胡 勇 何朱然 古 婷 梁 妍

1.澳門大學法學院，澳門 999078；2.約翰霍普金斯大學商學院，美國 MD21218；3.北京師范大學珠海分校國際商學部，廣東 珠海 519087

一、緒論

自工業(yè)革命以來，人類社會過度使用煤炭等石化能源導致能源危機以及一系列氣候變化現(xiàn)象發(fā)生，對此，國際社會已基本達成共識。［1］為更有效應對氣候變化危機，世界各國及國際組織試圖通過《京都議定書》及《巴黎協(xié)定》等國際法手段尋求對策。以上具有里程碑意義的國際法文件充分說明發(fā)達工業(yè)國家與發(fā)展中國家對減排義務納入國際法框架已達成初步共識。［2］近年來中國作為經(jīng)濟大國一直積極參與氣候變化事務，2020年9月22日，習近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上向國際社會宣布：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更有力的政策和措施，力爭于2030年前達到二氧化碳排放峰值，爭取在2060年前實現(xiàn)碳中和?！比欢?，中國經(jīng)濟持續(xù)增長現(xiàn)狀和火電為主的能源結(jié)構(gòu)無法改變“中國當前是碳排放量最大國”這一事實。［3］煤電企業(yè)作為中國最主要高能耗和高碳排產(chǎn)業(yè)，更是成為中國碳減排工作的重點對象。據(jù)統(tǒng)計，煤電企業(yè)二氧化碳排放量占全國總量的40%左右。［4］鑒于近年來煤力需求增長放緩、煤電發(fā)電裝機過剩的市場背景下，煤電企業(yè)可否可持續(xù)發(fā)展，其低碳轉(zhuǎn)型過程中的困境和轉(zhuǎn)型路徑等問題值得學界及實務界人士關(guān)注。

本文擬重點分析低碳經(jīng)濟政策背景下煤電企業(yè)所面臨的碳交易市場機制、小型機組改造、低碳技術(shù)推廣，以及成本管理四個方面的困境。基于以上分析，本文提議中國火電企業(yè)可選擇垃圾焚燒發(fā)電模式的低碳轉(zhuǎn)型路徑。為論證以上路徑可行性，本文將從法律政策視角展開論證。

本文的現(xiàn)實意義和創(chuàng)新點在于：1.中國作為碳排放大國，研究低碳經(jīng)濟政策下煤電企業(yè)轉(zhuǎn)型路徑對于中國煤電企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)中國碳減排目標有著重要的理論及現(xiàn)實意義；2.當前低碳經(jīng)濟方面的法律及政策文獻十分稀缺，可參考研究成果較少，尤其在煤電領(lǐng)域更少，而本文重點針對低碳經(jīng)濟政策下煤電企業(yè)的轉(zhuǎn)型困境做詳細分析，并提出可行性的低碳轉(zhuǎn)型路徑；3.該研究為煤電企業(yè)制定低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略提供依據(jù)，同時為國家能源部門進行電力市場改革及能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供決策方案。

二、煤電企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型困境要素分析

任何傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的變革都會遇到各種制度、市場或者技術(shù)的阻礙。下文擬從碳交易機制、煤電發(fā)電機組改造、低碳技術(shù)推廣和成本管理模式四個要素，分析煤電企業(yè)所面臨的低碳轉(zhuǎn)型困境。

（一）碳交易市場制度缺陷

碳排放權(quán)交易市場的構(gòu)建在于增加企業(yè)碳排放成本，促使企業(yè)減排。然而，中國碳交易市場還處于試點摸索階段，當前碳交易市場制度及政策抑制了煤電企業(yè)向低碳發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。截至目前，中國仍沒有一部統(tǒng)一的碳交易市場法律，致使全國碳交易市場缺乏全面統(tǒng)一的系統(tǒng)化管理制度。作為中國碳交易市場的制度基石，受立法機構(gòu)相關(guān)因素影響，直至2021年2月1日《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》才正式實施。但該文件對于“如何充分體現(xiàn)碳排放權(quán)的金融屬性”并未提供可行性的制度方案。此制度不足無疑阻礙了各地區(qū)碳排放企業(yè)之間碳交易產(chǎn)品的流通性。顯而易見，跨區(qū)域火電企業(yè)碳交易的受阻，不利于全國煤電企業(yè)碳減排的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

