處罰政策大多是行政機(jī)關(guān)在不同應(yīng)急形勢(shì)下應(yīng)對(duì)各類違法行為時(shí)分別積累的，難以形成系統(tǒng)規(guī)范且位階較低，易引起應(yīng)急狀態(tài)下敏感公眾對(duì)其是否具有更高位階法律依據(jù)的質(zhì)疑，影響其制定初衷的實(shí)現(xiàn)。此時(shí)需要更為系統(tǒng)權(quán)威的應(yīng)急處罰立法，將這些碎片化的應(yīng)急處罰政策予以整理，賦予其立法的權(quán)威，以確保這些政策的可理解性與現(xiàn)實(shí)操作性。而新修訂的《行政處罰法》第49條在汲取處罰政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，已從立法層面對(duì)應(yīng)急狀態(tài)下行政處罰的實(shí)施作出了具體規(guī)定。其確立過(guò)程與條文表述如下(見(jiàn)表2)：

表2應(yīng)急狀態(tài)下行政處罰立法的實(shí)踐表現(xiàn)

新《行政處罰法》將“快速?gòu)闹靥幜P”從無(wú)到有地以明確的條款確立下來(lái)，這既是對(duì)應(yīng)急處罰政策中從快從重處罰內(nèi)容作出的肯定與立法回應(yīng)，讓?xiě)?yīng)急狀態(tài)下從快從重處罰具有了更為充足的法律依據(jù)，使其合法性的討論的劃下了句點(diǎn)。也是將應(yīng)急治理智慧轉(zhuǎn)化為法規(guī)范，助推應(yīng)急管理工作持續(xù)向好的成功實(shí)踐，具有十分重要的意義。且可以看出，立法者偏向讓行政機(jī)關(guān)不再于拘泥于正常狀態(tài)下的處罰程序與裁量邊界限制，而是依據(jù)突發(fā)事件的情勢(shì)發(fā)展作出處罰決定。進(jìn)一步彰顯出行政機(jī)關(guān)在應(yīng)急狀態(tài)下獲得了以應(yīng)急目的為導(dǎo)向的、內(nèi)容和強(qiáng)度遠(yuǎn)超于正常行政處罰權(quán)的的特殊權(quán)力。

(三)快速?gòu)闹靥幜P的規(guī)范化展開(kāi)

快速?gòu)闹靥幜P作為一種具有擴(kuò)張屬性的，在應(yīng)急狀態(tài)下行使的特殊行政權(quán)，已由處罰政策和處罰立法實(shí)踐證明其在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中是行之有效的。但需要注意的是，行政處罰為直接體現(xiàn)其制裁性，會(huì)課予相對(duì)人不利后果、克減其權(quán)利[2]，而快速?gòu)闹靥幜P則會(huì)使相對(duì)人處于更為不利的境地、權(quán)利受到更多克減。在應(yīng)急狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)需要依靠快速?gòu)闹靥幜P在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中恢復(fù)并維持穩(wěn)定的社會(huì)秩序，但若其在非必要情形下以“應(yīng)急”之名，亦快速?gòu)闹剡M(jìn)行處罰，則會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利造成額外的負(fù)擔(dān)。因此，需要以處罰政策和處罰立法實(shí)踐為基礎(chǔ)，對(duì)快速?gòu)闹靥幜P的適用前提、適用階段及適用客體等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范化展開(kāi)。

第一，快速?gòu)闹靥幜P適用前提為發(fā)生重大突發(fā)事件。雖然處罰立法只在其條文中列舉了傳染病疫情這一種類型的突發(fā)事件，但在列舉之后又以“等”字進(jìn)行了概括。且在我國(guó)處置突發(fā)事件的“基本法”——《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中，除傳染病疫情等公共衛(wèi)生事件外，還規(guī)定有自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等多類突發(fā)事件。公共衛(wèi)生事件的緊迫性與嚴(yán)重社會(huì)危害性特征，其他突發(fā)事件同樣具備。故而，當(dāng)發(fā)生傳染病疫情等公共衛(wèi)生事件以外的其他類型突發(fā)事件時(shí)，也可適用快速?gòu)闹靥幜P。此外，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》依突發(fā)事件的緊急程度，科學(xué)地將其劃定為一般、較大、重大以及特別重大四種等級(jí)。處罰立法中也使用了“重大”一詞對(duì)傳染病疫情進(jìn)行了等級(jí)限定。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)以“重大”為突發(fā)事件限定條件，只有發(fā)生重大、特別重大突發(fā)事件時(shí)，才能適用快速?gòu)闹靥幜P，當(dāng)發(fā)生一般、較大突發(fā)事件時(shí)原則上不能適用。但值得注意的是，是否進(jìn)行快速?gòu)闹靥幜P也不能機(jī)械地依據(jù)突發(fā)事件等級(jí)來(lái)判斷，而應(yīng)結(jié)合突發(fā)事件的規(guī)模、影響范圍、社會(huì)危害性等實(shí)際情況來(lái)綜合考量。在特殊情況下，只要某突發(fā)事件事實(shí)上的危害程度足夠嚴(yán)重，即使其在法律上被劃定為一般或較大，也可適用快速?gòu)闹靥幜P；相應(yīng)地，即使某突發(fā)事件在法律上被劃定為重大或特別重大，但若其社會(huì)危害性較小，行政機(jī)關(guān)也不能隨意實(shí)施快速?gòu)闹靥幜P。

