孫新蕊，劉玉俠

(溫州大學 馬克思主義學院，浙江 溫州 325000)

黨的十九屆五中全會提出了我國“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標之一就是基本公共服務均等化水平明顯提高、多層次社會保障體系更加健全。[1]實現(xiàn)基本公共服務均等化不僅對鞏固脫貧成果、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標具有重要意義，也是衡量全體人民共同富裕是否實現(xiàn)的一個重要方面。同時，基本公共服務均等化對于鄉(xiāng)村振興也有重大意義。黨中央在提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的同時，鄭重提出要建立健全城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的體制機制，推動公共服務向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋。[2]目前，我國基本公共服務均等化還存在一些不足，主要體現(xiàn)在農(nóng)村基本公共服務的需求龐大但供給數(shù)量不足、供給質量有待提升以及供需銜接失衡等問題。本文以Z省H市X村的養(yǎng)老服務提供為例，考察基本公共服務體系中為老服務供給主體的行動特征與服務效果，探討農(nóng)村為老服務供給過程中存在的短板和挑戰(zhàn)，并試圖回答好為老服務何以更好提供的問題。

一、文獻綜述

西方最早提出基本公共服務概念的學者是德國19世紀后半葉社會政治政策學派代表瓦格納，他認為基本公共服務是政府財政支出的重要部分。[3]傳統(tǒng)行政管理理論認為公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供應都應由政府全方位提供，到20世紀中期，以文森特·奧斯特羅姆為代表的新公共管理運動，主張將市場機制引入公共服務領域。[4]這促使基本公共服務含義與方式發(fā)生重大變化，即由政府主導走向服務主體多元協(xié)作。[5]

1949年中華人民共和國成立后，我國逐漸開始基本公共服務均等化發(fā)展事業(yè)，將保障公民基本生存與發(fā)展權利的工作納入了國家的行動范疇。改革開放后，生產(chǎn)力的快速發(fā)展所奠定的豐厚物質基礎使我國將傳統(tǒng)的基本生存與發(fā)展權利保障政策向更為科學的長效機制轉變，由此出現(xiàn)了“基本公共服務能力的均等化”的政策用語。[6]黨的十八大以來，黨和政府不僅在多個國家級文件中強調(diào)基本公共服務均等化的重要性，黨和政府還在基本公共服務領域出臺了諸多專門文件。2020年中共中央制定的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》在民生福祉方面明確提出，錨定二〇三五年遠景目標要實現(xiàn)“基本公共服務均等化水平明顯提高，全民受教育程度不斷提升，多層次社會保障體系更加健全，衛(wèi)生健康體系更加完善，脫貧攻堅成果鞏固拓展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進”。

為老服務是基本公共服務的一項內(nèi)容，指從生活照料、醫(yī)療保健、精神慰藉等方面提供針對老年特殊需求的服務。[7]已有研究認為，當前我國為老服務存在的不足主要體現(xiàn)在三個方面：首先，社會服務設施不足和社區(qū)為老服務仍不能滿足老人需求[8]；其次，為老服務的物質、信息資源整合方面尚處于探索階段[9]71-78+123-124；最后，為老服務總體偏向物理環(huán)境建設，對于老年人社會參與等主題幾乎是表面上的涉獵[10]125-135，完整的為老服務體系仍未建立。

二、X村為老服務的供給與服務成效

(一)基本情況

X村位于Z省H市城郊區(qū)，地處苕溪之南、良渚文化村之北。村域面積3.5平方公里，其中25%為水域。全村有12個自然村，11個村民小組，農(nóng)戶583戶，戶籍人口2518人，外來人口260人，其中65歲以上老年人數(shù)為687人。2021年X村村集體經(jīng)濟收入為84.85萬元，全村人均收入4.8013萬元。X村農(nóng)業(yè)基礎較好，已建設有特色體育產(chǎn)業(yè)，尤其臨近良渚古城且為良渚遺址保護區(qū)內(nèi)，村內(nèi)有多處遺址保護點，X村作為特色資源較豐富的鄉(xiāng)村，響應H市未來鄉(xiāng)村建設工作的號召，培育鄉(xiāng)村新型業(yè)態(tài)，打造特色保護型未來鄉(xiāng)村。

