魏 瓊

（西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都 610031）

科技與法律是現(xiàn)代文明的“雙翼”［1］；制度創(chuàng)新是技術(shù)創(chuàng)新的決定性因素［2］。在立法機(jī)關(guān)長(zhǎng)期持續(xù)頒行的法律推動(dòng)下，美國(guó)等創(chuàng)新型國(guó)家的科技創(chuàng)新范式已由線性創(chuàng)新進(jìn)化為系統(tǒng)性創(chuàng)新并逐漸演變成為生態(tài)系統(tǒng)性創(chuàng)新［3］。這種目前最先進(jìn)的創(chuàng)新范式奠定了美國(guó)保持經(jīng)濟(jì)繁榮和科技領(lǐng)先的基礎(chǔ)［4］。我國(guó)的科技立法史較短，科技創(chuàng)新范式尚在由線性創(chuàng)新向系統(tǒng)性創(chuàng)新范式的進(jìn)化中［5］。我國(guó)政府工作報(bào)告中提出國(guó)家優(yōu)化我國(guó)的創(chuàng)新生態(tài)，形成多主體協(xié)同、全方位推進(jìn)的創(chuàng)新局面，以及運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新、強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位、提升中小微企業(yè)創(chuàng)新能力等政策的實(shí)施，昭示了我國(guó)要盡快趨近生態(tài)系統(tǒng)性科技創(chuàng)新范式的決心；我國(guó)2021年新修訂的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第四條更是明確規(guī)定國(guó)家要促進(jìn)創(chuàng)新生態(tài)的持續(xù)優(yōu)化。然而，學(xué)界以建構(gòu)生態(tài)系統(tǒng)性科技創(chuàng)新范式為目標(biāo)反思國(guó)內(nèi)科技立法歷史與現(xiàn)狀的研究成果不多，因此本研究將探尋創(chuàng)新型國(guó)家通過(guò)科技立法變革促進(jìn)科技創(chuàng)新范式進(jìn)化的變遷歷史及其經(jīng)驗(yàn)，檢視我國(guó)科技立法的不足并設(shè)計(jì)促進(jìn)我國(guó)向生態(tài)系統(tǒng)性科技創(chuàng)新范式變遷的制度創(chuàng)新內(nèi)容，用法治的確定性消減科技創(chuàng)新范式進(jìn)化的不確定性，為實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)提供制度根據(jù)。

1 科技立法與科技創(chuàng)新范式的歷史變遷

范式是科學(xué)共同體一起承認(rèn)的一組內(nèi)容,所謂科學(xué)革命，即是用新的范式取代舊的范式即科學(xué)革命［6］。因此，科技創(chuàng)新范式是一種公認(rèn)的，依靠其本身成功而具有示范意義的人工構(gòu)造模式，是能解決科技創(chuàng)新這一疑難問(wèn)題的工具或方法的總稱?？萍剂⒎ㄊ菄?guó)家機(jī)關(guān)依照法定程序制定、修改或廢止關(guān)于調(diào)整科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范活動(dòng)［7］。在結(jié)構(gòu)功能主義視角下，人類的科技創(chuàng)新行為是科技立法所建立的社會(huì)結(jié)構(gòu)的派生現(xiàn)象，科技創(chuàng)新能成功進(jìn)行的原因在于科技立法找到了一種手段（結(jié)構(gòu)）去滿足人類科技創(chuàng)新的需要（功能）［8］。因此，回溯科技創(chuàng)新范式與科技立法的歷史發(fā)展變化，有助于理解并預(yù)測(cè)科技創(chuàng)新與科技立法的未來(lái)。

1.1 科技創(chuàng)新范式與科技立法相互促進(jìn)變遷的歷史

19 世紀(jì)以前，人類的科技創(chuàng)新活動(dòng)通常源于個(gè)體自發(fā)的好奇和興趣，如少數(shù)學(xué)者的科學(xué)研究或工匠技師們的技術(shù)改良。隨著人類對(duì)科學(xué)、技術(shù)等創(chuàng)新活動(dòng)重要性認(rèn)識(shí)的不斷深入，到19 世紀(jì)中葉后，部分國(guó)家和地區(qū)的科學(xué)與技術(shù)開(kāi)始融合并逐漸與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，科技創(chuàng)新逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛心康?、有組織的活動(dòng)且逐漸被模式化。到今天，創(chuàng)新型國(guó)家的創(chuàng)新范式已經(jīng)歷了線性創(chuàng)新范式、系統(tǒng)性創(chuàng)新范式兩個(gè)階段的進(jìn)化，正在進(jìn)入生態(tài)系統(tǒng)性創(chuàng)新范式階段。其中，在線性創(chuàng)新范式階段，奉行新古典經(jīng)濟(jì)理論與內(nèi)生增長(zhǎng)理論，強(qiáng)調(diào)政府在科學(xué)研究中的主導(dǎo)地位，通過(guò)政府提供人財(cái)物用于基礎(chǔ)研究實(shí)現(xiàn)集中內(nèi)向的創(chuàng)新；在系統(tǒng)性創(chuàng)新范式階段，奉行開(kāi)放式創(chuàng)新理論，關(guān)注創(chuàng)新系統(tǒng)中的靜態(tài)要素構(gòu)成，認(rèn)為政府與市場(chǎng)皆是科技創(chuàng)新的主導(dǎo)力量，政府的作用在于提供研發(fā)投入、稅收優(yōu)惠、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等政策促進(jìn)創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同的重要性；在生態(tài)系統(tǒng)性創(chuàng)新階段，奉行演化經(jīng)濟(jì)學(xué)和生態(tài)學(xué)理論，關(guān)注創(chuàng)新要素之間、系統(tǒng)與環(huán)境間的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變過(guò)程，強(qiáng)調(diào)以制度創(chuàng)新為保證［9］?？梢?jiàn)，創(chuàng)新范式三階段的進(jìn)化是由簡(jiǎn)短粗疏到復(fù)雜精細(xì)、由機(jī)械式到有機(jī)式、由工程化到生態(tài)化的變革、轉(zhuǎn)換與升級(jí)過(guò)程。

與創(chuàng)新范式的進(jìn)化相伴隨，各創(chuàng)新型國(guó)家科技立法的重點(diǎn)內(nèi)容經(jīng)歷了由科學(xué)到科技再到科技創(chuàng)新的演變，主要功能也同時(shí)發(fā)生了由促進(jìn)科學(xué)發(fā)展到促進(jìn)科學(xué)、技術(shù)與經(jīng)濟(jì)結(jié)合再到塑造國(guó)家科技競(jìng)爭(zhēng)核心優(yōu)勢(shì)的變化［10］。頒發(fā)和實(shí)施激勵(lì)科技創(chuàng)新的系列科技政策性立法能成功促進(jìn)科技創(chuàng)新范式進(jìn)化成為美國(guó)為后進(jìn)國(guó)家提供的主要經(jīng)驗(yàn)，其1940—1980年的科技立法建構(gòu)了線性創(chuàng)新范式并為其提供保障，具有“政府—科研機(jī)構(gòu)”線性的特征，1980—2000年以促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移為中心內(nèi)容的系列立法促進(jìn)了線性創(chuàng)新范式向系統(tǒng)性創(chuàng)新范式的進(jìn)化，具有政府、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等多要素的系統(tǒng)框架性特征［10］。自2003 年提出“國(guó)家創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”概念以來(lái)，持續(xù)頒布系列創(chuàng)新法案，為建構(gòu)和形成生態(tài)系統(tǒng)性創(chuàng)新范式提供了保障、指導(dǎo)、引導(dǎo)和跟進(jìn)，具有政府、科研機(jī)構(gòu)、科研人員、企業(yè)、社會(huì)組成的創(chuàng)新系統(tǒng)自組織動(dòng)態(tài)演化的生態(tài)系統(tǒng)性特征［11］?？梢?jiàn)，科技創(chuàng)新范式進(jìn)化與科技立法變革存在正向交互循環(huán)效應(yīng)，如圖1 所示，科技立法的變革（供給）促進(jìn)科技創(chuàng)新范式的進(jìn)化，科技創(chuàng)新范式的運(yùn)行反饋形成新的科技立法需求，按新的科技立法需求修改完善后形成新的科技立法供給，進(jìn)一步促進(jìn)科技創(chuàng)新范式的再進(jìn)化。

