王 玉 茹

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院,河南 鄭州 450001)

一、問題的提出

大數(shù)據(jù)時代的到來,開啟了人類創(chuàng)新發(fā)展的新篇章。被稱為“未來新石油”的數(shù)據(jù),已經(jīng)如土地、資本等其他生產(chǎn)要素一般,被視為基礎(chǔ)戰(zhàn)略資源,數(shù)據(jù)的競爭價值早已不可同日而語。世界主要國家和地區(qū)將數(shù)據(jù)作為依托,大力推動經(jīng)濟發(fā)展的數(shù)字化轉(zhuǎn)型,通過政策、法案、設(shè)立機構(gòu)等形式,持續(xù)深化實施自身大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。從黨中央到國務(wù)院做出的一系列重要部署,從《“十四五”大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》到《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》等文件,我國大數(shù)據(jù)領(lǐng)域良好的發(fā)展態(tài)勢也得到進一步鞏固,數(shù)據(jù)要素價值釋放對經(jīng)濟發(fā)展的重要性得到高度重視。

在數(shù)字經(jīng)濟迅速發(fā)展的大浪潮下,數(shù)據(jù)密集型企業(yè)憑借著數(shù)據(jù)優(yōu)勢蓬勃生長。為了提升市場力量、搶占市場份額、完成對量大質(zhì)優(yōu)數(shù)據(jù)的獲取,數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中的案例大量浮現(xiàn)于公眾視野,資本的無序擴張引起擔(dān)憂[1]。面對域內(nèi)外數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中的實踐案例,學(xué)界的討論經(jīng)歷了從“規(guī)制是否合理”到“如何具體實現(xiàn)”的歷程。在“規(guī)制是否合理”的層面,多數(shù)國內(nèi)學(xué)者對反壟斷法是否可以規(guī)制數(shù)據(jù)市場的壟斷問題上持贊同態(tài)度,如葉明、李鑫(2021)主張對大數(shù)據(jù)領(lǐng)域進行反壟斷規(guī)制既與激勵創(chuàng)新的觀念相呼應(yīng),又與反壟斷法的規(guī)制特點相匹配[2]。在“如何具體實現(xiàn)”的層面,諸多學(xué)者分析了當(dāng)前反壟斷規(guī)制框架面對數(shù)據(jù)驅(qū)動型并購存在的制度缺憾,對于破解進路的探討,通常從數(shù)據(jù)密集型企業(yè)的商業(yè)模式入手,對相關(guān)市場界定、審查標(biāo)準(zhǔn)完善的研究較為深入,如程晶晶(2021)提出從改進相關(guān)市場界定的方法以及更新申報標(biāo)準(zhǔn)等方面入手,維系數(shù)字市場發(fā)展和良性競爭平衡[3]?，F(xiàn)有研究立足于當(dāng)下制度困境提出解決辦法,但仍缺少面向數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中特征和類型的系統(tǒng)研究,在規(guī)制方法的可操作性層面仍需進一步考量。

因此,本文將系統(tǒng)地分析橫向和非橫向兩種類型數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中的區(qū)別及反競爭效果,并創(chuàng)新性地厘清其區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)營者集中的特征,針對現(xiàn)行反壟斷法制度上的不足以及可操作性的缺乏,提出與“強監(jiān)管時代”本土國情相契合、與數(shù)字時代需求相呼應(yīng)、與反壟斷法價值目標(biāo)相統(tǒng)一的治理辦法。

二、數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中理論闡釋

與傳統(tǒng)企業(yè)的商業(yè)模式有所不同,集中在即時通訊、電商購物以及搜索引擎等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)密集型企業(yè),往往通過提供“中介”服務(wù)以收取傭金的模式經(jīng)營,其經(jīng)濟價值和發(fā)展?jié)摿Ω嗟胤从吃谟脩粢?guī)模和平臺交易量上,數(shù)據(jù)才是企業(yè)賴以生存的重要資產(chǎn)。相較于傳統(tǒng)的經(jīng)營者集中,數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中表現(xiàn)出明顯的復(fù)雜性與差異性。

