◎鄧大才，王墨竹

華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，武漢430074

一、問題的提出

近年來，在世界范圍內(nèi)引起政策制定者和學(xué)者注意的一個重要現(xiàn)象是：在國家試圖推行的正式治理方式之外，還存在大量具有制度特征的非正式安排及治理。這不僅是轉(zhuǎn)型國家特有的現(xiàn)象，即使在治理體系現(xiàn)代化程度較高的發(fā)達(dá)國家也較為常見。宗族、裙帶關(guān)系、腐敗、庇護(hù)關(guān)系、世襲制等，都是廣泛存在于國家治理中的非正式制度安排，它們對國家治理產(chǎn)生的影響不容忽視。

非正式制度研究最早出現(xiàn)在西方學(xué)界。最初，非正式制度被賦予消極意義。在馬克斯·韋伯的國家理論中，傳統(tǒng)國家中的習(xí)慣性制度、非國家行為者是現(xiàn)代國家發(fā)展的阻礙，加強(qiáng)正式制度、建立科層制是通往現(xiàn)代國家的必由之路[1]。工業(yè)革命以來，部分發(fā)達(dá)國家在政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得成就的經(jīng)驗(yàn)，不斷強(qiáng)化了正式制度的正當(dāng)性和必要性，許多學(xué)者、政策制定者試圖用正式制度決定論指導(dǎo)發(fā)展中國家的民主轉(zhuǎn)型和制度建設(shè)，從而全面取代發(fā)展中國家傳統(tǒng)的、習(xí)慣性的、非正式的制度安排，然而，在這一過程中，出現(xiàn)了大量制度“水土不服”現(xiàn)象，部分發(fā)展中國家甚至淪為“失敗國家”。

隨著實(shí)踐的發(fā)展，特別是新制度主義的出現(xiàn)，西方學(xué)者也對正式制度決定論進(jìn)行了批判和反思。21世紀(jì)以來，西方學(xué)界在失敗國家背景下研究非正式制度，達(dá)成的基本共識是：無差別地取消非正式制度，摧毀的不僅是非正式制度本身，更破壞了發(fā)展中國家具有潛力的、受到廣泛認(rèn)同的治理基礎(chǔ)，可能給國家和社會治理帶來更大的麻煩[2]。還有學(xué)者進(jìn)一步指出，非正式制度是失敗國家用以恢復(fù)法治的有效方法，是失敗國家的法治[3]。

與之形成鮮明對比的是：改革開放以來的中國在國家制度建設(shè)和政治現(xiàn)代化方面均取得了長足進(jìn)步，形成了以馬克思主義為指導(dǎo)的、植根中國大地的、具有深厚中華文化根基的中國特色社會主義制度和國家治理體系，實(shí)現(xiàn)了“中國之治”。中西方學(xué)者都試圖尋找“中國之治”的制度答案。一些西方學(xué)者將中國視為單一的、決策權(quán)高度集中的政治體制，認(rèn)為其除了正式的行政體制以外，幾乎沒有非正式制度和非正式治理的空間[4]。因此，許多研究將中國維系社會穩(wěn)定和政治秩序的原因歸結(jié)為全能主義治理模式對社會事務(wù)的大包大攬[5]、經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)后國家治理制度化水平的提高[6]等。部分中國學(xué)者和熟悉中國的西方學(xué)者在研究中國的適應(yīng)性治理[7]以及中國政治體制的包容性、協(xié)商性[8]等問題時，才涉及中國的非正式制度和治理方式。

總的來看，中西方學(xué)界對改革開放以來中國非正式制度和治理的研究廣度和深度還有較大提高空間。一方面，非正式制度往往發(fā)生在國家能力薄弱、正式制度供給不足的脆弱國家，而改革開放以來中國的國家能力顯著增強(qiáng)，為什么正式制度沒有徹底取代非正式制度，中國國家和社會治理中的非正式治理現(xiàn)象依然廣泛存在，其運(yùn)行、功能、價值如何？另一方面，隨著國家治理實(shí)踐和治理需要日趨復(fù)雜化，非正式制度和治理的限度在哪里，如何保證非正式制度與正式制度間的良性互動？這些問題應(yīng)受到更多關(guān)注。

二、非正式制度的含義和產(chǎn)生根源

(一)非正式制度的概念

伴隨著新制度主義者對非正式制度的重視，非正式制度已成為政治學(xué)中頗具解釋力的流行概念，但時至今日，其含義仍是相對模糊的。新制度主義學(xué)派的代表研究者道格拉斯·諾思(DouglassC.North)采用制度分析方法，最早給出了非正式制度的定義。他認(rèn)為，非正式制度不是人們有意設(shè)計(jì)的，而是人們在長期交往中自發(fā)形成并被無意識接受的行為規(guī)范，包括意識形態(tài)、價值觀念、倫理道德、風(fēng)俗習(xí)慣等，其實(shí)施依賴于成員的自愿而非外界的強(qiáng)迫[9]49-50。

諾思之后，非正式制度的概念被不斷發(fā)展并逐漸變得復(fù)雜。一種觀點(diǎn)是將非正式制度等同于“文化”，認(rèn)為非正式制度就是文化中的固有規(guī)則，是對適當(dāng)?shù)幕蛘５男袨檫M(jìn)行的非書面規(guī)定[10]。一種觀點(diǎn)采取國家與社會二分法，將制度區(qū)分為國家制度與非國家制度，分別由國家執(zhí)行與非國家執(zhí)行，其中“非國家的”就是“非正式的”[11]。一種觀點(diǎn)根據(jù)制度的執(zhí)行方式進(jìn)行定義，將自我執(zhí)行的制度視為非正式制度，第三方(通常是國家)執(zhí)行的制度視為正式制度[12]；還有一種觀點(diǎn)從政策過程角度定義非正式制度，認(rèn)為非正式制度應(yīng)包含非正式的決策框架(在非正式的機(jī)構(gòu)、組織、網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行決策)、非正式的政策制定過程(進(jìn)行非正式的活動、會晤、妥協(xié))、非正式的政策結(jié)果(產(chǎn)生非正式的影響)[13]。Helmke和Levitsky從比較政治學(xué)角度給出了正式和非正式制度的定義，正式制度是“被廣泛接受的、公開編纂的規(guī)則，通常是由官方渠道建立、傳播和執(zhí)行的(如立法制度、行政制度、司法制度、官僚制度等)”，非正式制度是“社會共享的規(guī)則，通常是不成文的，是在官方認(rèn)可的渠道之外創(chuàng)造、溝通和執(zhí)行的(如委托主義、裙帶主義、庇護(hù)主義、社會資本等)”[14]。

