王 俊，李鐵男，郭微微，楊阿龍，孟昊杰，郝旭東

(1.黑龍江省水利科學(xué)研究院，哈爾濱 150080；2.黑龍江省龍研水利規(guī)劃設(shè)計有限責(zé)任公司，哈爾濱 150080；3.黑龍江大學(xué) 水利電力學(xué)院，哈爾濱 150080)

1 項目背景

1.1 概 況

佳木斯市擁有“三大江”水系，共有河湖庫384條(座、個)，其中省級河流6條。2018年，開展河湖“清四亂”專項行動以來，發(fā)現(xiàn)河湖問題2 000余個，占全省問題總數(shù)的10%，呈現(xiàn)“戰(zhàn)線長、范圍廣”的特點，河道管理范圍內(nèi)建設(shè)房屋、亂堆垃圾、圍堤開荒種地、種植高稈作物、河道采砂堆砂行為不規(guī)范、未批先建等問題較多。通過一系列“清四亂”專項整治行動，經(jīng)過5年清理整治，實現(xiàn)侵占河湖問題逐年遞減、重大問題零增長，一大批妨礙河道行洪問題得到徹底解決[1]。

1.2 項目難點分析

1)整改完成問題反彈時有發(fā)生?！皝y堆”、“亂占”、“亂采”問題由于隨機(jī)性和不確定性，且隱蔽性高，特別容易出現(xiàn)前面剛整改完、后邊又堆又占的情況。尤其是在河道內(nèi)亂堆生活垃圾，隨時隨地都有可能發(fā)生。受利益驅(qū)使，一些人在河道偏遠(yuǎn)地方偷采盜采砂石資源，隨采隨走，隱蔽性強(qiáng)、隨機(jī)性強(qiáng)，屢禁不止。由于大江大河河漫灘地的發(fā)育，在河道管理范圍內(nèi)圍堤開荒種地，嚴(yán)重阻礙河道行洪；村民為保證田地不受洪水影響，前腳剛清理的圍堤又重新堆起來。

2) 農(nóng)村河湖清理整治任務(wù)繁重。佳木斯市水系發(fā)達(dá)，農(nóng)村河湖眾多，村民習(xí)慣性在河道內(nèi)堆放生活垃圾、秸稈、禽畜糞便等“亂堆”問題，河道內(nèi)圍欄或散養(yǎng)牛羊等畜禽“亂占”問題時有發(fā)生，河湖管護(hù)及環(huán)境清理整治任務(wù)任重道遠(yuǎn)?？h、鄉(xiāng)、村級河長日常巡查、監(jiān)管與現(xiàn)代化智能科技手段還不能相融合，河道保潔員、巡河員、河湖管護(hù)員等基層管護(hù)隊伍經(jīng)費都無法保證，與當(dāng)前及今后縱深推進(jìn)“清四亂”任務(wù)不匹配，是河湖“清四亂”的重點和難點，是困擾打通河湖管護(hù)“最后一公里”的瓶頸。

2 經(jīng)驗與做法

2.1 堅持高位推動，層層壓實責(zé)任

按照省總河湖長部署安排，多次召開市總河湖長會議，號召市、縣各級河湖長集中整治河湖突出問題。2018年以來，連續(xù)5年開展河湖“清四亂”一系列專項行動，在任總指揮的市河湖長制作戰(zhàn)指揮部統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，各市、縣積極組建指揮機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化組織保障，層層壓實責(zé)任，實行掛圖作戰(zhàn)、專班推進(jìn)河湖“清四亂”[2]。僅2019年度，佳木斯市完成掛圖作戰(zhàn)清單1 229項具體任務(wù)，召開4次河湖長辦主任推進(jìn)會議。

將河湖長制考核工作列入佳木斯市下轄市、縣經(jīng)濟(jì)責(zé)任目標(biāo)考核重要內(nèi)容，將“四亂”清理整治工作列入河湖長制考核[3]，全面開展對市(縣)級河湖長辦、市(縣)責(zé)任部門和市(縣)級河湖長年度考核工作，落實各級河湖長履職盡責(zé)。

2.2 強(qiáng)化法治保障，提升整治成效

聯(lián)合市直水務(wù)、公安、檢察等執(zhí)法監(jiān)管部門，建立執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，堅持問題導(dǎo)向、高位推動、部門聯(lián)動，形成聯(lián)合執(zhí)法專項行動的強(qiáng)大合力，進(jìn)一步完善水務(wù)、公安、檢察等多部門聯(lián)動協(xié)同機(jī)制，以點帶面，推動河湖日常管護(hù)工作有序開展，形成嚴(yán)格執(zhí)法與公正司法的良性互動，維護(hù)河湖健康生態(tài)。

