魏 暉

（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院 北京 100083）

盤(pán)活農(nóng)村資源的一項(xiàng)重要措施就是盤(pán)活農(nóng)村的土地資源，而宅基地問(wèn)題則是農(nóng)村土地中的一個(gè)亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記在關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題重要論述中指出，“探索賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，完善各項(xiàng)權(quán)能，激活農(nóng)村各類(lèi)生產(chǎn)要素潛能”[1]，凸顯了對(duì)保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重大關(guān)切。提升農(nóng)村宅基地資源價(jià)值，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入是黨和國(guó)家推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中高度重視和持續(xù)關(guān)注的重要內(nèi)容。從黨的十九大報(bào)告中提出要“保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益”“拓寬居民勞動(dòng)收入和財(cái)產(chǎn)性收入渠道”[2]，到2023 年中央一號(hào)文件中關(guān)于“探索宅基地‘三權(quán)分置’有效實(shí)現(xiàn)形式”“賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”[3]，正是黨和國(guó)家對(duì)于盤(pán)活農(nóng)村宅基地資源、擴(kuò)充宅基地財(cái)產(chǎn)性權(quán)能和提升農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益的不斷探索。當(dāng)前實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境和障礙因素，需要結(jié)合實(shí)際探索可行性實(shí)現(xiàn)形式，以充分保障農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)利益。

一、入股分紅：宅基地作為要素投入?yún)⑴c分配

宅基地入股分紅是擴(kuò)展農(nóng)民非農(nóng)收入渠道和擴(kuò)充宅基地使用權(quán)權(quán)能的有效途徑。在滿足合法自愿和平等協(xié)商原則、注重科學(xué)規(guī)劃和政策引領(lǐng)、強(qiáng)化閑置宅基地入股風(fēng)險(xiǎn)防范三個(gè)前提條件的基礎(chǔ)上，探索將宅基地作為要素入股并參與利潤(rùn)分配，能夠成為未來(lái)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要形式之一。

（一）宅基地入股分紅的實(shí)施現(xiàn)狀

現(xiàn)階段宅基地入股分紅模式僅在極少數(shù)地區(qū)進(jìn)行了實(shí)踐探索。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用工作的通知》中已經(jīng)明確提出“支持以入股等方式盤(pán)活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅”[4]，但在政策實(shí)施方面，僅有深圳市田廈新村和河北省承德市桑園村等極少數(shù)村莊在探索以宅基地入股分紅模式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)。以承德市桑園村為例，2017 年該村37 戶(hù)農(nóng)戶(hù)通過(guò)聯(lián)合宅基地入股的方式成立了農(nóng)宅旅游專(zhuān)業(yè)合作社，將原本閑置和散落的宅基地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并重點(diǎn)探索與京津地區(qū)城市居民合作建房的宅基地盤(pán)活路徑，農(nóng)民享有對(duì)合作社經(jīng)營(yíng)收益的分紅權(quán)。截至2019 年12 月31 日，該村第一批入社的37 戶(hù)村民共領(lǐng)到了74 萬(wàn)元宅基地入股分紅款[5]。從實(shí)際情況來(lái)看，試行宅基地入股分紅模式的地區(qū)都取得了較為喜人的成效，宅基地財(cái)產(chǎn)屬性得到極大發(fā)揮，給農(nóng)民帶來(lái)了切實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益，但是由于宅基地入股分紅模式需要完善的制度設(shè)計(jì)，所以這一模式至今未能在更多地區(qū)得到實(shí)施。