(二)非正式制度的產(chǎn)生根源

非正式制度的產(chǎn)生根源與個體的思維定式和對秩序的偏好有關(guān)。制度發(fā)生學(xué)觀點(diǎn)認(rèn)為，制度是由各類偏好組成的，是將個體偏好集合起來的手段[15]47，這一看法與制度是“自生自發(fā)的秩序”[16]“固定思維習(xí)慣”[17]139等較為接近。March和Olsen認(rèn)為，個體偏好具有內(nèi)生性，個體在參與制度之前就擁有了自己的偏好，這些偏好來自文化、價值觀、習(xí)俗[18]。個體在潛意識或思維定式中認(rèn)為，自己應(yīng)當(dāng)遵守這些不成文的規(guī)定，經(jīng)過長期的、重復(fù)的行為選擇，這些偏好被內(nèi)化為信念和穩(wěn)定的行為模式——非正式制度[15]242。非正式制度在個體層面的實(shí)施有賴于個體的道德判斷和道德感[19]。只要違反了規(guī)則，不論是習(xí)俗的還是成文的，都會在人們的心中產(chǎn)生消極的道德感，如內(nèi)疚感、恥辱感和焦慮感，從而發(fā)揮約束個體行為選擇的作用。

非正式制度的產(chǎn)生根源與集體采取集體行動的偏好有關(guān)。制度的形成和運(yùn)行不能離開其適用的背景，有學(xué)者將這種背景的范圍稱為“認(rèn)知共同體”[20]。共同體通過集體行動實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)，但大多數(shù)共同體對集體行動的偏好不是天然存在的(除了基于“特殊信任”的血緣共同體和基于“普遍信任”的信仰共同體以外)，非正式制度是克服集體行動困境的重要激勵。在廣泛的日常實(shí)踐中，重復(fù)的、不成文的非正式協(xié)定往往能夠更有效地在共同體成員之間促成穩(wěn)定的期望和行動方式，當(dāng)成員違反非正式制度時，會遭到來自共同體內(nèi)部的輿論譴責(zé)、人身攻擊、社會隔離等社會實(shí)施方式的制裁[21]?？梢哉f，一方面，非正式制度促成了集體偏好的形成；另一方面，非正式制度也根源于集體偏好。

非正式制度的產(chǎn)生根源與正式制度有關(guān)。其一，非正式制度產(chǎn)生于彌補(bǔ)正式制度的不足。正式制度以明確的、預(yù)設(shè)的通用參數(shù)約束或激勵行動者的行為，但由于正式制度的執(zhí)行成本高、靈活性差，行動者和組織會策略性地安排、設(shè)計(jì)非正式制度，以降低成本、加快工作、解決正式制度未能預(yù)料到的問題[22]。其二，非正式制度產(chǎn)生于繞開正式制度的“次優(yōu)方案”。有時正式制度本身是健全的，但行動者和機(jī)構(gòu)缺少實(shí)施正式制度的權(quán)力，或者預(yù)期到正式制度的執(zhí)行將產(chǎn)生不利于自己的后果，此時創(chuàng)設(shè)非正式制度是繞過正式制度的“次優(yōu)方案”[14]。其三，非正式制度產(chǎn)生于正式制度，正式制度本身具有的模糊性以及正式制度執(zhí)行過程中的世俗化、習(xí)慣化，都會導(dǎo)致新的非正式制度的產(chǎn)生[14]。

三、制度主義與非正式制度理論的發(fā)展

制度研究是政治學(xué)研究的核心，特別是新制度主義興起后，一時間幾乎所有政治學(xué)者都成為制度主義者[23]。制度主義對于非正式制度的研究，經(jīng)歷了從舊制度主義到新制度主義的發(fā)展歷程。在這一過程中，非正式制度的概念由模糊到清晰，其重要性由邊緣到與正式制度并立。時至今日，非正式制度理論已經(jīng)成為制度主義“工具箱”中的重要內(nèi)容。

(一)第一階段：舊制度主義對非正式制度的模糊認(rèn)識

舊制度主義可以上溯至古希臘政治哲學(xué)家對政體和制度的觀察，以及利用觀察結(jié)果為設(shè)計(jì)更好的制度提出建議[15]3。由于舊制度主義的歷史跨度過長，本文所指的舊制度主義特指從19世紀(jì)后期到20世紀(jì)上半葉，新制度主義出現(xiàn)前的幾十年間里舊制度主義學(xué)者及其理論觀點(diǎn)。最近的學(xué)者認(rèn)為，舊制度主義的研究視角是法律主義的、結(jié)構(gòu)主義的、整體主義的[15]8-13。法律主義視角使舊制度主義者將研究重點(diǎn)放在國家與社會之間正式的、成文的法律關(guān)系上[24]；在結(jié)構(gòu)主義視角下，社會成員的任何行為都是由正式規(guī)則、正式程序、正式制度結(jié)構(gòu)所決定的[25]；在整體主義視角下，較多研究國家整體性的、憲法性的、正式性的制度部分[26]?？偟膩砜?，舊制度主義的研究重心是正式制度，但是舊制度主義者并非沒有注意到非正式制度，舊制度主義代表性研究者凡勃倫(ThorsteinVeblen)將制度定義為“人們所共有的現(xiàn)存的思維習(xí)慣，包括慣例、習(xí)俗、行為規(guī)范、權(quán)利和財(cái)產(chǎn)原則”[17]139?？梢姡f制度主義的制度定義中已經(jīng)具有了對非正式制度的模糊認(rèn)識，只是尚未將非正式制度作為單獨(dú)的對象進(jìn)行研究。