第二，快速?gòu)闹靥幜P適用階段為應(yīng)急管理響應(yīng)期。突發(fā)事件持續(xù)周期較長(zhǎng)，根據(jù)其危害控制情況，可將應(yīng)急管理分為響應(yīng)期與平穩(wěn)期兩大階段。在應(yīng)急響應(yīng)期間，各應(yīng)急主體須按照實(shí)際需要靈活采取和調(diào)整救助、保障、限制等應(yīng)急措施，以使突發(fā)事件危害朝著可控的方向發(fā)展。行政機(jī)關(guān)在這一階段以防止突發(fā)事件危害蔓延為首要目標(biāo)實(shí)施快速?gòu)闹靥幜P具有必要性。而在平穩(wěn)期，突發(fā)事件的危害雖還未完全消除，但基本得到控制進(jìn)入常態(tài)化防控狀態(tài)，此時(shí)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)重心已發(fā)生位移，逐步聚焦于復(fù)工復(fù)產(chǎn)、回歸正常生活秩序。在這一階段突發(fā)事件的現(xiàn)實(shí)危害性處于消弭狀態(tài)，若繼續(xù)快速?gòu)闹靥幜P既背離了政策與立法實(shí)踐初衷，亦不符合比例原則，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)適用正常狀態(tài)下的一般行政處罰。

第三，快速?gòu)闹靥幜P適用客體和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)高度關(guān)聯(lián)。并非所有違法行為都能作為應(yīng)急狀態(tài)下快速?gòu)闹靥幜P的適用客體，其應(yīng)符合處罰立法中的要求，即違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施并可能加重突發(fā)事件危害。[3]突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施有廣義與狹義之分。狹義上的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施僅指由《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定的或應(yīng)急主體以通告、命令等形式明確列舉的“法定”應(yīng)急處置措施。違反這些“法定”應(yīng)對(duì)措施，無(wú)疑會(huì)擾亂應(yīng)急管理秩序，致使突發(fā)事件危害進(jìn)一步加劇，理應(yīng)對(duì)其快速?gòu)闹靥幜P。而廣義上的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施還包括無(wú)明文規(guī)定但在實(shí)踐中已成常態(tài)的應(yīng)急處置措施，如各地村委與社區(qū)在疫情防控期間結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況采取的封村封路、限制外出等。對(duì)于違反這些應(yīng)對(duì)措施是否能適用快速?gòu)闹靥幜P，應(yīng)先考量這些措施是否為“控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會(huì)危害”所必須，若答案是肯定的，那么違反這些措施自然會(huì)加重突發(fā)事件危害，應(yīng)將其納入快速?gòu)闹靥幜P適用范圍，反之，則不應(yīng)進(jìn)行快速?gòu)闹靥幜P。

二、快速?gòu)闹靥幜P動(dòng)因——行政處罰基于應(yīng)急治理目的之應(yīng)變

如果僅從行政法治基本原則來(lái)看，快速?gòu)闹靥幜P似乎缺乏足夠的邏輯支撐；但若以行政處罰基于應(yīng)急治理目的之應(yīng)變推之，則具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?，因此，可從這方面著手來(lái)分析應(yīng)急狀態(tài)下實(shí)施快速?gòu)闹靥幜P的動(dòng)因，對(duì)其作出正當(dāng)解釋。