（二）宅基地入股分紅的現(xiàn)實(shí)必然性

隨著宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性的不斷強(qiáng)化，其財(cái)產(chǎn)價(jià)值增值空間有待重點(diǎn)挖掘。結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于盤(pán)活利用閑置宅基地的相關(guān)決策部署，探索宅基地入股分紅具有現(xiàn)實(shí)必然性。一方面，宅基地入股分紅具有擴(kuò)展農(nóng)民非農(nóng)收入渠道的現(xiàn)實(shí)必然。從實(shí)際效果看，宅基地入股分紅是一種土地利益分配新機(jī)制，能夠使農(nóng)民以宅基地入股的方式參與利益分配，實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，從中獲得切實(shí)的收益，并且這種收益是一種長(zhǎng)期的較為穩(wěn)定的收益，農(nóng)民的未來(lái)生活能夠得到更好的保障。另一方面，宅基地入股分紅是對(duì)宅基地使用權(quán)“還權(quán)擴(kuò)能”的現(xiàn)實(shí)必然要求。深化宅基地制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一就是要在改革中逐步強(qiáng)化宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性，賦予宅基地使用權(quán)更多的財(cái)產(chǎn)性功能。因此，農(nóng)民通過(guò)宅基地入股，將其閑置宅基地交由投資方統(tǒng)一發(fā)展民宿客棧、生態(tài)旅游等鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，獲得收益后參與分紅，可以充分提升閑置宅基地的資源利用效率，拓寬農(nóng)民關(guān)于宅基地的財(cái)產(chǎn)性收入渠道，從而進(jìn)一步強(qiáng)化宅基地的財(cái)產(chǎn)性功能，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（三）宅基地入股分紅的實(shí)現(xiàn)條件

基于利益保障和風(fēng)險(xiǎn)防范考慮，宅基地入股分紅需要穩(wěn)妥有序推進(jìn)。以入股分紅的形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)需要同時(shí)滿足以下前提條件：第一，遵守合法自愿和平等協(xié)商的原則。農(nóng)民有權(quán)在充分了解宅基地入股分紅模式運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上自愿選擇是否入股，該原則直接關(guān)系到村民合法利益能否得到保障。不僅如此，在農(nóng)民與投資方簽訂入股協(xié)議書(shū)時(shí)，其上必須明確標(biāo)明農(nóng)民以宅基地入股后的股權(quán)份額和占股比例等，做到平等協(xié)商和公正透明。第二，注重科學(xué)規(guī)劃和政策引領(lǐng)。應(yīng)當(dāng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部針對(duì)閑置宅基地入股出臺(tái)具體的指導(dǎo)意見(jiàn)，在意見(jiàn)中明確宅基地入股的出資方式、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)退出、盈利分配和風(fēng)險(xiǎn)防控等關(guān)鍵問(wèn)題，規(guī)范各地區(qū)宅基地入股工作秩序。同時(shí)鼓勵(lì)各地借鑒已有宅基地入股分紅實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部閑置宅基地入股指導(dǎo)意見(jiàn)為依托，結(jié)合本地區(qū)宅基地入股模式的現(xiàn)實(shí)情況，通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制以及保險(xiǎn)制度和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等方式加強(qiáng)對(duì)宅基地入股的風(fēng)險(xiǎn)防范和對(duì)股份公司的監(jiān)督引導(dǎo)，防止腐敗和侵占村民利益的情況發(fā)生[6]。

二、閑置復(fù)墾：農(nóng)民參與宅基地增值收益分配

閑置宅基地經(jīng)復(fù)墾后形成的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，經(jīng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“增減掛”）政策進(jìn)入土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)后，相較于自身價(jià)值以外產(chǎn)生了一部分增值收益，但農(nóng)民在這一過(guò)程中只參與了宅基地復(fù)墾初次分配，并未參與復(fù)墾后節(jié)余指標(biāo)產(chǎn)生的增值收益。復(fù)墾作為產(chǎn)生宅基地增值收益的首要環(huán)節(jié)，農(nóng)民在這一環(huán)節(jié)中永久退出了宅基地使用權(quán)，理應(yīng)在宅基地產(chǎn)生增值收益之后共同參與分配。建立合理的宅基地增值收益分配機(jī)制，既能夠有效破除不同主體間宅基地增值收益分配失衡障礙，又能夠在復(fù)墾工作中充分保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民參與宅基地復(fù)墾工作的積極性。

