丁波濤

(上海社會(huì)科學(xué)院信息研究所,上海,200235)

習(xí)近平總書記早在2013年就指出:大數(shù)據(jù)是工業(yè)社會(huì)的自由資源,誰掌握了數(shù)據(jù),誰就掌握了主動(dòng)權(quán)。全球正加快由IT時(shí)代邁向DT時(shí)代,未來的世界必將是得數(shù)據(jù)者得天下!我國是數(shù)據(jù)資源大國,根據(jù)中國網(wǎng)絡(luò)空間研究院等機(jī)構(gòu)發(fā)布的《國家數(shù)據(jù)資源調(diào)查報(bào)告(2021)》,2021年中國數(shù)據(jù)產(chǎn)量約占全球數(shù)據(jù)總量的9.9%,位列全球第二。而根據(jù)國際數(shù)據(jù)集團(tuán)(IDC)的預(yù)測,到2025年中國擁有的數(shù)據(jù)總量將占到全球的27.8%,高居全球第一。然而我國大數(shù)據(jù)發(fā)展中長期存在權(quán)責(zé)不清、條塊分割、管理分散等體制性瓶頸,導(dǎo)致數(shù)據(jù)開發(fā)利用水平不高、數(shù)據(jù)交易流動(dòng)性不足、數(shù)據(jù)安全保障能力不強(qiáng),造成大量數(shù)據(jù)資源被閑置,未能有效實(shí)現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)化。如何加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化,已成為我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中亟待破解的一項(xiàng)難題。

正是在這個(gè)背景下,2023年3月中央印發(fā)《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》,提出組建國家數(shù)據(jù)局,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè),統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用,統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)規(guī)劃和建設(shè)等職能,將掀開我國數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和數(shù)字化進(jìn)程的新篇章。

國家數(shù)據(jù)局的成立出乎很多人意料之外,但卻是有跡可循的。從政策層面上來看,2020年中央出臺《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》,首次將數(shù)據(jù)列為五大生產(chǎn)要素,明確提出加強(qiáng)數(shù)據(jù)要素的市場化配置。2022年底中央又出臺《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》,要求著重加強(qiáng)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配和安全治理等基礎(chǔ)制度建設(shè)。2023年初中央又發(fā)布了《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》,布局了“2522”整體框架,強(qiáng)調(diào)要夯實(shí)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)資源體系“兩大基礎(chǔ)”,中央出臺的這些重大戰(zhàn)略都需要有專職部門來具體落實(shí)。從實(shí)踐層面上來看,目前我國的數(shù)據(jù)治理呈現(xiàn)九龍治水的局面,發(fā)展改革部門管數(shù)字經(jīng)濟(jì),信息化部門管理數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和數(shù)據(jù)要素市場,大數(shù)據(jù)局(中心)管理公共數(shù)據(jù),網(wǎng)信、公安等部門管理數(shù)據(jù)安全和跨境數(shù)據(jù)流通,這是造成數(shù)據(jù)資源難以共享整合、數(shù)據(jù)要素難以流通交易、數(shù)據(jù)安全問題難以根治的體制根源所在,因此建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理部門也是我國大數(shù)據(jù)縱深發(fā)展的迫切要求。

國家數(shù)據(jù)局是中央面對數(shù)據(jù)發(fā)展新形勢所作出的頂層設(shè)計(jì),有助于從兩個(gè)維度上建立和強(qiáng)化數(shù)據(jù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,破解當(dāng)前數(shù)據(jù)治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的種種難題:一是在橫向上,依托國家發(fā)展改革委的綜合協(xié)調(diào)職能,建立起涵蓋數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度、數(shù)據(jù)共享與開發(fā)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)應(yīng)用的全鏈條管理機(jī)制,實(shí)現(xiàn)從多頭管理到核心引領(lǐng)的轉(zhuǎn)變。二是在縱向上,目前不少地方都成立了數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu),但在機(jī)構(gòu)性質(zhì)、管理范圍、部門隸屬等方面各不相同,國家數(shù)據(jù)局的成立將為各地方建立健全數(shù)據(jù)管理部門提供參照,形成從中央到地方上下一致的數(shù)據(jù)管理體制。同時(shí),當(dāng)前困擾數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用的一大瓶頸是部門條線分割,而許多重要數(shù)據(jù)資源的最終管理權(quán)限是在國家層面,如金融、電力、海關(guān)甚至包括部分醫(yī)療健康數(shù)據(jù)等,要推動(dòng)這些數(shù)據(jù)資源的整合、共享和開放,地方政府常常無能為力。國家數(shù)據(jù)局的成立,從源頭上解決了許多重要數(shù)據(jù)資源管理分散化的問題,有助于實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)聚集、整合、共享與利用。