(一)發(fā)揮應(yīng)急處置功能以有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件相伴而生，其也是應(yīng)急狀態(tài)概念的核心要素。當(dāng)突發(fā)事件爆發(fā)后，不確定因素劇增，由此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)較以往更為淆亂且難以控制：一方面，突發(fā)事件從表面上看是一種具有突然性、緊迫性的事件，但其實(shí)質(zhì)上也會(huì)經(jīng)過(guò)一個(gè)潛在的不明確的萌芽、量變過(guò)程，是矛盾逐漸累積進(jìn)而形成質(zhì)變的結(jié)果。往往難以被預(yù)測(cè)和準(zhǔn)確認(rèn)知，一旦爆發(fā)，極可能造成現(xiàn)有社會(huì)體系不能適應(yīng)之顛覆性后果。[4]另一方面，對(duì)于未知風(fēng)險(xiǎn)，人們不可避免的會(huì)產(chǎn)生焦慮、恐慌等負(fù)面情緒。而當(dāng)面對(duì)公共衛(wèi)生事件等重大突發(fā)事件時(shí)，這種負(fù)面情緒會(huì)在社會(huì)內(nèi)部“病毒式”擴(kuò)散，使公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知朝著非理性的方向演變，從而加大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)難度，給應(yīng)急管理工作帶來(lái)更大壓力。在這樣的情形下，具有法定應(yīng)急處置功能的行政處罰就成為了一個(gè)有益的進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制的必要方式。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第49條第規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可采取一系列應(yīng)急處置措施來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。其中第8款和第9款用列舉的方式明確了，針對(duì)“擾亂市場(chǎng)秩序”與“擾亂社會(huì)秩序”的違法行為可以采取從嚴(yán)處罰措施?？梢钥闯觯姓幜P除了具有懲戒、教育等常態(tài)功能外，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中還被賦予了應(yīng)急處置功能。[3]而為了滿足突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)時(shí)間與空間上的緊迫性需要，行政處罰權(quán)的行使只有更為迅速且強(qiáng)勢(shì)才能為其應(yīng)急處置功能的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造必要條件與排除干擾，以有效控制突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)范圍、減少公眾面對(duì)未知風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面情緒。因此，在應(yīng)急狀態(tài)下進(jìn)行快速?gòu)闹靥幜P，是實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理的必然邏輯，旨在為社會(huì)提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力、降低風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，同時(shí)亦是維護(hù)行政處罰應(yīng)急處置功能正當(dāng)性的合理表達(dá)。[5]

(二)以增強(qiáng)應(yīng)急治理能力為指引優(yōu)化利用有限行政資源

自機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，各領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)在職能設(shè)置、人員配備等方面都更為精簡(jiǎn)與規(guī)范，這雖然彰顯了行政優(yōu)化、服務(wù)為民的理念，但同時(shí)也給行政機(jī)關(guān)在應(yīng)急狀態(tài)下行權(quán)帶來(lái)了新的問(wèn)題，集中表現(xiàn)為突發(fā)事件爆發(fā)后行政負(fù)擔(dān)過(guò)大、行政資源短缺等。一方面，為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急治理的體系化，在不同的突發(fā)事件與應(yīng)急形勢(shì)下，通常由一個(gè)明確統(tǒng)一的應(yīng)急管理主體來(lái)整合所有應(yīng)急力量共克時(shí)艱，如新冠疫情期間的防疫指揮部。該應(yīng)急管理主體可根據(jù)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)各應(yīng)急力量的人員、物資作出最大限度地分配和使用，部分行政人員也可能被抽調(diào)到其他應(yīng)急崗位，使本就有限的行政資源變得更為緊張。另一方面，應(yīng)急狀態(tài)下各類違法行為可能在極短時(shí)間內(nèi)集中涌現(xiàn)導(dǎo)致行政執(zhí)法任務(wù)驟然增加。繼續(xù)遵循常規(guī)執(zhí)法資源配置進(jìn)行應(yīng)對(duì)顯得捉襟見(jiàn)肘；若順應(yīng)應(yīng)急狀態(tài)下的執(zhí)法需要，將現(xiàn)有資源在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行成倍增長(zhǎng)亦不現(xiàn)實(shí)。[3]面對(duì)這些應(yīng)急狀態(tài)下的突出矛盾，行政機(jī)關(guān)只能對(duì)權(quán)力運(yùn)行理念和方法作出某些調(diào)整來(lái)完成行政目標(biāo)。在實(shí)施行政處罰過(guò)程中就突出表現(xiàn)為“快速?gòu)闹亍睉吞庍`法行為，以提高執(zhí)法效率、節(jié)約行政資源，從而使有限的行政資源盡可能多地發(fā)揮其支持和促進(jìn)應(yīng)急治理能力增強(qiáng)的功用。

