朱 寧

（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京 100081）

一、引言

農(nóng)村老齡化水平高于城鎮(zhèn)，據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村60 歲及以上老人的比重為23.81%，比城鎮(zhèn)高7.99%，農(nóng)村已進入中度老齡化階段，農(nóng)村老齡化基數(shù)大、速度加快、家庭空巢化加劇、女性占比高、未富先老等新特征凸顯[1]。農(nóng)村老齡化所帶來的養(yǎng)老問題成為政府和學(xué)術(shù)界共同關(guān)心的焦點問題，尤其是隨著大量農(nóng)村青壯年勞動力外出務(wù)工或轉(zhuǎn)移進城，農(nóng)村留守老人、空巢老人的養(yǎng)老矛盾比較突出，“老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安”是亟待補齊的民生短板[2-3]。由于農(nóng)村家庭規(guī)模小型化和核心化、代際分居、子女不在老人身邊以及傳統(tǒng)“孝道”對子女約束力降低等原因，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的保障功能弱化，農(nóng)村養(yǎng)老已然不能僅靠家庭獨立完成[4-8]，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求與日俱增，需要專業(yè)人才支撐農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，亟需培養(yǎng)一批高素質(zhì)、專業(yè)化、職業(yè)化的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才，打造一支與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求相適應(yīng)的人才隊伍，但目前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍規(guī)模偏小、整體素質(zhì)不高、持證率較低、人員流失嚴重，人才供需矛盾突出，遠不能滿足農(nóng)村養(yǎng)老的客觀需求[9-10]?；谝陨媳尘埃F(xiàn)階段有必要摸清農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍研究進展，梳理現(xiàn)狀、問題及對策等方面的研究成果，這將有利于為相關(guān)研究提供文獻支撐，也能在已有研究的基礎(chǔ)上，提出加快建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍的對策建議。

二、現(xiàn)狀與問題

（一）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍現(xiàn)狀

已有研究表明，我國在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)及技能提升方面做了一些工作，但與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求及要求相比，還有差距亟待彌補和滿足。

1.農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才供需有缺口。據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村60 歲以上人口達到了1.21 億，并呈現(xiàn)出緩慢增加的趨勢，由此產(chǎn)生的農(nóng)村養(yǎng)老問題成為社會各界關(guān)注的熱點，尤其是失能、半失能農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題更是關(guān)注的焦點。據(jù)調(diào)研顯示，每位護理人員能夠照料的老人，合理數(shù)量是3～4 位，但農(nóng)村的護理人員照料的老人數(shù)量遠超合理數(shù)量，在高強度的工作下，服務(wù)水平難以保證[11-12]，而且大多數(shù)的管理人員是護理人員，缺乏管理經(jīng)驗，農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)管理不善。

2.農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)僅能滿足老年人基本需求?，F(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人員大都是農(nóng)村婦女，年齡偏大、文化水平有限、專業(yè)知識技能不強，靠經(jīng)驗提供養(yǎng)老服務(wù)，未接受過系統(tǒng)化、專業(yè)化的技能培訓(xùn)，持證上崗率低[13]，也就能夠保證農(nóng)村老年人吃飯、穿衣、住宿等基本物質(zhì)生活需求，對于老年人需要的娛樂、人文關(guān)懷等心理層面的需求基本無法保證[12][14-15]。

3.農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)已有進展。目前，我國開設(shè)老年服務(wù)與管理專業(yè)的院校有170 多所，大部分為職業(yè)院校[13]，年招生規(guī)模約5 000 人，畢業(yè)生存在職業(yè)認可度低以及流失率高等問題。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)在有關(guān)部門的培訓(xùn)項目中有涉及，但并非獨立的培訓(xùn)內(nèi)容或項目[12][16-18]。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍存在的問題

我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)的問題集中表現(xiàn)在人才供需矛盾突出、專業(yè)性不強以及培養(yǎng)機制不健全，人才專業(yè)化、職業(yè)化水平有待提升。

1.人才供需矛盾突出。由于我國缺乏對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才的培育，導(dǎo)致目前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才供給明顯不足，護理人員和管理人員缺口明顯，人才供需結(jié)構(gòu)嚴重失衡[19]，已成為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的短板。原因在于：一是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才工資待遇差、生活環(huán)境與城市有差距[11]，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)招聘人才有困難，專業(yè)人才-引不來、留不住問題嚴重；二是與城市相比，農(nóng)村老人的護理工作強度更大，而且工作環(huán)境差距明顯，缺乏職業(yè)發(fā)展空間，幾乎沒有職業(yè)上升渠道；三是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才缺乏職業(yè)榮譽上的認同[20]，有關(guān)部門、服務(wù)對象以及委托對象沒有對人才給予應(yīng)有的重視和尊重；四是養(yǎng)老服務(wù)人員責(zé)任大、職業(yè)風(fēng)險高，缺乏職業(yè)保障，導(dǎo)致人才流動頻繁，流失率高[15][20-22]。