(一)數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中的概念及類型

在數(shù)字經(jīng)濟背景下,傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)運用相結(jié)合,衍生出傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的升級版,即數(shù)據(jù)驅(qū)動型企業(yè),其在數(shù)據(jù)收集、分析以及應(yīng)用方面占有強大的優(yōu)勢。所謂的數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中,是經(jīng)營者集中在數(shù)據(jù)驅(qū)動型企業(yè)中的一種形式,是指數(shù)據(jù)密集型經(jīng)營者通過合并、合同、取得股權(quán)或資產(chǎn)等方式取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)。在學(xué)理上,根據(jù)集中與經(jīng)濟的相互關(guān)系,傳統(tǒng)的經(jīng)營者集中可以分為橫向集中、縱向集中以及混合集中,其中后兩者又可以稱為非橫向集中,因此數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中也可依此劃分為兩種類型:

其一,橫向數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中。一般而言,橫向經(jīng)營者集中是指實際競爭者和其潛在競爭者之間的集中。橫向數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中,即兩個或者多個處在橫向競爭關(guān)系中的數(shù)據(jù)密集型企業(yè)進行的以整合數(shù)據(jù)資源為目的的經(jīng)營者集中。橫向數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中的實施,于有利的一面而言,可以帶來諸如降低交易成本、推動技術(shù)升級等經(jīng)濟效益。于不利的一面而言,基于數(shù)字平臺“天然”的壟斷傾向,橫向數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中產(chǎn)生的劇烈負(fù)面效應(yīng)體現(xiàn)在數(shù)據(jù)壟斷、市場進入壁壘提高以及市場競爭秩序被干擾等多個層面。數(shù)據(jù)密集型企業(yè)通過橫向并購虛擬整合數(shù)據(jù)資源,牢牢掌握對數(shù)據(jù)的主導(dǎo)權(quán)與控制權(quán),獲得數(shù)據(jù)優(yōu)勢后其市場力量大大增強,與其他潛在競爭者之間的數(shù)據(jù)鴻溝不斷加大,再加之鎖定效應(yīng)等作用的輔助,新興市場主體進入市場所需要的門檻大大提高,強者恒強的“馬太效應(yīng)”的出現(xiàn),加劇了超級平臺的市場支配地位,繼而制約經(jīng)營者間激烈、活躍的競爭態(tài)勢[4]。

其二,非橫向數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中。非橫向數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中一般包括縱向和混合兩種模式。縱向經(jīng)營者集中,主體之間往往存在生產(chǎn)鏈或者價值鏈的上下游協(xié)作關(guān)系。通過縱向數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中,企業(yè)可以有效阻斷上下游企業(yè)向潛在競爭者提供數(shù)據(jù)的途徑。而混合經(jīng)營者集中的主體,則既不互為橫向競爭者,又不為上下游產(chǎn)業(yè),是處于不同領(lǐng)域、不同行業(yè)上的企業(yè)?；旌蠑?shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中有助于數(shù)據(jù)密集型企業(yè)快速進入新領(lǐng)域,實現(xiàn)跨界經(jīng)營,更快地開拓跨領(lǐng)域的商業(yè)版圖。數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展、算法技術(shù)的進步以及數(shù)據(jù)價值的釋放為數(shù)據(jù)密集型企業(yè)集聚資源提供了便捷路徑。非橫向數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中亦是一把雙刃劍,其有利的一面集中體現(xiàn)于資源整合以及效率顯著增加方面,但其也極為可能通過數(shù)據(jù)封鎖產(chǎn)生市場封鎖的效應(yīng)。非橫向數(shù)據(jù)驅(qū)動型并購中,消滅潛在競爭對手已然不是最終目的,其目的是通過并購將處于上下游的業(yè)務(wù)或者是不同領(lǐng)域的業(yè)務(wù)納入自身的生態(tài)系統(tǒng)中,實現(xiàn)市場地位的強化或是完成跨界經(jīng)營?？v向數(shù)據(jù)驅(qū)動型并購后產(chǎn)生的數(shù)據(jù)優(yōu)勢會促使企業(yè)產(chǎn)生封鎖數(shù)據(jù)的動機,繼而拒絕數(shù)據(jù)開放,引發(fā)市場封鎖的反競爭效應(yīng)[5]。而混合數(shù)據(jù)驅(qū)動型并購后,企業(yè)通過跨界經(jīng)營完成市場勢力的傳導(dǎo),擴大了數(shù)據(jù)封鎖和競爭影響的范圍,進一步阻礙了相關(guān)市場的有效競爭。