未來鄰里場景的打造是X村創(chuàng)建未來鄉(xiāng)村示范點的一項重要任務，X村未來鄰里場景建設包括鄰里共享空間、鄰里精神內(nèi)核、關愛特殊群體與鄰里互助機制四個方面，其中關愛特殊群體內(nèi)容主要是定期組織關愛活動，建立扶危幫困機制。為老服務供給就屬于關愛特殊群體中的內(nèi)容。從供給主體來講，X村為老服務包括政府購買的為老服務、村集體自主供給的為老服務以及社會組織供給的為老服務三個方面。

(二)主體視域下為老服務供給特征

1.政府供給的為老服務

政府供給的為老服務主要體現(xiàn)著服務型政府的定位與層層下達的行政科層制特點。國務院辦公廳2013年發(fā)布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中指出：“政府購買是轉變政府職能的一項重大舉措，政府購買是指通過發(fā)揮市場機制作用，把部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務數(shù)量和質量向其支付費用”[11]。X村由政府供給的為老服務體現(xiàn)了我國政府服務性的特點，例如X村老人上門服務是由政府購買第三方居家養(yǎng)老服務為村內(nèi)自理能力較差的老年人服務，服務內(nèi)容有理發(fā)、搞衛(wèi)生、衣服整理等。X村殘障人士無障礙改造項目是區(qū)民政局對X村內(nèi)重度殘疾或家庭困難且自理能力較差的老年人進行適老化/無障礙改造，區(qū)政府根據(jù)每個家庭的實際情況和需求定制個性化改造方案，改造項目包括地面衛(wèi)生間改造、凈居亮居改造、輔助器具適配等。同時，因我國層層下達的科層體制影響，在壓力型體制下，政府供給的為老服務不可避免地帶有“對上不對下”特征，對服務群體的多元多樣需求兼顧不夠充分。

2.村集體供給的為老服務

村集體供給的為老服務主要體現(xiàn)著村莊的自治特征與村集體對政府的依附性上?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》中指出：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，并明確規(guī)定了“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安的責任與義務”。一般來說，村集體公共服務供給一般按照這樣的流程，即由村集體收集相關意見統(tǒng)一規(guī)劃后或自主供給，或上報政府申請?zhí)峁τ赬村里的老人希望能在家門口享受醫(yī)療、護理等方面專業(yè)服務的需求，X村結合未來鄉(xiāng)村打造，在各村民小組定期聘請鄉(xiāng)村醫(yī)生上門服務，滿足老年人的基本需求。除村民主動向村集體提出需求外，X村還通過訂立村規(guī)民約探索老人服務的常態(tài)化供給，將其上升為一種約定俗成的制度習慣。例如，X村的村規(guī)民約中規(guī)定，X村每年重陽節(jié)要舉辦“孝心節(jié)”老年活動。2021年X村的“孝心節(jié)”活動中，X村依托集體資金為本村80到89歲的老人發(fā)放高齡補貼。村集體在提供為老服務的過程中需要向政府有關部門申請相應的資金補助，同時，村集體需要配合政府提供相應的為老服務，村集體完成上級下發(fā)任務的情況事關村莊獲得政府資源的數(shù)量。因此，村集體在提供為老服務時不可避免地對政府產(chǎn)生一種依賴性或依附性。以X村2021年“孝心節(jié)”老年活動為例，村集體在動用集體資金發(fā)放高齡補助的同時，還向街道申請了對X村90到99歲老人的高齡補助。