（一）農(nóng)民只參與宅基地復(fù)墾初次分配

閑置復(fù)墾不僅是有效保護(hù)耕地資源的合理路徑，更是農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式之一。根據(jù)“增減掛”項(xiàng)目實(shí)施的基本流程，閑置宅基地在拆舊復(fù)墾后成為農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，這些指標(biāo)經(jīng)驗(yàn)收合格后，會(huì)通過(guò)“增減掛”項(xiàng)目進(jìn)入土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，在本地區(qū)進(jìn)行交易或進(jìn)行指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)劑。這些指標(biāo)的價(jià)值在市場(chǎng)的作用下相較于原有的復(fù)墾補(bǔ)償會(huì)產(chǎn)生增值部分，這些增值部分就是宅基地增值收益。而“增減掛”項(xiàng)目在地方的普遍實(shí)踐意味著已經(jīng)有越來(lái)越多地區(qū)宅基地產(chǎn)生了增值收益的溢出效應(yīng)[7]。特別是現(xiàn)在依托“增減掛”項(xiàng)目進(jìn)行拆舊復(fù)墾工作的大多都是偏遠(yuǎn)地區(qū)或貧困地區(qū)，讓農(nóng)民參與宅基地增值收益分配，有助于農(nóng)民收入水平的提高。雖然各地在宅基地拆舊復(fù)墾的實(shí)踐中形成了多種地方特色模式，但無(wú)論是重慶的“地票交易”模式、河南的宅基地“復(fù)墾券”，還是浙江義烏的“集地券”，實(shí)質(zhì)上都是借助于“增減掛”項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)宅基地市場(chǎng)化后增值收益的外溢。村集體和農(nóng)民作為復(fù)墾指標(biāo)的供給者，實(shí)際所得到的收益僅是按房屋面積、質(zhì)量、土地面積等標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算得到的拆舊補(bǔ)償，而不能直接參與復(fù)墾后節(jié)余指標(biāo)釋放出的增值收益，以致村集體和農(nóng)民并未能夠從參與宅基地復(fù)墾項(xiàng)目中獲得更多財(cái)產(chǎn)性收益[8]。

（二）農(nóng)民有權(quán)參與復(fù)墾增值收益分配

要真正處理好宅基地問(wèn)題，就必須堅(jiān)持農(nóng)民在宅基地拆舊復(fù)墾工作中的主體地位，讓農(nóng)民參與宅基地復(fù)墾增值收益。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出要“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制”，“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”[9]。土地收益得以持續(xù)增值的重要前提是土地權(quán)利資本化，在實(shí)施“增減掛”項(xiàng)目過(guò)程中，農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)后，宅基地作為土地資本投入市場(chǎng)是產(chǎn)生增值收益的基本前提，對(duì)原有地塊進(jìn)行拆舊復(fù)墾后產(chǎn)生的耕地指標(biāo)是產(chǎn)生增值收益的根本來(lái)源。那么農(nóng)民作為地塊退出之前的使用者就應(yīng)該成為最主要的受益人之一，不僅理應(yīng)享有對(duì)宅基地退出的補(bǔ)償收益，更有權(quán)在后期參與實(shí)現(xiàn)增值后的收益分配。由于現(xiàn)行的宅基地增值收益分配機(jī)制缺乏共享性，普遍存在的增值收益分配不合理問(wèn)題不斷制約著農(nóng)民參與宅基地復(fù)墾工作的積極性，只有作為宅基地復(fù)墾主體和土地交易主體的農(nóng)民平等參與宅基地增值收益分配，并科學(xué)計(jì)算分配比例，才能不斷完善宅基地復(fù)墾增值收益分配機(jī)制，從而更加合理地分配增值收益，更好地在宅基地復(fù)墾增值收益分配過(guò)程中保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