由于當前碳交易市場存在制度性缺陷，導致政府和企業(yè)兩者之間存在目標沖突，引發(fā)了一系列市場失靈現(xiàn)象，一些企業(yè)為自身利益，不愿履行交易承諾。例如，據(jù)2014年統(tǒng)計顯示，在一次檢測180家火電企業(yè)安裝的四百套排放煙氣的檢測裝置是否運行的統(tǒng)計中發(fā)現(xiàn)，80%的企業(yè)都亮起紅牌，只有20%的煙氣排放裝置在正常運行。［5］另外，各試點地區(qū)碳交易所對于排放企業(yè)的違約行為尚無統(tǒng)一懲罰機制，有些地區(qū)的懲罰機制約束力較弱，導致眾多企業(yè)頻繁違約。2016年7月T市碳排放市場出現(xiàn)歷史最低價格，T市市場碳交易價格過低與該地區(qū)企業(yè)排放的違約懲罰機制缺失存在緊密關(guān)聯(lián)。［6］與其他國內(nèi)的試點省市相比，T市試點地區(qū)針對排放企業(yè)違約處罰措施較弱，其他試點也有類似情形。有效履約激勵手段的缺失，使得火電企業(yè)在參與碳交易市場時，忽略減排履行義務，僅為達到政府政策文件要求而安裝減排設備和參與市場交易。

（二）煤電機組改造成本

煤電機組燃煤作為中國二氧化碳主要排放源，占據(jù)中國電力市場主導地位。盡管在2015至2020年期間，中國大力減少煤電裝機容量，但據(jù)中電聯(lián)2021年2月2日發(fā)布數(shù)據(jù)，截至2020年底，中國煤電裝機容量占總裝機容量比重仍是一半左右，約49.1%。

鑒于低碳減排政策要求，中國大量煤電企業(yè)已開始小型煤電機組升級項目，但許多火電企業(yè)仍保留老舊小型機組，這些機組單機容量小、能耗高；相比于大型機組，其污染物排放量更高。由于小型機組使用年限較短，直接關(guān)停并拆掉不僅意味著前期固定資產(chǎn)投資浪費，且投資建設大型發(fā)電機組對于煤電企業(yè)而言并非易事，需要大量資金投入，且短期內(nèi)收益未必明顯提高。顯而易見，小型發(fā)電機組在未來相當長的一段時間內(nèi)依然是中國火力發(fā)電企業(yè)的主導機型。

（三）低碳技術(shù)推廣風險

雖然煤電低碳技術(shù)投資勢在必行，但目前國內(nèi)煤電低碳技術(shù)遠未發(fā)展到成熟階段，新技術(shù)節(jié)能減排效果如何尚不確定，若火電企業(yè)貿(mào)然投資新技術(shù)，不僅經(jīng)濟成本較高且有較大技術(shù)風險。高成本投入及技術(shù)風險是目前火電企業(yè)大規(guī)模推廣低碳技術(shù)過程中面臨的主要困境。

為實現(xiàn)國內(nèi)煤電企業(yè)低碳化運營模式，中國必須投入大量資金開發(fā)清潔高效的燃煤發(fā)電技術(shù)。目前中國在清潔發(fā)電技術(shù)方面已有研發(fā)成果，主要是整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電技術(shù)（IGCC）和碳捕捉及儲存技術(shù)（CCS）。然而IGCC和CCS技術(shù)開發(fā)尚未完善。IGCC技術(shù)的氣化爐基于自主研發(fā)，其產(chǎn)生的氣體構(gòu)成、壓力、溫度等參數(shù)和其他技術(shù)項目不同，無法得到借鑒；甚至在參數(shù)調(diào)試方面依然處在摸索階段。此外，盡管技術(shù)測試可以通過投入時間成本來解決，但該技術(shù)的發(fā)電成本則是企業(yè)面臨的最大困境。H公司天津IGCC電站示范工程項目是中國“863計劃”重大項目，也是H公司開展“綠色煤電”計劃的主要項目。但該項目IGCC電站發(fā)電成本大大高于其市場收益，［7］以上市場事實必然抑制煤電企業(yè)大規(guī)模推廣IGCC技術(shù)。另外，目前中國CCS技術(shù)仍然處于實驗階段，其技術(shù)不確定性帶來的高成本使得CCS很難在中國大規(guī)模推廣。

（四）火電企業(yè)成本管理困境

傳統(tǒng)煤電企業(yè)成本管理模式由三要素組成：成本控制、成本計劃、成本分析。低碳政策使得煤電企業(yè)成本變動較大，成本控制趨向困難，而國家排控目標明顯提高火電企業(yè)的成本計劃。最后，成本提高和成本變動使得火電企業(yè)成本分析趨向無效。以上成本管理模式三要素分析暴露了煤電企業(yè)成本管理面臨的困境。

傳統(tǒng)煤電企業(yè)成本核算并未納入碳排放成本，但隨著低碳減排政策的實施，碳排放成本在火電企業(yè)總成本中所占比率必然不斷增高，火電企業(yè)必須將碳排放成本納入成本控制范圍。然而目前由于各試點碳市場管理規(guī)則、配額制度、核查制度等都存在一定程度差異，導致碳排放權(quán)交易價格存在較大浮動。以C市為例，在2015至2016年中，C市碳排放交易均價快速下跌57%，而在2016至2017年中又大幅度回升。［8］碳市場定價混亂現(xiàn)狀使煤電企業(yè)碳排放成本核算較為困難，最終無法控制自身成本。

