李長(zhǎng)健,陳鵬飛

(華中科技大學(xué) 法學(xué)院/法律與公共政策研究院, 湖北 武漢 430074)

一、引言

在實(shí)現(xiàn)全面脫貧開(kāi)啟全面建設(shè)現(xiàn)代化新階段后,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略步入了新的歷史時(shí)期。宅基地作為“三農(nóng)”領(lǐng)域重要的集體所有資產(chǎn),隨著新時(shí)期的開(kāi)啟,其亦被賦予了新的使命,但卻面臨著法律性質(zhì)爭(zhēng)議的難題,出現(xiàn)用益物權(quán)論[1]、成員權(quán)論[2]、剩余權(quán)論[3]等不同觀點(diǎn),三種主要論點(diǎn)均有其支撐論點(diǎn),但綜合而言,成員權(quán)認(rèn)定說(shuō)在當(dāng)前宅基地三權(quán)分立現(xiàn)狀下更具有現(xiàn)實(shí)操作性,基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員資格而取得宅基地使用權(quán),更符合身份權(quán)的權(quán)利表征。與此同時(shí),在主體資格的認(rèn)定方面,存在“戶”[4]與“個(gè)體”[5]之爭(zhēng),以家庭為單位還是以成員個(gè)體為單位成為當(dāng)前立法與理論面臨的難題。另外,在當(dāng)前宅基地資格權(quán)的登記、救濟(jì)、權(quán)利行使等層面面臨著實(shí)踐與程序上的困境,使得宅基地資格權(quán)與其所有權(quán)、使用權(quán)相比,存在諸多不確定因素與爭(zhēng)議?；诖?本研究通過(guò)宅基地資格權(quán)的實(shí)踐引入,在其權(quán)利引申背景下,厘清其背后的法律性質(zhì),對(duì)其權(quán)利主體、內(nèi)容、程序及救濟(jì)等維度進(jìn)行多層次、全方位、寬領(lǐng)域的研探,期冀解決宅基地資格權(quán)面臨的現(xiàn)實(shí)困境與理論難題,促進(jìn)其制度層面的精準(zhǔn)完善,繼而推動(dòng)宅基地三權(quán)分置的健康發(fā)展,保護(hù)農(nóng)民的發(fā)展權(quán)益[6],促進(jìn)宅基地存量利益合理分配和有效利用,以利于我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序?qū)嵤?/p>

二、權(quán)分、理論、實(shí)踐:鄉(xiāng)村振興背景下宅基地資格權(quán)的現(xiàn)實(shí)狀況

(一)權(quán)能轉(zhuǎn)變:“二權(quán)分立”到“三權(quán)分置”

新中國(guó)成立初期,村民享有對(duì)宅基地的所有權(quán)與使用權(quán)。但在1962年宅基地入社后(1)1962年9月,中國(guó)共產(chǎn)黨八屆十中全會(huì)通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定,“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地,都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地,包括社員的自留地、自留山、宅基地等等,一律不準(zhǔn)出租和買賣”。,宅基地的所有權(quán)由原有的村民個(gè)體享有轉(zhuǎn)為村集體所有,村民對(duì)宅基地只享有使用權(quán),村民只對(duì)宅基地上的房屋享有所有權(quán),無(wú)法對(duì)宅基地進(jìn)行所有權(quán)的支配。

隨著改革開(kāi)放與中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,愈來(lái)愈多的村民逐漸走出鄉(xiāng)村奔向經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)以獲得更大的勞動(dòng)收益。鄉(xiāng)村地區(qū)大量青壯年勞動(dòng)力的流失使得宅基地空置率較高,宅基地未得到較好利用。另一方面,二權(quán)制下的宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格的限制,其僅囿于同基層集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的流通,不太利于人口的相互流動(dòng)[7],較難滿足日益增長(zhǎng)的鄉(xiāng)村發(fā)展需要。此外城市化的發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求也使得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市探索成為可能,如何更好地將空置的宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,實(shí)現(xiàn)其最大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,成為當(dāng)前需要解決的迫切需求。

為了改變“二權(quán)分立”制度下宅基地的不利局面,激活村民與宅基地使用活力,自2015年中央一號(hào)文件提出“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)”拉開(kāi)宅基地改革序幕以來(lái),后續(xù)歷年的中央一號(hào)文件特別是2018年中央一號(hào)文件首次正式提出“積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)之‘三權(quán)分置’”,將宅基地三權(quán)分置理論制度化。此后2019年至2023年中央一號(hào)文件均指出應(yīng)重視宅基地三權(quán)分置改革。除了中央一號(hào)文件之外,國(guó)務(wù)院及其各部委亦出臺(tái)了相應(yīng)政策(2)如《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2020—2022年)》再次提出完善農(nóng)村宅基地政策,探索宅基地“三權(quán)分置”;《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于做好2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的實(shí)施意見(jiàn)》提出重點(diǎn)開(kāi)展宅基地“三權(quán)分置”的理論與實(shí)踐研究;中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》要求穩(wěn)慎改革宅基地制度,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”;《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》指出在關(guān)于土地要素的市場(chǎng)化配置中進(jìn)一步明確提出:深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn);《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作部署的實(shí)施意見(jiàn)》提出穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革和管理。深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn),加快總結(jié)一批可行制度成果,探索完善宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)等權(quán)利內(nèi)容及其分置實(shí)現(xiàn)形式。制定農(nóng)村宅基地管理暫行辦法,加強(qiáng)宅基地管理基礎(chǔ)工作。積極穩(wěn)妥激活農(nóng)村閑置宅基地資源,引導(dǎo)和規(guī)范盤活利用行為。加快房地一體確權(quán)登記頒證,建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地管理信息平臺(tái)等。,意圖推進(jìn)“宅基地三權(quán)分置”改革。這些文件政策的陸續(xù)出臺(tái)較好地豐富了宅基地“三權(quán)分置”的制度體系,為宅基地由“二權(quán)分立”走向“三權(quán)分置”奠定了較為堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ),但其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵與相應(yīng)法律仍需進(jìn)一步完善。