(二)第二階段：新制度主義中的非正式制度研究議程

1.理性選擇學(xué)派將非正式制度作為獨(dú)立的研究對象

與舊制度主義“正式結(jié)構(gòu)決定行為”的觀點(diǎn)不同，新制度主義認(rèn)為，行動者的理性選擇決定行動，而約束條件影響理性選擇。理性選擇理論創(chuàng)始人JohanP.Olsen認(rèn)為，在成員關(guān)系緊密的組織中，成員行為更多受到內(nèi)在約束(如道德觀念)制約，而在社會化程度較高的地方，則需要外部約束(社會歧視、喪失地位、逮捕等)發(fā)揮作用[27]。在理性選擇學(xué)說的基礎(chǔ)上，諾思較早地將非正式制度與正式制度進(jìn)行了區(qū)分，他認(rèn)為，制度影響個體行為的核心在于約束與執(zhí)行機(jī)制，不同的約束與執(zhí)行機(jī)制會產(chǎn)生不同的制度[9]41。諾思指出，正式制度是人們主動設(shè)計(jì)的、有意規(guī)范化的、帶有強(qiáng)制性的規(guī)則，包括政治(及司法)規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和合約，有賴于正式機(jī)構(gòu)監(jiān)督實(shí)施；非正式制度并未經(jīng)過人們的有意設(shè)計(jì)，是人們在長期交往中自發(fā)形成并被無意識接受的行為規(guī)范，包括意識形態(tài)、價值觀念、倫理道德、風(fēng)俗習(xí)慣等，其實(shí)施依賴于成員的自愿而非外界的強(qiáng)迫[9]44-59。自此，非正式制度被作為單獨(dú)的概念和研究對象而提出。

2.公共選擇學(xué)派對非正式制度理論的發(fā)展

公共選擇學(xué)派介于經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)之間，在經(jīng)濟(jì)學(xué)界被歸為新自由主義陣營，在政治學(xué)界被歸為新制度主義陣營。與舊制度主義的“國家”中心觀不同，公共選擇學(xué)派強(qiáng)調(diào)以社會為中心；與理性選擇理論一致，公共選擇理論也遵循理性人假設(shè)。因而，非正式制度也成為其重要的研究對象。

從加勒特·哈丁(GarrettHardin)《公地的悲劇》發(fā)表以來，公共選擇學(xué)派一直圍繞“如何解決集體行動的困境”這一問題進(jìn)行研究。奧爾森(MancurOlson)并沒有直接提出非正式制度這一概念，但他所謂的“選擇性激勵”本質(zhì)上就是一種非正式制度。他建議將大集體分化成小集體，在小集體中對不同類型的人采用社會制裁或社會獎勵等選擇性激勵，以引導(dǎo)個體的理性行動，克服集體行動中的搭便車問題和集體行動困境[28]。

奧斯特羅姆(ElinorOstrom)在集體行動和公共池塘治理領(lǐng)域開發(fā)出公共事務(wù)的自主組織和自主治理理論。她研究發(fā)現(xiàn)，信任與互惠是人們進(jìn)行自主治理的內(nèi)在基礎(chǔ)，而信任和互惠更多地產(chǎn)生于非正式互動，更容易產(chǎn)生于非政府行為者創(chuàng)造的政府之外的機(jī)制中，而不是由正式的權(quán)威結(jié)構(gòu)強(qiáng)制安排[29]。

帕特南(RobertD.Putnam)則將“社會資本”視為解決集體行動困境的另一條出路，這進(jìn)一步豐富了非正式制度的理論資源庫。帕特南認(rèn)為，社會資本是社會關(guān)系網(wǎng)以及與此網(wǎng)絡(luò)相伴而生的互惠和信任的交往規(guī)范[30]。社群成員之間的相互聯(lián)系、信任可以促進(jìn)集體行動的形成，成員之間的經(jīng)濟(jì)社會網(wǎng)絡(luò)可以提高集體行動的能力[31]。

公共選擇學(xué)派的非正式制度研究內(nèi)嵌于他們對克服公共利益困境問題的研究之中。他們充分認(rèn)識到非正式制度對于避免機(jī)會主義、促進(jìn)集體行動、增強(qiáng)公共精神的重要性，并提出了許多具有啟發(fā)性的概念和理論。

3.新制度主義比較政治學(xué)以制度分析方法“重新發(fā)現(xiàn)”非正式制度

比較政治學(xué)經(jīng)歷了從行為主義到新制度主義的演進(jìn)路徑，這一點(diǎn)在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界已經(jīng)達(dá)成廣泛共識[32]。在新制度主義比較政治學(xué)中，制度分析方法的引進(jìn)繼承了行為主義者對可觀察行為的研究，并補(bǔ)充和完整了對政治行為的研究[32]。

2004年，GretchenHelmke和StevenLevitsky發(fā)表論文《非正式制度與比較政治：一個研究議程》，采用比較政治學(xué)中的制度分析方法進(jìn)行了非正式制度研究，從比較政治學(xué)視角界定了非正式制度的內(nèi)涵和外緣，并提出了正式制度與非正式制度互動的類型學(xué)框架。

Helmke等人從“是什么”與“不是什么”兩個方面界定了非正式制度的內(nèi)涵與外緣。前文提到，非正式制度是“社會共享的規(guī)則，通常是不成文的，是在官方認(rèn)可的渠道之外創(chuàng)造、溝通和執(zhí)行的”[14]。進(jìn)一步，他們批評了將非正式制度視為正式制度的“剩余類別”的觀點(diǎn)，認(rèn)為非正式制度不是薄弱的制度、不是非正規(guī)的行為、不是非正式組織、不是絕大多數(shù)文化現(xiàn)象[14]。