3.社會組織供給的為老服務

社會組織被引入公共服務供給的目的是“整合利用社會資源、激發(fā)經(jīng)濟社會活力，增加公共服務供給與提高公共服務水平和效率”。社會組織提供為老服務主要體現(xiàn)著對政府的依附性與社會組織的公益特性。社會組織對政府的依附性體現(xiàn)在社會組織通過政府發(fā)布的需求指導書，向政府申請資金提供相應的公共服務，政府資金是社會組織提供服務的重要經(jīng)濟來源。社會組織的公益性指為全體人民提供非營利性的公共服務。[12]X村與Z省愛心事業(yè)基金會為了更好推動X村公益事業(yè)發(fā)展成立了X村公益專項基金。專項基金主要開展多種慈善救助活動及扶貧救濟活動、應對突發(fā)事件造成的損害，協(xié)助災區(qū)進行災后重建并致力于扶植和培育優(yōu)秀非營利組織和公益人才等。在與X村協(xié)商的基礎上，該基金會于2022年7月實行了失能老人暖心禮包項目，暖心禮包向失能老人提供包括拐杖和助浴椅子在內(nèi)的無障礙生活用品，便捷了失能老人的生活。

表1 X村不同為老服務供給主體提供的為老服務

(三)為老服務實踐成效

X村三種不同供給主體提供的為老服務總體上獲得了較為理想的服務成效，其中由政府購買的第三方居家養(yǎng)老服務從2021年4月份在X村開始提供服務，在2021年4至12月份、2022年的1至3月份與7月份共開展了13次上門服務，總服務人次達866人次，每人次人均服務用時9.3個小時。根據(jù)2022年8月30日街道組織的滿意度回訪調(diào)查，X村被抽取回訪的8位老人均對上門服務表示滿意。區(qū)民政局對X村內(nèi)重度殘疾或家庭困難且自理能力較差的老年人進行的無障礙改造服務中，X村有4戶參與改造，改造內(nèi)容不僅包括了洗浴寶、乳膠床墊、鋁合金便攜式輪椅等無障礙家居改造，也包括了護理墊、紙尿褲等一次性服務用具的提供，共花費42080元。

表2 X村為老服務實踐成效

從2022年6月中旬開始，由X村返聘的鄉(xiāng)村特聘醫(yī)護人員面向全村老人進行免費測量血壓的服務，服務方式涵蓋了由村民自行到集中測量點測量，還包括了針對一些行動不便老人的上門測量，醫(yī)務人員對血壓、血糖偏高的村民提出科學飲食建議，并為老人建立健康檔案。2021年X村的“孝心節(jié)”活動由X村召開村委班子會議討論并決定了X村80到99歲老人重陽節(jié)慰問的事宜，決定為80到89歲的老人每人發(fā)放慰問金300元，此費用由X村村委開支，90到99歲的老人每人發(fā)放慰問金800元，此費用由街道開支，該活動中X村委為X村80到99歲的老年人共發(fā)放慰問金26400元。

X村與Z省愛心事業(yè)基金會成立X村公益專項基金在2022年7月實行了《失能老人暖心禮包》項目，為X村23位失能老人提供了助浴椅子和多功能拐杖，其中18名老人收到了助浴椅子，16位老人收到了多功能拐杖，共花費6940元。

盡管X村的為老服務引入了多方供給主體并獲得了一定的服務成效，但因為多種因素的影響，X村的為老服務供給還存在著一些不足，比如X村為老服務供給數(shù)量、質量以及供需銜接方面存在著不足。

三、X村老人服務供給存在的不足與挑戰(zhàn)

