彭震華

（重慶科技學(xué)院，重慶 401331）

1 研究背景

當(dāng)前，我國正處于鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的連接點(diǎn)上，在精準(zhǔn)扶貧中實(shí)施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也存在難以持續(xù)、政策執(zhí)行失準(zhǔn)的情況，對此展開系統(tǒng)的研究分析，對進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮積極效應(yīng)，帶動已脫貧地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，不發(fā)生規(guī)模性返貧具有重要的意義。

美國學(xué)者艾利森指出，在達(dá)到政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，其余90%則取決于政策的執(zhí)行。換句話說，政策執(zhí)行是政策活動中最重要的一個環(huán)節(jié)[2]。目前，國內(nèi)學(xué)界對于產(chǎn)業(yè)政策的研究成果，既有對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的選擇分析，合理運(yùn)用“經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)之間的辯證關(guān)系”[3]，又有從實(shí)踐中總結(jié)出來的產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展模式，明確本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，拓展農(nóng)村創(chuàng)業(yè)新模式，把商業(yè)模式融入本地元素，開發(fā)出適應(yīng)本土需求的特色產(chǎn)品[4]，開展由農(nóng)戶“各自為戰(zhàn)”的發(fā)展形式向產(chǎn)業(yè)發(fā)展共同體的轉(zhuǎn)變，以及從農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[5]、農(nóng)村資源利用[6]等不同的視角對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興政策進(jìn)行了闡述。上述文獻(xiàn)對研究鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興政策執(zhí)行奠定了良好的理論基礎(chǔ)，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的實(shí)施提供了思路，但對于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興政策執(zhí)行困境的探討稍顯欠缺。因此，有必要分析探討基層地區(qū)執(zhí)行鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興政策存在的問題并提出進(jìn)一步優(yōu)化的建議，為后續(xù)產(chǎn)業(yè)振興政策的實(shí)施提供經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而保護(hù)脫貧攻堅的勝利果實(shí)，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、加速新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供強(qiáng)有力的物質(zhì)保障。

2 X村現(xiàn)狀

X村是在2004年由兩個村合并而成的，位于重慶市東北部，地處山嶺之間，地勢較為險峻，在脫貧之前是一個貧困村。X 村現(xiàn)有居民540戶，人口1432人，轄6個村民小組，幅員面積6.56 km2，海拔600～850 m，耕地面積191.66 hm2，林地面積222.08 hm2。X村現(xiàn)有硬化公路7.59 km，人行便道14.614 km，生產(chǎn)生活便道9.8 km，飲水池3口共50 m3，保障全村人畜安全用水。

2015年，X 村在鎮(zhèn)政府幫扶下，利用第一批扶貧資金給貧困戶家庭種上李子樹，為他們創(chuàng)收。2017年，引入新模式，實(shí)行“村集體占股+農(nóng)戶入股”，擴(kuò)大了李子種植規(guī)模，種植面積達(dá)到了100.05 hm2。隨后在2018年成立了“X村農(nóng)業(yè)專用合作社”。2019年，村干部帶領(lǐng)群眾種植了5.336 hm2的茶園，并且在第一書記的幫扶下，利用山林之間的槐花、山間野花、油菜花發(fā)展蜜蜂養(yǎng)殖業(yè)，幫扶模式為貧困戶入股，合作社和村集體占股；另外，引進(jìn)了紅羽綠殼雞讓農(nóng)戶分散養(yǎng)殖。2019年秋天，X 村為自己發(fā)展的農(nóng)產(chǎn)品注冊了商標(biāo)，讓各個扶貧產(chǎn)品都有了“身份證”，村干部做起了電子商務(wù)，扶貧單位也幫助售賣農(nóng)產(chǎn)品。2020年，X村又在東西部協(xié)作扶貧項(xiàng)目支持下，將扶貧項(xiàng)目擴(kuò)大。首先，茶園規(guī)模擴(kuò)大到20.01 hm2，并建起了生態(tài)茶園，養(yǎng)殖業(yè)由分散的農(nóng)戶養(yǎng)殖轉(zhuǎn)為規(guī)模養(yǎng)殖場養(yǎng)殖，蜜蜂養(yǎng)殖規(guī)模也壯大到210桶。2022年合作社種植李子96.915 hm2、茶葉26.68 hm2，養(yǎng)殖中蜂182桶。