(二)數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中的特殊性

在數(shù)字密集型企業(yè)中,數(shù)據(jù)成為決策的核心,數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中順應(yīng)了數(shù)字經(jīng)濟時代企業(yè)重視數(shù)據(jù)與技術(shù)的發(fā)展趨勢,區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)營者集中,其在主體、客體、方式與目的等方面都表現(xiàn)出極大的差異性。

第一,所涉主體為數(shù)據(jù)密集型企業(yè)。一般而言,數(shù)據(jù)密集型企業(yè)是參與數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中的主體,當(dāng)然也不排除傳統(tǒng)企業(yè)為掌握數(shù)據(jù)收集與處理的技術(shù)而并購其他數(shù)據(jù)密集型企業(yè)的情況,此種情況下的經(jīng)營者集中不隸屬于本文所討論的范圍。與一般互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)不同,數(shù)據(jù)密集型企業(yè)深刻認(rèn)知并掌握了數(shù)據(jù)的價值,依靠數(shù)據(jù)并利用算法技術(shù)開展業(yè)務(wù)經(jīng)營和事項決策。

第二,集中客體主要是數(shù)據(jù)、算法及用戶注意力。對于以數(shù)據(jù)為生存基石的數(shù)據(jù)密集型企業(yè)而言,企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)備等傳統(tǒng)經(jīng)營者集中的收購對象并非其主要關(guān)注點,可以進行虛擬整合的用戶數(shù)據(jù)、用戶關(guān)注度以及企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)才是客體對象。通過算法技術(shù),利用整合的用戶數(shù)據(jù)能夠更為精準(zhǔn)地分析用戶的行為偏好,更加精準(zhǔn)地對顧客進行定位,進而將潛在顧客開發(fā)成用戶資源。在數(shù)據(jù)驅(qū)動型企業(yè)急于開拓市場份額、吸引用戶關(guān)注、搶占用戶市場的戰(zhàn)略需要下,經(jīng)營者集中不失為最優(yōu)選擇。若被并購企業(yè)擁有海量數(shù)據(jù),且收集、分析、利用數(shù)據(jù)的能力較強時,集中后的企業(yè)獲得的競爭優(yōu)勢將大幅增加,相應(yīng)的壟斷可能性也會增加。

第三,集中方式多表現(xiàn)為數(shù)據(jù)巨頭吞并初創(chuàng)企業(yè)。數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中存在兩種較為普遍的情形,即常見的“強強聯(lián)合”與“強吃弱”。在前者中,“強強聯(lián)合”往往是兩大數(shù)據(jù)密集型企業(yè)通過聯(lián)手以優(yōu)化市場資源配置,避免因競爭兩敗俱傷。此種情況的集中易被發(fā)現(xiàn)并及時叫停。但在該領(lǐng)域,當(dāng)前較為頻繁的情況是巨頭企業(yè)并購初創(chuàng)企業(yè)的“強吃弱”情形,其往往以營業(yè)額未達申報標(biāo)準(zhǔn)為借口逃避經(jīng)營者集中申報。Facebook對Instagram和WhatsApp的收購、滴滴對優(yōu)步(中國)的并購等典型案件均是巨頭企業(yè)以消滅潛在競爭者、鞏固市場地位為目的開展的“扼殺式并購”。