2.人員專業(yè)性不強。隨著農(nóng)村青壯年人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移以及“養(yǎng)兒防老”模式難以為繼，近些年農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求激增，但我國農(nóng)村養(yǎng)殖服務(wù)的供給卻處于起步階段，養(yǎng)老服務(wù)人員數(shù)量明顯不足，而且僅有的服務(wù)人員還存在素質(zhì)能力、服務(wù)水平與養(yǎng)老需求不匹配，服務(wù)覆蓋面不高等問題。由于缺少專門對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人員的正規(guī)化、專業(yè)化的免費或者低費用培訓(xùn)或?qū)W歷教育，使得現(xiàn)有的服務(wù)人員技能不精，娛樂學(xué)習(xí)服務(wù)、人文關(guān)懷服務(wù)以及健康養(yǎng)生服務(wù)大都難以提供，服務(wù)效果和質(zhì)量較差[19-20][23]。此外，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)具有公益性、基礎(chǔ)性、長期性等特點，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)大都是政府部門主導(dǎo)建設(shè)及運營，專業(yè)化的運營管理人員配備不夠，而且老年人需要支付的費用偏高，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)老年人入住率較低，往往處于長期虧損經(jīng)營的狀態(tài)[15][24]。

3.人才培養(yǎng)機制不健全。目前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)還沒有建立完善的崗位培訓(xùn)機制，缺乏完善的課程體系[11]，在人才培養(yǎng)上較多問題：一是缺少專門培訓(xùn)，在各部委以及各級政府推出的農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才培育計劃、項目、行動中，鮮有對農(nóng)村養(yǎng)老的培訓(xùn)。各級政府缺乏專項資金的支持[20]，使得該方面的培訓(xùn)無法開展。二是培訓(xùn)教材缺乏。農(nóng)村養(yǎng)老與城市養(yǎng)老有差異，缺少專門針對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的培訓(xùn)教材、課程標準和大綱。三是培訓(xùn)周期短。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)技能并非幾天或半個月的培訓(xùn)就能掌握，僅有的培訓(xùn)基本上都是短期培訓(xùn)，較長期的，尤其是學(xué)歷性的培訓(xùn)極少。四是培訓(xùn)內(nèi)容設(shè)置不全面。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)內(nèi)容中未設(shè)置服務(wù)意識和奉獻精神等方面的思想教育課程[11][15]。

三、國際經(jīng)驗與建設(shè)舉措

（一）養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)國際經(jīng)驗

國外部分國家農(nóng)村和城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)人才實行一體化培養(yǎng)，已有的典型做法可為我國建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍提供有益借鑒：一是養(yǎng)老服務(wù)有法可依。日本頒布《社會福祉士以及介護福祉士法》[25-26]，明確了看護福祉士的社會地位，并從法律層面規(guī)定了養(yǎng)老服務(wù)人才的待遇和各種鼓勵政策。二是養(yǎng)老服務(wù)人才分層、分類培養(yǎng)。日本、澳大利亞制定了層次分明的養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)標準，經(jīng)過培訓(xùn)，才能取得工作資格[9]。德國在養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)上采用“雙軌制”模式，既重視專業(yè)人才的培養(yǎng)，也重視護理助手的培養(yǎng)。三是養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)理論與實踐相結(jié)合。美國注重培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)人才理論知識與實踐相結(jié)合的能力。英國規(guī)定養(yǎng)老服務(wù)人員達到培訓(xùn)時長要求以及具有實踐操作經(jīng)驗后，才能認證護理資格。四是養(yǎng)老服務(wù)人才職業(yè)道德培養(yǎng)。英國對養(yǎng)老護理人才的要求不僅體現(xiàn)在專業(yè)能力上，還體現(xiàn)在對職業(yè)道德的要求上，通過多樣化的方式提升人才的職業(yè)道德水平[11][26]。五是構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才職業(yè)資格認證體系。日本構(gòu)建了養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才職業(yè)資格認證體系[26]，既認定了人才的身份，并認定了人才服務(wù)質(zhì)量和水平。六是對養(yǎng)老服務(wù)人才按需定崗。奧地利根據(jù)老年人需求設(shè)置工作崗位，設(shè)置了護理師、營養(yǎng)師、心理咨詢師、質(zhì)量管理師等多種專業(yè)技術(shù)崗位[9]。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)舉措