堅持目標(biāo)導(dǎo)向、把握重點、扭住關(guān)鍵，強(qiáng)力推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法專項行動落地見效，對侵占河湖的違法違規(guī)行為進(jìn)行全面清理整治[4]。市河長辦聯(lián)合公安、檢察等部門，聯(lián)合開展河湖“清四亂”和松花江私設(shè)圍堤清理整治工作。市檢察院開展公益訴訟立案調(diào)查涉河湖領(lǐng)域公益訴訟線索122件，制發(fā)行政訴前檢察建議89件，行政機(jī)關(guān)回復(fù)整改率100%。市公安機(jī)關(guān)偵破涉河違法案件70件。

2.3 全面系統(tǒng)排查，嚴(yán)格清單管理

為全面準(zhǔn)確掌握“四亂”問題，佳木斯市深入開展自查自糾，實行清單化管理。全面開展基層河湖長實地排查、巡河員日常巡河檢查、社會力量監(jiān)督舉報等手段，建立問題臺賬，明確問題位置、內(nèi)容、類型、責(zé)任河湖長、整改進(jìn)度等內(nèi)容。創(chuàng)新出臺4項制度和2項管理辦法，完善河湖長日常巡河時間規(guī)劃、巡河日志記錄內(nèi)容和流程等，規(guī)范巡河員和各級河湖長巡河檢查發(fā)現(xiàn)問題、處理、督辦及整改反饋等。堅決做到河湖一點一點排查，問題一個一個整改。

2.4 強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，營造濃厚氛圍

佳木斯市委宣傳部、團(tuán)市委等部門組織多視角、全方位的宣傳，河湖長制宣傳工作深入人心，全民參與氛圍濃厚。電視臺、日報對佳木斯市開展的河湖“清四亂”系列專項行動跟蹤報道。發(fā)動全市中小學(xué)開展河湖長制“八個一”進(jìn)校園活動，設(shè)立民間河湖長管河護(hù)河，參與巡河監(jiān)督，推進(jìn)水脈與文脈有機(jī)融合，大力發(fā)展民間河長，讓河湖長制工作融入人民群眾日常生活。

3 實施效果

3.1 行洪安全通暢

多年阻礙河道行洪的“四亂”頑疾得以清除[1]，特別是對松花江、黑龍江等6條省級河流沿岸重點問題實施清除。河道行洪能力得到了極大的提升，被侵占的水域、河漫灘逐步還河還湖還庫，河道更加通暢，河流、湖泊、水庫蓄滯洪空間逐步擴(kuò)大，2019年汛期，松花江發(fā)生了10年一遇的洪水，超警戒水位0.7m；2021年汛期，黑龍江發(fā)生了10年一遇的洪水，超警戒水位0.75m，均未發(fā)生人身安全和個人財產(chǎn)損失，河湖庫防災(zāi)減災(zāi)能力大幅提高。

3.2 改善河湖面貌

截至2022年9月底，佳木斯市河湖“清四亂”專項行動累計清理整治“四亂”問題2 000余件，拆除違建51×104m2，清除河道內(nèi)垃圾35×104t以上，清除非法圍堤約145km，打擊非法采砂船只40余艘。通過集中清理整治，河道更加暢通無阻、河水更加清澈見底、河岸帶更加翠綠優(yōu)美、沿河風(fēng)景更加怡人，河湖面貌煥然一新，美麗河湖、幸福河湖景象初步顯現(xiàn)。

3.3 提升水環(huán)境質(zhì)量

2021年，扣除自然本底影響，根據(jù)佳木斯市人民政府公布的地表水質(zhì)情況，佳木斯市水質(zhì)優(yōu)良比例達(dá)61%，監(jiān)測區(qū)域各點位水生態(tài)狀況較好，各點位水生態(tài)綜合評價全部處于“良好”、“中等”等級，物種多樣性較高、群落結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，河湖水環(huán)境質(zhì)量呈現(xiàn)向好態(tài)勢。糧食總產(chǎn)達(dá)到110×108kg以上，優(yōu)質(zhì)水資源保障糧食安全。