第四,并購目的多為避免競爭、鞏固地位。在數(shù)據(jù)密集型行業(yè)中,數(shù)據(jù)是基石,算法是手段,不同于傳統(tǒng)企業(yè)的固定資產(chǎn)與經(jīng)營規(guī)模,影響數(shù)據(jù)密集型企業(yè)進步與發(fā)展的關(guān)鍵因素是其擁有的數(shù)據(jù)規(guī)模、處理數(shù)據(jù)的技術(shù)能力、吸引用戶關(guān)注的能力以及知識產(chǎn)權(quán)成果等。因此初創(chuàng)企業(yè)若有創(chuàng)新性的突破技術(shù),也會在數(shù)據(jù)驅(qū)動市場中占據(jù)一席之地。正如上所述,發(fā)生較為頻繁的“扼殺式并購”中,數(shù)據(jù)密集型巨頭企業(yè)正是基于這一顧慮而采取收購、合并等手段以直接規(guī)避后顧之憂。初創(chuàng)企業(yè)基于平臺“免費定價”之特點,在依靠免費產(chǎn)品或補貼吸引用戶注意的階段,也樂于選擇接受兼并以獲得資本支持。

三、數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中反壟斷法規(guī)制的現(xiàn)實困境

伴隨著行業(yè)巨頭的誕生,寡頭壟斷風(fēng)險的加劇,數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中在給市場帶來數(shù)字扭曲、排斥競爭等負(fù)面效應(yīng)的同時,其帶來的數(shù)據(jù)集聚效應(yīng)也愈發(fā)加劇競爭擔(dān)憂,并對現(xiàn)行制度產(chǎn)生挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)規(guī)制框架中單一的事前申報標(biāo)準(zhǔn)、僵化的相關(guān)市場界定方法以及忽略數(shù)據(jù)價值及隱私問題的競爭效果分析框架在處理數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中的問題上存在適用障礙。

(一)事先申報標(biāo)準(zhǔn)存在局限性

《反壟斷法》規(guī)定了經(jīng)營者集中事先申報制度以提高審查效率,經(jīng)營者集中達到申報標(biāo)準(zhǔn)的需要事先向反壟斷執(zhí)法機構(gòu)進行申報,對于“申報標(biāo)準(zhǔn)”的判定目前仍以營業(yè)額為主要依托,以“具有或者可能具有排除、限制競爭”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為輔助,事先申報標(biāo)準(zhǔn)的局限性表現(xiàn)在兩方面:

“單一營業(yè)額量化”的審查標(biāo)準(zhǔn)不夠合理?；谄脚_經(jīng)濟“免費定價”的特征,數(shù)字驅(qū)動型并購最終造成的影響可能不會直接反映到營業(yè)額上,這為數(shù)據(jù)驅(qū)動型企業(yè)免于申報提供了有力的借口[6]。符合這一特點的案例近幾年屢見不鮮,美國的Facebook并購Instagram案以及我國滴滴并購優(yōu)步(中國)等案件都因未達到經(jīng)營者集中的申報門檻而暫未納入審查。當(dāng)前將營業(yè)額作為單一衡量尺度的申報標(biāo)準(zhǔn),在數(shù)據(jù)密集型行業(yè)的免費模式下,可能會導(dǎo)致部分具有負(fù)面影響的并購因無法達到規(guī)定的閾值而逃脫監(jiān)管。