圖1 科技立法與科技創(chuàng)新范式的正向循環(huán)交互效應(yīng)

1.2 科技創(chuàng)新范式與科技立法相互促進(jìn)變遷的新發(fā)展

科技創(chuàng)新范式進(jìn)化與科技立法變革之間的正向交互循環(huán)效應(yīng)，加上生態(tài)系統(tǒng)性創(chuàng)新范式的典型特征，決定了新的與生態(tài)系統(tǒng)性創(chuàng)新范式相適應(yīng)的科技立法應(yīng)具備以下三方面的新功能：一是創(chuàng)造并維護(hù)創(chuàng)新主體的多樣共生性，即讓盡可能多的主體有參與創(chuàng)新的客觀機(jī)會(huì)和主觀愿望，并在參與創(chuàng)新的過(guò)程中形成競(jìng)爭(zhēng)性合作的共生關(guān)系；二是創(chuàng)造并維護(hù)創(chuàng)新系統(tǒng)的自組織演化性，即要充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)創(chuàng)新資源配置的決定性作用，并使其成為各創(chuàng)新要素相互作用以保持創(chuàng)新系統(tǒng)自動(dòng)良性運(yùn)行的內(nèi)在動(dòng)力，充分發(fā)揮政府對(duì)創(chuàng)新資源配置的補(bǔ)充作用以保持技術(shù)創(chuàng)新的活力，使其成為推動(dòng)各創(chuàng)新要素相互作用的外在動(dòng)力；三是創(chuàng)造并維護(hù)創(chuàng)新環(huán)境的開(kāi)放協(xié)同性，即要許可外來(lái)創(chuàng)新物種的不斷移入和創(chuàng)新邊界的不斷突破，為創(chuàng)新主體進(jìn)行創(chuàng)新提供所需要的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、人文等各種密切支持條件的外部環(huán)境。因此，要建構(gòu)生態(tài)系統(tǒng)性創(chuàng)新范式并使其穩(wěn)定良性地運(yùn)行，就必然要求科技立法這一社會(huì)事實(shí)的結(jié)構(gòu)通過(guò)變革具備相應(yīng)功能。

2 創(chuàng)新型國(guó)家變革科技立法促進(jìn)科技創(chuàng)新范式進(jìn)化的歷史經(jīng)驗(yàn)

任何國(guó)家的科技立法要實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)科技創(chuàng)新的目標(biāo)，都不得不充分體現(xiàn)并滿足科技創(chuàng)新必須遵守的客觀規(guī)律，這決定了不同國(guó)家和地區(qū)有效激勵(lì)創(chuàng)新范式進(jìn)化的科技立法在內(nèi)容上必然存在共性，因此，研究創(chuàng)新型國(guó)家通過(guò)科技立法變革促進(jìn)創(chuàng)新范式進(jìn)化的歷史經(jīng)驗(yàn)可為我國(guó)變革科技立法提供直接啟示。無(wú)論實(shí)行大陸法系還是英美法系的創(chuàng)新型國(guó)家，其科技立法皆采用成文法形式，具體表現(xiàn)為科技基本法、科技專門法和科技附屬法等3 種。英、法、日、韓等采用“科技基本法+科技專門法+科技附屬法”的立法模式，通過(guò)科技基本法構(gòu)建科技立法的整體性框架，根據(jù)不同需求制定專門法或在其他法中制定相應(yīng)規(guī)范進(jìn)行補(bǔ)充、完善和創(chuàng)新。一直走在科技制度創(chuàng)新前列的美國(guó)卻未頒布科技基本法，采用的是“科技專門法+科技附屬法”的立法模式，根據(jù)創(chuàng)新范式的進(jìn)化而不斷通過(guò)新的立法進(jìn)行制度創(chuàng)新、補(bǔ)充和完善。這兩種看似不同的立法模式皆使這些國(guó)家科技立法的數(shù)量不斷增多，最終形成了具有價(jià)值融貫性和邏輯自洽性的科技法律系統(tǒng)，促進(jìn)其向生態(tài)系統(tǒng)性科技創(chuàng)新范式的進(jìn)化。

2.1 長(zhǎng)期系統(tǒng)化的科技立法是促進(jìn)科技創(chuàng)新范式進(jìn)化的根本保障

與一般政策相較，法律更好的穩(wěn)定性、系統(tǒng)性和更高的效力位階決定了通過(guò)立法機(jī)關(guān)制定法律能更好地促進(jìn)科技創(chuàng)新范式的持續(xù)進(jìn)化。美國(guó)自1980年起，針對(duì)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新平均不到兩年就會(huì)出臺(tái)一部新法案或?qū)ν恢匾ò赋雠_(tái)實(shí)施細(xì)則或修正案，如對(duì)《拜杜法案》，先后在1982、1983、1984、1987 和2000 年出臺(tái)了實(shí)施細(xì)則或修正案。長(zhǎng)期密集的科技立法逐漸形成了美國(guó)促進(jìn)科技創(chuàng)新范式進(jìn)化的法律系統(tǒng)。觀察美國(guó)的科技創(chuàng)新體系時(shí)代（1980—2003 年）與建構(gòu)科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)時(shí)代（2003 年后）的科技立法重點(diǎn)內(nèi)容可發(fā)現(xiàn)，其發(fā)生了由關(guān)注創(chuàng)新要素構(gòu)成和資源配置的靜態(tài)結(jié)構(gòu)到強(qiáng)調(diào)各創(chuàng)新主體間作用機(jī)制的動(dòng)態(tài)演化、由重視政府和市場(chǎng)對(duì)促進(jìn)創(chuàng)新的作用到強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)的作用、由注重創(chuàng)新體系的搭建到強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新生態(tài)的形成、由注重創(chuàng)新供給側(cè)立法到重視創(chuàng)新需求側(cè)立法的顯著變化，通過(guò)新法實(shí)現(xiàn)對(duì)舊法的創(chuàng)新、填充或彌補(bǔ)，最終使美國(guó)形成了相互配合且適應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)性科技創(chuàng)新范式存在和運(yùn)行需要的科技法律系統(tǒng)。

2.2 科技立法要盡量創(chuàng)造并維護(hù)創(chuàng)新主體的多樣共生性

創(chuàng)造并維護(hù)創(chuàng)新主體的多樣性和共生性是生態(tài)系統(tǒng)性科技創(chuàng)新范式得以形成和發(fā)展的前提和核心。要建構(gòu)創(chuàng)新主體的多樣性，就要使更多的主體有意愿、有機(jī)會(huì)成為創(chuàng)新主體；要建構(gòu)各創(chuàng)新主體之間的共生性，就要使不同創(chuàng)新主體既要競(jìng)爭(zhēng)，又能合作。