(一)X村老人服務供給存在的不足

1.為老服務的資源供給數(shù)量不足

從X村為老服務的服務對象上看，X村提供的為老服務的服務群體主要集中于村中的失能和弱勢老人，對村中普通老人的服務提供的較少，并且從數(shù)量上看老人的健康服務也存在著沒有完成既定任務、服務覆蓋群體較小的情況。根據(jù)H市健康社區(qū)服務中心的統(tǒng)計，X村2021年4月至2022年7月所需要的上門服務標準服務時間應為8703個小時，而X村老人上門服務實際服務用時為8115個小時，實際服務完成了標準服務用時的93.2%，并沒有全額完成。在2022年7月X村村集體提供的老人免費醫(yī)療服務中，共服務了206位老人，X村65歲以上老人的實際服務覆蓋率僅占30%左右。從X村提供為老服務資源的種類上看，X村提供的為老服務的服務類型主要集中于健康服務，根據(jù)2021年發(fā)布的國家基本公共服務標準[13]中提出的要求，我國的基本公共服務應該包括幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、優(yōu)軍服務保障以及文體服務保障九個方面，其中針對老人群體的基本公共服務除了在老有所養(yǎng)方面重點關注，還應該在病有所醫(yī)、住有所居、弱有所扶、優(yōu)軍服務保障以及文體服務保障這幾個方面有所涉及，但X村在醫(yī)療健康保障以外的其他方面為老服務供給基本上沒有涉及。

2.為老服務供給的質量有待提升

為老服務供給的質量可以從服務供給的前期調(diào)查、服務供給的過程跟進與服務供給的后期反饋三個方面分析。X村為老服務供給質量的短板主要集中在服務供給的過程與服務后期反饋方面，以X村的老人上門服務為例，在2021年4月至2022年7月的服務過程中，2021年4月至2022年2月每個月都如期開展了老人上門服務，并且大部分月份中標準服務用時和實際服務用時相當甚至超額完成標準服務用時，但是在2022年3月至7月中僅開展了兩次上門服務，且實際服務用時遠低于標準服務用時。在X村提供的五項為老服務中，僅老人上門服務進行了后期滿意度回訪的抽查，其他的為老服務的重心主要集中在為老服務的名單確定與為老服務的服務過程，對后期回訪的關注度較低。同時，X村為老服務的服務材料的收集與歸檔也較為簡單與混雜，各項為老服務的服務材料集中于圖片材料與介紹性的文字材料，缺少對獲得服務的每一位老人進行具體的身體狀況、家庭狀況等信息的收集整理，不利于長期為老服務與針對性為老服務的開展。

3.為老服務的供需銜接失衡

從X村為老服務的供給主體來看，由政府供給的服務內(nèi)容主要由上級政府層層下達，由村集體供給的服務內(nèi)容部分聽取了本村老年人的需求，部分是街道下達的服務任務，社會組織供給的服務內(nèi)容受到政府發(fā)布的服務需求、社會組織與村集體的協(xié)商狀況等因素的影響。從X村為老服務的需求主體來看，大部分老年人因年輕時經(jīng)歷過經(jīng)濟較為拮據(jù)的年代，本身帶有一種艱苦樸素的思想，對事關自身利益的為老服務并沒有太高的要求，老人們還往往帶有一種增量思維，只要能獲得一定的服務，就能讓他們獲得較高的滿足感。同時，受制于習慣、受教育因素等的影響，絕大多數(shù)老年人并沒有一個相對積極主動的意識去表達自身的需求，雖然X村的老年人現(xiàn)在開始對于一些醫(yī)療服務提出了自身的需求，但是對于為老服務的質量、更高層級的精神服務等方面還沒有一個較為清晰的權利意識。