(二)性質(zhì)辯爭(zhēng):宅基地資格權(quán)的法權(quán)歸屬

當(dāng)前鄉(xiāng)村振興背景下,雖然宅基地“三權(quán)分置”改革工作穩(wěn)步發(fā)展,但有關(guān)其資格權(quán)的法律性質(zhì)仍存在較多論爭(zhēng)。其爭(zhēng)議主要圍繞宅基地資格權(quán)的“用益物權(quán)論”、“成員權(quán)論”及“剩余權(quán)論”等方面展開(kāi)。

其一是“用益物權(quán)論”。有學(xué)者認(rèn)為宅基地資格權(quán)仍未脫離使用權(quán),是其派生的權(quán)利,構(gòu)成使用權(quán)延伸下的次級(jí)用益物權(quán)[8]。此觀點(diǎn)源于作為大陸法系代表國(guó)家—德國(guó)民法典中規(guī)定的地上權(quán),由長(zhǎng)期穩(wěn)定的地上權(quán)到次級(jí)地上權(quán)的聯(lián)動(dòng),有利于緩解鄉(xiāng)村土地用益之間的沖突[9]。亦有學(xué)者基于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,認(rèn)為其相關(guān)的法學(xué)映射可以表示為次級(jí)用益物權(quán)的創(chuàng)設(shè),可以在不放棄宅基地使用權(quán)基礎(chǔ)上進(jìn)行宅基地派生權(quán)利的讓渡[10]。此學(xué)說(shuō)雖可以將宅基地的所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)并列入“三權(quán)分置”的權(quán)利體系中,優(yōu)化資源配置,但也可能造成權(quán)力虛化,誘發(fā)權(quán)利沖突等問(wèn)題。

其二是“成員權(quán)論”。在宅基地成員權(quán)視角下,基層集體組織內(nèi)的各成員平等享有宅基地的土地權(quán)利[11]。有學(xué)者提出宅基地資格權(quán)是成員權(quán)的一種延伸,只有當(dāng)村民成為基層集體經(jīng)濟(jì)組織成員后,才有資格與組織內(nèi)其他成員享受同等使用權(quán)等權(quán)利[12]。此外,還有學(xué)者指出宅基地資格權(quán)是基于集體成員權(quán)范疇的派生權(quán)利,其是基層集體組織內(nèi)部成員可以直接支配的專屬性的身份權(quán)利,而非財(cái)產(chǎn)權(quán)利[13]。此學(xué)說(shuō)將資格權(quán)視為成員權(quán)的一種,對(duì)基層集體組織內(nèi)的成員的土地權(quán)利具有保障作用,亦較符合當(dāng)前政策背景。

其三是“剩余權(quán)論”。在“用益物權(quán)論”與“成員權(quán)論”之外,還存有宅基地資格權(quán)為“剩余權(quán)”的討論。剩余權(quán)即為原始權(quán)利人將其部分權(quán)利讓與第三人,第三人具體占有后,其享有讓渡后的剩余權(quán)利[14]。有學(xué)者認(rèn)為宅基地資格權(quán)只是在宅基地使用權(quán)人在限期使用權(quán)后的剩余使用權(quán),可以看作宅基地流轉(zhuǎn)后的剩余權(quán)[15]。此學(xué)說(shuō)從某種角度上而言可能弱化上下級(jí)的權(quán)力隔閡,減少外部的權(quán)利介入,提升宅基地的利用效率[16]。但亦可能存在忽視資格權(quán)的權(quán)利來(lái)源,違反物權(quán)法定原則中“一物一權(quán)原則”等,造成三權(quán)之間的利益沖突。

綜上所述,制度層面上,在中央一號(hào)文件將宅基地資格權(quán)與房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)分別提出背景下,反映出制度層面將資格權(quán)區(qū)別于原有具有物權(quán)屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán),成員權(quán)的歸屬似乎與政策制度更為契合。權(quán)利取得層面,宅基地資格權(quán)需基于基層集體組織內(nèi)部成員這一資格方可獲得,更多為一種身份權(quán)利,如若其放棄該身份,其有關(guān)宅基地的資格權(quán)會(huì)隨之喪失。權(quán)利構(gòu)成層面,宅基地由傳統(tǒng)的“二權(quán)分立”向“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)變,需要其權(quán)能的隨之轉(zhuǎn)變,資格權(quán)如若歸屬成員權(quán),可以較好厘清“三權(quán)”間的關(guān)系,促進(jìn)其財(cái)產(chǎn)功能、保障功能、分配功能等的融合發(fā)展。

(三)區(qū)域?qū)嵺`:宅基地資格權(quán)的典型經(jīng)驗(yàn)

在2015年啟動(dòng)的宅基地改革試點(diǎn)中(3)2015年,中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》,宅基地制度改革在全國(guó)33個(gè)縣(市、區(qū))進(jìn)入試點(diǎn)階段。,有部分區(qū)域進(jìn)行了初步嘗試并逐步形成自身的發(fā)展特點(diǎn),取得了較好的系列成果。其中以較具特色的浙江義烏模式、云南大理模式及浙江象山模式為例展開(kāi)。