其一，科技立法創(chuàng)造和維護(hù)創(chuàng)新主體多樣性，主要包括激勵(lì)企業(yè)、高校、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、政府科研機(jī)構(gòu)雇員成為技術(shù)轉(zhuǎn)化的創(chuàng)新主體，在政府及其研究機(jī)構(gòu)內(nèi)創(chuàng)設(shè)技術(shù)轉(zhuǎn)移與應(yīng)用機(jī)構(gòu)作為專門的創(chuàng)新主體等內(nèi)容。例如，美國(guó)秉持政府讓渡所有權(quán)將有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則，通過(guò)《拜杜法案》使政府資助成果由政府所有轉(zhuǎn)變?yōu)檎S可授予受政府資助者對(duì)其受資助研發(fā)的創(chuàng)新成果在承擔(dān)披露等法定義務(wù)的前提下享有保留發(fā)明所有權(quán)的選擇權(quán)，政府僅享有付費(fèi)實(shí)施該成果的權(quán)利及在特定情況下許可第三方實(shí)施的介入權(quán)，為高校、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和小企業(yè)等進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)移提供客觀機(jī)會(huì)，促使這些最重要的創(chuàng)新力量產(chǎn)生參與技術(shù)轉(zhuǎn)移活動(dòng)的強(qiáng)烈意愿，最終通過(guò)向技術(shù)轉(zhuǎn)移投入資本、技術(shù)和人才等創(chuàng)新要素而成為創(chuàng)新主體；《史蒂文森-威德勒技術(shù)創(chuàng)新法》及其系列修正案、《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法》《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力技術(shù)轉(zhuǎn)移法》《美國(guó)技術(shù)優(yōu)先法》等法案，授權(quán)聯(lián)邦研究所和其他研究機(jī)構(gòu)與其他部門、地方政府、產(chǎn)業(yè)組織、政府財(cái)團(tuán)、私人財(cái)團(tuán)或個(gè)人簽訂共同研究合同，或就歸聯(lián)邦所有的發(fā)明成果簽訂許可證合同，使這些合同的雙方皆能成為技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的創(chuàng)新主體；賦予從事發(fā)明的聯(lián)邦職員在促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移中的法定權(quán)利和義務(wù)，如獲得轉(zhuǎn)讓職務(wù)專利收入不低于15%的報(bào)酬權(quán)［14］，激勵(lì)聯(lián)邦研究所職員成為創(chuàng)新主體；設(shè)置聯(lián)邦研究所技術(shù)轉(zhuǎn)移集團(tuán)及聯(lián)邦研究所內(nèi)的研究與技術(shù)應(yīng)用辦公室（ORTA），并規(guī)定其職責(zé)和經(jīng)費(fèi)來(lái)源，創(chuàng)設(shè)了政府承擔(dān)技術(shù)轉(zhuǎn)移職責(zé)的具體機(jī)構(gòu)這種新型創(chuàng)新主體。這些制度創(chuàng)新改變了線性創(chuàng)新范式下創(chuàng)新主體單一的局面，使美國(guó)更多的組織或個(gè)人有機(jī)會(huì)、有意愿成為創(chuàng)新主體。

雖然該村水利的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)較為完善，但是根據(jù)具體情況，還可以有改進(jìn)的空間，根據(jù)村民水資源利用的實(shí)際情況，提出以下建議：

其二，科技立法建構(gòu)各創(chuàng)新主體之間的共生關(guān)系，包括許可政府研究機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體簽訂共同研究或許可證合同，并規(guī)定合同各方的法定義務(wù)和權(quán)利、關(guān)注小企業(yè)參加技術(shù)創(chuàng)新合作等內(nèi)容。例如，《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法》等授權(quán)聯(lián)邦研究所，可在接受共同研究或許可證合同對(duì)方的資金、人員、服務(wù)和財(cái)產(chǎn)或向其提供人員、服務(wù)和財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，承擔(dān)保留付使用費(fèi)后可在世界范圍內(nèi)使用的非獨(dú)占和非轉(zhuǎn)移性、非取消性許可證的所有權(quán)，以及特別關(guān)照中小企業(yè)及其參加的技術(shù)轉(zhuǎn)移集團(tuán)等合同相對(duì)方等法定義務(wù)；聯(lián)邦研究所職員有權(quán)將其職務(wù)發(fā)明商品化，可向合同對(duì)方出讓自己的發(fā)明專利權(quán)許可證或轉(zhuǎn)讓其技術(shù)發(fā)明?！缎∑髽I(yè)創(chuàng)新發(fā)展法》特別資助小企業(yè)參與技術(shù)創(chuàng)新合作，要求每個(gè)對(duì)外委托研究經(jīng)費(fèi)預(yù)算超過(guò)1 億美元的，政府機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦研究所撥出不低于2.5%的預(yù)算經(jīng)費(fèi)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式資助小企業(yè)，鼓勵(lì)小企業(yè)參與聯(lián)邦政府實(shí)驗(yàn)室的項(xiàng)目研究和成果轉(zhuǎn)化，強(qiáng)化其在聯(lián)邦政府研究成果市場(chǎng)化中的作用?！缎∑髽I(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移法》要求聯(lián)邦相關(guān)政府部門及科學(xué)基金會(huì)制定“小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃（STTR）”，資助小企業(yè)與高校研究人員、聯(lián)邦政府資助的研發(fā)中心及非盈利研發(fā)機(jī)構(gòu)的合作項(xiàng)目。這些激勵(lì)和照顧數(shù)量龐大的小企業(yè)參與技術(shù)創(chuàng)新的制度安排，奠定了科技創(chuàng)新市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)，通過(guò)要求聯(lián)邦研究所及相關(guān)政府部門在共同研究或許可證合同中承擔(dān)照顧合同對(duì)方的法定義務(wù)，并賦予聯(lián)邦研究所雇員與合同相對(duì)方的法定權(quán)利，為這些創(chuàng)新主體形成并維護(hù)其相互之間公平的競(jìng)爭(zhēng)與合作共生關(guān)系提供了保障。

2.3 科技立法要以市場(chǎng)為主導(dǎo)并以政府為補(bǔ)充提供科技創(chuàng)新的動(dòng)力

發(fā)揮市場(chǎng)配置科技創(chuàng)新資源主要作用的科技立法內(nèi)容主要體現(xiàn)為對(duì)政府資助成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)的合理配置。例如，《拜杜法案》通過(guò)授權(quán)高校享有其受政府資助成果的專利申請(qǐng)權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，允許聯(lián)邦研究所將聯(lián)邦所有的專利以排他性的許可方式授予美國(guó)的企業(yè)和高校，使高校和聯(lián)邦研究機(jī)構(gòu)能有機(jī)會(huì)和愿望與產(chǎn)業(yè)界合作，通過(guò)市場(chǎng)化方式共同致力于轉(zhuǎn)化政府資助研發(fā)的成果。這種制度安排打通了市場(chǎng)配置創(chuàng)新資源的路徑，促進(jìn)了美國(guó)大學(xué)由科學(xué)邏輯理念向市場(chǎng)邏輯理念轉(zhuǎn)變，使科研邁向了市場(chǎng)并促進(jìn)了學(xué)術(shù)研究市場(chǎng)的形成和發(fā)展，使美國(guó)的科技創(chuàng)新范式獲得了市場(chǎng)化的內(nèi)在動(dòng)力。