在X村最新發(fā)布的《X村鄉(xiāng)村振興實(shí)施方案》中提出要改良李子品種，加強(qiáng)中蜂養(yǎng)殖規(guī)模，打開銷售思路，建設(shè)茶葉粗加工作坊，在產(chǎn)品有機(jī)認(rèn)證和銷售包裝方面下功夫，力爭打造中高端有機(jī)茶葉品牌，另外還提出要探索農(nóng)旅結(jié)合發(fā)展模式，發(fā)展旅游業(yè)。

3 發(fā)展存在的困境

3.1 政策體系有待健全

在X村鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施方案中使用了“盡快”“努力”等模糊性詞語，用抽象、籠統(tǒng)的詞語而不是確定性詞語，這會大大降低政策內(nèi)容的權(quán)威性，為執(zhí)行者歪曲政策內(nèi)容提供可能性，也會加大執(zhí)行者的自由裁量空間，阻礙政策的有效執(zhí)行。如在該村發(fā)布的產(chǎn)業(yè)振興措施中使用了三次“努力”字眼，“盡快”的字眼還出現(xiàn)在具體實(shí)施方案中。再如，在具體實(shí)施方案中提到“招商引資修建客?！?，然而關(guān)于如何招商引資、通過何種形式招商引資都未提及，具體政策的實(shí)現(xiàn)途徑和落實(shí)機(jī)制的缺失會導(dǎo)致政策缺乏延續(xù)性。

3.2 執(zhí)行力量薄弱

首先，基層干部能力有限，專業(yè)人才比較匱乏。產(chǎn)業(yè)振興政策執(zhí)行的好壞與執(zhí)行人員的執(zhí)行情況密不可分，特別是在基層政府，工作人員是群眾和政府的紐帶，所以工作人員能力的高低也預(yù)示著政策能否得以完美落實(shí)。就X村而言，村級干部5人，學(xué)歷情況為：大專1人、高中2人、中專2人。雖然都是年富力強(qiáng)的人，但是他們受教育的程度不高，接受新鮮事物的能力有限，在當(dāng)今科技和互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的時代，在政策執(zhí)行的過程中，會發(fā)現(xiàn)他們的能力不足以應(yīng)對政策執(zhí)行時遇到的困難。 其次，基層人才較少。一方面是農(nóng)村條件相對艱苦，年輕人寧愿外出打工也不愿留在家鄉(xiāng)，據(jù)走訪了解，X村和鄰村之間還存在著互相借常住人口并且學(xué)歷相對較高的村民擔(dān)任職務(wù)。另一方面，基層工作人員的上升渠道也有限，工資待遇較低，基本上是家里有副業(yè)的人才會去擔(dān)任職務(wù)。筆者從對X村的高學(xué)歷（研究生、本科生）村民的訪談中了解到，其實(shí)他們還是愿意在村里工作，也想為村里做點(diǎn)事，改善村里條件，但是現(xiàn)實(shí)情況成為了他們的阻礙。村干部工資低、事務(wù)繁重，生活、子女教育都得不到保障，政府也沒有提供相應(yīng)的解決措施，造成后備干部隊(duì)伍短缺。

3.3 目標(biāo)群體認(rèn)知存在偏差

現(xiàn)有村民受教育程度低，在該村的學(xué)歷分布中，小學(xué)文化占比85%，初高中文化占比11%，大學(xué)及以上占比4%。而在常住人口中，85%以上的是60歲以上的村民，這部分人幾乎都是只有小學(xué)文化甚至其中一部分還未上完小學(xué)，高學(xué)歷人群都未在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，加之該村地理位置較為偏遠(yuǎn)，現(xiàn)留村里的大部分村民是老年人，他們市場經(jīng)濟(jì)意識淡薄，對產(chǎn)業(yè)政策缺乏全面客觀的評價。具體體現(xiàn)在村民素質(zhì)較低、對政府資金支持抱有“要、等、靠”思想。從村干部了解到農(nóng)戶經(jīng)常為了別人家的羊吃了自家的莊稼起爭執(zhí)，在做工時，部分村民也抱有敷衍心態(tài)。比如：X村在采茶葉和李子的時候，為了給村民創(chuàng)收，會雇傭村民幫忙采收，工資也是按照計時工資發(fā)放，有的村民就會產(chǎn)生“混時長”的想法，有人監(jiān)督的時候就表現(xiàn)得非常勤快，沒人監(jiān)督的時候就磨磨蹭蹭，結(jié)果可能半天就能做完的事，要一天才能完成。