1.“戶籍綜合制”—浙江義烏實(shí)踐模式

浙江義烏市早在2006年就進(jìn)行了宅基地改革的相關(guān)嘗試,在2015年中央一號(hào)文件及宅基地改革試點(diǎn)工作開(kāi)展后,義烏市成為首批試點(diǎn)地區(qū)之一,其在之前的有關(guān)宅基地的相關(guān)嘗試有了政策的制度支撐。義烏市也基于此,在全國(guó)內(nèi)首創(chuàng)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的分置,為全國(guó)宅基地“三權(quán)分置”奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐范本。其在宅基地資格權(quán)認(rèn)定方面形成了較為完備的制度體系。

其一是宅基地資格權(quán)的界定方面。義烏市依據(jù)相關(guān)條例與戶籍制的結(jié)合(4)《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第17、第18條、第19條、第21條等條款對(duì)基層集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定、特殊事項(xiàng)及享有權(quán)利等內(nèi)容作出了具體規(guī)定。,將戶籍在基層集體組織且參與其集體組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人員認(rèn)定為其集體經(jīng)濟(jì)組織成員,賦予其宅基地資格權(quán),而對(duì)于戶籍在基層集體組織但因婚嫁、服役等特殊原因未參與其集體組織活動(dòng)時(shí),根據(jù)組織內(nèi)部的民主表決,決定是否給予符合相關(guān)條件的特殊人員一定的資格權(quán)。與此同時(shí),其提倡不屬于原基層集體經(jīng)濟(jì)組織的成員可以自愿行使退出權(quán),退出宅基地并獲得補(bǔ)償。

其二是居住權(quán)的保護(hù)方面?；鶎蛹w組織成員在進(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)需經(jīng)過(guò)集體組織的統(tǒng)一組織。另外,義烏市還規(guī)定了轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)后的人均居住面積的限制(5)人均居住面積不得低于15平方米。,對(duì)其居住權(quán)和生存權(quán)進(jìn)行兜底保障。此外,義烏市還出臺(tái)了相應(yīng)規(guī)定對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行相應(yīng)規(guī)范管理,保障基層集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地資格權(quán)(6)2016年4月26日,義烏市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》,明確在落實(shí)宅基地所有權(quán)和保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)的前提下,允許宅基地使用權(quán)通過(guò)合法方式有條件轉(zhuǎn)讓。。隨著宅基地“三權(quán)分置”不斷深入,其于2017年出臺(tái)了國(guó)內(nèi)首個(gè)關(guān)于宅基地基準(zhǔn)地價(jià)的規(guī)范性政策文件(7)義烏市在2017年6月12日正式公布了《義烏市宅基地基準(zhǔn)地價(jià)》。,對(duì)其宅基地的流轉(zhuǎn)及全國(guó)模式推廣具有重要的示范意義。

2.共享制—云南大理實(shí)踐模式

云南大理是我國(guó)著名的旅游城市,具有較大旅游市場(chǎng)需求,其將宅基地進(jìn)行自營(yíng)或者流轉(zhuǎn)方式大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)等,實(shí)現(xiàn)了宅基地所有權(quán)人、資格權(quán)人、使用權(quán)人的共享體系,形成了獨(dú)具地方特色的宅基地“三權(quán)分置”模式。

首先,大力利用自身資源與區(qū)位優(yōu)勢(shì)大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè),將其閑置的宅基地與其附著物的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)用途,有效提升了宅基地的利用效率。此外,基層集體組織通過(guò)將出租閑置宅基地的收益進(jìn)行合理再分配及基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推動(dòng)基層穩(wěn)步發(fā)展。

其次,大力推行“統(tǒng)籌自建”模式[17]?；鶎蛹w組織通過(guò)將閑置宅基地進(jìn)行統(tǒng)籌安排,整體規(guī)劃,按批次進(jìn)行宅基地的分配,以此夯實(shí)宅基地資格權(quán),有利于厘清“戶”與“宅”的聯(lián)系與區(qū)別?！耙粦粢徽敝械摹皯簟辈⒎莻鹘y(tǒng)意義上的戶籍制度中的“戶”,其是享有基層集體經(jīng)濟(jì)組織成員這一身份資格的“自然家庭戶”,而宅則指向基層集體組織所共同所有的宅基地。長(zhǎng)期而言,其內(nèi)部成員仍享有宅基地的資格權(quán)與使用權(quán),但在宅基地及其附屬設(shè)施出租期間,其使用權(quán)暫時(shí)歸第三方享有,但并不影響資格權(quán)的實(shí)質(zhì)變化。

大理模式以宅基地資格權(quán)與使用權(quán)的流轉(zhuǎn)為載體,突破原有的內(nèi)部流轉(zhuǎn)模式,實(shí)現(xiàn)了宅基地三權(quán)分置下多元主體共存的共建共享共治機(jī)制。

3.登記制—浙江象山實(shí)踐模式

浙江象山在2018年中央一號(hào)文件的政策推動(dòng)下,開(kāi)始了區(qū)域宅基地“三權(quán)分置”模式的探索。其通過(guò)宅基地資格權(quán)登記制度的建立構(gòu)建起了多元利益主體的宅基地產(chǎn)權(quán)體系。

一方面,其讓宅基地所有權(quán)人、資格權(quán)人、使用權(quán)人與第三方主體共同簽署宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同[18],合同內(nèi)對(duì)具體的流轉(zhuǎn)面積、年限、方式、價(jià)格等方面進(jìn)行具體的規(guī)定。