發(fā)揮政府配置科技創(chuàng)新資源補(bǔ)充作用的科技立法內(nèi)容主要體現(xiàn)為明確政府促進(jìn)科技創(chuàng)新的具體職能。例如，美國(guó)前述科技創(chuàng)新的系列法案將促進(jìn)商業(yè)創(chuàng)新確定為聯(lián)邦政府的職責(zé)，要求制定支持技術(shù)轉(zhuǎn)移和促進(jìn)聯(lián)邦政府科技資源開(kāi)發(fā)利用的政策，將技術(shù)轉(zhuǎn)移作為考核聯(lián)邦研究所職員業(yè)績(jī)的指標(biāo)，要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)撥付給ORTA 的經(jīng)費(fèi)不少于研究所預(yù)算經(jīng)費(fèi)的0.5%；將促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移的作用上升到提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的認(rèn)識(shí)高度，啟動(dòng)政府主導(dǎo)的與企業(yè)合作的“高新尖”重大技術(shù)計(jì)劃項(xiàng)目以保持在重要技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位；《國(guó)家衛(wèi)生研究院改革法》《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院法》《美國(guó)科學(xué)院法》確立了美國(guó)國(guó)立科研機(jī)構(gòu)法律地位和具體職能，要求其通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目幫助企業(yè)、高校和其他機(jī)構(gòu)從事高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)的創(chuàng)新研究；對(duì)醫(yī)療、教育、綠色能源產(chǎn)業(yè)的科研活動(dòng)直接投入巨額扶助資金，旨在促進(jìn)科技創(chuàng)新引領(lǐng)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以應(yīng)對(duì)金融危機(jī)；要求美國(guó)科學(xué)基金會(huì)主任定期發(fā)布和更新基金會(huì)績(jī)效評(píng)估的政策，通過(guò)評(píng)估強(qiáng)調(diào)科學(xué)研究產(chǎn)出的透明度和責(zé)任，證明每項(xiàng)受資助的項(xiàng)目支出的合理性［15］。這些制度安排使政府怎樣發(fā)揮推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新作用的方式變得清晰具體，因而發(fā)揮了政府配置科技創(chuàng)新資源的補(bǔ)充作用，使美國(guó)的科技創(chuàng)新獲得了政府權(quán)力這一外在動(dòng)力的有效推動(dòng)。

2.4 科技立法要全方位構(gòu)建開(kāi)放協(xié)同的創(chuàng)新環(huán)境

開(kāi)放協(xié)同的創(chuàng)新環(huán)境是生態(tài)系統(tǒng)性科技創(chuàng)新范式賴以生存和運(yùn)行的外部條件，要構(gòu)建全方位開(kāi)放協(xié)同的創(chuàng)新環(huán)境就要解決進(jìn)行創(chuàng)新所必需的資金問(wèn)題，消除既有法律中阻礙創(chuàng)新的內(nèi)容并為創(chuàng)新提供必需的人才和設(shè)備支持。

其一，對(duì)科技創(chuàng)新提供稅收優(yōu)惠。如美國(guó)的《國(guó)內(nèi)收入法典》《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法》等遵循普惠并照顧中小企業(yè)的原則，規(guī)定研發(fā)支出按抵免比例計(jì)算，抵免額直接從應(yīng)繳所得稅額中扣除，將中小企業(yè)研發(fā)支出的稅收抵免率由14%提升至17%，企業(yè)可按收入總額的3%計(jì)提技術(shù)開(kāi)發(fā)準(zhǔn)備金并免交企業(yè)所得稅，將高新產(chǎn)業(yè)研發(fā)設(shè)備折舊年限縮短為3 年；對(duì)資本利得適用單獨(dú)低稅率，長(zhǎng)期資本利得最高稅率僅為28%，低于個(gè)稅最高35%稅率［16］。這些法案通過(guò)低稅率吸引資金投入創(chuàng)新，建構(gòu)了科技創(chuàng)新所需要的資金環(huán)境的開(kāi)放協(xié)同性。

其二，消除阻礙合作技術(shù)創(chuàng)新的法律障礙、禁止專利權(quán)濫用等。美國(guó)《國(guó)家合作研究法》及其修正案《國(guó)家合作研究與生產(chǎn)法》將判斷企業(yè)合作從事科學(xué)理論研究、工程設(shè)計(jì)及開(kāi)發(fā)測(cè)試、實(shí)驗(yàn)性生產(chǎn)及測(cè)試、產(chǎn)品生產(chǎn)、交換研發(fā)信息等行為是否構(gòu)成壟斷的標(biāo)準(zhǔn)，由本身違法原則變更為合理原則，即使企業(yè)間的前述合作行為使其所占市場(chǎng)份額可能形成壟斷，只要能促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，就不認(rèn)定其構(gòu)成壟斷。這消除了企業(yè)間通過(guò)合作研究、開(kāi)發(fā)及生產(chǎn)進(jìn)行協(xié)同創(chuàng)新的法律障礙，為創(chuàng)新主體開(kāi)放協(xié)同創(chuàng)新提供了合法性基礎(chǔ)。為防止濫用專利權(quán)損害創(chuàng)新環(huán)境，美國(guó)《創(chuàng)新法案》要求專利訴訟的原告在訴訟中提供受侵害專利權(quán)的具體情況等諸多必要細(xì)節(jié)，并規(guī)定由敗訴方承擔(dān)對(duì)方的律師費(fèi)等，以減少“專利蟑螂”通過(guò)惡意訴訟給創(chuàng)新企業(yè)導(dǎo)致的危害。

其三，為創(chuàng)新提供必要的人才、科研設(shè)備等具體支持條件。例如，美國(guó)根據(jù)本國(guó)部分基礎(chǔ)研究薄弱，軟件、應(yīng)用程序、數(shù)據(jù)科學(xué)和制造業(yè)等人才匱乏，公民的科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）方面的才能不高，濫用專利權(quán)阻礙創(chuàng)新現(xiàn)象增多等實(shí)際情況進(jìn)行有針對(duì)性地立法，培養(yǎng)創(chuàng)新人才以提高創(chuàng)新環(huán)境的開(kāi)放協(xié)同度?！稄?fù)蘇與再投資法案》及其修正版《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法案》和《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)再授權(quán)法案》等系列法案加大了對(duì)基礎(chǔ)教育和人才培養(yǎng)的投入，授權(quán)商務(wù)部國(guó)家技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)局執(zhí)行在國(guó)家重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤┗A(chǔ)科學(xué)研究資助，增加國(guó)家科學(xué)基金會(huì)、能源部科學(xué)辦公室、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院等機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算，強(qiáng)化STEM 基礎(chǔ)學(xué)科的教育，鼓勵(lì)招募STEM 的本科生和研究生并將其培養(yǎng)為小學(xué)和中學(xué)的STEM 教師，增加聯(lián)邦層次STEM 教育政策的投資額并實(shí)施STEM 的教師獎(jiǎng)學(xué)金等人才培養(yǎng)計(jì)劃?！秳?chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)力法案》要求提高科研基礎(chǔ)設(shè)施的利用率和安全性，增強(qiáng)受資助研究人員與其他研究人員的合作，為青年研究人員提供使用聯(lián)邦設(shè)施的機(jī)會(huì)，采取具體有效措施減輕研究人員的行政負(fù)擔(dān)和高等教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。重點(diǎn)培養(yǎng)軟件、應(yīng)用程序、數(shù)據(jù)科學(xué)和制造業(yè)等匱乏的人才，提出改革STEM 教育系列措施，發(fā)展STEM 學(xué)徒制，優(yōu)先為企業(yè)尤其是小企業(yè)提供學(xué)徒。調(diào)動(dòng)包括全體公民在內(nèi)的社會(huì)力量參與科技創(chuàng)新，設(shè)立公民科學(xué)競(jìng)爭(zhēng)獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目并要求在可公開(kāi)訪問(wèn)的政府網(wǎng)站上發(fā)布公告，同時(shí)明確未經(jīng)書(shū)面同意，聯(lián)邦政府不得對(duì)參評(píng)獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目所開(kāi)發(fā)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)獲得利益。授權(quán)聯(lián)邦科學(xué)機(jī)構(gòu)開(kāi)展公民科學(xué)項(xiàng)目并在適當(dāng)情況下將其數(shù)據(jù)提供給公眾使用。另外，還向受其他基金會(huì)資助的研究人員、學(xué)生和機(jī)構(gòu)開(kāi)放國(guó)家科學(xué)基金會(huì)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目（I-Corps）的教育和培訓(xùn)，鼓勵(lì)發(fā)展和擴(kuò)大側(cè)重于職業(yè)發(fā)展的培訓(xùn)項(xiàng)目。