(三)以應(yīng)急預(yù)防為導(dǎo)向及時(shí)遏制違法行為的擴(kuò)散性危害

現(xiàn)代社會(huì)所潛藏的風(fēng)險(xiǎn)性疊加全球化背景下的區(qū)域深度交互，使突發(fā)事件的影響絕不限于一時(shí)一地，而是有了極大的輻射性[4]，如己亥年末爆發(fā)的新冠疫情肆虐神州大地，并在短短兩個(gè)月席卷全球，幾乎使整個(gè)世界的發(fā)展陷入了“停滯狀態(tài)”，直到現(xiàn)今仍未得到完全控制。再加上信息傳播速度和范圍的空前提升，公眾的利益關(guān)聯(lián)與情感交流愈發(fā)密切，突發(fā)事件能夠造成的破壞力度與引起的震動(dòng)頻度也顯著提升。[6]不同于正常社會(huì)狀態(tài)下違法行為危害程度的有限性，應(yīng)急狀態(tài)下一些特定類型違法行為造成的危害會(huì)跨越不同地域，迅速擴(kuò)散，對(duì)既有的社會(huì)系統(tǒng)、運(yùn)行規(guī)則產(chǎn)生極強(qiáng)沖擊，例如突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)期間出現(xiàn)的造謠傳謠、隱瞞病情行程、制銷不符標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)用器材等行為，如不能及時(shí)予以懲戒，將會(huì)引發(fā)更為嚴(yán)重的連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致社會(huì)秩序紊亂無(wú)常，使國(guó)家和群眾生命財(cái)產(chǎn)安全遭受嚴(yán)重威脅?？梢?jiàn)，應(yīng)急狀態(tài)下違法行為危害所表現(xiàn)出的擴(kuò)散性對(duì)行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急治理提出了強(qiáng)烈的預(yù)防治理訴求。對(duì)此，只有以應(yīng)急預(yù)防為導(dǎo)向?qū)嵤┛焖購(gòu)闹靥幜P，提高執(zhí)法效率與懲處力度，將違法行為的危害最大限度的遏制于其擴(kuò)散之前的狀態(tài)，方能避免難以抑制的連鎖反應(yīng)與無(wú)法承受的社會(huì)沖擊。

三、應(yīng)急狀態(tài)下快速?gòu)闹靥幜P存在的風(fēng)險(xiǎn)

應(yīng)急狀態(tài)下實(shí)施快速?gòu)闹靥幜P既有發(fā)揮處罰應(yīng)急處置功能和優(yōu)化利用有限行政資源之內(nèi)因，又有遏制違法行為擴(kuò)散性危害的客觀需求，是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)和社會(huì)秩序恢復(fù)的必然之舉。然而，不論是處罰政策還是處罰立法的實(shí)踐，為了盡可能快的迎合應(yīng)急需要，都顯得有些過(guò)于“粗糙”，使快速?gòu)闹靥幜P的適用面臨一些風(fēng)險(xiǎn)。

(一)限度不明：快速處罰能有“多快”

《行政處罰法》及其他相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，行政處罰的實(shí)施須經(jīng)過(guò)立案、調(diào)查、審核、決定、送達(dá)、公開(kāi)等一系列法定程序。在行政處罰正式作出前，相對(duì)人還享有陳述申辯和要求聽(tīng)證的權(quán)力，這些都是正當(dāng)程序原則在處罰中的體現(xiàn)。正當(dāng)程序原則要求，當(dāng)行政主體作出的行政行為會(huì)將消極影響施加于行政相對(duì)人時(shí)，“必須遵守最低限度的程序正義底線”。[7]雖然重大突發(fā)事件的緊迫性與嚴(yán)重社會(huì)危害性允許行政機(jī)關(guān)在應(yīng)急狀態(tài)下可以違背部分正當(dāng)程序要素，以滿足應(yīng)急治理對(duì)效率的需求。但應(yīng)當(dāng)注意的是，在處罰立法中快速處罰還有“依法”一詞為其前置，這意味著即使在應(yīng)急狀態(tài)下，快速處罰也仍需堅(jiān)持實(shí)質(zhì)法治立場(chǎng)，受到正當(dāng)程序法治原則的約束。但現(xiàn)有政策和立法并未對(duì)快速處罰的限度作出明確規(guī)定，因此，在政策與法律適用的實(shí)踐中需要格外警惕為追求應(yīng)急之效率而背離程序正義的法治風(fēng)險(xiǎn)。

在此次新冠疫情防控期間有這樣兩起事例：一是上海市市場(chǎng)監(jiān)管局在2020年1月13日根據(jù)群眾舉報(bào)對(duì)涉嫌哄抬物價(jià)的某超市進(jìn)行檢查，于當(dāng)日立案并在1月15日發(fā)出處罰聽(tīng)證告知書(shū)，擬作出罰款300萬(wàn)元的頂格處罰，用時(shí)僅2天；二是昆明市官渡區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局處理的哄抬物價(jià)案件，從2月4日開(kāi)始檢查到2月5日作出處罰決定,甚至只間隔了1天。[8]在這兩則案例中，行政機(jī)關(guān)為了效率的提高如此壓縮辦案期限不僅可能會(huì)造成處罰決定作出的草率，更重要的是會(huì)對(duì)相對(duì)人程序性權(quán)利的空間進(jìn)行不當(dāng)限縮，與“程序正義”的最低要求相悖。盡管根據(jù)應(yīng)急效率原則而選擇實(shí)施的快速處罰具有形式合法表征，但若為追求盡快穩(wěn)定社會(huì)秩序的實(shí)質(zhì)正義結(jié)果而一味朝著簡(jiǎn)化甚至省略程序的方向進(jìn)行，會(huì)導(dǎo)致行政程序的內(nèi)在價(jià)值被“抽空”，形成對(duì)相對(duì)人正當(dāng)權(quán)利的侵害，從而引起執(zhí)法爭(zhēng)議，使應(yīng)急狀態(tài)下快速處罰的社會(huì)效果大打折扣。