(二)X村老人服務不足的原因分析

1.多元主體的供給能力存在差異

作為為老服務供給主體之一的政府，擁有廣泛的政治動員力以及較強的經(jīng)濟實力，可以通過其政治動員力動員更多的社會主體參與其中，通過政府購買提供內(nèi)容更為豐富、質量更好的為老服務，并在服務結束后通過購買第三方評估服務評估供給質量，保障政府購買的資金使用效率，但由于受制于壓力型體制的影響，政府往往更加傾向于執(zhí)行上級政府的決策，對為老服務的需求層面的關注較為薄弱，同時政府自身在提供具體為老服務過程中也存在著專業(yè)性、積極性不足的問題。村集體作為為老服務供給主體的優(yōu)勢在于與村中老人的聯(lián)系更加緊密，可以第一時間獲得老人最真實最迫切的需求。但村集體為老服務的提供受制于村集體經(jīng)濟的情況，對于村集體經(jīng)濟發(fā)展較好的村莊往往更加具備提供為老服務的經(jīng)濟實力，對于村集體經(jīng)濟還未發(fā)展起來的村莊，為老服務更多的依靠外界的支援。社會組織的供給能力主要受自身資金吸納能力的影響，以Z省愛心事業(yè)基金會為例，該基金會主要根據(jù)政府發(fā)布的公益項目需求指導書的需求意愿制定服務方案，在獲得政府資金支持的同時，也會出現(xiàn)依附政府的現(xiàn)象。

2.多元供給主體的合作互動存在張力

政府購買為老服務本身是一整套比較完整成熟的服務提供程序，村集體和社會組織同政府一起提供為老服務缺乏一個合適的多元合作協(xié)調(diào)主體。以X村提供的老人健康服務為例，政府、村集體與社會組織各成體系提供老人健康服務，政府提供的是成本較高、服務周期較長的老人上門服務與成本較大的一次性家庭無障礙改造服務。X村村集體提供的是日常老人健康監(jiān)測服務，社會組織提供的是簡單醫(yī)療輔助器械的服務，但是這三種健康服務分屬不同的提供主體，按照自身的行動邏輯提供為老服務，事先并沒有將所有涉及老人健康的為老服務進行統(tǒng)一規(guī)劃，提供的是較為分散的為老服務。同時，村集體和社會組織對政府存在著一種“天然”的依附關系，村集體和社會組織的資金來源大部分由政府撥付，服務供給的內(nèi)容不可避免會受到政府服務偏好的影響。

3.服務群體的多樣性和為老服務的復雜性

為老服務的服務群體是廣大老年人，老人群體并非是同質化的，以X村為例，X村中65歲以上的老人共有687位，其中既包括了一些殘障老年人士，需要提供專業(yè)的殘障服務器材與殘障保健服務，還包括了一些年事已高、行動不便的老年人需要提供上門服務，幫助他們進行理發(fā)、洗澡、打掃家庭衛(wèi)生等日常護理服務，還包括了一些不再外出務工在村養(yǎng)老的老年人，這群尚有自理能力的老人需要一定的活動空間與活動內(nèi)容去豐富自身的老年生活，提升老年生活品質。為老服務的復雜性體現(xiàn)在不同經(jīng)濟水平的老人期待不同的服務，例如經(jīng)濟條件較好的老人會更加期待高質量高水平的服務，經(jīng)濟條件較差的老人更多關注的是滿足自身的基本生存需要；不同老人所持有的不同觀念也會影響為老服務的需求，例如有的老人更加期待集體活動，有的老人更喜歡獨居生活，身體狀況、受教育程度、性別等因素的差異也會影響老人對為老服務的需求。

四、政策建議

(一)提升為老服務供給能力

首先，應明確為老服務基本公共服務體系建設的內(nèi)容。根據(jù)國家基本公共服務在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、優(yōu)軍服務保障以及文體服務保障九個方面的標準，各地應結合當?shù)貙嶋H制定出符合各地特色的基本公共服務具體實施標準。

其次，應培養(yǎng)更多為老服務專業(yè)人才。僅僅依靠志愿者服務隊伍供給為老服務往往面臨著人員綜合素質良莠不濟，人員流動性大的難題，為老服務的提供離不開一批專業(yè)技能過硬、穩(wěn)定的服務隊伍，提升社會對于為老服務專業(yè)人才的認可度以及為老服務專業(yè)人才的待遇，培養(yǎng)一批真正愛老、敬老、為老的專業(yè)服務團隊。