上述科技立法舉措優(yōu)化了創(chuàng)新主體進(jìn)行科技創(chuàng)新所需要的資金投入、基礎(chǔ)教育、人才培養(yǎng)、提高公民科學(xué)素養(yǎng)等外部支持條件，為從需求側(cè)參與科技創(chuàng)新創(chuàng)造了條件，建構(gòu)了科技創(chuàng)新所需的經(jīng)濟(jì)、人文等創(chuàng)新環(huán)境的開(kāi)放協(xié)同性。

3 我國(guó)變革現(xiàn)行科技立法促進(jìn)科技創(chuàng)新范式進(jìn)化的實(shí)踐需求

自新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)內(nèi)的科技立法經(jīng)歷了建立（1949—1966 年）、荒廢（1966—1977 年）、恢復(fù)與改革（1978—1992 年）和全面構(gòu)建（1993 年至今）等4 個(gè)時(shí)期［17］。我國(guó)采用“科技基本法+科技專門法+科技附屬法”立法模式的同時(shí)，頒行了大量科技政策，通過(guò)科技政策提出了建立國(guó)家創(chuàng)新體系和優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)。目前，我國(guó)的科技創(chuàng)新范式正在向系統(tǒng)性創(chuàng)新范式進(jìn)化中，體系性不足，尚乏生態(tài)系統(tǒng)性創(chuàng)新范式的特征［18］。究其成因，與我國(guó)科技立法歷史較短、現(xiàn)行科技制度的形式和內(nèi)容存在不足有關(guān)。

3.1 既有制度形式中的法律有空白且數(shù)量較少

我國(guó)影響科技創(chuàng)新范式進(jìn)化的法律形式的制度主要有《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》和《科學(xué)技術(shù)普及法》《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》及《專利法》《著作權(quán)法》等知識(shí)產(chǎn)權(quán)類法律。倪正茂［19］在2006 年的研究中認(rèn)為，創(chuàng)新型國(guó)家大多具有的關(guān)于人才培養(yǎng)、經(jīng)費(fèi)投入、基金管理、企業(yè)科技進(jìn)步、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、高新科技等的專項(xiàng)法律，我國(guó)大多仍處空白狀態(tài)，其論斷至今卻仍未過(guò)時(shí)。

我國(guó)促進(jìn)科技創(chuàng)新范式進(jìn)化的制度形式以中央及地方政府部門制定的大量政策為主。這些科技政策的內(nèi)容由最初的以政府為創(chuàng)新治理主體，以興辦高新技術(shù)企業(yè)為創(chuàng)新治理手段，到釋放市場(chǎng)機(jī)制在創(chuàng)新資源配置領(lǐng)域的作用，探索構(gòu)建國(guó)家創(chuàng)新體系、營(yíng)造創(chuàng)新環(huán)境，加快國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)，再到強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定支持基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究、激勵(lì)并賦權(quán)科研人員以及營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的科研環(huán)境，讓科研人員從科研成果中獲得經(jīng)濟(jì)收益，進(jìn)一步激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力，對(duì)促進(jìn)我國(guó)科技創(chuàng)新范式的進(jìn)化發(fā)揮了重要作用［20］。但是，這些政策文件中，數(shù)量眾多的規(guī)劃、決定、意見(jiàn)類規(guī)范雖有指引作用，但不具備法律的強(qiáng)制性和穩(wěn)定性，數(shù)量較少的條例類規(guī)范雖屬行政規(guī)章，但效力位階過(guò)低；此外，這些規(guī)范相互之間及其與現(xiàn)行法律的內(nèi)容之間還存在差異和沖突，導(dǎo)致多種弊端。以科研經(jīng)費(fèi)管理為例，政策繁多而立法不足的經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀既無(wú)法實(shí)現(xiàn)法治對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理改革的引領(lǐng)、保障和促進(jìn)作用，又使科研經(jīng)費(fèi)管理的改革成果無(wú)法得到國(guó)家立法層面的確認(rèn)與保障，增加了經(jīng)費(fèi)支出與使用行為的不可預(yù)期性及科研人員經(jīng)費(fèi)使用的風(fēng)險(xiǎn)［21］。因此，這些政策不能替代立法機(jī)關(guān)制定的法律而發(fā)揮出持續(xù)穩(wěn)定地促進(jìn)我國(guó)科技創(chuàng)新范式向體系性、系統(tǒng)性的創(chuàng)新范式進(jìn)化的作用。

3.2 所激勵(lì)的科技創(chuàng)新主體尚缺乏多元共生性

我國(guó)影響科技創(chuàng)新范式進(jìn)化的既有制度內(nèi)容未能激勵(lì)形成多元共生化的科技創(chuàng)新主體。其一，缺乏規(guī)定高校、國(guó)有科研機(jī)構(gòu)成為創(chuàng)新市場(chǎng)性主體所需獨(dú)立法律地位的專門立法［22］。為使大學(xué)具備參與創(chuàng)新市場(chǎng)的法律條件，日本的《大學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)讓促進(jìn)法》《國(guó)立大學(xué)法人法》直接賦予其國(guó)立大學(xué)以獨(dú)立的法人地位，使國(guó)立大學(xué)能以自己的名義參與學(xué)術(shù)轉(zhuǎn)移創(chuàng)新的市場(chǎng)活動(dòng)并獲得相應(yīng)收益；美國(guó)的《史蒂文森-威德勒技術(shù)創(chuàng)新法》《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法》等系列立法授權(quán)聯(lián)邦研究所對(duì)外簽訂共同研究合同的權(quán)利，或就歸聯(lián)邦所有的發(fā)明成果簽訂許可證合同的權(quán)利，使其獲得成為技術(shù)轉(zhuǎn)移創(chuàng)新市場(chǎng)主體的資格并享有收益權(quán)。但是，我國(guó)尚無(wú)關(guān)于高校、國(guó)有科研機(jī)構(gòu)的專門立法。王立兵［23］和盧威［24］認(rèn)為，我國(guó)《教育法》《高等教育法》《民法典》規(guī)定的高校法人地位類型不明確，使高校陷入法人化不足的困境。高校雖可獨(dú)立對(duì)外進(jìn)行市場(chǎng)化的技術(shù)轉(zhuǎn)移活動(dòng)，但因依賴財(cái)政投入，加上缺乏高校辦學(xué)（財(cái)政）自主權(quán)的法律規(guī)定，自主利用自己的學(xué)術(shù)、科技等品牌與其他單位進(jìn)行深度合作成立高科技等公司的權(quán)利也得不到體制機(jī)制保障［25］,損害了高校成為技術(shù)轉(zhuǎn)移創(chuàng)新主體的主觀能動(dòng)性。