3.4 恢復(fù)水生態(tài)空間

佳木斯市實施河湖“清四亂”專項行動的同時，積極推進(jìn)河湖生態(tài)修復(fù)工程，清理整治河湖岸線管控空間，斥資2.5億元，開展灘地生態(tài)修復(fù)、退耕還草、廢棄砂場生態(tài)修復(fù)、耕地退耕還濕、堤防防浪林建設(shè)、調(diào)整農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)、黑臭水體治理、沿江景觀帶建設(shè)等18項重點生態(tài)修復(fù)工程，因地制宜建設(shè)景觀綠地，構(gòu)建濱江親水平臺，打造東北三省唯一一條入選全國第一批的國家級示范河湖，通過國家驗收，獲得國務(wù)院資金獎勵激勵。

4 對策建議

4.1 強(qiáng)化依法依規(guī)管理保護(hù)

1)加快佳木斯市《河道管理條例》修訂研究和《河湖保護(hù)治理條例》立法研究，聚焦佳木斯市熱點難題，對治理修復(fù)規(guī)劃編制、河湖保護(hù)和監(jiān)管制度、法律責(zé)任等予以規(guī)范[5]。進(jìn)一步完善河湖防洪規(guī)劃、岸線保護(hù)利用規(guī)劃、河道采砂規(guī)劃及采砂許可、排污許可、取水許可、河湖長履職盡責(zé)、河湖保潔、河湖長制考核等相關(guān)制度，明確河道管理范圍內(nèi)禁止性和限制性的行為和活動，解決基層管護(hù)人員河湖問題界定不清晰、履職盡責(zé)意識不到位、工作盲目被動的問題，為河湖空間管控提供法律依據(jù)。

2)各級河湖長辦、檢察院、公安局等相關(guān)部門加強(qiáng)對涉河建設(shè)項目許可、建設(shè)等環(huán)節(jié)的聯(lián)合監(jiān)督和執(zhí)法，嚴(yán)厲查處違法侵占河湖岸線空間的行為和活動，對違法違規(guī)的行為活動主體要依法依規(guī)進(jìn)行處罰和追責(zé)，為全面推行河湖長制和加強(qiáng)河湖環(huán)境管護(hù)提供堅實的法律保障。

4.2 進(jìn)一步強(qiáng)化河湖監(jiān)管

1)加強(qiáng)河湖長履職盡責(zé)監(jiān)督檢查，開展常態(tài)化規(guī)范化監(jiān)督檢查，督促各級河湖長日常巡查檢查，切實履行河湖管護(hù)責(zé)任。加強(qiáng)涉河湖建設(shè)項目審批、審查，全程跟蹤監(jiān)管，嚴(yán)厲查處批建不符、弄虛作假等問題。

2)完善河湖“清四亂”工作問責(zé)機(jī)制，對重大問題隱瞞不報、拖延不改、虛假整改的責(zé)任主體進(jìn)行追責(zé)問責(zé)，將追責(zé)問責(zé)結(jié)果列入河湖長制年度考核體系。對反彈問題、被上級督查暗訪發(fā)現(xiàn)、被新聞媒體曝光及群眾監(jiān)督舉報的“四亂”問題列入河湖長制年度考核體系。將年度考核結(jié)果通報市(縣)級河湖長辦、市(縣)責(zé)任部門和市(縣)級河湖長，并抄送佳木斯市紀(jì)委監(jiān)委、市委組織部、市委深改委。

4.3 加強(qiáng)農(nóng)村河湖治理能力建設(shè)

1)加快河湖“兩規(guī)兩劃”工作向農(nóng)村河湖延伸，開展農(nóng)村河湖水域空間管控行動，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)侵占河湖水域空間行為，逐步退還被侵占的農(nóng)村河湖水域空間。

2)通過購買第三方服務(wù)、設(shè)置公益崗位和群眾監(jiān)督等方式，建立河湖長、河湖管理單位、第三方機(jī)構(gòu)和人民群眾相結(jié)合的河湖巡查管護(hù)體系，加大對農(nóng)村河湖岸線、小微水體的維護(hù)和保潔的日常管理力度，降低河湖“四亂”問題反彈風(fēng)險。

3)建立健全覆蓋規(guī)模以上河湖的信息化平臺建設(shè)，在水量監(jiān)測、水質(zhì)檢測、岸線監(jiān)控等方面，有效提升農(nóng)村河湖管護(hù)效率和水平。