隨著中國電力市場改革的深入以及綠色低碳政策的推廣，煤電企業(yè)管理者不僅要考量原材料和人工等傳統(tǒng)運營成本，還要將環(huán)境、技術(shù)、企業(yè)社會責任、同行業(yè)競爭企業(yè)成本等非傳統(tǒng)要素納入成本分析范圍。趨向多樣化的成本要素考量使火電企業(yè)的成本分析更加困難，其分析結(jié)果無法改變現(xiàn)有碳排放成本難以控制的局面。［9］即使煤電企業(yè)可就地取材，減少運輸成本，但低碳法律政策背景下出現(xiàn)的大量非傳統(tǒng)成本要素的分析結(jié)果無助于企業(yè)做出有效降低成本的決策。

三、垃圾焚燒發(fā)電模式路徑選擇的制度可行性分析

在低碳政策下，煤電企業(yè)必須加快變革以適應低碳經(jīng)濟發(fā)展方式，逐步緩解經(jīng)濟增長與低碳節(jié)能模式之間的矛盾。本文認為垃圾焚燒模式是中國煤電企業(yè)可采納的極具可行性的低碳轉(zhuǎn)型路徑。下文將以法律政策環(huán)境為視角，針對垃圾焚燒發(fā)電路徑的選擇展開制度可行性分析。

（一）煤電行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型的宏觀政策規(guī)劃

依據(jù)負外部性理論，碳排放控制目標不可僅靠市場機制，還必須通過政策引導及激勵措施等政策制度性設計來實現(xiàn)。為了積極履行國際法減排義務，同時實施國內(nèi)綠色低碳經(jīng)濟政策，加快火電企業(yè)向低碳經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，國家在“十二五”電力發(fā)展規(guī)劃、“十三五”電力發(fā)展規(guī)劃及“十四五”電力發(fā)展規(guī)劃中均針對煤電企業(yè)開展低碳轉(zhuǎn)型路徑發(fā)展提出了具體規(guī)劃目標?！峨娏I(yè)“十二五”規(guī)劃》明確提出全國發(fā)電企業(yè)大力推行潔凈煤發(fā)電技術(shù)。另依據(jù)《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃（2016－2020年）》第六條明確指出，煤電企業(yè)必須加快轉(zhuǎn)型升級，注重清潔發(fā)展，實施跨省電力互補手段并限制新增煤電建設項目。

相比較而言，“十二五”規(guī)劃雖提及綠色開發(fā)和優(yōu)化煤電，但主要發(fā)展目標仍是增加煤電基地新建數(shù)量，加大煤電規(guī)模擴張力度。而“十三五”規(guī)劃明確提出嚴格控制煤電企業(yè)新建項目，加速發(fā)展低碳技術(shù)。在“十三五”規(guī)劃的基礎(chǔ)上，“十四五”電力發(fā)展規(guī)劃雖明確要求嚴格控制煤電企業(yè)總量、優(yōu)化電力結(jié)構(gòu)布局，但其重點則轉(zhuǎn)移至綠色能源發(fā)電項目開發(fā)。綜上所述，隨著國家煤電產(chǎn)業(yè)低碳化政策的陸續(xù)出臺及完善，國家對電力企業(yè)的規(guī)劃重點逐漸從“大力發(fā)展煤電企業(yè)”和“控制煤電企業(yè)擴張”轉(zhuǎn)向“大力發(fā)展清潔能源發(fā)電”。

（二）煤電行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型的微觀法律制度設計

為有效實現(xiàn)以上中國宏觀能源政策設定的電力行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型各項發(fā)展目標，中國相繼出臺若干關(guān)于鼓勵及規(guī)范煤電企業(yè)開展節(jié)能減排的具體規(guī)范性文件。國務院早在2007年就發(fā)布《關(guān)于加快關(guān)停小火電機組的若干意見》?；诖宋募?，中國啟動“上大壓小”的政策，引導火電企業(yè)實施“低碳減排”改造?！痘痣姀S大氣污染物排放標準》（修訂版）于2012年開始實施，與早期版本相比，該文件提高了火電企業(yè)在環(huán)保標準、監(jiān)測和實施等方面的細化規(guī)定。2012年8月國務院發(fā)布的《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》針對火電企業(yè)減排目標提出明確要求。為配合該文件的實施，2012年7月國家能源局發(fā)布《燃煤發(fā)電企業(yè)清潔生產(chǎn)評價導則》，該文件對火電企業(yè)清潔生產(chǎn)評價指標的權(quán)重分值、評價基準值提供了參考值。同年10月《中國的能源政策（2012）》白皮書進一步明確火電企業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型方針，要求推進大型煤電基地建設，繼續(xù)開展高能耗重污染的小型火電機組退出機制；鼓勵不同地區(qū)開展熱電聯(lián)產(chǎn)機組，以及推廣低碳節(jié)能技術(shù)應用示范項目。