(二)裁量模糊：從重處罰能有“多重”？

除了要受正當(dāng)程序原則的約束外，行政處罰的實(shí)施還不能逾越處罰法定與過(guò)罰相當(dāng)原則之藩籬。根據(jù)這兩大原則的要求，行政處罰須在已有的由法律劃定的處罰種類與幅度范圍之內(nèi)，考量情節(jié)、危害等多種因素后作出。且與快速處罰相同，處罰立法也為從重處罰設(shè)定了應(yīng)急狀態(tài)下適用之“依法”前提。因此，行政機(jī)關(guān)即使出于應(yīng)急目的將行政處罰與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)貫通，也應(yīng)在處罰法定與過(guò)罰相當(dāng)原則的框架內(nèi)實(shí)施。而現(xiàn)有政策和立法卻未對(duì)從重處罰能有“多重”，即處罰的種類、幅度和考量因素作出進(jìn)一步明確，在此情況下處罰的裁量范圍存在模糊地帶，行政機(jī)關(guān)不合理適用甚至濫用從重處罰的可能性也會(huì)隨之變大。在新冠疫情防控期間，行政機(jī)關(guān)基于恢復(fù)、維持正常狀態(tài)的初衷，對(duì)一些輕微且存在爭(zhēng)議的違反疫情應(yīng)對(duì)措施行為進(jìn)行頂格處罰，就存在過(guò)猶不及、突破過(guò)罰相當(dāng)原則之嫌，如洪湖“1元口罩案件”。不可否認(rèn)的是，“亂世用重典”，應(yīng)急狀態(tài)下行政處罰的自由裁量權(quán)范圍因秩序需要而擴(kuò)張，行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為作出強(qiáng)度遠(yuǎn)超于正常狀態(tài)下的處罰，更易在特殊時(shí)期警醒公眾對(duì)法律產(chǎn)生敬畏感，從而實(shí)現(xiàn)控制危害與穩(wěn)定秩序的目的。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，自SARS疫情以來(lái)，尤其是應(yīng)急治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略實(shí)施以后，國(guó)家愈來(lái)愈強(qiáng)調(diào)夯實(shí)應(yīng)急法治基礎(chǔ)與保障公民基本權(quán)利，從重處罰作為特殊時(shí)期的行政裁量，若讓其無(wú)限制地實(shí)施不僅會(huì)引發(fā)行政處罰苛厲程度的持續(xù)升級(jí)，難以達(dá)到預(yù)期的社會(huì)控制效果，甚至?xí)斐商幜P權(quán)力失序，影響公民權(quán)利的安定性，最終導(dǎo)致行政處罰失去“公信力”的根基。

(三)快速?gòu)闹靥幜P制約機(jī)制的缺失

“由立法、執(zhí)法與司法所構(gòu)成的法體系的完美性只存在于書(shū)本之上?！盵9]受個(gè)案事實(shí)和利益權(quán)衡的影響，即使在正常狀態(tài)下作出的行政處罰也不必然合法。更何況在應(yīng)急狀態(tài)下，焦慮、恐慌等負(fù)面情緒不僅會(huì)造成公眾對(duì)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)的非理性認(rèn)知，同樣會(huì)嚴(yán)重干擾行政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)急狀態(tài)下違法行為及其危害程度的理性評(píng)估，使作出的快速?gòu)闹靥幜P決定愈加不符合法治邏輯和公眾認(rèn)知，造成處罰權(quán)行使的過(guò)度化、隨意化。由此產(chǎn)生的后果是相對(duì)人權(quán)利因?qū)崿F(xiàn)應(yīng)急治理目標(biāo)而在個(gè)案中受到受到較大減損，這就引發(fā)了該如何對(duì)應(yīng)急狀態(tài)下的快速?gòu)闹靥幜P進(jìn)行制約以避免“個(gè)案正義”失守的思考。在正常狀態(tài)下，當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出重大處罰或?qū)崿F(xiàn)程序加速時(shí)，通常會(huì)將處罰決定報(bào)送上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行法制審核與備案，使處罰權(quán)受到行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的縱向制約；而司法機(jī)關(guān)也可以相對(duì)人提起行政訴訟為契機(jī)，對(duì)處罰權(quán)的行使進(jìn)行合法性審查，使其受到橫向之司法制約。[10]此種雙重制約機(jī)制建立的本意在于，為受損相對(duì)人提供更為多元的權(quán)利表達(dá)空間。