最后，積極探索多元主體供給為老服務的經(jīng)驗嘗試。由社會多元主體參與的為老服務供給仍處于一個發(fā)展的過程之中，在積極探索多元主體協(xié)作供給為老服務的同時，關注全國范圍內(nèi)可以借鑒的服務經(jīng)驗，通過廣泛的經(jīng)驗交流，探索科學的多元主體供給為老服務模式。

(二)理順各供給主體之間的關系

首先，應明確基層黨組織在為老服務供給中的角色定位?；鶎狱h組織在為老服務的供給中主要發(fā)揮方向引領者和合作協(xié)調(diào)者的雙重角色，其中方向引領者的作用主要體現(xiàn)在基層黨組織需要確保為老服務的供給方向是以人民為中心，為老服務并不能簡單的被當作行政任務被各個供給主體提供，也不能被供給主體當作一種牟利的手段。合作協(xié)調(diào)者的角色主要體現(xiàn)在基層黨組織需要理順不同為老服務供給主體之間的關系，在確保為老服務供給堅持以人民為中心的同時，將各個供給主體納入到為老服務供給中來，朝著共同的服務方向發(fā)揮整體功能大于部分功能之和的效果。

其次，營造各個供給主體協(xié)同供給為老服務的環(huán)境，營造為老服務政策環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境與社會文化環(huán)境。[14]487-489，499其中為老服務政策環(huán)境的營造需要建立健全為老服務相關政策及其相關文件，建立起完整的為老服務政策體系。經(jīng)濟環(huán)境的營造需要保持我國經(jīng)濟平穩(wěn)高質量地發(fā)展，經(jīng)濟環(huán)境的好壞事關為老服務提供的經(jīng)濟財政基礎。社會文化環(huán)境的營造需要通過廣泛的宣傳引起社會對于為老服務事業(yè)的重視，弘揚中華民族敬老愛幼的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)。

最后，應落實為老服務各個供給主體之間的主體責任與服務范圍。政府作為為老服務最大的供給主體，應在提供高成本、長周期為老服務的同時重視對老人服務需求的收集，村集體作為與廣大農(nóng)村老人群體最密切的組織，應協(xié)助政府收集整理具體的老人服務需求，對于村集體經(jīng)濟發(fā)展較好的村莊在完成上級政府服務任務的同時，應積極地根據(jù)本村老人的需要，用村集體經(jīng)濟的資源提供為老服務。社會組織在根據(jù)政府需求指導書申報服務的同時，應發(fā)揮其公益性的特征，吸納更多的社會資金，弘揚志愿服務精神。

(三)構建以需求為導向的老人服務供給

首先，應建設為老服務數(shù)字化信息收錄系統(tǒng)。信息收錄系統(tǒng)作為數(shù)字化、信息化的時代中更加高效便捷的服務工具，可以通過專業(yè)的信息收集工具進行收集、存放村莊中每一位老人的基本信息、身體狀況、家庭狀況與服務需求等內(nèi)容，緩解為老服務提供過程中供需失衡的不足。

其次，對全村老人的服務需求進行摸排。在政府的指導下由村集體對全村老人的信息進行收集，由政府承擔為老服務信息系統(tǒng)的管理和維護，村集體需要配合政府對本村的老人信息進行收集，也可以以村集體為單位組織對老年人進行培訓，使有條件的老年人通過智能手機自主上傳服務需求，保障老人需求時效性的同時減輕村集體的工作量。同時，村集體需要幫助本村的老人群體意識到享受為老服務是老人應享有的權利，并鼓勵老人積極主動為自己的合理需求發(fā)聲。

最后，應定期對為老服務信息系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)分析和更新維護。老人的需求是多樣的、復雜的，為老服務信息系統(tǒng)的優(yōu)勢體現(xiàn)在信息系統(tǒng)可以根據(jù)老人需求的變化，對提交在該系統(tǒng)上的信息進行大數(shù)據(jù)分析，當達到一定條件時組織合適的為老服務供給主體提供相應的為老服務。