另一方面,通過(guò)此方式獲得暫時(shí)的宅基地使用權(quán)的第三方主體可以在使用期限內(nèi)依照相關(guān)合同進(jìn)行宅基地的再次流轉(zhuǎn),但其再次流轉(zhuǎn)須經(jīng)該地基層政府審查監(jiān)督。在審查合格后,其自然資源部門向宅基地資格權(quán)人及暫時(shí)擁有宅基地使用權(quán)的第三方進(jìn)行宅基地資格權(quán)與使用權(quán)的登記,并發(fā)放寫明有權(quán)利主體、流轉(zhuǎn)時(shí)限、流轉(zhuǎn)方式等具體內(nèi)容的證書。

浙江象山模式在宅基地“三權(quán)分置”與鄉(xiāng)村振興的背景下,推行了宅基地資格權(quán)登記制度及其配套措施,形成了宅基地權(quán)屬配置的新型格局,促進(jìn)了宅基地的有效利益,平衡了多元主體的利益需求,同時(shí)其政府部門主導(dǎo)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督審查也減少了相應(yīng)的交易風(fēng)險(xiǎn),推動(dòng)了該地宅基地“三權(quán)分置”政策的穩(wěn)步推進(jìn),促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。

綜上而言,浙江義烏以宅基地資格權(quán)的界定,云南大理通過(guò)確權(quán)賦能,浙江象山重視宅基地資格權(quán)的登記工作等方式使得這些區(qū)域較好地推行了宅基地“三權(quán)分置”工作,這些典型地區(qū)在宅基地資格權(quán)改革層面取得了一定的效果。一方面,宅基地資格權(quán)的界定是宅基地使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)的重要前提,采取基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份權(quán)或“戶籍綜合”權(quán)屬認(rèn)定成為主要宅基地資格權(quán)認(rèn)定的主要形式。另一方面,在有效開(kāi)展宅基地資格權(quán)認(rèn)定,激活宅基地經(jīng)濟(jì)功用的背景下,保障宅基地資格權(quán)人的居住權(quán)成為其基礎(chǔ)之義,需充分發(fā)揮宅基地的居住權(quán)能作用。另外,宅基地資格權(quán)登記制度是對(duì)其進(jìn)行確權(quán)的重要運(yùn)行制度路徑,在宅基地資格權(quán)權(quán)利主體等具體內(nèi)容方面展開(kāi)配套措施的完善,應(yīng)依循“申請(qǐng)—審核—批準(zhǔn)—?dú)w檔—發(fā)證”的登記路徑。在正向經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展的同時(shí),其亦存在界定標(biāo)準(zhǔn)模糊、賦權(quán)主題不明、登記程序不足等缺陷,需要在后續(xù)改革中不斷完善。

三、制度囿限:鄉(xiāng)村振興背景下宅基地資格權(quán)的實(shí)施困境

(一)標(biāo)準(zhǔn)差異:宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定不一

關(guān)于宅基地資格權(quán)主體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),學(xué)界爭(zhēng)議較多,尚未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)。目前關(guān)于宅基地資格權(quán)主體的認(rèn)定存在兩種學(xué)說(shuō)。一種是以單位家庭的“戶”為資格權(quán)主體,另一種是以“集體成員”為資格權(quán)主體。

關(guān)于以單位家庭的“戶”為資格權(quán)主體方面,其認(rèn)為“戶”才是宅基地資格權(quán)的主體,而非個(gè)體成員,戶作為宅基地資格權(quán)的主體,有利于保障集體土地的利益。其中關(guān)于“戶”的法律制度上,包括近年來(lái)修訂的《土地管理法》與《農(nóng)村土地承包法》均強(qiáng)調(diào)了“農(nóng)戶”的重要價(jià)值與地位[19],似乎成為“戶”作為宅基地資格權(quán)主體的法律背書。

然而關(guān)于基層集體組織成員作為宅基地資格權(quán)主體方面,其是基于基層集體組織成員的身份性特征。只有當(dāng)村民為基層集體組織成員時(shí),其才具備了享有的“身份”資格從而擁有與其他組織成員共同平等的土地權(quán)利[20]。這樣可能會(huì)保持成員內(nèi)部的相對(duì)獨(dú)立性,實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體的直接法律保護(hù)。

以上兩種主要的主體標(biāo)準(zhǔn)使得宅基地資格權(quán)的認(rèn)定存在著難以統(tǒng)一的局面,如無(wú)法得到較為明確的認(rèn)定,較易導(dǎo)致基層集體組織內(nèi)部出現(xiàn)混亂,各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一的情況。使得宅基地資格權(quán)利人的權(quán)利行使受限,其合法權(quán)益難以得到完全保障,不利于我國(guó)宅基地“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)以及鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。

(二)權(quán)利碎片:宅基地資格權(quán)內(nèi)容不整

一般而言,權(quán)利內(nèi)容由其性質(zhì)及目的所決定,就宅基地資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)容而言,其由所屬的成員權(quán)性質(zhì)及其所具有的保障功能所決定[21]。具體而言,資格權(quán)在現(xiàn)今只在中央一號(hào)文件等政策文件里正式出現(xiàn),還未真正從立法角度進(jìn)行規(guī)制,其屬于創(chuàng)設(shè)性的權(quán)利,在創(chuàng)設(shè)初期,其現(xiàn)有內(nèi)容難以滿足當(dāng)前宅基地資格權(quán)的發(fā)展需要,在鄉(xiāng)村振興步入新階段的當(dāng)下,宅基地資格權(quán)需向體系化進(jìn)階。