然而，面對(duì)應(yīng)急狀態(tài)下復(fù)雜緊迫的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，上級(jí)行政機(jī)關(guān)多從“整體主體”出發(fā)來(lái)監(jiān)督審查下級(jí)機(jī)關(guān)的行政行為，側(cè)重的是宏觀層面的應(yīng)急管理大局，這時(shí)縱向制約的作用往往得不到有效發(fā)揮，幾乎處于“失靈”狀態(tài)，在特定情形下上級(jí)行政機(jī)關(guān)甚至?xí)S或變相鼓勵(lì)下級(jí)機(jī)關(guān)作出不受法治原則約束的處罰決定，表現(xiàn)出一定程度的“肆意妄為”。故而此時(shí)位于行政之外的司法制約就顯得尤為重要，但正常狀態(tài)下的行政訴訟具有被動(dòng)、滯后等特征，顯然無(wú)法及時(shí)、有效地對(duì)因快速?gòu)闹靥幜P而權(quán)利受損的相對(duì)人進(jìn)行救濟(jì)，現(xiàn)有制度也并未對(duì)應(yīng)急狀態(tài)下行政相對(duì)人的司法救濟(jì)作出特別規(guī)定。因此，設(shè)計(jì)一種應(yīng)急狀態(tài)下的司法審查機(jī)制來(lái)制約處罰行為，對(duì)消除快速?gòu)闹靥幜P造成的負(fù)面影響與實(shí)現(xiàn)相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)都具有重大意義。

四、應(yīng)急狀態(tài)下快速?gòu)闹靥幜P的規(guī)范路徑

“消除廣泛的自由裁量權(quán)，法治既無(wú)法達(dá)到，也沒(méi)有力爭(zhēng)要達(dá)到這一目標(biāo)；法治所要求的是在已有框架下對(duì)裁量權(quán)的行使進(jìn)行控制?！盵11]在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的非常狀態(tài)下亦是如此。筆者認(rèn)為，可從以下三方面對(duì)應(yīng)急狀態(tài)下快速?gòu)闹靥幜P存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效規(guī)范。

(一)遵循法定程序以踐行正當(dāng)程序原則

在程序正義和實(shí)質(zhì)正義都不可或缺的今天，如果仍為了得到實(shí)質(zhì)正義的結(jié)果而選擇犧牲程序，無(wú)疑是正當(dāng)程序法治原則的否認(rèn)，即使在應(yīng)急狀態(tài)下行政程序的內(nèi)在價(jià)值也應(yīng)得到尊重與維護(hù)。這就要求行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行快速處罰時(shí)需堅(jiān)守最低限度的程序要求，不能過(guò)分追求實(shí)質(zhì)結(jié)果與隨意逾越現(xiàn)有的程序規(guī)則，而應(yīng)盡量審慎，既要滿足突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的緊迫性需要，也要做到以正當(dāng)程序?yàn)橄鄬?duì)人程序性權(quán)利提供法律保障，實(shí)現(xiàn)“依法”與“快速”的有機(jī)結(jié)合。[12]

對(duì)當(dāng)下應(yīng)急處罰實(shí)踐中已有且較為合理的做法進(jìn)行考察，通過(guò)在應(yīng)急狀態(tài)下行政機(jī)關(guān)可通過(guò)以下步驟來(lái)保證快速處罰恪守程序的基本界限。首先，為達(dá)成“依法”之前提，行政機(jī)關(guān)根據(jù)應(yīng)急需要作出快速處罰時(shí)，需嚴(yán)格遵循《行政處罰法》及其他相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于實(shí)施行政處罰的程序性規(guī)定，不能省略任何一個(gè)法定程序。例如，依法應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證的或相對(duì)人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在聽(tīng)證結(jié)束后再考慮是否適用快速處罰；具有一定社會(huì)影響的行政處罰，即便處于應(yīng)急狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)及時(shí)、真實(shí)地進(jìn)行公開(kāi)。其次，為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急治理對(duì)效率的需求，行政機(jī)關(guān)可在不違法并保障相對(duì)人程序性權(quán)利的前提下，對(duì)一些程序進(jìn)行適當(dāng)簡(jiǎn)化或變通，如簡(jiǎn)化立案、調(diào)查、審核等流程，提高組織聽(tīng)證的罰款下限等，同時(shí)還應(yīng)對(duì)此說(shuō)明理由并予以記錄。最后，行政機(jī)關(guān)可靈活運(yùn)行現(xiàn)代化手段，如采用在線申辯、網(wǎng)絡(luò)聽(tīng)證、電子送達(dá)等方式來(lái)壓縮行政處罰的作出時(shí)間，但壓縮時(shí)間須在相對(duì)人可接受的合理限度內(nèi)，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)行政程序的實(shí)質(zhì)化運(yùn)行。