其二，激勵(lì)高校、國(guó)有科研機(jī)構(gòu)的科研人員成為轉(zhuǎn)化科技成果創(chuàng)新主體的主觀意愿尚乏法律根據(jù)。美國(guó)改變“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的傳統(tǒng)民商法觀念，通過(guò)立法賦予公立高校、國(guó)有科研機(jī)構(gòu)對(duì)其受國(guó)有資金支持而獲得的科研成果享有法定權(quán)利，是通過(guò)市場(chǎng)激勵(lì)國(guó)有科研機(jī)構(gòu)及其科研人員產(chǎn)生轉(zhuǎn)化職務(wù)成果的主觀愿望的前提。我國(guó)《關(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)工作的通知》《新形勢(shì)下加強(qiáng)基礎(chǔ)研究若干重點(diǎn)舉措》等系列文件，不能在法律上化解高校職務(wù)科技成果的國(guó)有資產(chǎn)權(quán)屬對(duì)高校科研人員進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)化創(chuàng)新主觀愿望的阻礙。盡管我國(guó)2021 年新修訂的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第32 條，為探索賦予科學(xué)技術(shù)人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長(zhǎng)期使用權(quán)制度等高校職務(wù)成果混合所有制改革提供了一定的法律空間，但因其仍將該類成果歸屬于項(xiàng)目承擔(dān)者，即科研人員所在單位而非科研人員個(gè)人［26］，有違《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》第19 條對(duì)公立科研機(jī)構(gòu)、高等院校的職務(wù)科技成果完成人或參加人進(jìn)行科技成果轉(zhuǎn)化不得變更職務(wù)科技成果的權(quán)屬的規(guī)定；同時(shí)，高校職務(wù)成果混合所有制將高校與科研人員作為科技成果的共有人而共同享有科技成果的處置權(quán)的做法，因權(quán)利主體數(shù)量的增加而存在共有各方難以有效管理、行使和保護(hù)權(quán)利的弊端［27］。

其三，中小企業(yè)缺少成為轉(zhuǎn)化科技成果創(chuàng)新主體的客觀機(jī)會(huì)。借助立法提供的優(yōu)惠條件彌補(bǔ)自身實(shí)力不足而成為技術(shù)轉(zhuǎn)化的創(chuàng)新主體，不僅能使中小企業(yè)在科技迅猛發(fā)展時(shí)代保持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，還是提升科技創(chuàng)新主體多樣性的根本路徑。正因如此，美國(guó)通過(guò)多部法案為中小企業(yè)參與技術(shù)轉(zhuǎn)化提供特別的優(yōu)惠條件，以確保其擁有成為創(chuàng)新主體的客觀機(jī)會(huì)，以使創(chuàng)新主體盡可能地多樣化，并維持各不同創(chuàng)新主體之間的競(jìng)爭(zhēng)與共生性。但是，我國(guó)尚無(wú)專門激勵(lì)中小企業(yè)參與科技創(chuàng)新的法律，《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》中也未規(guī)定對(duì)中小企業(yè)參加與國(guó)有高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)技術(shù)轉(zhuǎn)化合作研究的特別優(yōu)惠或照顧措施，僅僅頒行了大量相關(guān)的政策文件，但缺乏落地實(shí)施，執(zhí)行效果欠佳［28］。

3.3 為創(chuàng)新系統(tǒng)自組織演化提供的動(dòng)力不足

我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)制度未有利于充分培育和發(fā)展科技成果轉(zhuǎn)化市場(chǎng)。《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》第25～30 條關(guān)于鼓勵(lì)研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、高等院校與企業(yè)聯(lián)合實(shí)施科技成果轉(zhuǎn)化、鼓勵(lì)創(chuàng)辦科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)定，為培育和發(fā)展科技成果轉(zhuǎn)化市場(chǎng)奠定了基礎(chǔ)，但其內(nèi)容宏觀抽象，缺少可操作性，對(duì)科技中介機(jī)構(gòu)的規(guī)定缺少職能定位和經(jīng)費(fèi)保障等基本內(nèi)容。盡管《促進(jìn)高等學(xué)校科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動(dòng)計(jì)劃》《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)?？萍汲晒D(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化工作的若干意見(jiàn)》要求高校設(shè)立科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化管理機(jī)構(gòu)，但同樣未明確規(guī)定這一機(jī)構(gòu)的定位與職能。我國(guó)高校的科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化管理機(jī)構(gòu)受限于高等教育管理體制，無(wú)法以市場(chǎng)主體身份參與科技成果轉(zhuǎn)化的管理運(yùn)營(yíng)［29］。實(shí)踐中，我國(guó)大多數(shù)高校尚未設(shè)置獨(dú)立的科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化機(jī)構(gòu)；少數(shù)高校即使成立了專門的科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化機(jī)構(gòu)，也因職能定位不夠清晰，相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)、收益分配、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等政策配套尚不健全而無(wú)法實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利相一致［30］，促進(jìn)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的效率低下。

此外，我國(guó)現(xiàn)行制度確定的政府配置科技創(chuàng)新資源的職能缺乏可操作性?！洞龠M(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》第8 條、第9 條僅規(guī)定相關(guān)政府機(jī)構(gòu)依法定職責(zé)承擔(dān)科技成果轉(zhuǎn)化的管理、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作，內(nèi)容多宏觀抽象且以政府職責(zé)為本位，過(guò)度強(qiáng)調(diào)國(guó)家義務(wù)且忽視個(gè)人權(quán)利。這樣的立法技術(shù)導(dǎo)致我國(guó)創(chuàng)新立法被“虛置化”［31］，難以實(shí)際執(zhí)行，使政府權(quán)力不能有效發(fā)揮配置創(chuàng)新資源的補(bǔ)充作用。

3.4 所建構(gòu)的創(chuàng)新環(huán)境開(kāi)放協(xié)調(diào)度不高

其一，為科技創(chuàng)新所建構(gòu)的資金條件仍有不足。我國(guó)《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》第33～39 條規(guī)定了科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持、稅收優(yōu)惠及融資、保險(xiǎn)等支持措施，加上政府頒行的系列相關(guān)規(guī)范性文件，初步建構(gòu)了科技創(chuàng)新必要的融資、稅收優(yōu)惠等資金條件，卻未建構(gòu)激勵(lì)創(chuàng)新導(dǎo)向的普惠性稅收環(huán)境［32］。盡管我國(guó)直接投入科技創(chuàng)新的經(jīng)費(fèi)數(shù)額龐大，但對(duì)這些經(jīng)費(fèi)投入的規(guī)范以地方性法規(guī)或政策為主，尚無(wú)統(tǒng)一的專門立法，科研經(jīng)費(fèi)投入效率低下［33］。

其二，通過(guò)合作研究和生產(chǎn)進(jìn)行科技創(chuàng)新存在合法性困境。我國(guó)《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》第25 條為研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、高等院校與企業(yè)合作進(jìn)行科技成果轉(zhuǎn)化的研究提供了根據(jù)，然而，我國(guó)尚無(wú)為科技創(chuàng)新而進(jìn)行的合作研究與生產(chǎn)不構(gòu)成壟斷的特別立法，根據(jù)現(xiàn)行《反壟斷法》的判斷標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的合作研究和生產(chǎn)可能因構(gòu)成壟斷而陷入合法性困境［34］。

其三，進(jìn)行科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)研究、基礎(chǔ)教育、人才培養(yǎng)和公民科學(xué)素養(yǎng)等外部支持條件的法律供給不足。基礎(chǔ)研究是原始創(chuàng)新的動(dòng)力源，其本身極其依賴特定政策、法律及制度體系的保障［35］，根植于基礎(chǔ)研究的“從0 到1”的原創(chuàng)能力不足是我國(guó)和創(chuàng)新型國(guó)家的主要差距，這種差距與立法對(duì)基礎(chǔ)研究重要性的認(rèn)識(shí)不清有關(guān)。我國(guó)1993 年的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》將“基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究”單列為第四章，強(qiáng)調(diào)國(guó)家保障基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究持續(xù)、穩(wěn)定地發(fā)展；而在2007 年修訂時(shí)卻將該章內(nèi)容融入第二章中，消解了基礎(chǔ)研究的重要性。盡管《國(guó)務(wù)院關(guān)于強(qiáng)化實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)一步推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新深入發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于全面加強(qiáng)基礎(chǔ)科學(xué)研究的若干意見(jiàn)》《新形勢(shì)下加強(qiáng)基礎(chǔ)研究若干重點(diǎn)舉措》等文件強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新型人才培養(yǎng)和新工科人才培養(yǎng)、強(qiáng)化基礎(chǔ)研究，但這些文件效力位階低且系統(tǒng)性、穩(wěn)定性不足；同時(shí)，我國(guó)尚無(wú)激勵(lì)提高公民科學(xué)素養(yǎng)、從需求側(cè)為科技創(chuàng)新提供環(huán)境性支持條件的法律，培育并激勵(lì)全體公民參與科技創(chuàng)新的具體措施不多。這種立法現(xiàn)狀導(dǎo)致公民參與科技創(chuàng)新的主觀愿望和客觀能力不強(qiáng)，國(guó)有科研基礎(chǔ)設(shè)施的利用率不高。