在當(dāng)前各地的宅基地改革工作來(lái)看,在涉及具體的資格權(quán)權(quán)利內(nèi)容問(wèn)題時(shí),其往往會(huì)結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H情況,以當(dāng)前法律政策為制度基礎(chǔ)推動(dòng)宅基地“三權(quán)分置”改革的進(jìn)行,雖形成了各地特色的建設(shè)模式,但未形成全國(guó)統(tǒng)一的權(quán)利內(nèi)容相關(guān)的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致全國(guó)各地實(shí)踐應(yīng)用差距較大。

關(guān)于宅基地資格權(quán)的具體權(quán)利內(nèi)容范圍層面,也存在較多論爭(zhēng)。例如,在宅基地資格權(quán)的取得、退出及補(bǔ)償內(nèi)容、宅基地資格權(quán)的權(quán)能配置內(nèi)容、宅基地資格權(quán)與使用權(quán)的交合內(nèi)容等方面都存有宅基地資格權(quán)權(quán)利內(nèi)容的探討[22]。

權(quán)利內(nèi)容的不完善使得基層集體組織成員在行使自身資格權(quán)時(shí)存有權(quán)利行使的困難,也不利于宅基地“三權(quán)分置”工作的具體展開(kāi),對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略構(gòu)成負(fù)面影響。

(三)利益沖突:宅基地資格權(quán)登記不順

目前國(guó)家層面未出臺(tái)有關(guān)宅基地資格權(quán)登記制度的具體法律,有關(guān)宅基地資格權(quán)的登記制度更多為地方的探索嘗試。各區(qū)域在進(jìn)行宅基地資格權(quán)等級(jí)制度嘗試時(shí),也出現(xiàn)了較多的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,反映出當(dāng)前宅基地資格權(quán)登記制度不太健全的局面。制度層面,當(dāng)前未對(duì)宅基地資格權(quán)的登記制度作出具體的規(guī)定,宅基地資格權(quán)等級(jí)制度未有統(tǒng)一的登記管理標(biāo)準(zhǔn),各試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行宅基地資格權(quán)登記工作差異較大,較易出現(xiàn)宅基地資格權(quán)登記出現(xiàn)利益沖突的現(xiàn)象[23],宅基地資格權(quán)登記效率受阻,造成宅基地資格權(quán)人的權(quán)益受損,影響宅基地“三權(quán)分置”政策與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序施行。執(zhí)行層面,因未有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的登記管理制度與規(guī)范的法律規(guī)制體系,各地在宅基地登記等具體執(zhí)行層面存有較多不同,在宅基地資格權(quán)登記證書、登記種類以及權(quán)利歸屬等方面均有較大差異(8)浙江象山模式在宅基地資格權(quán)登記上采取將所有權(quán)人、資格權(quán)人、使用權(quán)人三位權(quán)利人分別進(jìn)行確權(quán)登記,給予三本權(quán)證,即“三權(quán)三證”;而安徽旌德地區(qū),將宅基地所有權(quán)人、宅基地資格權(quán)人以及使用權(quán)人,三位權(quán)利人同時(shí)登記在一個(gè)證書上并一式三份,即“一證三權(quán),一證三人”。在登記種類上,浙江德清地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織給農(nóng)戶頒發(fā)“宅基地資格權(quán)登記卡”,浙江義烏模式則發(fā)放“義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)置換權(quán)益憑證”。,不利于宅基地登記管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理,難以在全國(guó)推行統(tǒng)一的登記管理制度,使得相關(guān)的法律保護(hù)難以呼應(yīng)。技術(shù)層面,當(dāng)前宅基地登記系統(tǒng)仍不健全,較多基層的登記系統(tǒng)未將宅基地資格權(quán)登記事項(xiàng)進(jìn)行錄入,使得宅基地資格權(quán)的登記工作面臨著相應(yīng)的難題。除了登記系統(tǒng)的不完善,基層宅基地資格權(quán)登記工作缺乏充足的專業(yè)技術(shù)人員,在登記制度的具體操作層面存在困難。技術(shù)的不足可能會(huì)給宅基地資格權(quán)的登記工作帶來(lái)較大難題,誘發(fā)技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn),不利于未來(lái)宅基地登記工作及“三權(quán)分置”政策的展開(kāi)。

(四)行使局限:宅基地資格權(quán)實(shí)施不細(xì)

宅基地資格權(quán)作為一種創(chuàng)設(shè)的新型權(quán)利,其具體的權(quán)利行使制度存在缺失狀況。雖然憲法及相關(guān)法律對(duì)公民權(quán)利的行使做出了具體規(guī)定,但現(xiàn)有立法層面未對(duì)宅基地資格權(quán)人的權(quán)利行使進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定。權(quán)利行使主體方面,有關(guān)宅基地資格權(quán)的主體認(rèn)定未能統(tǒng)一,造成權(quán)利行使主體的認(rèn)定困難,限制宅基地資格權(quán)的權(quán)利行使[24]。在權(quán)利具體內(nèi)容方面,當(dāng)前關(guān)于宅基地資格權(quán)的具體內(nèi)容爭(zhēng)議較多,無(wú)論是法律制度層面,還是學(xué)界理論與具體實(shí)踐,其都未能形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的資格權(quán)權(quán)利內(nèi)容體系。宅基地資格權(quán)的內(nèi)容范圍存在理論與應(yīng)用的雙重障礙,難以維護(hù)好宅基地資格權(quán)人權(quán)利行使的合法權(quán)益。在權(quán)利行使程序內(nèi)容方面,當(dāng)前關(guān)于宅基地資格權(quán)行使的程序仍需不斷完善,在資格權(quán)的取得、登記、喪失、保障等各個(gè)程序方面欠缺較為全面的保障,不利于宅基地資格權(quán)人權(quán)利行使的程序正義,阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動(dòng)。