輔助認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并未完全發(fā)揮其理想效果?！熬哂谢蛘呖赡芫哂信懦?、限制競爭”的輔助標(biāo)準(zhǔn)的實施需要依靠執(zhí)法機構(gòu)主動調(diào)查,其作用的發(fā)揮面臨執(zhí)法機構(gòu)監(jiān)管難度大以及執(zhí)法機構(gòu)自由裁量權(quán)限制少的雙重難題。數(shù)據(jù)密集型企業(yè)因不符合營業(yè)額門檻隱而不報時,這就要求反壟斷執(zhí)法機構(gòu)發(fā)揮作用。即使執(zhí)法過程中存在相應(yīng)的技術(shù)手段進行輔助監(jiān)測,并且執(zhí)法機構(gòu)可以依靠其他個人或者組織提供的證據(jù)要求相應(yīng)經(jīng)營者申報,但對于動態(tài)競爭市場的監(jiān)管難度依舊很大[7]。經(jīng)營者集中案件本就存在關(guān)系復(fù)雜、交易額大等特點,且《經(jīng)營者集中審查規(guī)定》(以下簡稱《審查規(guī)定》)對執(zhí)法機構(gòu)自由裁量權(quán)的限制仍然較少,如何保持執(zhí)法機構(gòu)的專業(yè)、中立、廉潔、高效還需要時間的檢驗以及制度的保障[8]。

(二)界定相關(guān)市場的傳統(tǒng)工具失靈

數(shù)據(jù)資源已逐漸成為數(shù)據(jù)密集型企業(yè)之間取得競爭勝利的關(guān)鍵,數(shù)據(jù)競爭也愈發(fā)值得關(guān)注。平臺經(jīng)濟的獨特性為數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中相關(guān)市場界定工作的實施帶來了現(xiàn)實難題,尤其是在相關(guān)產(chǎn)品市場界定上,平臺雙邊市場以及免費定價策略帶來的變化使得傳統(tǒng)界定方法出現(xiàn)以下難題。

“假定壟斷者測試(SSNIP)”缺乏可操作性。SSNIP方法適用的關(guān)鍵支點是價格因素,傳統(tǒng)市場在使用替代分析法對相關(guān)產(chǎn)品市場進行界定時,是測量單邊市場中價格小幅度的、明顯且非臨時提升后消費者的選擇變化。對于數(shù)據(jù)密集型企業(yè)來說,企業(yè)前期往往通過低價甚至是免費定價的形式吸引用戶關(guān)注,SSNIP方法的關(guān)鍵支點無法發(fā)揮作用,更無法觀察價格持續(xù)且小幅度上漲后的消費者選擇變化。

非交易數(shù)據(jù)無法單獨界定相關(guān)市場。大型平臺對有價值數(shù)據(jù)的獨家訪問權(quán)仍是大勢所趨,若數(shù)據(jù)不進行交易,便無法從“需求-替代”的角度評估競爭性,數(shù)據(jù)相關(guān)市場自然也難以界定。數(shù)據(jù)驅(qū)動型并購早期,在Facebook收購WhatsApp案中,歐盟委員會并未單獨界定數(shù)據(jù)相關(guān)市場,而僅僅是提出可能存在數(shù)據(jù)相關(guān)市場。同樣的,在Microsoft收購LinkedIn 案中,歐盟反壟斷執(zhí)法機構(gòu)將本案的相關(guān)市場界定為8個相關(guān)市場,但也未單獨界定數(shù)據(jù)相關(guān)市場[9]?，F(xiàn)有框架對相關(guān)市場的界定未能充分考慮數(shù)據(jù)和算法的影響,容易忽略數(shù)據(jù)集中產(chǎn)生的競爭損害。

(三)競爭效果分析的標(biāo)準(zhǔn)受到?jīng)_擊

數(shù)據(jù)才是鞏固和維持?jǐn)?shù)據(jù)密集型企業(yè)市場力量的基石,市場份額對于衡量其市場力量的重要程度顯著降低,而平臺的鎖定效應(yīng)及消費者福利等因素也對反壟斷競爭評估標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生了較大沖擊,傳統(tǒng)規(guī)制邏輯在對數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中進行分析時存在缺憾。