為落實綠色經(jīng)濟政策，國務院早在2005年頒布的《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見》中就明確鼓勵以節(jié)能、減排、增效為目標，在電力及其他重點行業(yè)開展循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式探索。2009年《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的出臺為中國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展提供了法律基石，該法明確規(guī)定國家針對電力行業(yè)開展能耗重點監(jiān)督管理規(guī)則。針對火電企業(yè)開展循環(huán)經(jīng)濟模式，2021年國務院發(fā)布《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導意見》，該文件從六個方面對低碳循環(huán)發(fā)展作了頂層設計和總體部署，同時，該文件明確指出，各級政府將對綠色產(chǎn)業(yè)及相關(guān)企業(yè)融資提供政策支持。由此可見，目前國家出臺的相關(guān)宏觀政策及法規(guī)性文件十分有利于火電企業(yè)開展低碳循環(huán)發(fā)電項目。

（三）垃圾焚燒發(fā)電模式的制度可行性分析

針對煤電企業(yè)開展垃圾焚燒發(fā)電模式，中國已出臺大量支持該發(fā)電模式的政策及法律性文件，這些文件有效激勵和規(guī)范垃圾焚燒發(fā)電的發(fā)展。其中值得關(guān)注的中央層面指導性文件是《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要（2016－2020年）》，該文件明確提出規(guī)劃期間城市生活垃圾處理占比目標。為大力支持火電企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型開展垃圾焚燒發(fā)電模式，國務院于2011年發(fā)布《關(guān)于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作意見的通知》。該文件要求推廣回收利用、焚燒發(fā)電、生物處理等生活垃圾資源化處理方式，提高生活垃圾焚燒發(fā)電和填埋氣體發(fā)電的能源利用效率；同時，《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》鼓勵焚燒發(fā)電和供熱等資源化利用方式。此外，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》（2013）也將“城鎮(zhèn)垃圾及其他固體廢棄物減量化、資源化、無害化處理和綜合利用工程”納入“鼓勵類產(chǎn)業(yè)”。為配合以上文件的實行，發(fā)改委和國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好2018年資源節(jié)約和環(huán)境保護中央預算內(nèi)投資項目計劃草案編報的補充通知》，該文件是各級政府支持城鎮(zhèn)垃圾無害化處理設施建設項目的政策法律依據(jù)。2020年財政部、發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》，完善了有關(guān)事項的補充通知，明確將垃圾焚燒發(fā)電列入生物質(zhì)發(fā)電項目，以保證其獲得國家財政支持。

為切實落實垃圾焚燒發(fā)電項目支持政策，國家已陸續(xù)實施多項財政支持措施。2001年財政部、國家稅務總局出臺的《關(guān)于部分資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策問題的通知》，明確垃圾焚燒發(fā)電增值稅享受即征即退優(yōu)惠。2008年實施的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實施條例》中明確規(guī)定垃圾焚燒等生物質(zhì)發(fā)電項目可享受企業(yè)所得稅免稅待遇。2020年頒布的《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》將垃圾焚燒項目納入可再生能源發(fā)電補貼范圍，并按規(guī)定給予上網(wǎng)電價補貼待遇。顯而易見，目前國家出臺的相關(guān)政策及法規(guī)性文件十分有利于火電企業(yè)開展垃圾焚燒發(fā)電轉(zhuǎn)型。

依據(jù)以上研究，本文認為，碳交易市場機制缺陷、煤力發(fā)電機組改造困境、大規(guī)模推廣低碳技術(shù)所面臨的高成本投入及技術(shù)風險，以及傳統(tǒng)火電企業(yè)的成本管理模式趨向無效，以上四個要素是目前煤電企業(yè)低碳路徑轉(zhuǎn)型面臨的主要障礙。鑒于此，本文提議煤電企業(yè)可開展垃圾焚燒模式的低碳轉(zhuǎn)型。為論證以上提議的可行性，本文從法律政策環(huán)境視角展開論證，具體分析各個時期中央宏觀經(jīng)濟規(guī)劃針對煤電行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型政策變化，重點針對垃圾焚燒發(fā)電項目出臺的相關(guān)法律法規(guī)、政策性文件展開解讀。本文認為，當前中國相關(guān)政策及法律環(huán)境極其有利于煤電企業(yè)開展垃圾焚燒發(fā)電的低碳路徑選擇。