可見(jiàn)，我國(guó)既有科技立法不利于有效促進(jìn)創(chuàng)新范式的進(jìn)化，要使我國(guó)的創(chuàng)新發(fā)展趨近生態(tài)系統(tǒng)性創(chuàng)新范式，就要進(jìn)行科技立法的變革。

4 我國(guó)變革科技立法促進(jìn)科技創(chuàng)新范式進(jìn)化的新趨勢(shì)

要確定我國(guó)科技立法變革的新趨勢(shì)，不僅要以創(chuàng)新型國(guó)家科技立法的歷史經(jīng)驗(yàn)為參照，還要結(jié)合本國(guó)的具體國(guó)情，因?yàn)榭萍剂⒎ń⒃谝欢ǖ慕?jīng)濟(jì)體制之上：我國(guó)通過(guò)市場(chǎng)化改革建立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，與美國(guó)等創(chuàng)新型國(guó)家以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、私有制為主體的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制存在顯著差異，這意味著在科技創(chuàng)新中，我國(guó)的政府比創(chuàng)新型國(guó)家的政府有更大的權(quán)力，市場(chǎng)在配置科技創(chuàng)新資源的作用可能更小，面臨著怎樣發(fā)揮市場(chǎng)配置創(chuàng)新資源的決定性作用、怎樣解決政府資金資助的科研成果由中小私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)化等獨(dú)有的多重難題。同時(shí)，科技立法建立在一定的科技創(chuàng)新實(shí)踐基礎(chǔ)之上：我國(guó)的科技水平與科技強(qiáng)國(guó)相比還有較大差距，在很多產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵設(shè)備和核心技術(shù)還主要依靠進(jìn)口，缺乏自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)，特別是一些“卡脖子”技術(shù)尚未取得突破［36］，這說(shuō)明我國(guó)科技創(chuàng)新的原創(chuàng)能力較低、突破性技術(shù)創(chuàng)新不足［37］，怎樣提升原創(chuàng)能力和突破性技術(shù)創(chuàng)新能力應(yīng)成為我國(guó)科技立法的重中之重。借鑒美國(guó)等創(chuàng)新型國(guó)家科技立法的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國(guó)的實(shí)際情況，為促使我國(guó)的創(chuàng)新發(fā)展不斷趨近生態(tài)系統(tǒng)性的科技創(chuàng)新范式，以實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)，建議我國(guó)在如下四方面進(jìn)行科技立法上的變革。

4.1 強(qiáng)化符合生態(tài)系統(tǒng)性創(chuàng)新范式要求和提升原創(chuàng)能力的專門立法

創(chuàng)新型國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，高度重視并堅(jiān)持通過(guò)立法機(jī)關(guān)持續(xù)頒行系統(tǒng)性的法律是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的基本路徑。以法律形式固化激勵(lì)創(chuàng)新所需的各種條件是生態(tài)系統(tǒng)性創(chuàng)新范式得以建構(gòu)、運(yùn)行的前提和保障，法律的體系性要求及時(shí)消除不利于激勵(lì)創(chuàng)新的舊法律規(guī)則或觀念，從而保障新的創(chuàng)新范式得以建構(gòu)。為改變我國(guó)促進(jìn)科技創(chuàng)新以行政規(guī)范性文件為主、法律量少的制度現(xiàn)狀導(dǎo)致的科技立法穩(wěn)定性及體系性不足、系統(tǒng)性匱乏等弊端，法學(xué)界宜投入更多力量研究科技立法，解決科技法學(xué)的基本理論問(wèn)題，建構(gòu)科技法學(xué)的理論體系，梳理并總結(jié)既有規(guī)范性文件的內(nèi)容并提出修改或制定新法的方案；立法機(jī)關(guān)也宜投入更多立法資源制定系統(tǒng)性的法律并填補(bǔ)法律空白。如2021 年修訂《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》為此作出了表率，其針對(duì)我國(guó)科技創(chuàng)新原創(chuàng)能力不足的國(guó)情，重新將“基礎(chǔ)研究”單獨(dú)成章并為基礎(chǔ)研究的發(fā)展提供穩(wěn)定、良好的資金支持和制度保障；發(fā)揮政府權(quán)力集中的制度優(yōu)勢(shì)強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，解決制約國(guó)家發(fā)展和安全的重大難題；實(shí)行科學(xué)技術(shù)人員分類評(píng)價(jià)制度，激發(fā)科技人員創(chuàng)新創(chuàng)造活力并加強(qiáng)創(chuàng)新人才教育培養(yǎng)；新增“區(qū)域科技創(chuàng)新”“國(guó)際科學(xué)技術(shù)合作”章節(jié)，支持建立區(qū)域科技創(chuàng)新合作機(jī)制、協(xié)同互助機(jī)制和國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀科技人才合作研發(fā)；鼓勵(lì)在國(guó)外工作的科學(xué)技術(shù)人員回國(guó)，吸引本國(guó)及外籍科技人員到我國(guó)從事科技研發(fā)。這些新修訂和增加的內(nèi)容填補(bǔ)了部分法律空白，必將加快我國(guó)趨近生態(tài)系統(tǒng)性創(chuàng)新范式的進(jìn)程。未來(lái)宜強(qiáng)化解決科技原創(chuàng)能力不足、突破性技術(shù)創(chuàng)新匱乏等具體問(wèn)題的科技專門立法，注重建設(shè)創(chuàng)新過(guò)程多主體、多層次的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，破除“知識(shí)—技術(shù)—生產(chǎn)”轉(zhuǎn)化流程的壁壘，實(shí)現(xiàn)知識(shí)創(chuàng)造與技術(shù)生產(chǎn)協(xié)同發(fā)展。