(五)體系失效:宅基地資格權(quán)救濟(jì)不利

立法救濟(jì)層面,當(dāng)前關(guān)于保護(hù)宅基地資格權(quán)的法律保護(hù)較少,其概念多為政策文集所提及,立法救濟(jì)制度尚未建立,無(wú)法對(duì)宅基地資格權(quán)進(jìn)行較好的立法層面的保護(hù)。

執(zhí)法救濟(jì)層面,當(dāng)前因?yàn)槿狈y(tǒng)一規(guī)范的宅基地資格權(quán)管理制度,各地在遇到宅基地資格權(quán)遭受侵害時(shí),執(zhí)法人員往往無(wú)法依據(jù)相應(yīng)的法律制度進(jìn)行相應(yīng)的執(zhí)法活動(dòng),難以保障執(zhí)法救濟(jì)的合法性與合理性。此外執(zhí)法人員的綜合素養(yǎng)參差不齊,在其執(zhí)法過(guò)程中,個(gè)人主觀能動(dòng)性較多,不利于執(zhí)法救濟(jì)的真正實(shí)現(xiàn)。

司法救濟(jì)層面,由于缺乏宅基地資格權(quán)保護(hù)的相關(guān)法律依據(jù),司法機(jī)關(guān)在面對(duì)宅基地資格權(quán)人合法權(quán)益遭受侵害時(shí),較難依據(jù)適時(shí)的法律規(guī)定進(jìn)行司法救濟(jì),司法人員較多從過(guò)往典型案例等進(jìn)行借鑒,面對(duì)此類侵權(quán)案件時(shí)行使自由裁量權(quán)的界限難以明確,造成司法救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)困難。

私力救濟(jì)層面,在立法救濟(jì)、執(zhí)法救濟(jì)、司法救濟(jì)無(wú)法得到保障的情況下,宅基地資格權(quán)人在遭受不法侵害時(shí),往往選擇不去維權(quán)或者自我選擇較為極端的違法方式進(jìn)行內(nèi)部解決,形成受害者與加害者的身份轉(zhuǎn)變,造成難以維權(quán)或違法維權(quán)現(xiàn)象,不利于宅基地資格權(quán)的救濟(jì)。

在鄉(xiāng)村振興背景下,宅基地資格權(quán)人存在救濟(jì)制度的缺失,對(duì)宅基地資格權(quán)的保護(hù)存在救濟(jì)難題,不利于宅基地“三權(quán)分置”工作的有序開(kāi)展。

四、制度因應(yīng):鄉(xiāng)村振興背景下宅基地資格權(quán)的路徑構(gòu)筑

(一) 資格確認(rèn):宅基地資格權(quán)主體規(guī)范

1. 明確宅基地資格權(quán)的主體認(rèn)定

宅基地資格權(quán)的主體在理論與實(shí)踐上均未形成統(tǒng)一的規(guī)范。法律層面,需要開(kāi)展對(duì)宅基地資格權(quán)主體的立法規(guī)定,從法律層面規(guī)制宅基地資格權(quán)的主體,使其能夠“有法可依”。

具體而言,可以將宅基地資格權(quán)的主體認(rèn)定為“基層集體組織成員”。制度層面來(lái)看,《土地管理法》對(duì)于“戶”的規(guī)定雖然較為明確,但在具體實(shí)踐中,享有基層集體組織利益分配權(quán)的成員家庭成為滿足“戶”條件的突出一環(huán),形成傳統(tǒng)戶籍制度與宅基地資格權(quán)中“戶”的沖突,而當(dāng)宅基地資格權(quán)主體為基層集體組織成員時(shí),其往往基于其身份權(quán)利成為基層集體組織中“戶”的一員[25],利于宅基地主體認(rèn)定的便捷性。另一方面,將宅基地資格權(quán)的主體認(rèn)定為“基層集體組織成員”時(shí)沒(méi)有“戶”中的成員復(fù)雜,“戶”內(nèi)的成員因“戶”的整體性而調(diào)查較為困難,往往難以實(shí)際掌握“戶”內(nèi)成員的具體情況與動(dòng)態(tài),而基層集體組織成員作為個(gè)體,在資格權(quán)的主體認(rèn)定更為簡(jiǎn)單,可操作性更為顯著。

此外,新修訂的《土地承包法》雖然肯定了“戶”的重要價(jià)值,但卻只聚集在承包地方面,未涉及宅基地資格權(quán)的主體認(rèn)定,如若在宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定中以“戶”為主體可能會(huì)造成法律以及權(quán)利主體間的相互沖突。

與此同時(shí),宅基地由“二權(quán)分立”走向“三權(quán)分置”,新增宅基地資格權(quán),需對(duì)原有的權(quán)利保障進(jìn)行重新分配。宅基地資格權(quán)強(qiáng)調(diào)因基于基層集體組織成員這一“身份”資格而享有的土地權(quán)利[26],原有的使用權(quán)主體亦為基層集體組織內(nèi)部成員,宅基地資格權(quán)與使用權(quán)的主體資格統(tǒng)一對(duì)于宅基地的管理及利用起相應(yīng)的促進(jìn)作用。

基于此,明確宅基地資格權(quán)的主體認(rèn)定,將“基層集體成員”作為其具體主體標(biāo)準(zhǔn)將更為保障宅基地資格權(quán)人的主體地位,促進(jìn)宅基地的合法利用。在全國(guó)范圍內(nèi)形成較為標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)范,減少各地區(qū)因主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同而造成的實(shí)施差異,更好地促進(jìn)宅基地資格權(quán)的保護(hù),推動(dòng)宅基地“三權(quán)分置”與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展。

