樊毅斌，周 艷

（常熟理工學(xué)院 商學(xué)院，江蘇 常熟 215500）

在貫徹落實《防范和處置非法集資條例》《江蘇省地方金融條例》中的“地方非法金融活動防范”任務(wù)時，地方政府及其地方金融監(jiān)督管理局、公安局、綜治委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和社區(qū)等部門機構(gòu)積極開展了自上而下的宣傳工作，且這些工作在實踐中起到了一定的作用。但受專業(yè)人員短缺、經(jīng)費不足等因素制約，使得宣傳防范工作存在風(fēng)險提示滯后、非法金融活動防范效果不佳等情形，同時還存在不能有效提高公眾金融風(fēng)險防范意識和識別非法金融活動能力等困境。基于此，需要新的主體介入政府“非法金融活動防范”工作，用以緩解或解決因?qū)I(yè)、資金等短缺導(dǎo)致防范工作過程中的諸多困難。

麗塔·沃爾夫松（Reeta Wolfsohn）于2003年最早提出了金融社會工作（Financial Social Work）的概念[1]并初步構(gòu)建了金融社會工作的知識框架?，敻覃愄亍ぶx若登（Margaret S.Sherraden）認為金融社會工作主要是通過改變受助者的社會心理、對金錢的認知以及提高其金融資訊和知識獲得等手段來改變受助者的行為，進而達到助人自助的目，“希望和改變”是該概念內(nèi)在的根基[2]?，敻覃愄亍ぶx若登、邁克爾·謝若登夫婦認為牛津《社會工作大百科全書》中闡述的金融社會工作概念很到位，即金融社會工作是社會工作的一個實踐領(lǐng)域，它通過擴展個體和家庭接受普惠金融（financial inclusion）的機會，改善他們的金融知識和技能（financial knowledge and skills），完善他們的金融能力（financial capability）來增進金融福祉（financial well-being），并最終提高個體和家庭的生活質(zhì)量，實現(xiàn)他們美好生活的需求。其中普惠金融、金融知識與技能是金融能力促成金融福祉（收入維持、資產(chǎn)建設(shè)、消費管理、信用建設(shè)、金融保護等五種金融功能）必不可少的兩個重要組成部分，二者的疊加能產(chǎn)生額外的正面效應(yīng)[3]。就防范非法金融活動而言，直接以“金融社會工作”為論題的研究文獻并不常見，但是“金融社會工作”介入非法金融活動的議題卻越來越引起關(guān)注。如《金融社會工作服務(wù)指南（Q/TXSW 001-2019）》明確將“金融防詐”作為金融社會工作的“服務(wù)內(nèi)容”，明確將“協(xié)助服務(wù)對象提升金融素養(yǎng)，使其具備防范非法金融活動能力”作為其服務(wù)目標之一。此外需要強調(diào)的是，金融社會工作者具有地域分布的廣泛性，以及開展工作的便利性、隨時性、低成本等特性，因此以金融社會工作作為一個新主體或視角來助力地方政府進行非法金融活動防范工作，在學(xué)術(shù)理論和實踐上不失為一種有益的探索。

本文就以蘇南C市為例，通過對該市非法金融活動防范現(xiàn)狀和困境調(diào)查分析，就金融社會工作介入非法金融活動防范的理論和現(xiàn)實支持的可行性予以研究，以期金融社會工作助力C市相關(guān)部門達到有效防范非法金融活動的目的，更能為蘇南其他區(qū)縣政府進行防范非法金融活動提供一個新的選擇。

一、蘇南C市非法金融活動防范現(xiàn)狀

蘇南C市行政區(qū)域內(nèi)少有組織和個人進行非法金融活動或擅自從事金融業(yè)務(wù)活動，因此地方金融監(jiān)督管理局、公安局、綜治委等部門在落實“地方非法金融活動防范”任務(wù)時，更多工作是風(fēng)險排查、監(jiān)測預(yù)警以及教育和提示當?shù)仄髽I(yè)和居民，防止其成為非法金融活動的受害者。