忽視數(shù)據(jù)的價值導(dǎo)致錯誤地評估市場力量。市場力量,一般情況下依靠市場份額加以衡量。我國《反壟斷法》規(guī)定的市場控制力、集中度等其他要素的適用多數(shù)仍然需要以市場份額為依托?！秶鴦?wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》(以下簡稱《指南》)第20條第7款中雖將“不恰當(dāng)使用消費者數(shù)據(jù)”納入考量,但《指南》法律位階較低,且實踐中對于此類非價格因素的考量,仍缺少細(xì)化規(guī)則,在實際進行競爭分析時存在操作難度。傳統(tǒng)規(guī)制邏輯很難周延地處理數(shù)據(jù)力量和市場力量的關(guān)系,忽略數(shù)據(jù)的價值則可能會導(dǎo)致錯誤評估企業(yè)的市場力量[10]。

隱私保護融入競爭效果的評價仍存有爭議。消費者福利原則會對實質(zhì)性競爭的評估標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生影響,信息時代,消費者福利受損的體現(xiàn)不只是相關(guān)產(chǎn)品價格的上漲,還包括產(chǎn)品質(zhì)量的下降以及個人信息、隱私被侵害等損失。在Facebook收購WhatsApp案中,WhatsApp用戶從未想過,并購后Facebook反而通過取消隱私設(shè)置訪問很多用戶之前不愿付出的信息[11]。在當(dāng)前的競爭損害分析中,執(zhí)法機構(gòu)往往更傾向于觀察合并后企業(yè)是否通過投放更多廣告等手段獲得價格盈利,但對用戶在數(shù)據(jù)隱私方面可能遭受的非價格損害關(guān)注不足,這與《反壟斷法》兼顧保護消費者福利的價值理念不相符合。

四、數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中反壟斷法規(guī)制的優(yōu)化進路

伴隨著超大型平臺的不斷涌現(xiàn),世界范圍內(nèi),許多細(xì)分領(lǐng)域“一家獨大”的格局引起世界各國執(zhí)法機構(gòu)的擔(dān)憂。歐盟率先通過《數(shù)字市場法案》建立守門人制度,以積極態(tài)度重新衡量數(shù)字驅(qū)動型經(jīng)營者集中。美國也緊隨其后展開順應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展趨勢的制度完善。隨著“強監(jiān)管時代”一系列新規(guī)的出臺和舊規(guī)的修改,我國也應(yīng)通過對經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的多元化調(diào)整、相關(guān)市場界定方法的多方面改進以及競爭分析框架的多層次考量,以包容審慎的態(tài)度積極探索維系數(shù)字市場發(fā)展和良性競爭平衡的破解進路。

(一)動態(tài)調(diào)整申報標(biāo)準(zhǔn),完善分級分類審查制度

就目前經(jīng)營者集中的相關(guān)規(guī)定來看,《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(修訂草案征求意見稿)》以及《反壟斷法》考慮到申報門檻需適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展水平,配套規(guī)定中的營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)均有所上調(diào)。當(dāng)前單一的營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)無法適應(yīng)數(shù)字時代的變革,進行數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法的首要前提是推進申報標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整。

第一,實現(xiàn)申報標(biāo)準(zhǔn)的多元化調(diào)整。為了避免“營業(yè)額”不達門檻而免于申報的類似情況發(fā)生,需要增加交易額作為申報標(biāo)準(zhǔn),綜合考慮數(shù)據(jù)密集型行業(yè)的整體營收情況,以及處在發(fā)展初期的初創(chuàng)企業(yè)的現(xiàn)實情況,制定出具體且合理的交易額門檻。目前域外已有相關(guān)做法,德國《反對限制競爭法》、奧地利《卡特爾法》已在合并控制領(lǐng)域引入“交易額”申報門檻,讓競爭法適應(yīng)技術(shù)發(fā)展與國際競爭帶來的結(jié)構(gòu)性變化,彌補營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)的漏洞[12]。同時,需要增設(shè)用戶規(guī)模申報標(biāo)準(zhǔn)作為輔助。通過充分調(diào)研,設(shè)置用戶規(guī)模的具體閾值,增加申報門檻的另一重保障,以應(yīng)對營業(yè)額以及交易額不盡合理的情況。