為了解決農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)存在的問題以及滿足農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需要，已有研究借鑒國際經(jīng)驗，提出了涉及強化人才培養(yǎng)、本土人才作用發(fā)揮、福利待遇提高、多元化供給服務(wù)以及增強人才榮譽感等方面的政策舉措。

1.強化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)。有關(guān)部委以及各級政府要重視農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)，將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)納入現(xiàn)有的培訓(xùn)項目或新設(shè)培訓(xùn)項目，設(shè)立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)專項[27-28]，制定完備的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)課程體系，以養(yǎng)老專業(yè)技能為導(dǎo)向，制訂課程標準[13]。充分發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)、高職院校、職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)以及行業(yè)協(xié)會，在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)中的積極作用。鼓勵高校產(chǎn)教融合、校企合作，專門設(shè)立農(nóng)村養(yǎng)老專業(yè)以及擴大招生，較短時間內(nèi)培養(yǎng)一批專業(yè)化的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才[11][19-20][28]。

2.發(fā)揮本土人才以及志愿者的作用。通過“線上+線下”，宣傳農(nóng)村養(yǎng)老知識及專業(yè)化服務(wù)，提升農(nóng)村居民養(yǎng)老意識以及養(yǎng)老服務(wù)認知，引導(dǎo)有愿承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)工作的農(nóng)村居民進入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。發(fā)揮村醫(yī)作用，給村民普及養(yǎng)老和醫(yī)療保險知識。地方職業(yè)教育機構(gòu)設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)，定向培養(yǎng)農(nóng)村青年，切實打造一支本土本鄉(xiāng)靠得住的養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍[12][20]。嘗試組建農(nóng)村養(yǎng)老志愿者服務(wù)組織，為農(nóng)村老年人提供生活照料、娛樂學(xué)習(xí)、人文關(guān)懷等方面的公益服務(wù)[24]。

3.全方位提高人才福利待遇。提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才工資福利待遇[11]，健全職業(yè)評級機制。規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置，打通職業(yè)發(fā)展通道，實現(xiàn)技術(shù)職務(wù)晉升，不斷改善工作環(huán)境，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才的社會地位[19]。加強勞動保護，降低從業(yè)風(fēng)險，在全社會營造尊重農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才的良好氛圍[12]。建立健全農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)技能證書鑒定機制，支持和鼓勵農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才申報相關(guān)職業(yè)認定證書[20]。

4.倡導(dǎo)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元化供給。各級政府在重視農(nóng)村養(yǎng)老的同時，對農(nóng)村養(yǎng)老的支持至少要等同于城市養(yǎng)老，要拿出“真金白銀”用于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)、服務(wù)設(shè)施購置以及服務(wù)人才引進[24]。探索采取PPP 模式，在政府主導(dǎo)和監(jiān)督下，鼓勵和支持社會資本參股、合資、租賃等方式，在農(nóng)村建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)、提供養(yǎng)老服務(wù)[20]。

5.增強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才榮譽感。在有關(guān)部委以及各級政府開展的行業(yè)技能大賽中專門設(shè)立或農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的競賽，對獲獎人才進行宣傳報道，在社會引起廣泛關(guān)注和引導(dǎo)人才進入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。鼓勵各地開展優(yōu)秀農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才的評選活動，并宣傳工作業(yè)績和感人事跡，弘揚社會正能量[13][20]。

四、研究述評與發(fā)展對策

（一）研究述評

通過對研究現(xiàn)狀的梳理，學(xué)界需要加強對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)的研究，已有成果已經(jīng)肯定了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才的重要性，提出了有針對性的發(fā)展對策，為我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍的建設(shè)提供了基本方向以及政策依據(jù)?？偟目矗壳暗霓r(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)有以下三方面值得關(guān)注。

1.農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才供給缺口大。農(nóng)村老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求越來越大，但人才供給始終未達到要求，主要是因為：一是缺乏專門的培訓(xùn)項目和渠道，有關(guān)部門在農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才培訓(xùn)項目、計劃中缺少對養(yǎng)老服務(wù)的培訓(xùn)。二是高校及職業(yè)院校養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)設(shè)置少、招生規(guī)模小，高素質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)人才供給少。三是因養(yǎng)老服務(wù)勞動強度大、工資待遇差、社會認同度低、晉升渠道少，報考養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)的人少，愿意從事養(yǎng)老服務(wù)的人也少。四是農(nóng)村與城市的生活環(huán)境、工作環(huán)境、福利待遇、晉升機會等均有差距，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才引不來、留不住。