(二)合理制定裁量基準(zhǔn)以收縮裁量空間

為確保應(yīng)急狀態(tài)下從重處罰的正確適用，避免給行政機(jī)關(guān)留下濫權(quán)空間，法律層面應(yīng)及時(shí)對(duì)從重處罰的種類、幅度作出明確規(guī)定。但需指出的是，即便未來(lái)立法作出了相應(yīng)規(guī)定，卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)裁量空間的收盡，行政機(jī)關(guān)仍有較大的裁量余地來(lái)進(jìn)行應(yīng)急中的權(quán)變。故而，除了對(duì)從重處罰的種類與幅度進(jìn)行明確，還需提高對(duì)行政機(jī)關(guān)處罰裁量權(quán)的規(guī)范密度，而合理制定行政裁量基準(zhǔn)是當(dāng)下行政實(shí)踐中約束行政裁量、收縮裁量空間的主要手段。具體到應(yīng)急管理領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在遵循處罰法定與過(guò)罰相當(dāng)原則的前提下，綜合考量相對(duì)人違法行為的事實(shí)性質(zhì)、主觀惡性、情節(jié)輕重、危害大小等因素，制定出適用于應(yīng)急狀態(tài)下行政處罰的，規(guī)范精細(xì)的裁量基準(zhǔn)。待其制定完成后，行政機(jī)關(guān)再實(shí)施應(yīng)急處罰就可以相應(yīng)裁量基準(zhǔn)為參照，更為克制與慎重地行使處罰裁量權(quán)。通過(guò)合理制定裁量基準(zhǔn)，既能有效控制裁量權(quán)限、明確裁量范圍，也能以此為依據(jù)對(duì)處罰作出的強(qiáng)度進(jìn)行調(diào)適，使從重處罰與違法行為的社會(huì)危害性相匹配。

此外，裁量基準(zhǔn)制度對(duì)“規(guī)則中心主義”的普遍遵循，使其不可避免地具有依賴規(guī)則過(guò)度、能動(dòng)性弱化等固有局限性，這也決定了其難以對(duì)所有個(gè)案中的裁量因素進(jìn)行窮盡，難免會(huì)忽視個(gè)案的特殊情況。[13]因此，在制定裁量基準(zhǔn)、收縮裁量空間的同時(shí)，也需要考慮到個(gè)案的特殊性，為個(gè)案的合理裁量預(yù)留空間。按照已有成果來(lái)看，行政機(jī)關(guān)在制定裁量基準(zhǔn)時(shí)可通過(guò)加入逸脫條款來(lái)實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)。逸脫條款可允許行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件等特殊情況下突破已有的裁量基準(zhǔn)。例如，當(dāng)相對(duì)人在應(yīng)急狀態(tài)下實(shí)施社會(huì)危害性特別巨大的違法行為時(shí)，行政機(jī)關(guān)可不適用現(xiàn)有裁量基準(zhǔn)對(duì)相對(duì)人進(jìn)行從重處罰。為防止逸脫條款的濫用，還需對(duì)其輔以配套的審查機(jī)制，要求行政機(jī)關(guān)對(duì)適用逸脫條款、突破裁量基準(zhǔn)的理由作出說(shuō)明，以此來(lái)保證應(yīng)急狀態(tài)下行政處罰裁量權(quán)行使的規(guī)范性與靈活性。

(三)快速?gòu)闹靥幜P司法審查機(jī)制之構(gòu)建

快速?gòu)闹靥幜P的實(shí)施有特定的場(chǎng)景，傳統(tǒng)司法審查模式需要根據(jù)應(yīng)急狀態(tài)的特殊性進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整以保證司法介入應(yīng)急處罰的適當(dāng)性。在此對(duì)構(gòu)建應(yīng)急狀態(tài)下快速?gòu)闹靥幜P司法審查機(jī)制的兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行探討。