4.2 促進(jìn)創(chuàng)新主體的多樣共生性和科技創(chuàng)新的市場(chǎng)化

創(chuàng)新型國(guó)家的實(shí)踐證明，受政府資助獲得成果歸政府所有不利于技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，通過(guò)法律使政府讓渡其資助成果的所有權(quán)給市場(chǎng)主體，促使高校及其科研人員、中小私有企業(yè)等能夠且愿意成為創(chuàng)新主體；通過(guò)法律允許國(guó)有研究機(jī)構(gòu)排他性許可市場(chǎng)主體使用政府資助的成果，能激勵(lì)不同創(chuàng)新群體的相互合作，從而建構(gòu)創(chuàng)新主體之間的競(jìng)爭(zhēng)合作的共生關(guān)系，最終讓市場(chǎng)成為創(chuàng)新資源的配置方式，形成創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)在的自組織演化動(dòng)力。為改變我國(guó)科技創(chuàng)新主體的多樣共生性和市場(chǎng)化方面的不足，結(jié)合我國(guó)公有制為主體的國(guó)情，宜借鑒美國(guó)和日本的經(jīng)驗(yàn)，制定專門的法律明確規(guī)定國(guó)有高校、科研機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法律主體地位及其通過(guò)市場(chǎng)轉(zhuǎn)化技術(shù)的法定權(quán)利和義務(wù)，激勵(lì)其成為創(chuàng)新市場(chǎng)的主體。宜通過(guò)法律徹底清理、廢除或修改與中國(guó)版“拜杜規(guī)則”政府放權(quán)精神相悖的規(guī)范性文件，實(shí)現(xiàn)受政府資助的科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)的合理配置。為激勵(lì)高校及國(guó)有科研機(jī)構(gòu)的科研人員成為科技成果轉(zhuǎn)化創(chuàng)新主體的主觀意愿，宜通過(guò)修改《專利法》第6 條，合理配置雇主與雇員對(duì)職務(wù)成果的權(quán)利［38］，為高校職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化的改革提高法律根據(jù)。為解決中小企業(yè)成為轉(zhuǎn)化科技成果創(chuàng)新主體客觀機(jī)會(huì)不足的問(wèn)題，宜通過(guò)法律為中小企業(yè)參加與國(guó)有高校、科研機(jī)構(gòu)等進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)化的合作提供特別的優(yōu)惠條件。為解決科技轉(zhuǎn)化中介機(jī)構(gòu)定位不明、職能不清等問(wèn)題，可通過(guò)法律賦予高校轉(zhuǎn)化機(jī)構(gòu)市場(chǎng)主體的身份定位，促使其按市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。

4.3 明確政府配置科技創(chuàng)新資源職能的具體內(nèi)容

具體且可執(zhí)行的授權(quán)是政府有效行使科技管理職能的保障，科技創(chuàng)新正外部性決定了要通過(guò)政府權(quán)力為激勵(lì)創(chuàng)新提供外在動(dòng)力，只有通過(guò)立法明確政府職能的內(nèi)容并使其具備可執(zhí)行性，才能為充分發(fā)揮政府權(quán)力對(duì)創(chuàng)新資源配置的補(bǔ)充作用提供保障。美國(guó)確定政府在塑造創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境中所承擔(dān)的激勵(lì)創(chuàng)新職能的系列法案，皆具備內(nèi)容具體且可執(zhí)行的特征，為美國(guó)政府有效實(shí)現(xiàn)激勵(lì)創(chuàng)新的職能提供了保障?？紤]到我國(guó)政府配置創(chuàng)新資源權(quán)力過(guò)大的基本國(guó)情，建議通過(guò)立法明確限定政府激勵(lì)創(chuàng)新的職能內(nèi)容并確保其具有可操作性，宜重視和推廣修訂《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》以擴(kuò)大企業(yè)與個(gè)人權(quán)利的立法技術(shù)，盡量消除我國(guó)創(chuàng)新立法“虛置化”現(xiàn)象，盡量明確并限定政府在創(chuàng)新的資金投入、利益分配、人才培養(yǎng)、稅收優(yōu)惠、設(shè)備使用等方面的具體職能，提高政府促進(jìn)創(chuàng)新職能的效率。

4.4 提升科技創(chuàng)新環(huán)境的開(kāi)放協(xié)同度

高度開(kāi)放協(xié)同的創(chuàng)新環(huán)境能為創(chuàng)新主體提供創(chuàng)新所需的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、人文等各種支持條件，但因這些支持條件僅靠創(chuàng)新主體或市場(chǎng)不能成就，通過(guò)法律發(fā)揮政府權(quán)力配置創(chuàng)新資源的作用、建構(gòu)并優(yōu)化支持創(chuàng)新的外部環(huán)境條件逐漸成為了科技立法重點(diǎn)。美國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)表明，根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況，通過(guò)立法采取目標(biāo)明確且有針對(duì)性的具體措施，能有效提高創(chuàng)新環(huán)境的開(kāi)放協(xié)同度，提高公民參與科技創(chuàng)新的能力，促進(jìn)創(chuàng)新主體及創(chuàng)新群落之間的動(dòng)態(tài)演化，增強(qiáng)全體社會(huì)成員從科技創(chuàng)新需求側(cè)發(fā)揮作用的能力，引導(dǎo)、促進(jìn)和保障創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的形成和運(yùn)行。結(jié)合國(guó)內(nèi)的實(shí)際情況，宜將創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略作為新稅制改革的“航標(biāo)”［39］，改善科技創(chuàng)新的資金條件。在修訂《反壟斷法》時(shí)，宜將“激勵(lì)創(chuàng)新”作為其價(jià)值目標(biāo)之一，將判斷企業(yè)合作從事科研創(chuàng)新的行為是否構(gòu)成壟斷的標(biāo)準(zhǔn)修改為合理原則，并通過(guò)列舉方式將企業(yè)合作從事科研創(chuàng)新的行為作為反壟斷法豁免適用的例外情形，既消除既有的反壟斷標(biāo)準(zhǔn)對(duì)企業(yè)合作創(chuàng)新的阻礙，又盡量減少對(duì)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面影響。在《專利法》中禁止專利權(quán)的濫用，明確專利權(quán)設(shè)置的目的并界定專利權(quán)的范圍；同時(shí)，宜根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，總結(jié)既有相關(guān)的規(guī)范性文件實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)基礎(chǔ)教育、人才培養(yǎng)、公民科學(xué)素養(yǎng)等支持創(chuàng)新的外部條件進(jìn)行專門立法。只有這樣，才能為落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略吸引到更多的資金投入，為企業(yè)間的開(kāi)放協(xié)同創(chuàng)新提供足夠的法律空間，為強(qiáng)化基礎(chǔ)教育、培養(yǎng)創(chuàng)新人才、提高公民科學(xué)素養(yǎng)等提供持久的有效支持。而這一切，都將成為構(gòu)建開(kāi)放協(xié)同的創(chuàng)新環(huán)境不可或缺的基礎(chǔ)制度。

5 結(jié)論與討論

近代以來(lái)，科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新關(guān)系日益密切［40］，科技立法變革已成為有效促進(jìn)科技創(chuàng)新范式進(jìn)化重要手段。根據(jù)世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織發(fā)布的《2021年全球創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告》顯示，2021 年全球的132 個(gè)經(jīng)濟(jì)體中，美國(guó)創(chuàng)新指數(shù)位居全球第3 位，創(chuàng)新投入要素下的制度分項(xiàng)指數(shù)排名為第12 位；中國(guó)創(chuàng)新指數(shù)已居全球第12 位，但2021 年全球創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告制度分項(xiàng)指數(shù)排名僅為第61 位，科技立法的數(shù)量和質(zhì)量皆有待提升［41］。我國(guó)“十三五”規(guī)劃已將國(guó)家發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)變?yōu)榭萍紕?chuàng)新和制度創(chuàng)新的雙輪驅(qū)動(dòng)，“十四五”規(guī)劃進(jìn)一步提出要堅(jiān)持創(chuàng)新在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，加快建設(shè)科技強(qiáng)國(guó)，由此，探尋引導(dǎo)、建構(gòu)和保障生態(tài)系統(tǒng)性科技創(chuàng)新范式的立法內(nèi)容及其中的一般規(guī)律，促使國(guó)內(nèi)決策者高度重視激勵(lì)創(chuàng)新的立法工作并持續(xù)進(jìn)行促進(jìn)科技創(chuàng)新范式進(jìn)化的制度創(chuàng)新，以建構(gòu)生態(tài)系統(tǒng)性科技創(chuàng)新范式為目標(biāo)并結(jié)合我國(guó)科技創(chuàng)新的具體情景，為在科技創(chuàng)新的資源配置中解決怎樣發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用和政府的補(bǔ)充作用，以激勵(lì)中小企業(yè)參與技術(shù)轉(zhuǎn)化和強(qiáng)化國(guó)際合作創(chuàng)新等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提出合理的立法建議，將成為法學(xué)界未來(lái)重要的研究方向。