2.明確基層集體組織成員資格的認(rèn)定

當(dāng)前鄉(xiāng)村振興背景下,在將宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定為基層集體組織成員后,其又面臨著基層集體組織成員的認(rèn)定難題。誠(chéng)然,在之前的戶籍制度下,基層集體組織成員主要以其戶籍進(jìn)行認(rèn)定。但隨著我國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人口的快速流動(dòng),“唯戶籍論”的基層集體組織成員的認(rèn)定可能需要適時(shí)改變。一方面,戶籍作為傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)下的產(chǎn)物,具有較強(qiáng)的行政公權(quán)色彩,而宅基地資格權(quán)作為一種私權(quán),應(yīng)當(dāng)減少與公權(quán)的直接對(duì)接。另一方面,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,鄉(xiāng)村流動(dòng)日益加劇,大批原有的鄉(xiāng)村基層集體成員前往城市或者經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)等發(fā)展,如何更好地認(rèn)定其集體組織成員的資格也成為需要解決的難題。

基于此,可以考慮在原有戶籍制的前提下,結(jié)合基層集體組織成員的現(xiàn)實(shí)狀況以及其行使的權(quán)利與履行的義務(wù)等情況綜合考慮其成員資格認(rèn)定問(wèn)題[27],減少基層矛盾糾紛,推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展。

(二)權(quán)利本位:宅基地資格權(quán)內(nèi)容厘清

當(dāng)前宅基地三權(quán)分置政策下,宅基地資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)容未得到法律層面的確定,也沒(méi)有形成學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界的觀點(diǎn)統(tǒng)一,需要進(jìn)一步厘清完善宅基地資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。其具體的權(quán)利內(nèi)容可圍繞實(shí)體性權(quán)利與程序性權(quán)利兩個(gè)層面展開(kāi)。

1.實(shí)體性權(quán)利

宅基地資格權(quán)的實(shí)體性權(quán)利可包括其分配請(qǐng)求權(quán)、居住權(quán)、征收補(bǔ)償權(quán)、退出權(quán)及退出補(bǔ)償權(quán)等。其一為分配請(qǐng)求權(quán),其主要是宅基地資格權(quán)人請(qǐng)求平等分配宅基地的權(quán)利,其權(quán)利主體為宅基地資格權(quán)人,即基層集體組織成員,而該權(quán)利的被動(dòng)方為基層集體組織,其在申請(qǐng)過(guò)程中應(yīng)遵循“一戶一宅”等原則。其二為居住權(quán),其是宅基地資格權(quán)人所享有的基本權(quán)利[28],“三權(quán)分置”中所體現(xiàn)出的社會(huì)保障功能可以借助宅基地資格權(quán)加以體現(xiàn),宅基地資格權(quán)人享有所使用的宅基地建造房屋的居住權(quán),即使在宅基地流轉(zhuǎn)后,依然享有在到期后的居住權(quán)。其三為征收補(bǔ)償權(quán),其是在宅基地被政府等征收背景下,宅基地所有權(quán)人、資格權(quán)人、使用權(quán)人享有對(duì)宅基地的補(bǔ)償。但在三權(quán)分置情況,宅基地資格權(quán)人與使用權(quán)人是否同屬一人,對(duì)征收補(bǔ)償費(fèi)的最終分配具有重要的影響。其四為退出權(quán)及退出補(bǔ)償權(quán),其是指原屬基層集體組織的宅基地資格權(quán)人享有自愿主動(dòng)退出宅基地并享有受償?shù)臋?quán)利,其有關(guān)宅基地的資格權(quán)與使用權(quán)喪失,宅基地重新歸于基層集體組織,基層集體組織需要對(duì)自愿退出的宅基地資格權(quán)人作出相應(yīng)補(bǔ)償。

2.程序性權(quán)利

宅基地資格權(quán)程序性權(quán)利主要包括知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。其一是知情權(quán)。宅基地資格權(quán)人應(yīng)享有對(duì)基層集體組織內(nèi)部事務(wù)知情的權(quán)利,知情權(quán)也對(duì)宅基地資格權(quán)人的參與、表決與監(jiān)督權(quán)的行使具有正向促進(jìn)作用。其二是參與權(quán),宅基地資格權(quán)人有參與所屬基層集體組織事務(wù)的權(quán)利。其三是表決權(quán),宅基地資格權(quán)人有權(quán)對(duì)基層集體組織的事務(wù)進(jìn)行表決的權(quán)利,有利于基層集體組織的民主善治的發(fā)展。其四是監(jiān)督權(quán),宅基地資格權(quán)人有權(quán)監(jiān)督基層集體組織的內(nèi)部各項(xiàng)事務(wù),包括基層集體組織建設(shè)、利益分配等事項(xiàng),有利于維護(hù)宅基地資格權(quán)人的合法權(quán)益[29]。

(三)系統(tǒng)設(shè)計(jì):宅基地資格權(quán)登記統(tǒng)一

在制度層面,需要加強(qiáng)對(duì)宅基地資格權(quán)登記制度的“頂層設(shè)計(jì)”[30],可以把宅基地資格權(quán)錄入宅基地登記系統(tǒng)中去,設(shè)立專門的宅基地登記部門,規(guī)范宅基地資格權(quán)的登記標(biāo)準(zhǔn)與相應(yīng)制度,使各地在具體執(zhí)行時(shí)擁有統(tǒng)一的制度依據(jù),減少區(qū)域差距。