2.農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才供給多元化。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才的供給有以下四個來源：一是有關(guān)部門的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)項目，結(jié)業(yè)后獲取執(zhí)業(yè)證書的人才。二是高校及職業(yè)院校培養(yǎng)的專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)人才。三是從城市引進到農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)人才。四是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)志愿者隊伍。

3.農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才政策的系統(tǒng)創(chuàng)建。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)需要系統(tǒng)謀劃、整體施策，培養(yǎng)政策解決人才短缺問題，引進政策解決人才引不來、留不住的問題，管理政策規(guī)范人才隊伍建設(shè)，使用政策為人才提供用武之地，評價政策保障人才待遇及晉升，支持政策為人才提供創(chuàng)業(yè)扶持及服務(wù)，激勵政策營造人才發(fā)展良好環(huán)境。

（二）發(fā)展對策

基于以上述評，在對人才隊伍建設(shè)相關(guān)理論梳理的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)理解和應(yīng)用習(xí)近平總書記關(guān)于新時代人才工作的新理念新戰(zhàn)略新舉措，從人才隊伍建設(shè)全鏈條的角度，嘗試構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)的政策體系，提出能夠建設(shè)素質(zhì)優(yōu)良、數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、作用凸顯的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍的發(fā)展對策。

1.加強人才培養(yǎng)。完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才教育培訓(xùn)體系，數(shù)量與質(zhì)量并重，采取“訂單培養(yǎng)、定制培養(yǎng)、定向培養(yǎng)、定點培養(yǎng)”系列舉措，擴大人才培養(yǎng)規(guī)模和覆蓋面，專門針對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才設(shè)立培養(yǎng)項目，并在有關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才培養(yǎng)項目、行動、計劃中專設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)培養(yǎng)課程。完善學(xué)科體系，鼓勵高校及職業(yè)院校（含技工學(xué)校）增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)和課程，擴大招生規(guī)模，對接養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，建立實習(xí)基地，增強學(xué)生實踐經(jīng)驗積累。

2.注重人才引進。把人才引進作為當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才數(shù)量質(zhì)量雙提升的重要手段，樹立階段性用才理念，為引進人才提供必要的工作生活條件，各地因地制宜提供力所能及的福利待遇，激勵人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)從事農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。

3.創(chuàng)新人才管理。研究制定農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才認定標準，做好人才分類分級統(tǒng)計，建立中央有關(guān)部門統(tǒng)籌設(shè)計、各地建設(shè)運維的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才數(shù)據(jù)庫，配套建設(shè)人才管理服務(wù)系統(tǒng)，管理與服務(wù)協(xié)同推進，管好人才的同時，為人才做好服務(wù)。

4.強化人才使用。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)要符合當(dāng)?shù)貙嶋H，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村養(yǎng)老需求、建設(shè)的養(yǎng)老項目相適應(yīng)，為人才提供發(fā)展平臺。建立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才統(tǒng)籌使用制度，推行一體化配備和管理。建立健全農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才發(fā)展機制，為人才提供晉升渠道和發(fā)展空間。

5.完善人才評價。建立健全專門針對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才的職業(yè)技能等級認定機制，在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才職業(yè)資格評價、職務(wù)職稱晉升和職業(yè)技能鑒定等方面給予優(yōu)惠政策或區(qū)別于城市養(yǎng)老服務(wù)人才的特殊政策，嘗試設(shè)置特設(shè)崗位，加快補充農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)緊缺人才。

6.增強人才支持。為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才創(chuàng)業(yè)提供培訓(xùn)、項目、資金、土地、稅費減免等方面的系統(tǒng)性服務(wù)、一體化配置，并為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才提供繼續(xù)教育、集中培訓(xùn)、職業(yè)技能認定、職稱申報等服務(wù)。

7.強化人才激勵。實行農(nóng)村與城市養(yǎng)老服務(wù)人才在教育醫(yī)療、社會保障、福利待遇等方面的無差別政策，并基于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)強度大、難度大等特點，給予農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才更多的福利待遇。通過優(yōu)秀人才評選、職業(yè)技能競賽等渠道，以賽促訓(xùn)、以賽提能、以賽代獎，選樹一批農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才先進典型，提升養(yǎng)老服務(wù)人才的職業(yè)榮譽感和社會認同感。