Helmke等人的觀點(diǎn)代表了新制度主義比較政治學(xué)者關(guān)于非正式制度的認(rèn)識，即強(qiáng)調(diào)非正式制度本身具有的制度特征，采用窄口徑界定非正式制度。由此產(chǎn)生的一個有趣論斷是“非正式制度是正式的(制度性的)”。具體而言，如果某種非正式行為缺少規(guī)則、約束等制度的表達(dá)，則不應(yīng)被視為非正式制度；非正式制度的確是在國家之外運(yùn)行的，但非正式本身是正式的，并且對于非正式制度的參與者來說也是正式的。

自此，非正式制度逐漸從文化模式、社會模式、個人行為模式中分離，這為進(jìn)一步解釋正式結(jié)構(gòu)之外的、更廣泛的社會行為模式和治理現(xiàn)象奠定了基礎(chǔ)。

四、重識新功能和價值：非正式制度與正式制度的互動

新制度主義的比較政治學(xué)在重新發(fā)現(xiàn)非正式制度的過程中，不僅劃定了非正式制度的內(nèi)涵、外延，還從不同維度探討了非正式制度與正式制度的互動關(guān)系。事實(shí)上，非正式制度本身固然很重要，但更具研究價值的是其與正式制度互動的方式，以及其在治理進(jìn)程中促進(jìn)或阻礙治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方式。

(一)非正式制度與正式制度的互動理論

現(xiàn)有研究表明，非正式制度與正式制度以復(fù)雜的方式相互作用。Zenger等人以制度間互動產(chǎn)生的結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)，將正式制度與非正式制度的互動區(qū)分為“解決問題的互動”和“導(dǎo)致問題的互動”[33]。Helmke和Levitsky進(jìn)一步考慮了制度互動的復(fù)雜性，以制度有效性和制度目標(biāo)一致性為標(biāo)準(zhǔn)，提出了正式制度和非正式制度互動的類型學(xué)[14]。在該類型學(xué)中(如圖1所示)，正式制度與非正式制度的相互作用構(gòu)成了四種關(guān)系模式，即競爭(Competing)、替代(Substitutive)、適應(yīng)(Accommodating)、互補(bǔ)(Complementary)。

圖1 非正式制度與正式制度的互動方式 注：此圖出自Helmke和Levitsky于2004年發(fā)表的論文《非正式制度與比較政治：一個研究議程》，筆者翻譯后制成中文圖表。

“互補(bǔ)”是非正式制度與正式制度的理想互動形式，非正式制度與正式制度并存且相互支持。互補(bǔ)關(guān)系有兩個層次：其一，非正式制度對正式制度起到補(bǔ)充作用，與正式制度目標(biāo)一致的非正式制度能解決正式制度無法顧及的偶發(fā)情況，彌補(bǔ)正式制度的不足之處；其二，非正式制度是正式制度發(fā)揮作用的支撐條件，非正式制度創(chuàng)造了遵守正式制度的動力，否則正式規(guī)則可能僅作為“羊皮紙卷”而存在[34]。例如，一套行之有效的憲法，不僅需要自身良好的制度設(shè)計(jì)，還需要將憲法建立在公民所認(rèn)可的一套共同期望之上[35]。

除此之外，還有另外三種互動形式：當(dāng)正式制度趨于無效，且非正式制度與正式制度沒有一致的目標(biāo)時，非正式制度的參與者會公開違背正式制度，從而導(dǎo)致兩種制度的競爭；當(dāng)正式制度趨于無效，但非正式制度與正式制度追求的目標(biāo)一致時，非正式制度的參與者會試圖用非正式制度取代正式制度；當(dāng)正式制度有效(這意味著非正式制度的參與者無法公開反對正式規(guī)則)，且非正式制度與正式制度追求的目標(biāo)不一致時(這意味著非正式制度的參與者內(nèi)心并不同意正式制度)，那么非正式制度的參與者就只能適應(yīng)(或者容忍、包容)正式制度，但同時又試圖調(diào)和或修改正式制度產(chǎn)生的效果。

(二)非正式制度與正式制度互動理論的前沿應(yīng)用

前文提到的制度互動類型學(xué)從理論維度對非正式制度與正式制度互動中可能存在的情況進(jìn)行了分析。在此基礎(chǔ)上，學(xué)者們相繼從不同應(yīng)用維度探索了非正式制度與正式制度的互動關(guān)系以及其對社會行為、治理目標(biāo)產(chǎn)生的影響。概括起來有以下六種視角。

1.目標(biāo)與績效視角

為什么有時候人們的彼此合作很容易，而有時候卻很難？非正式制度與正式制度的互動影響交易成本的理論可能提供了答案。Coase等新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家將人們自愿交往、彼此合作達(dá)成交易所支付的成本稱為交易成本[36]，也即人與人的關(guān)系成本。交易成本(k)是行為者目標(biāo)不一致的程度(gi)與績效的模糊程度(pa)的乘積，公式表達(dá)為k=f(gi×pa)[37]。在此公式基礎(chǔ)上，有學(xué)者測量出不同類型社會互動的交易成本[38]。

圖2展示了不同類型社會互動的交易成本。在混亂狀態(tài)中，行動者完全失去協(xié)調(diào)，也完全沒有績效，交易成本最高(k=5×5)；在先鋒運(yùn)動中，行動者目標(biāo)一致、績效清晰，交易成本最低(k=1×1)；臨時交換(k=1×5)和宗族(k=5×1)分別具有目標(biāo)一致性和績效清晰性，其交易成本均為5。除了上述“純粹的”社會互動類型以外，還有五種混合的社會互動類型，其交易成本自低到高分別是志愿者協(xié)會(k=2×2)、市場(k=2×4)、人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)(k=2×4)、組織間網(wǎng)絡(luò)(k=3×3)、官僚機(jī)構(gòu)(k=4×4)。