（一）地方金融監(jiān)督管理局防范非法金融活動現(xiàn)狀

蘇南C市地方金融監(jiān)督管理局“職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制”三定方案規(guī)定，地方金融監(jiān)督管理局金融穩(wěn)定科職責為“會同和協(xié)同有關(guān)部門查處非法金融機構(gòu)及非法金融業(yè)務(wù)，以及組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門防范和處置非法集資工作等”“組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門開展互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作”等。也就是說，地方金融監(jiān)督管理局是落實江蘇省地方金融條例第三十九條規(guī)定“縣級以上地方人民政府應(yīng)當組織、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門依法落實本行政區(qū)域內(nèi)非法金融活動的監(jiān)測、調(diào)查、處置等職責，做好教育引導(dǎo)和維護穩(wěn)定等工作”、第四十條規(guī)定“縣級以上地方人民政府行業(yè)主管部門、監(jiān)督管理部門應(yīng)當強化日常監(jiān)督管理，負責本行業(yè)、領(lǐng)域非法金融活動的風(fēng)險排查和監(jiān)測預(yù)警，配合做好處置工作等。在經(jīng)營活動中發(fā)現(xiàn)金融消費者可能涉及非法金融活動的，應(yīng)當依法履行風(fēng)險提示義務(wù)”的主要主體。其具體“防范非法金融活動工作”主要包括：

第一，線下工作和宣傳。蘇南C市打擊和處置非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)立在C市地方金融監(jiān)督管理局，職責是每月會同人行、銀保、綜治委、法院、經(jīng)信委、公安等部門就防范詐騙、打擊和處置非法集資等開展協(xié)調(diào)會。

防騙宣傳主要體現(xiàn)在：聘請專家就“套路貸”“非法校園貸”“培訓(xùn)貸”“刷單貸”“裸條貸”“多頭貸”等的危害向C市大學(xué)生進行防騙宣傳；金融穩(wěn)定科工作人員在社區(qū)、廣場等區(qū)域通過防騙高考題、動漫展板等形式向C市居民開展金融風(fēng)險防范意識宣傳教育。

第二，融媒體形式的防騙宣傳。金融穩(wěn)定科與融媒體合作，通過廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、電信等提供金融知識普及和防騙宣傳教育服務(wù)。如通過“融匯虞城”公眾號的“虞城無詐”“金融超市”“金融監(jiān)管——非法金融線索”等予以金融知識宣傳和實時防騙宣傳，并通過手機短信、微信等媒介有針對性地向目標人群推送防騙信息。

（二）公安局、綜治委等部門防范非法金融活動現(xiàn)狀

C市已經(jīng)形成了公安、綜治委等部門防范非法金融活動的協(xié)作格局，即C市公安局副局長、鎮(zhèn)黨委副書記、市刑警大隊副大隊長、鎮(zhèn)機關(guān)相關(guān)條線負責人，以及鎮(zhèn)各村（居、場）分管行政的副書記、鎮(zhèn)企業(yè)工會、綜治干部、綜治辦全體人員、網(wǎng)格員以及志愿者等各主體共同協(xié)作，以“無詐機關(guān)”“無詐校園”“無詐企業(yè)”和“無詐社區(qū)”的創(chuàng)建為目標，形成層層壓實責任的防范非法金融活動新格局。具體而言：

第一，線下防騙工作和宣傳。針對縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民文化層次較低的現(xiàn)狀，公安局、綜治委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等機構(gòu)和部門制作快遞貼、宣傳單、橫幅、硬質(zhì)展板、各類海報等，將各種形式載體上的防騙知識和案例或發(fā)放給城鄉(xiāng)居民，或放置在轄區(qū)主干道、企業(yè)門口以及人流密集處，或張貼至轄區(qū)各小區(qū)電梯內(nèi)等；通過村民廣播、防詐宣傳車等音頻、視頻形式增加防騙知識的宣傳面；順著派出所、綜治委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的日常工作和活動，以“一對一”“面對面”等宣傳、宣講方式來增加防騙知識的接受度；網(wǎng)格員則充分發(fā)揮熟悉社區(qū)的優(yōu)勢，有針對性地為相關(guān)社區(qū)居民提供防范非法金融活動宣傳冊，幫社區(qū)居民識別詐騙信息并及時反饋給綜治委或派出所等部門處理。

第二，線上宣傳。通過“C市公安微警務(wù)”公眾號、派出所民警建的小區(qū)微信群發(fā)布一些詐騙案例等，并就騙子如何通過手機、互聯(lián)網(wǎng)等媒介進行非法金融活動做一些知識普及和風(fēng)險提示性服務(wù)。