其一，關(guān)于“何時(shí)審查”。上文已提及根據(jù)突發(fā)事件危害控制情況，應(yīng)急管理可分為響應(yīng)期與平穩(wěn)期，并不是整個(gè)階段都適宜進(jìn)行司法審查，在響應(yīng)期司法就不應(yīng)介入。原因有二：一是在響應(yīng)期，處罰權(quán)正處于急劇擴(kuò)張狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)需要以快速?gòu)闹靥幜P在短時(shí)間內(nèi)處置激增的違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的行為，而司法機(jī)關(guān)應(yīng)急治理專業(yè)性較弱，若在此時(shí)進(jìn)行審查，易受信息滯后、事件性質(zhì)內(nèi)容掌握不對(duì)稱等因素的影響難以對(duì)行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急處罰行為作出準(zhǔn)確判斷；二是該時(shí)期的第一要?jiǎng)?wù)是防止突發(fā)事件危害擴(kuò)散與穩(wěn)定社會(huì)秩序，此時(shí)的行政應(yīng)急處罰權(quán)具有合理的相對(duì)排他性，司法機(jī)關(guān)的過(guò)度介入不僅會(huì)影響到行政機(jī)關(guān)的正常行權(quán)，還會(huì)妨礙應(yīng)急管理工作的進(jìn)一步展開(kāi)。對(duì)于應(yīng)急管理的平穩(wěn)期而言，這時(shí)期突發(fā)事件雖未結(jié)束且仍需采取一定的應(yīng)對(duì)措施，但其主要危害已經(jīng)得到控制，社會(huì)秩序也在逐漸恢復(fù)，此時(shí)司法機(jī)關(guān)介入應(yīng)急處罰，對(duì)行政機(jī)關(guān)在響應(yīng)期和平穩(wěn)期作出的具有爭(zhēng)議的快速?gòu)闹靥幜P進(jìn)行審查，既不會(huì)干擾行政應(yīng)急管理工作，也有充足的時(shí)間讓司法機(jī)關(guān)收集信息以作出合理、準(zhǔn)確的判斷，從而實(shí)現(xiàn)司法謙抑與相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)之間的平衡。

其二，關(guān)于“如何審查”。傳統(tǒng)行政訴訟的司法審查具有舉證、答辯、一審、二審等程序，所需時(shí)間極為冗長(zhǎng)，在應(yīng)急管理領(lǐng)域作用有限。為了能更為及時(shí)有效地解決快速?gòu)闹靥幜P爭(zhēng)議問(wèn)題，應(yīng)急狀態(tài)下的司法審查機(jī)制應(yīng)更具高效性，做到“快審快辦”。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，可嘗試建立應(yīng)急速裁機(jī)制，應(yīng)急速裁機(jī)制應(yīng)包括以下三方面內(nèi)容。首先，需要明確該機(jī)制的審查標(biāo)準(zhǔn)：一是審查適用快速?gòu)闹靥幜P是否具有事實(shí)依據(jù)，即考察相對(duì)人是否實(shí)施了違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的行為；二是審查適用快速?gòu)闹靥幜P是否為消除突發(fā)事件危害所必需，即考察行政目的與處罰行為之間的合比例性；三是審查適用快速?gòu)闹靥幜P是否符合法定程序與裁量基準(zhǔn)，若處罰突破裁量基準(zhǔn)，則審查其是否符合逸脫條款與能否說(shuō)明理由。其次，應(yīng)急速裁機(jī)制應(yīng)以書(shū)面審理為主。在應(yīng)急狀態(tài)下，采取開(kāi)庭審理的方式易發(fā)生群體性事件，出于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與秩序維持的需要，也不宜使行政相對(duì)人在法院聚集，應(yīng)更加側(cè)重便于實(shí)際操作的書(shū)面審查，從形式上判斷快速?gòu)闹靥幜P合法與否，即使法院需要進(jìn)行開(kāi)庭審理，也應(yīng)選擇線上審理、在線質(zhì)證等風(fēng)險(xiǎn)較小的方式。最后，應(yīng)急速裁機(jī)制應(yīng)嚴(yán)格控制審理期限。為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急速裁機(jī)制對(duì)效率的追求，法院應(yīng)當(dāng)優(yōu)先處理與應(yīng)急處罰相關(guān)的案件，盡量加快工作節(jié)奏，在短時(shí)間對(duì)適用快速?gòu)闹靥幜P的合法性作出判斷。必要時(shí)法院可在不違法前提下，對(duì)傳統(tǒng)行政訴訟程序進(jìn)行適當(dāng)簡(jiǎn)化，進(jìn)一步提升應(yīng)急速裁機(jī)制的審查效率，以達(dá)到有效制約快速?gòu)闹靥幜P的效果。

總之，應(yīng)急狀態(tài)下快速?gòu)闹氐奶幜P實(shí)踐既是對(duì)我國(guó)加強(qiáng)行政應(yīng)急管理工作、完善應(yīng)急法律體系的重要呼應(yīng)，也是對(duì)社會(huì)上規(guī)制應(yīng)急狀態(tài)下違法行為、穩(wěn)定生產(chǎn)生活秩序呼聲的有力回應(yīng)。但是，由于現(xiàn)有處罰政策與處罰立法的粗糙，使快速?gòu)闹靥幜P在應(yīng)急狀態(tài)下的適用面臨一些風(fēng)險(xiǎn)。這里基于對(duì)已有實(shí)踐的思考，結(jié)合應(yīng)急治理目的與行政法治原則，提出了一些初步的規(guī)范路徑尚需相關(guān)學(xué)者、實(shí)務(wù)人員進(jìn)行更多的發(fā)現(xiàn)和思考。