圖2 不同類型社會互動的交易成本 注：此圖出自Michael Brie和Erhard Stolting所著、收錄于《非正式治理國際手冊》的文章《正式機(jī)構(gòu)和非正式機(jī)構(gòu)安排》，經(jīng)筆者翻譯并進(jìn)行微調(diào)后制成中文圖表。

該研究帶來兩個方面啟示：其一，人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等非正式結(jié)構(gòu)在塑造信任、阻止不法行為方面的作用是顯著的，這直接影響到不同社會互動的交易成本，例如，在先鋒運(yùn)動、志愿者協(xié)會等團(tuán)結(jié)性組織中，組織成員的個人偏好和利益與組織的生存和盈利能力相一致，且成員高度認(rèn)同組織的目標(biāo)，類似于帕特南所說的“社會資本”便在這些組織中產(chǎn)生，交易成本也相應(yīng)降低；其二，運(yùn)用非正式制度與正式制度的關(guān)系理論，能夠更好地改善工商企業(yè)和其他組織、機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式，當(dāng)組織面對的任務(wù)越困難，維護(hù)社會互動模式的成本就越高，越需要創(chuàng)設(shè)非正式結(jié)構(gòu)用以協(xié)調(diào)成員與組織的目標(biāo)、明確績效要求，從而降低交易成本，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。

2.治理主體和治理方式視角

政府主體與非政府主體如何進(jìn)行治理？根據(jù)主體屬性(政府與非政府)、方式屬性(正式與非正式)，可以構(gòu)建一個不同治理主體如何進(jìn)行治理的類型學(xué)框架[39]，如下頁圖3所示。

圖3 正式治理與非正式治理的類型 注：此圖出自Lhawang Ugyel于2018年發(fā)表的論文《整合正式和非正式制度：建設(shè)太平洋島嶼國家的健康社區(qū)》，經(jīng)筆者翻譯、重制為中文圖表。

第一類是正式政府治理，包括國家和各級政府行為者根據(jù)正式的成文制度進(jìn)行的治理；第二類是正式非政府治理，包括非政府組織(NGO)開展的治理活動；第三類是非正式政府治理，包括政府引導(dǎo)下的社區(qū)自治；第四類是非正式非政府治理，包括無政府引導(dǎo)的社區(qū)自治、純粹自發(fā)形成的志愿者團(tuán)體等。

圖3展示的框架為全面理解治理主體與治理方式的關(guān)系提供了幫助。事實(shí)上，政府主體和非政府主體都在實(shí)踐著正式治理與非正式治理，政府治理不一定都是正式的，非政府治理也不一定都是非正式的。需要注意的是，該框架對實(shí)際中的多樣化情況采取了簡化處理，在實(shí)際的治理過程中，這些類別可能有重疊之處，進(jìn)而產(chǎn)生更多的交叉類型。

3.規(guī)則執(zhí)行方式視角

制度如何執(zhí)行、誰來執(zhí)行，在違背制度時如何進(jìn)行制裁？在傳統(tǒng)的理解中，由國家執(zhí)行的(外部執(zhí)行的)規(guī)則屬于正式制度，由社會自我執(zhí)行的(內(nèi)部執(zhí)行的)規(guī)則屬于非正式制度[40]。新的研究表明，國家執(zhí)行的也可能是非正式制度，而社會自我執(zhí)行的也可能是正式制度。制度的構(gòu)成要件有兩項(xiàng)：一是制度內(nèi)容成文與否(正式或非正式的)；二是違背這項(xiàng)制度時的制裁由誰執(zhí)行以及如何執(zhí)行(內(nèi)部執(zhí)行或外部執(zhí)行)。將上述二者進(jìn)行組合，可以得到社會規(guī)則的類型學(xué)[41]，如圖4所示。

圖4 社會規(guī)則的類型 注：此圖出自Stefan Voigt于2018年發(fā)表的論文《如何識別非正式制度》，經(jīng)筆者翻譯、重制為中文圖表。

社會規(guī)范依靠社會自我執(zhí)行，其內(nèi)容往往是不成文的、非正式的；私人仲裁組織在進(jìn)行仲裁時，經(jīng)常參考的是成文法、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)性準(zhǔn)則，但它不依賴國家實(shí)施外部制裁；絕大多數(shù)成文法是正式的，且由國家負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行；在成文法之外，還有相當(dāng)一部分“法律”是模糊的概念、導(dǎo)向性的理念，如“公平的價格”“婦女兒童的最大權(quán)益”“公共利益最大化”等，它們很難被評估，有時甚至不成文，但依然由國家負(fù)責(zé)執(zhí)行。上述分類，實(shí)際上呈現(xiàn)了不同規(guī)則作用下的四種治理方式，即依靠社會規(guī)范的道德治理、依靠成文法的依法治理、私下裁判的仲裁治理以及具有靈活裁量權(quán)的模糊治理。這些治理方式所依據(jù)的規(guī)則不同，發(fā)揮治理作用的方式不同，各有利弊，需要在實(shí)際運(yùn)行中進(jìn)行判斷。

4.公共物品供給主體和供給能力視角

公共物品供給主體的供給能力的不同，如何影響不同供給模式的形成？目前，大部分學(xué)者承認(rèn)，國家主體和非國家主體均發(fā)揮著提供公共物品的功能，但供給能力存在差異。以提供社會福利為例，Cammett和MacLean將不同水平的國家能力與非國家主體能力結(jié)合起來，研究了“國家—非國家”關(guān)系下的社會福利供給模式，即國家主導(dǎo)供給(Statedomination)、合作(Coproduction)或委托供給(Delegation)、替代供給(Substitution)、撥款供給(Appropriation)[42]。圖5展示了該分析框架。

圖5 國家與非國家主體供給社會福利的類型 注：此圖出自MacLean和Cammett于2017年發(fā)表的論文《新自由主義民主化、殖民遺產(chǎn)和西部非洲非國家主體供給社會福利模式的興起》，經(jīng)筆者翻譯、調(diào)整后，重制為中文圖表。