二、蘇南C市非法金融活動防范困境

（一）地方金融監(jiān)督管理局的困境

第一，經(jīng)費短缺下的服務(wù)供給不足。三定方案后，蘇南C市地方金融監(jiān)督管理局一年經(jīng)費只有20萬元，但每年光26家地方金融組織審計費就得13萬元，再加上固定的月報印刷、工作人員集中學(xué)習(xí)等費用，留給金融穩(wěn)定科開展非法金融活動防范的經(jīng)費就所剩無幾了。因此，受經(jīng)費限制，金融穩(wěn)定科只能以每月1萬多條防騙短信、應(yīng)急性的融媒體宣傳、偶爾聘請專家講解等流于形式的方式來落實江蘇省地方金融條例第四十條規(guī)定“向金融消費者可能涉及非法金融活動依法履行風(fēng)險提示義務(wù)”的任務(wù)。而代替C市政府承擔第三十九條規(guī)定的“組織、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門依法落實本行政區(qū)域內(nèi)非法金融活動的監(jiān)測、調(diào)查、處置等職責”、第四十條規(guī)定的“非法金融活動的風(fēng)險排查和監(jiān)測預(yù)警”、第九條規(guī)定的“常態(tài)化的金融法律、法規(guī)及相關(guān)知識宣傳教育工作，提高公眾金融風(fēng)險防范意識和識別非法金融活動的能力”等任務(wù)，則由于經(jīng)費不足處于服務(wù)供給不足或者根本沒有開展的境地。

第二，專業(yè)人員短缺下的困境。組織、協(xié)調(diào)、督促相關(guān)機構(gòu)和部門貫徹落實江蘇省金融條例中“地方非法金融活動防范”所涉及的“風(fēng)險排查、監(jiān)測預(yù)警，以及金融專業(yè)知識宣傳教育”等相關(guān)工作，需要極高專業(yè)素養(yǎng)和判別力的人員來承擔。而C市金融穩(wěn)定科只有兩名工作人員，無論在人數(shù)、專業(yè)能力、實踐經(jīng)驗等方面都與地方非法金融活動防范的專業(yè)需求存在相當大差距。因此金融穩(wěn)定科只能提供例行協(xié)調(diào)工作以及自上而下的簡單的政策性宣傳、風(fēng)險提示、督促等服務(wù)，不能為公安、綜治委等部門提供專業(yè)指導(dǎo)，也不能為C市企業(yè)、居民等提供專業(yè)咨詢、前瞻性的風(fēng)險提示、金融保護等服務(wù)，更不可能為提高公眾金融風(fēng)險防范意識和識別非法金融活動的能力提供長期性、持久性、隨時性的金融能力建設(shè)服務(wù)。

（二）公安、綜治委等部門的困境

第一，工作人員金融素養(yǎng)不足帶來的防騙服務(wù)滯后。從前述可知，C市已經(jīng)建立了公安局、綜治委等部門協(xié)同的防范非法金融活動的新格局，這是對《江蘇省地方金融條例》第四十八條“縣級以上地方人民政府應(yīng)當推動行政執(zhí)法力量向基層延伸，將防范處置非法金融活動工作納入社會治安綜合治理機制”的制度性貫徹，而線上、線下工作和宣傳服務(wù)則是“綜合治理機制”的具體體現(xiàn)。在層層壓實責任的要求下，各部門及工作人員的工作態(tài)度、宣傳廣度、工作的付出量等都毋庸置疑，但是相關(guān)工作人員大都沒有金融專業(yè)背景，缺乏基本的金融素養(yǎng)，雖然做了各種形式的防騙宣傳和教育工作等，但多是對已有非法金融活動案例“事后諸葛亮”性提示，做不到預(yù)防性、前瞻性的服務(wù)供給。如以解債服務(wù)為名形成的債行，其主要是利用受騙事主急于收回“前些年因擔保理財、P2P理財、股權(quán)投資、眾籌投資、私募投資等受騙的”本金的心理，通過收取咨詢費、服務(wù)費、保證金等方式吸收資金的非法集資、金融詐騙行為，在C市基本沒有前瞻性的風(fēng)險提示。

第二，自上而下的宣傳難入人心。從前述可知，公安、綜治委等部門通過線上和線下方式做了大量的非法金融活動防范宣傳，但“殺豬盤”案例還是時有發(fā)生，如2021年5月5日，兩起利用“利安投資”APP騙了事主190多萬元的網(wǎng)絡(luò)詐騙警情。事實上，兩名受害人均已加入社區(qū)片警微信群，但卻對微信群內(nèi)每日發(fā)布的防詐騙信息沒有給予認真關(guān)注與閱讀，有時甚至直接忽略。這兩起警情折射出一個深層次的問題，即自上而下、行政性的線上和線下防騙宣傳難入人心。由于C市居民的金融素養(yǎng)、風(fēng)險防范意識、理財風(fēng)險認知等缺失，要想達到入心的宣傳效果，需要的是以社區(qū)為平臺，更貼近基層、更了解居民實際情況的專業(yè)主體，予以“潤物細無聲”的宣傳，以及提供“能夠提高公眾金融風(fēng)險防范意識和識別非法金融活動的能力”的金融素養(yǎng)的訓(xùn)練服務(wù)。但是現(xiàn)有公安、綜治委等主體受制于時間、精力、專業(yè)、資金等，很難提供這些服務(wù)。