第二,健全經(jīng)營者集中分類分級審查制度。分類分級審查制度在《反壟斷法》以及《審查規(guī)定》中均有涉及,但仍未落實到實踐層面。相較于對壟斷協(xié)議等行為的規(guī)制,事前性、預(yù)防性的特征在經(jīng)營者集中審查制度中尤為明顯。在經(jīng)營者集中事先審查方面,根據(jù)各行業(yè)之間市場競爭狀況存在的較大差異,要通過專門出臺部門規(guī)章的形式明晰分類分級審查的具體法律標(biāo)準(zhǔn)以及其配套措施,以因應(yīng)分類分級審查制度對機構(gòu)分工和人員配置的現(xiàn)實需求,從可操作性層面提供制度保障,實現(xiàn)經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)化調(diào)整[13]。

第三,規(guī)范大型數(shù)據(jù)企業(yè)的申報業(yè)務(wù)。適當(dāng)借鑒域外司法轄區(qū)的先進經(jīng)驗,如歐盟《數(shù)字市場法案》所規(guī)定的守門人“集中通知義務(wù)”,在對平臺完成分級的基礎(chǔ)上,以包容審慎的態(tài)度制定適合本土國情的規(guī)則,從“事前監(jiān)管”的角度周密考量何種大型數(shù)據(jù)企業(yè)需要被設(shè)定義務(wù)以及強制申報義務(wù)的具體內(nèi)容。

(二)完善以價格為核心的相關(guān)市場界定方法

關(guān)于經(jīng)營者集中案件,雖然理論與實踐上對“是否一定要對相關(guān)市場進行界定”有不同看法,但從目前來看,《指南》在正式稿中刪除了征求意見階段“特定個案可以不界定相關(guān)市場”的相關(guān)表述,這表明了我國面對經(jīng)營者集中案件相關(guān)市場界定的態(tài)度。因此,跳過相關(guān)市場界定的辦法不可取,破解數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中的規(guī)制難題仍需要對市場界定工具和方法進行厘清。

第一,引入新的相關(guān)市場界定方法。針對相關(guān)市場的界定問題,在考慮引入“產(chǎn)品性能測試法”和“盈利模式測試法”的基礎(chǔ)上,結(jié)合《指南》提出的“個案分析原則”,深入研究不同模式下平臺相關(guān)市場界定的主要指標(biāo)、計量模型,以應(yīng)對認(rèn)定困境。通過“產(chǎn)品性能測試法”(SSNDQ測試),模擬降低或者提高產(chǎn)品的性能(如搜索信息的精準(zhǔn)度高低、投放廣告時間的長短),分析用戶因產(chǎn)品性能降低或者提升,轉(zhuǎn)而選擇其他產(chǎn)品或服務(wù)的情況。“盈利模式測試法”由歐盟委員會在Home Benelux一案判決中指出,主張關(guān)注平臺的盈利來源。在市場主體的盈利來源明確時,可以通過盈利模式是否具有可替代性來判斷是否屬于同一市場。

第二,從多維度、前瞻性視角進行界定。單獨界定數(shù)據(jù)相關(guān)市場并不適合國情,但忽視數(shù)據(jù)因素又會造成對經(jīng)營者集中負(fù)面影響的低估。從多維度視角考慮,在相關(guān)市場界定時,要照顧到平臺企業(yè)網(wǎng)絡(luò)外部性、鎖定效應(yīng)等行業(yè)特點,正視數(shù)據(jù)和算法等因素,根據(jù)其適用的領(lǐng)域界定相關(guān)市場。從前瞻性視角考慮,未來相關(guān)市場也應(yīng)予以衡量。在Microsoft收購LinkedIn案、Google收購Fitbit案中,歐盟委員會都對合并后有可能產(chǎn)生的潛在競爭影響進行了分析。在界定相關(guān)市場時,執(zhí)法機構(gòu)要兼顧數(shù)字經(jīng)濟的高度動態(tài)性,關(guān)注并購后的數(shù)據(jù)密集型企業(yè)將以何種方式使用數(shù)據(jù),并去分析未來市場是否會因此產(chǎn)生潛在競爭[14]。