在政府機(jī)構(gòu)強(qiáng)大、非政府組織力量薄弱的地方，社會福利由國家主導(dǎo)供給，國家控制著與社會福利有關(guān)的融資和服務(wù)渠道；在國家與非國家主體都具備較強(qiáng)能力的地方，社會福利依賴于合作或委托供給，這時政府與非政府組織為提供社會福利進(jìn)行聯(lián)合融資、聯(lián)合服務(wù)，或者由政府授權(quán)非政府組織進(jìn)行融資和服務(wù)；在國家能力較低、非政府組織能力較強(qiáng)的地方，非政府組織有能力和意愿承擔(dān)提供社會福利的職能，出現(xiàn)替代模式；當(dāng)國家與非國家主體供給社會福利的能力都較低時，只能依賴個體之間的非正式互惠關(guān)系，個體之間通過贊助、賠償、經(jīng)紀(jì)等方式進(jìn)行供給。該研究說明，國家通過正式制度供給公共物品不是唯一的方案，國家能力較低的地方更應(yīng)該重視非國家主體公共物品的供給能力，發(fā)揮非正式制度的作用。

5.性別政治視角

在推動性別平等方面，正式制度與非正式制度的互動帶來不同的制度結(jié)果。GitaSen提出了一個分析正式制度與非正式制度互動影響性別平等目標(biāo)的框架[43]，該框架區(qū)分了支持或反對性別平等的正式制度和非正式制度之間不同的互動類型，為政府當(dāng)局和國際援助組織更好地設(shè)計(jì)保障性別平等的正式制度提供了幫助，如圖6所示。

圖6 正式制度與非正式制度影響的性別平等狀況 注：此圖出自Gita Sen于2017年發(fā)表的論文《非正式制度：社會規(guī)范如何幫助或阻礙發(fā)展》，經(jīng)筆者翻譯、調(diào)整部分內(nèi)容后，重制為中文圖表。

圖6中的框架包含兩個變量：一是社會中固有的非正式制度是否支持性別平等；二是國家的正式制度支持性別平等的程度(無支持、弱支持、強(qiáng)支持)。在上述變量組合下，一國在性別平等方面可能出現(xiàn)六種表現(xiàn)，即非正式制度支配的性別不平等、非正式制度推動的性別相對平等、非正式制度替代推動的性別平等、制度競爭下的性別不平等、制度妥協(xié)下的性別相對平等、制度互補(bǔ)下的性別平等。可見，推動性別平等的進(jìn)程需要正式制度和非正式制度共同發(fā)揮支持作用，任何一方的缺失，都可能造成不平等或只達(dá)到相對平等。

6.街頭治理視角

正式制度與非正式制度的互動，也可以解釋街頭治理中政府與小販的不同策略導(dǎo)致的治理結(jié)果差異。小販沒有固定的經(jīng)營場所，在政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中處于邊緣地帶，政府監(jiān)管往往需要付出較高的成本，許多時候只能通過談判達(dá)成臨時的、非正式的協(xié)議。SallyC.Roever總結(jié)了政府與小販采取的不同策略產(chǎn)生的不同治理結(jié)果[44]，如圖7所示。

圖7 街頭治理的類型學(xué)注：此圖出自Sally C. Roever于2015年出版的著作《談判的形式：秘魯?shù)姆钦街贫取⑹袌龊蛧摇?，?jīng)筆者翻譯、重制為中文圖表。

作為變量之一的政府策略，可能是全面性的(Comprehensive)或特殊性的(Particularistic)。全面性的政府策略是“一竿子插到底”，政府向管轄區(qū)域內(nèi)所有經(jīng)營者頒發(fā)準(zhǔn)入證書、許可證、強(qiáng)制收取稅費(fèi)。特殊性的政府策略是“選擇性的”，政府單獨(dú)與某些經(jīng)營者達(dá)成形式上的協(xié)議，并有選擇地進(jìn)行執(zhí)行。另一個變量是小販策略，可能是團(tuán)結(jié)的(Unified)或個體化的(Individualized)。個體小販既可能各自為政，也可能組成行業(yè)協(xié)會、團(tuán)體以爭取更好的待遇和政策。由此，可能出現(xiàn)三種街頭治理的方式，即行業(yè)治理(SectoralGovernance)、街頭治理(Street-LevelGovernance)、沖突(Conflict)。

行業(yè)治理是較為穩(wěn)定的治理模式，政府需要提供一視同仁的正式制度，并以強(qiáng)制力保證制度執(zhí)行；同時小販也成立行業(yè)組織，共享一致的行業(yè)目標(biāo)，產(chǎn)生自我執(zhí)行的非正式規(guī)則。街頭治理是一種非正式治理模式，街頭官僚與小販個體通過談判達(dá)成碎片化、臨時性的非正式協(xié)議，一旦條件發(fā)生變化，這些協(xié)議就可能遭到違背。除了上述兩類以外，政府的特殊性策略與小販的團(tuán)結(jié)策略，政府的全面性策略與小販的個體策略，都可能導(dǎo)致沖突的發(fā)生。

上述六項(xiàng)研究均是對非正式制度與正式制度互動理論的應(yīng)用，雖然它們的研究議題各不相同，但采用的方法是一致的，即制度互動框架下的制度分析方法。并且，上述研究展示了非正式制度與正式制度互動的三大研究方向，即制度互動與社會行動、制度互動與治理方式、制度互動與治理結(jié)果。下頁圖8對上述內(nèi)容進(jìn)行了總結(jié)，可見非正式制度與正式制度的互動研究的豐富內(nèi)涵和價值。

圖8 非正式制度與正式制度互動的理論應(yīng)用來源：作者自制

五、對非正式制度和治理研究的評價

伴隨新制度主義的發(fā)展，非正式制度和治理問題得到了前所未有的關(guān)注。非正式制度的研究中不斷涌現(xiàn)出新方法、新框架、新概念，開辟了制度分析的新途徑，為新制度主義和政治學(xué)主流貢獻(xiàn)了理論增量。