第三，宣傳對象“守舊”導(dǎo)致的無奈。前述可知，公安、綜治委等部門主要通過快遞貼、宣傳單、短信、橫幅、硬質(zhì)展板、電子屏、村民廣播、宣傳車、小區(qū)及電梯的海報、微信群等進行防騙宣傳，主要針對的是傳統(tǒng)上容易受騙的群體，如老年人、中年婦女、無業(yè)年輕人、工廠工人、大學(xué)生等。但是在大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等金融科技加持下，C市受騙群體逐漸向老師、公務(wù)員、高知人士、有錢的老板等轉(zhuǎn)移且受騙比例越來越高。這些主體的共性在于會使用金融科技工具、看得懂財務(wù)報表、具備一定的金融素養(yǎng)且對自己判斷能力的“自信”等。針對這些主體，公安局、綜治委等沒有相應(yīng)的防騙宣傳手段和方法，即使用微信和短信做到了精準風(fēng)險提示，也很難說服一個對自己能力“深信不疑”之人。

三、金融社會工作介入蘇南C市非法金融活動防范研究

（一）金融社會工作介入C市非法金融活動防范的理論支持研究

在國內(nèi)，黃進[4]、方舒[5]、林典[6]、辛自強[7]等學(xué)者結(jié)合我國的實際研究后，認為金融社會工作主要是通過“為案主在金融機會的獲得、金融素養(yǎng)的提升等方面提供專業(yè)服務(wù)”的方式來提高其金融能力，進而使其達到經(jīng)濟金融安全的目的。尹銀[8]、黃曹福[9]、蔣國河[10]等專家認為金融社工的服務(wù)對象主要包括兒童、留守婦女、老年人、青年人等，黃進、方舒、周曉春認為金融社會工作的服務(wù)對象還包括“個體、家庭、社區(qū)、小微企業(yè)以及那些在金融方面的脆弱主體”[11]。

第一，從國內(nèi)對金融社會工作服務(wù)對象看，基本覆蓋了C市防范非法金融活動的宣傳對象，即從干預(yù)對象上看金融社會工作可以助力地方金融監(jiān)督管理局、綜治委、公安局等部門開展防金融詐騙工作。

第二，金融社會工作的金融能力建設(shè)屬于投資導(dǎo)向的、增能型和預(yù)備型的個體金融安全的政策干預(yù)，對服務(wù)對象開展金融知識教育和金融技能訓(xùn)練既能達到第九條“縣級以上地方人民政府及其地方金融監(jiān)督管理等有關(guān)部門應(yīng)當開展常態(tài)化的金融法律、法規(guī)及相關(guān)知識宣傳教育工作，提高公眾金融風(fēng)險防范意識和識別非法金融活動的能力”要求，又可以彌補地方金融監(jiān)督管理局、公安局、綜治委等部門和機構(gòu)在開展非法金融活動防范工作中采用“預(yù)防性宣傳以及風(fēng)險發(fā)生后的補救式、治療式”干預(yù)后導(dǎo)致防騙服務(wù)的滯后性、防騙效果不佳的不足。

第三，金融社會工作的“金融保護”服務(wù)議題可以契合《江蘇省地方金融條例》第三十九條、第四十條等規(guī)定的“風(fēng)險提示”要求。金融社工直接或者與專業(yè)志愿者的雙工聯(lián)動可以通過教育、培訓(xùn)、咨詢、個案服務(wù)等為相關(guān)主體提供金融保護服務(wù)。

（二）金融社會工作介入C市非法金融活動防范的現(xiàn)實支持研究

截至2020年7月，蘇南C市共有登記注冊社會組織1647家，其中社會團體397家，民辦非企業(yè)單位1239家，基金會11家。此外，還有2010家在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)備案的社區(qū)社會組織。在這些社會組織中，能開展地方非法金融活動防范等服務(wù)的主要是33家民辦專業(yè)社會工作服務(wù)機構(gòu)（包括金融社會工作機構(gòu)）、55家志愿服務(wù)類以及30家公益慈善類社會組織。