(三)細(xì)化經(jīng)營者集中的競爭效果分析框架

用戶隱私與數(shù)據(jù)保護水平的下降,其危害也應(yīng)如產(chǎn)品或服務(wù)價格上漲或質(zhì)量降低一般引起重視。當(dāng)前競爭效果分析“重價格因素,輕非價格因素”的模式會使得分析結(jié)果出現(xiàn)偏差。因此,破解數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中競爭效果分析困境,需要在重視數(shù)據(jù)價值及隱私保護等非價格因素方面作出制度回應(yīng)。

第一,考慮數(shù)據(jù)的價值以及數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)。在數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中的競爭效果分析過程中,需考慮數(shù)據(jù)的相應(yīng)價值,構(gòu)建數(shù)據(jù)價值與市場力量評判的相關(guān)關(guān)系,評估集中后的數(shù)據(jù)對市場力量作用程度的大小,并結(jié)合個人信息保護的相關(guān)法律,考慮個人數(shù)據(jù)可攜帶[15]的問題,通過實現(xiàn)用戶對個人信息的自主支配打破平臺鎖定用戶信息的局面,避免競爭強化的負(fù)面效果。在可操作性上,應(yīng)對現(xiàn)有規(guī)定在具體操作層面進行相應(yīng)補充,明確數(shù)據(jù)市場力量評估的顯性指標(biāo),如企業(yè)獲取數(shù)據(jù)成本的提升或者是企業(yè)數(shù)據(jù)價值的下降等,為競爭效果分析提供具體的執(zhí)法規(guī)則。

第二,將隱私保護因素納入考量范圍。在制度設(shè)計層面,對數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中進行競爭損害分析時,應(yīng)當(dāng)將隱私保護納入經(jīng)營者集中的競爭損害分析框架之中。若消費者可以將用戶隱私保護程度作為選擇因素之一,數(shù)據(jù)密集型企業(yè)為搶奪用戶資源也會提供較好的隱私保護政策,將隱私保護納入競爭損害分析有其理論邏輯上的合理性。在具體實施層面,應(yīng)以消費者福利標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn),綜合考慮平臺經(jīng)濟的獨特性,形成具體的量化指標(biāo),通過分析并購后個人隱私保護水平的變化、隱私政策完善的平臺進入相關(guān)市場的壁壘等因素,在平衡個人隱私權(quán)益保護和激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力與經(jīng)濟效率之間尋找最優(yōu)解。

五、結(jié)語

隨著數(shù)字經(jīng)濟的縱深發(fā)展及其動態(tài)競爭的加劇,現(xiàn)行經(jīng)營者集中制度在規(guī)制數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)營者集中方面的不足日益凸顯,需要借助新的執(zhí)法規(guī)則和工具進行應(yīng)對?！吨改稀贰秾彶橐?guī)定》等文件的出臺,《反壟斷法》的新修在一定程度上給予了制度上的正面回應(yīng),但在具體實踐層面仍缺乏細(xì)致規(guī)定。因此反壟斷立法、執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)立足當(dāng)下的數(shù)字市場現(xiàn)狀,順應(yīng)時代變革趨勢,合理借鑒域外經(jīng)驗,在促進申報標(biāo)準(zhǔn)多元化、完善相關(guān)市場界定與競爭效果分析框架方面繼續(xù)發(fā)力,合理且有效地解決數(shù)據(jù)驅(qū)動型并購的規(guī)制難題,以緩解數(shù)字經(jīng)濟背景下資本無序擴張的隱憂,促進平臺經(jīng)濟、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。