(一)非正式制度和治理研究形成了兩條方法路徑

一是“關(guān)于非正式制度的研究方法”。一部分學(xué)者采用包含文化、習(xí)俗、價值觀等在內(nèi)的寬口徑標(biāo)準(zhǔn)界定非正式制度，將非正式制度視為正式制度的相對概念，強(qiáng)調(diào)非正式制度的“非正式性”，并以“非正式性”為線索研究非正式制度的非正式動機(jī)、非正式表現(xiàn)、非正式后果等。雖然采用這一方法比較容易發(fā)現(xiàn)和識別非正式制度現(xiàn)象，但也很容易導(dǎo)致非正式制度的概念泛化和邊界模糊。

二是“以非正式制度本身作為方法”。21世紀(jì)以來，比較政治學(xué)制度分析方法被廣泛應(yīng)用于非正式制度研究，一部分學(xué)者采取較窄的定義口徑，強(qiáng)調(diào)非正式制度的制度性、規(guī)則性，將非正式制度本身作為研究對象，從制度發(fā)生學(xué)、制度互動、制度間的作用方式、制度變遷等角度進(jìn)行非正式制度研究。

(二)非正式制度和治理研究推動了分析框架的多樣化

“國家—社會”關(guān)系框架曾經(jīng)是分析政治社會現(xiàn)象的主流框架，這一框架將國家與社會視為各自具有獨(dú)特結(jié)構(gòu)、運(yùn)行邏輯和邊界的實(shí)體，二者是非此即彼的二元關(guān)系。為彌補(bǔ)“國家—社會”關(guān)系框架的不足，理論界又相繼出現(xiàn)了“過程—事件”框架、“結(jié)構(gòu)—功能”框架等方案[45]，“正式制度—非正式制度”分析框架也是替代“國家—社會”關(guān)系框架的一種嘗試?！罢街贫取钦街贫取笨蚣芫哂谢有?，為分析制度互動提供了可能，制度互動發(fā)揮著影響行為方式的重要作用。同時，“正式制度—非正式制度”框架具有可拓展性，基于“正式—非正式”這對基本關(guān)系，不斷有學(xué)者提出新的分析框架，例如“正式—半正式—非正式”三元分析框架[46]、“制度—生活”框架等[47]。

(三)非正式制度和治理研究產(chǎn)生了許多分析性概念

運(yùn)用“正式—非正式”分析框架和制度分析研究方法，學(xué)者們提出了社會資本、互補(bǔ)/競爭/替代/適應(yīng)性非正式制度、非正式執(zhí)行規(guī)則、非正式公共物品供給等眾多分析性概念，還有許多非正式制度和治理研究被運(yùn)用到優(yōu)化社會互動、完善社會規(guī)則、分析治理方式、改善公共物品供給、推動性別平等等實(shí)踐領(lǐng)域，產(chǎn)生了政策效果。也要注意到，現(xiàn)有研究大多集中于單一背景、單一議題、單一領(lǐng)域，推動非正式制度研究從單一議程轉(zhuǎn)向總體議程的過程仍存在挑戰(zhàn)。

六、非正式制度和治理研究的中國實(shí)踐及前景

在中國的制度體系和治理實(shí)踐中，非正式制度安排和非正式治理現(xiàn)象十分豐富。多年來，中國學(xué)界的非正式制度和治理研究積累了許多成果，但仍需在中國實(shí)踐的基礎(chǔ)上加強(qiáng)與政治學(xué)主流理論的對話，發(fā)展出更適用于中國的方法，開發(fā)出更具有中國特色的框架，提出更具原創(chuàng)性的概念與理論。

(一)非正式制度與治理研究的中國實(shí)踐

可以從層級維度、議題維度和路徑維度，對中國的非正式制度和治理研究進(jìn)行梳理。

一是層級維度。由鄉(xiāng)土社會、地方和國家等三個方面構(gòu)成，探討了不同層面上中國非正式制度和治理的表現(xiàn)、起源。中國鄉(xiāng)土社會中的非正式制度根源于傳統(tǒng)文化，表現(xiàn)為關(guān)系、面子、社會網(wǎng)絡(luò)、習(xí)俗、習(xí)慣性組織等。它們一方面塑造了鄉(xiāng)土社會與國家正式權(quán)力競爭的“非正式權(quán)力”[48]；另一方面，也幫助了農(nóng)村社會獲得公共產(chǎn)品[49]，提高村民自治效能[50]。地方是觀察中國非正式制度和治理的重要窗口，有學(xué)者認(rèn)為，中國的非正式治理源于地方性，一些地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)為了實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，會主動創(chuàng)設(shè)一些非正式治理組織和非正式制度，非正式治理被視為地方治理的政治結(jié)果[51]。國家治理層面的非正式安排一部分是被動產(chǎn)生的，例如，中國國家體制中集中決策和分散執(zhí)行的結(jié)構(gòu)，催生出上下共謀、因地制宜、靈活變通等非正式制度安排[52]。適應(yīng)性治理理論則認(rèn)為，中國的政治體制本身具有較強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力、及時調(diào)整相應(yīng)正式制度安排的能力、發(fā)展社會資本的能力[53]，常能見到政府及官員主動采取自主、靈活、非正式的方法應(yīng)對國家治理中不斷出現(xiàn)的新情況、新問題[54]。

二是議題維度。主要由行政體制的非正式運(yùn)作、公共事物的非正式治理、非正式經(jīng)濟(jì)治理等三個方面構(gòu)成，探討了不同領(lǐng)域中中國非正式制度發(fā)揮作用的方式，以及非正式制度與正式制度互動的情況。在行政體制的非正式運(yùn)作方面，變通式治理、選擇式治理、統(tǒng)合式治理和說服式治理等非正式治理技術(shù)的出現(xiàn)，使行政體制呈現(xiàn)“非正式權(quán)力的正式運(yùn)作”與“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”并行的狀態(tài)[55]。在公共事物治理方面，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)在缺乏正式公共物品供給制度的情況下，中國農(nóng)村社會形成了“連帶團(tuán)體”[56]、“社會習(xí)慣性記憶”[57]、“精英自主性”[58]等非正式制度供給公共物品的機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)治理方面，有學(xué)者從宏觀層面討論了非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的興起對中國經(jīng)濟(jì)奇跡的貢獻(xiàn)[59]；有學(xué)者從微觀層面研究了中國正式金融管理制度之外的“后街金融”[60]現(xiàn)象，即由于正式制度執(zhí)行不力導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長和私營企業(yè)發(fā)展出現(xiàn)非預(yù)期后果。