在執(zhí)行層面,需要規(guī)范基層執(zhí)行的具體標(biāo)準(zhǔn)。在宅基地資格權(quán)登記證書、種類等方面進(jìn)行相應(yīng)的執(zhí)行規(guī)制,例如可以頒發(fā)統(tǒng)一的宅基地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記證書或者資格權(quán)登記證書等,載明相應(yīng)的登記事項(xiàng),為宅基地登記的具體操作樹(shù)立良好的執(zhí)行規(guī)范,為“三權(quán)分置”在全國(guó)的推廣實(shí)行奠定良好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

在技術(shù)層面,一是完善宅基地資格權(quán)登記系統(tǒng),可以借用大數(shù)據(jù)、人工智能等新型信息技術(shù)豐富維護(hù)宅基地資格權(quán)登記系統(tǒng),進(jìn)行較好的登記數(shù)據(jù)管理。二是可以加強(qiáng)對(duì)基層工作人員的技術(shù)培訓(xùn),提升基層宅基地資格權(quán)登記工作人員的專業(yè)技術(shù)水平,建成一支良好的高素質(zhì)專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍[31],減少人為的技術(shù)障礙,為基層宅基地資格權(quán)登記工作提供良好的技術(shù)支撐,促進(jìn)宅基地資格權(quán)登記制度的完善與“三權(quán)分置”政策的施行。

(四)權(quán)利暢通:宅基地資格權(quán)行使具化

宅基地資格權(quán)除了面對(duì)主體認(rèn)定、權(quán)利內(nèi)容劃定等難題,還需要解決其權(quán)利行使的問(wèn)題。在權(quán)利行使的主體方面,需要通過(guò)立法等手段確定權(quán)利行使的具體主體,其行使的主體應(yīng)為宅基地資格權(quán)人,即基層集體組織內(nèi)部成員。通過(guò)確定宅基地資格權(quán)的行使主體,規(guī)范宅基地資格權(quán)人的主體權(quán)利,更好的維護(hù)好其自身相關(guān)合法權(quán)益。在權(quán)利行使的實(shí)體內(nèi)容方面,其可以參照《民法典》《公司法》《土地管理法》等有關(guān)規(guī)定,進(jìn)行分配請(qǐng)求權(quán)、征收補(bǔ)償權(quán)、居住權(quán)、退出權(quán)及退出補(bǔ)償權(quán)等實(shí)體性權(quán)利內(nèi)容的具體行使,保障其合法權(quán)益。

在權(quán)利行使的程序內(nèi)容方面,其亦可以參照《憲法》《公司法》《村民委員會(huì)組織法》《村民委員會(huì)自治法》等相關(guān)規(guī)定,有效行使其知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)等在內(nèi)的程序性權(quán)利內(nèi)容,保障其在宅基地資格權(quán)行使中各個(gè)環(huán)節(jié)的程序合法與正義,進(jìn)而保障宅基地資格權(quán)人的權(quán)利行使,推動(dòng)“三權(quán)分置”與鄉(xiāng)村振興健康發(fā)展。

(五)多維優(yōu)化:宅基地資格權(quán)救濟(jì)保障

宅基地資格權(quán)人在遭受違法侵害時(shí),缺乏良好的救濟(jì)制度保障,需要從立法救濟(jì)、執(zhí)法救濟(jì)、司法救濟(jì)、私力救濟(jì)等層面加以完善。立法救濟(jì)層面,需要加強(qiáng)對(duì)宅基地資格權(quán)的立法保護(hù),應(yīng)在《土地管理法》等法律中明確其相應(yīng)的法律地位,使得對(duì)宅基地資格權(quán)人合法權(quán)益的保護(hù)能夠“有法可依”,需要注意的是在立法過(guò)程中應(yīng)注意科學(xué)立法、民主立法、依法立法,為宅基地資格權(quán)的保護(hù)奠定較為堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。執(zhí)法救濟(jì)層面,需要規(guī)范在宅基地資格權(quán)保護(hù)中的執(zhí)法行為。首先應(yīng)制定較為統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),使得執(zhí)法人員能夠依照相應(yīng)規(guī)范合法執(zhí)法。其次應(yīng)加強(qiáng)對(duì)基層執(zhí)法人員的素質(zhì)培養(yǎng),提升其執(zhí)法素養(yǎng)與專業(yè)能力,減少違法執(zhí)法行為的發(fā)生,建設(shè)好基層專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍,優(yōu)化宅基地資格權(quán)人的權(quán)益保護(hù)。司法救濟(jì)層面,一是通過(guò)制定相應(yīng)的法律,從制度設(shè)計(jì)上使得司法救濟(jì)具有相應(yīng)的法律依據(jù),可以依法進(jìn)行司法救濟(jì)。二是可以加強(qiáng)對(duì)基層法官的專業(yè)素質(zhì)培養(yǎng),規(guī)范其在司法救濟(jì)中的作用,減少主觀裁判的發(fā)生,守護(hù)好底線保障,維護(hù)宅基地資格權(quán)人的合法權(quán)益。私力救濟(jì)層面,一是加強(qiáng)對(duì)宅基地資格權(quán)人的普法宣傳教育,引導(dǎo)其正確處理基層矛盾糾紛。二是發(fā)揮基層集體組織的自治作用,當(dāng)發(fā)生宅基地資格權(quán)引發(fā)的權(quán)益糾紛時(shí),因通過(guò)組織協(xié)商等方式從中協(xié)調(diào),化解其內(nèi)部矛盾,促進(jìn)對(duì)宅基地資格權(quán)人的保護(hù),推動(dòng)宅基地“三權(quán)分置”與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序發(fā)展。