3.4 政策執(zhí)行力度不足

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興政策的順利實(shí)施離不開廣大群眾和企業(yè)的參與。雖然國家大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，但是由于該地區(qū)地處群山之間，海拔高、道路窄，現(xiàn)代化力量在該地區(qū)推進(jìn)速度較慢，加之疫情等原因?qū)е律鐣α繉υ摰貐^(qū)的發(fā)展參與度較低，X村的幫扶對象在前兩年還會大力購買該村的農(nóng)產(chǎn)品，但是疫情后，相同價位的農(nóng)產(chǎn)品銷量大大減少。

相較于該地區(qū)較為滯后的發(fā)展局面，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策行動力度仍比較薄弱。一是沒有建立健全產(chǎn)業(yè)政策聯(lián)合推進(jìn)機(jī)制，難以集中各界力量參與項(xiàng)目。對產(chǎn)業(yè)政策的行動主體責(zé)任不夠明確，主要還是依靠少數(shù)人來進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)，比如在該村的養(yǎng)殖業(yè)中，還是靠村里的養(yǎng)殖大戶落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策，雖然有一些散戶，但其養(yǎng)殖的數(shù)量較少。二是缺少社會監(jiān)督。我國正在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，部分政務(wù)變得更公開更透明，但是在涉及資金的問題上還是存在不足，對資金的利用率缺乏考核。特別是在鄉(xiāng)村，群眾監(jiān)督意識較弱，寬松的輿論環(huán)境讓執(zhí)行者沒有壓力，使資金沒有落到實(shí)處，進(jìn)而使產(chǎn)業(yè)政策不能落地。

4 建議

4.1 完善政策內(nèi)容，提升政策執(zhí)行力度

各村都有其自身的特殊性，因此在政策制定時，應(yīng)該嚴(yán)謹(jǐn)論證，考量政策的內(nèi)容是否適合當(dāng)?shù)貓?zhí)行，其中考量的因素應(yīng)該包括：土壤環(huán)境、交通條件、地形地貌、配套設(shè)施等。在政策制定時，應(yīng)該多方征求意見，不僅要征求群眾意見，還要征求專業(yè)人士意見，堅持多方參與謹(jǐn)慎求證。另外，應(yīng)該評估政策實(shí)施的風(fēng)險，將相關(guān)利益群體納入政策實(shí)施影響的考慮范圍，構(gòu)建利益共同體。當(dāng)各個主體的利益與實(shí)施目標(biāo)一致時，政策執(zhí)行力度自然而然會提升，雖然各個主體的訴求不同，只要沒有意識形態(tài)上的錯誤，都是可以協(xié)調(diào)融合的，這就需要政策制定者或制定部門多方平衡合理引導(dǎo)，減少各個既得利益者執(zhí)行政策時的阻力。

4.2 優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，夯實(shí)機(jī)構(gòu)執(zhí)行能力

考慮到實(shí)施鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興戰(zhàn)略的長期性和復(fù)雜性，針對執(zhí)行力量薄弱的問題，需要對村委會提出的要求，應(yīng)在核實(shí)事實(shí)清楚后，在人力、物力、財力上給予支持和保障。新時代新要求新作為，村委既是國家政策的執(zhí)行者，也是政府與群眾溝通的橋梁，這就要求村委在這個日新月異的時代，既要有“馬不揚(yáng)鞭自奮蹄”的學(xué)習(xí)自覺和“舍我其誰”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，還要與時偕行、踔厲奮發(fā)，賡續(xù)前行，增強(qiáng)自身執(zhí)行力，降低能力不足帶來的風(fēng)險，減少“本領(lǐng)壓力”。