三是路徑維度。由歷史路徑和變遷路徑兩個方面構(gòu)成，探討了中國非正式制度和治理的歷史基礎(chǔ)與演變特點(diǎn)。歷史路徑揭示了中國非正式制度和治理的延續(xù)性，在中國傳統(tǒng)社會“雙軌政治”的結(jié)構(gòu)中，廣大鄉(xiāng)土社會依靠基于“禮之道統(tǒng)”的鄉(xiāng)土之軌運(yùn)行[61]，合作互助、解決沖突等事務(wù)需通過民間社團(tuán)、準(zhǔn)官員(胥吏、士紳階層)、非正式糾紛解決機(jī)制(庭外居中調(diào)解)等進(jìn)行治理[62]。時至今日，這種正式治理以外的治理進(jìn)路依然在中國基層社會發(fā)揮著作用。變遷路徑揭示了中國場景下，由自下而上的非正式制度與正式制度互動導(dǎo)致的“非正式制度—‘適應(yīng)性非正式制度’—正式制度”，這一獨(dú)特的內(nèi)生型制度變遷方式[63]。

綜合來看，層級、議題、路徑維度等構(gòu)成了中國非正式制度和治理研究的整體樣貌，如圖9所示。

圖9 中國非正式制度和治理研究的構(gòu)成來源：作者自制

(二)中國非正式制度和治理研究的發(fā)展前景

中國豐富的非正式制度和治理實(shí)踐，為非正式制度和治理研究提供了良好的基礎(chǔ)和廣闊的前景，但由于理論背景、制度環(huán)境、研究對象等存在差異，中西方非正式制度和治理研究話語體系仍存在差異。推動中國的非正式制度和治理研究再上臺階，既需要扎根中國現(xiàn)實(shí)，也需要加強(qiáng)理論對話，進(jìn)而為政治學(xué)主流理論貢獻(xiàn)中國增量。

第一，應(yīng)當(dāng)更加注重在馬克思主義理論指導(dǎo)下，構(gòu)建適合中國國情的非正式制度和治理理論體系。馬克思主義理論強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，物質(zhì)基礎(chǔ)決定上層建筑，包括意識形態(tài)、道德、宗教等在內(nèi)的非正式制度屬于生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑范疇[64]。因此，在討論非正式制度和治理問題時，要結(jié)合改革開放以來中國從傳統(tǒng)社會轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會、從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)際，從轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)出發(fā)，考慮制度傳統(tǒng)和制度現(xiàn)實(shí)的統(tǒng)一或沖突，從而更好地在中國治理場域中理解非正式制度和治理。

第二，應(yīng)當(dāng)更加注重開發(fā)超越現(xiàn)象的方法，更加注重把非正式制度本身作為方法。中國政治社會中廣泛存在的非正式制度和治理現(xiàn)象是理論研究的寶庫，政治學(xué)、社會學(xué)、歷史學(xué)等都以不同的方法涉足其中。如果不能從方法上跳脫對特殊性、片段化、碎片式非正式現(xiàn)象的關(guān)注，就無法涉及非正式制度的“制度”本身，較難產(chǎn)生具有說服力、解釋力并且能與政治學(xué)主流理論對話的成果。為此，要更重視“以非正式制度本身作為方法”，以實(shí)現(xiàn)對非正式制度和治理現(xiàn)象的敏銳洞察、對非正式制度本身發(fā)揮作用的邏輯機(jī)制的深刻掌握。

第三，應(yīng)當(dāng)更積極地進(jìn)行理論供給和解釋性概念生產(chǎn)，特別是中層理論、中觀概念。在前文中，為了較為清晰地呈現(xiàn)中國非正式制度的研究全景，區(qū)分了層級、議題、路徑等三個維度，但實(shí)際上這些維度并非涇渭分明，而是糅合在一起的整體。從整體角度看，中國非正式制度和治理研究的成果多集中在微觀、宏觀層面，中層理論較少。在路徑維度中，制度變遷大多聚焦于某個微觀制度，歷史路徑則偏向國家、社會的宏觀制度；在層級維度中，鄉(xiāng)土社會無疑是非正式治理研究的重心；在議題維度中，大部分議題的落腳點(diǎn)是制度中的微觀個體(官員、村民、企業(yè)主)。事實(shí)上，非正式制度和治理的中層理論、中層概念更有可能產(chǎn)生于中國地方改革和治理實(shí)踐中。改革開放以來的行政權(quán)分權(quán)化、中央權(quán)力下放和經(jīng)濟(jì)私有化程度提升，賦予地方政府更大的權(quán)力和進(jìn)行非正式治理實(shí)踐的自由，地方層面的、具有中國特色的非正式制度和治理應(yīng)得到更多關(guān)注。

第四，應(yīng)當(dāng)更加重視發(fā)揮非正式制度和治理研究的政策效應(yīng)，引導(dǎo)非正式制度與正式制度互補(bǔ)互促、實(shí)現(xiàn)善治。非正式制度研究的一項(xiàng)重要內(nèi)容是制度間互動及其如何影響社會行為和治理效能。中國研究者應(yīng)更加注意觀察在經(jīng)濟(jì)社會雙重轉(zhuǎn)型、國家權(quán)力向社會“回歸”的背景下，非正式制度如何與正式制度間進(jìn)行互動，并適時引導(dǎo)二者良性互動，推動正式制度與非正式制度共同構(gòu)成的制度環(huán)境正向變遷，實(shí)現(xiàn)國家和社會的善治目標(biāo)。