從世界范圍來看,盡管有一些國外政府也成立了國家層面的專職數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu),但其職能往往只是專注于某類數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)管理的某一方面。如德國聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)與信息自由委員會(huì)負(fù)責(zé)保護(hù)德國公民的個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私,法國國家信息與自由委員會(huì)的職能是數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)、數(shù)據(jù)合規(guī)支持和指導(dǎo)、數(shù)據(jù)違法行為調(diào)查與制裁等,日本設(shè)立的內(nèi)閣數(shù)據(jù)管理辦公室負(fù)責(zé)推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)利用工作。

而我國即將成立的國家數(shù)據(jù)局,管理對象包括公共數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù),管理職能涵蓋數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)、數(shù)據(jù)資源整合共享與開發(fā)利用、大數(shù)據(jù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合應(yīng)用等。這將是全球首個(gè)綜合管理各類數(shù)據(jù)資源的國家級政府部門,這充分體現(xiàn)了中央對全球數(shù)字化發(fā)展趨勢的深刻把握,對數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的高度重視,對深入推動(dòng)數(shù)字中國建設(shè)的堅(jiān)定決心,將為我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的強(qiáng)大動(dòng)力:

一是有利于增強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場信心。近兩年來受各方面因素影響,我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度有所放緩,產(chǎn)業(yè)動(dòng)能有所削弱。國家數(shù)據(jù)局的設(shè)立,充分說明了數(shù)據(jù)資源開發(fā)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展在未來國家發(fā)展戰(zhàn)略中的重要地位,將極大提振社會(huì)各界對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信心,帶動(dòng)更多產(chǎn)業(yè)投資和信息消費(fèi),助力數(shù)字經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升。

二是有利于加大高質(zhì)量數(shù)據(jù)要素供給。數(shù)據(jù)要素是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心引擎。國家數(shù)據(jù)局的成立,將為數(shù)據(jù)的匯聚、共享、交易、應(yīng)用提供制度保障和組織引領(lǐng),加速數(shù)據(jù)要素在全國范圍內(nèi)的共享流通和價(jià)值挖掘,加速運(yùn)用數(shù)據(jù)要素對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行全局性賦能,為數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供更為廣闊的空間。

三是有利于破除數(shù)據(jù)資源壟斷。當(dāng)前數(shù)據(jù)壟斷主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:政府部門對公共數(shù)據(jù)的壟斷,金融、電信、電力等基礎(chǔ)性行業(yè)對公共服務(wù)數(shù)據(jù)的壟斷,平臺企業(yè)對互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的壟斷。未來國家數(shù)據(jù)局可發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能,通過出臺政策規(guī)劃、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、強(qiáng)化數(shù)據(jù)監(jiān)管等措施,打破數(shù)據(jù)壟斷、消除數(shù)據(jù)壁壘,加快推動(dòng)公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)的共享開放和高效利用。

四是有利于推動(dòng)完善數(shù)據(jù)法規(guī)制度。隨著我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展向縱深演進(jìn),許多深層次問題已到了非解決不可的地步,如數(shù)據(jù)權(quán)利、統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等,但這些往往都屬于國家事權(quán),地方政府難以突破。未來國家數(shù)據(jù)局可以牽頭制訂相關(guān)政策法規(guī)、建立體制機(jī)制,從根本上解決這些制約我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步做大做強(qiáng)的深層次問題。

五是有利于增強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保障。數(shù)據(jù)安全是數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的底線,是維護(hù)國家安全的必然要求。國家數(shù)據(jù)局的組建,能夠解決當(dāng)前數(shù)據(jù)監(jiān)管分散化的問題,統(tǒng)籌加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保護(hù)和數(shù)據(jù)合規(guī)監(jiān)管。未來國家數(shù)據(jù)局可以通過完善相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)一步明確數(shù)據(jù)安全責(zé)任主體和義務(wù)要求,進(jìn)一步增強(qiáng)數(shù)據(jù)安全監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急處理能力,為數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

當(dāng)然,數(shù)據(jù)資源共享流通與開發(fā)利用面臨的問題錯(cuò)綜復(fù)雜,不可能新建一個(gè)機(jī)構(gòu)就將所有難題都迎刃而解。國家數(shù)據(jù)局成立之后,如何制訂既具前瞻性又有可操作性的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略,如何強(qiáng)有力地協(xié)調(diào)相關(guān)國家部委的工作,如何有效地整合社會(huì)各方力量,如何破解部門利益干擾、條線分割、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全等老大難問題,仍面臨著巨大的挑戰(zhàn)。我們也值得期待著新成立的國家數(shù)據(jù)局能迎難而上、攻堅(jiān)克難,消除發(fā)展堵點(diǎn)痛點(diǎn),提升產(chǎn)業(yè)動(dòng)力活力,推動(dòng)我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展再上新臺階。