4.3 提高群眾素質(zhì)，激發(fā)群眾內(nèi)生動力

群眾主體性一直是影響政策有效的關(guān)鍵因素，所以要注重培育高素質(zhì)農(nóng)民。一是合理配置農(nóng)村地區(qū)的教育資源，推動城市教育資源向農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)傾斜，加大教育支援力度，不斷提高當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)教育水平，對于部分中老年人無法應(yīng)對數(shù)字時代的要求，可以適當(dāng)開展一些數(shù)字技能培訓(xùn)，不斷提升農(nóng)民整體素質(zhì)。二是廣泛宣傳農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興政策內(nèi)涵，引導(dǎo)村民樹立主動參與的觀念。鄉(xiāng)村振興的目的是為了鞏固脫貧攻堅成果，不再讓農(nóng)戶返貧，同時實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的全面發(fā)展，提高農(nóng)村的生活水平，提升農(nóng)民的幸福指數(shù)。農(nóng)民生活在農(nóng)村，對周圍的情況最為熟悉，政府應(yīng)廣泛宣傳農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵，讓當(dāng)?shù)厝罕娬J(rèn)識到農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興政策的重要意義，體會到國家制定產(chǎn)業(yè)政策的初衷，精準(zhǔn)把握產(chǎn)業(yè)政策的具體內(nèi)容，激發(fā)村民的參與意愿。三是破除“等、靠、要”的思想觀念。這種思想觀念不僅掣肘了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還給鄉(xiāng)村治理帶來了極大的阻礙，為此需要進(jìn)一步擴(kuò)大基層黨組織在群眾中的覆蓋面，擴(kuò)大群眾基礎(chǔ)，把優(yōu)秀農(nóng)民吸納到黨組織中，以點(diǎn)帶面進(jìn)而提高群眾的參與積極性。

4.4 改善政策執(zhí)行環(huán)境，增強(qiáng)政策執(zhí)行活力

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興政策只有與其所處環(huán)境達(dá)成平衡，才能取得理想的執(zhí)行效果，為了改善產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境建設(shè)疲軟的情況，應(yīng)該積極改善政策執(zhí)行環(huán)境，從而鞏固產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行基礎(chǔ)。第一，開辟政策執(zhí)行的資源渠道，豐富資源的供給模式?？梢酝ㄟ^稅費(fèi)減免和廣告宣傳邀請企業(yè)、社會團(tuán)體投資的形式，既能夠拓寬銷售渠道，又?jǐn)U大產(chǎn)品影響力，也可以通過加強(qiáng)X村產(chǎn)業(yè)間的合作的方式。如養(yǎng)殖業(yè)的糞料可以用來為種植業(yè)提供天然肥料，但X村的養(yǎng)殖業(yè)大部分是私人化，所以兩大產(chǎn)業(yè)之間還未進(jìn)行緊密合作，也難以形成合作效應(yīng)。因此，X村應(yīng)該考慮聯(lián)系幾個養(yǎng)殖大戶，加強(qiáng)兩個產(chǎn)業(yè)之間的合作和聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)的有機(jī)結(jié)合，增加兩者的良性互動，使經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到最大化。第二，加快推動當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)要成為當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要組成部分，要不斷在農(nóng)產(chǎn)品創(chuàng)新上下功夫，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的競爭力。第三，注重人才隊(duì)伍建設(shè)。設(shè)立高端人才研發(fā)基金，用于招募高層次人才投身鄉(xiāng)村，健全人才補(bǔ)助機(jī)制，解決外來人才居住、薪酬等問題。引進(jìn)外來人才的同時也要注重培養(yǎng)本土人才。根據(jù)人才發(fā)展規(guī)劃，對本土人才的培訓(xùn)類別、時間、規(guī)模等進(jìn)行統(tǒng)籌，整合各類培訓(xùn)資源，培育一批專業(yè)性高、管理能力強(qiáng)、愛農(nóng)村、懂農(nóng)村的“新農(nóng)民”，釋放好人才“虹吸效應(yīng)”。向工作成績突出的人才授予“先進(jìn)個人”“鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興帶頭模范先鋒”等榮譽(yù)稱號，并利用公眾號、政府網(wǎng)站、廣播等媒體對其進(jìn)行宣傳，通過營造良好的氛圍，鼓勵更多的人才加入到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中。此外，對這類人才，在相關(guān)職稱評定、工資提升、職務(wù)晉升方面應(yīng)該予以優(yōu)先考慮。