首先，C市的民辦專業(yè)社會工作服務(wù)機構(gòu)（包括金融社會工作機構(gòu)）可以助力各部門非法金融活動防范困境的解決。如2019年和2020年和愛社會工作發(fā)展中心在睦鄰空間服務(wù)時，與流水琴川的金融專業(yè)志愿者以雙工聯(lián)動方式充分發(fā)揮其貼近基層、了解社區(qū)居民實際的優(yōu)勢，為社區(qū)居民提供防詐騙宣傳、風(fēng)險提示、防騙咨詢以及金融法律、法規(guī)及相關(guān)知識的宣傳教育等專業(yè)化服務(wù)，為相關(guān)部門提供信息反饋、風(fēng)險排查、專業(yè)支持等服務(wù)。這種形式有利于解決地方金融監(jiān)督管理局等部門由于經(jīng)費短缺、專業(yè)人員短缺等導(dǎo)致的服務(wù)供給不足、服務(wù)供給不及時、服務(wù)宣傳流于形式、服務(wù)效果難入人心等困境。

其次，C市55家志愿服務(wù)組織及其眾多的金融專業(yè)志愿者為金融社工助力非法金融活動的防范及困境的解決提供了堅實的基礎(chǔ)。如流水琴川義工協(xié)會有6500人左右的志愿者，其中不乏來自國有銀行、股份制銀行、城商行、當?shù)剞r(nóng)商銀行、村鎮(zhèn)銀行等具備極強金融素養(yǎng)的專業(yè)人員，還有2000多名具有教師、律師、會計師、心理咨詢師、在校大學(xué)生、政府機構(gòu)專業(yè)人員、公司企業(yè)技術(shù)人員、公司企業(yè)負責人等身份的義工，且這些專業(yè)志愿者中有一大部分具有本科以上學(xué)歷，這為有效開展專業(yè)金融服務(wù)提供堅實人才基礎(chǔ)。C市志愿服務(wù)組織中的金融志愿者大都具有很好的經(jīng)濟條件，使得其在開展服務(wù)時具有不計經(jīng)濟成本甚至不計會計成本的利他性特點，有利于降低C市各部門提供防騙服務(wù)的人力成本。志愿服務(wù)組織和理想化的志愿者分散在全市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村、企事業(yè)單位等，是最貼近基層、了解最新實際情況的主體，天然與被宣傳對象有著“密切和最直接的互動”關(guān)系，這既可以為地方金融監(jiān)督管理局非法金融活動防范中的監(jiān)測、指導(dǎo)等提供第一線的信息，還可以助力公安局、綜治委等部門為那些對自己能力“迷之自信和深信不疑”之人提供熟人式的勸導(dǎo)和咨詢服務(wù)，也能為地方金融監(jiān)督管理局、公安局、綜治委等部門提供適時的、符合實際的有效建議等。

最后，C市眾多的金融社會工作服務(wù)機構(gòu)、金融專業(yè)志愿者可以直接為“C市公安局、綜治委等部門的防范非法金融活動的反詐騙聯(lián)盟”中的工作人員提供金融培訓(xùn)，使其能更好地提供有效的“地方非法金融活動防范”服務(wù)，也可以為“反詐騙聯(lián)盟”中的服務(wù)主體提供專業(yè)咨詢，還可以雙工聯(lián)動形式助力服務(wù)主體為服務(wù)對象提供防騙宣傳、風(fēng)險提示、金融法律法規(guī)及相關(guān)知識宣傳教育等服務(wù)，盡可能提供預(yù)防性、前瞻性的非法金融活動提示，避免“事后諸葛亮式”的尷尬?？傊?，金融社工介入反詐騙聯(lián)盟的新機制，既能將“地方非法金融活動防范”工作落實到實踐層次并提升“地方非法金融活動防范”效果，又能形成社會治理共同體、完善社會現(xiàn)有治理機制，最終提升C市各主體防范非法金融活動的治理效能。

總之，在貫徹落實《防范和處置非法集資條例》《江蘇省地方金融條例》中“地方非法金融活動防范”的任務(wù)時，C市金融社會工作和專業(yè)志愿者的服務(wù)對象基本覆蓋了C市防范非法金融活動的宣傳對象，其服務(wù)議題則包含了對金融脆弱主體的金融保護和金融能力建設(shè)等,再加上金融社會工作和專業(yè)志愿者在防范非法活動中所具有的覆蓋面廣、專業(yè)性強、信息了解及時等優(yōu)勢，使得金融社工能有效緩解地方金融監(jiān)督管理局、綜治委、公安局等部門和機構(gòu)防范非法金融活動時存在的經(jīng)費短缺、專業(yè)人員不足等困境，并能解決這些部門和機構(gòu)防騙服務(wù)供給不足、防騙監(jiān)測不到位、防騙服務(wù)滯后、宣傳效果難入人心、宣傳對象守舊等現(xiàn)實問題，真正助力相關(guān)部門實現(xiàn)有效防范非法金融活動的目的。