（三）農(nóng)民參與增值收益分配的建議

要在宅基地增值收益分配中打破政府對(duì)增值收益的壟斷模式，保障農(nóng)民和村集體參與增值收益分配的主體地位。宅基地增值收益相當(dāng)于土地出讓成交款扣除前期開(kāi)發(fā)管理費(fèi)用和復(fù)墾費(fèi)用后的結(jié)余部分，該結(jié)余部分應(yīng)當(dāng)主要由村集體、農(nóng)民和政府之間按照一定比例公平分配。其原因在于：宅基地所有權(quán)歸村集體所有，宅基地經(jīng)復(fù)墾產(chǎn)生增值收益后理應(yīng)讓村集體按照一定比例參與收益分配，以保障村集體作為權(quán)利所有者的合法利益。而農(nóng)民作為宅基地的實(shí)際占有者和使用者，在符合宅基地申請(qǐng)有關(guān)規(guī)定的前提下有權(quán)無(wú)償取得和無(wú)期限使用宅基地，故其在退出宅基地時(shí)相當(dāng)于喪失了宅基地使用權(quán)。因此，為了彌補(bǔ)農(nóng)民宅基地使用權(quán)滅失的損失，應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民成為宅基地復(fù)墾增值收益分配的主要參與者。至于村集體和農(nóng)民參與收益分配的具體比例，應(yīng)當(dāng)由各地方政府根據(jù)宅基地復(fù)墾和產(chǎn)生增值收益的實(shí)際情況進(jìn)行劃分。政府雖然既不擁有宅基地所有權(quán)，也不是宅基地的實(shí)際使用者，但其作為宅基地拆舊復(fù)墾工作和“增減掛”項(xiàng)目的主導(dǎo)者，為宅基地產(chǎn)生增值收益作出了貢獻(xiàn)，同樣有權(quán)參與收益分配，但其分配比例需要以其實(shí)際投入為客觀依據(jù)，并在一般情況下不宜超過(guò)農(nóng)民和村集體各自的分配比例。通過(guò)確立合理的宅基地復(fù)墾增值收益分配比例，保障農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，能夠提高農(nóng)民參與宅基地復(fù)墾工作的積極性，同時(shí)為農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入創(chuàng)造有利條件，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，將“以農(nóng)民為主體”的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落到實(shí)處。

三、使用權(quán)抵押：明確宅基地使用權(quán)抵押屬性

為了最大程度維持宅基地的居住保障功能，現(xiàn)階段宅基地使用權(quán)抵押仍然被法律法規(guī)嚴(yán)格禁止，而明確宅基地使用權(quán)的抵押屬性作為拓寬農(nóng)民融資渠道的有效手段，不僅是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在要求，同樣也具有現(xiàn)實(shí)可行性。探索通過(guò)量化宅基地使用權(quán)的實(shí)際價(jià)值，并在對(duì)使用權(quán)抵押設(shè)置限制性條件的基礎(chǔ)上允許抵押，以強(qiáng)化宅基地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)能，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（一）宅基地抵押受到法律嚴(yán)格禁止

現(xiàn)階段宅基地使用權(quán)抵押現(xiàn)象仍被法律嚴(yán)格禁止。雖然2015 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕45 號(hào)）中明確提出“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押”,“探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑”[10]。這說(shuō)明在國(guó)家政策層面已經(jīng)認(rèn)可了宅基地使用權(quán)抵押的可行性，宅基地使用權(quán)開(kāi)始有了得以成為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)路徑，但是這一政策僅對(duì)部分宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行，且2021 年起正式實(shí)施的《民法典》仍然在第三百九十九條嚴(yán)格規(guī)定了“宅基地……等集體所有土地的使用權(quán)”不得抵押，關(guān)于抵押宅基地使用權(quán)的有關(guān)做法仍然被法律明文禁止，農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)未能實(shí)質(zhì)性實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)房所有權(quán)受到“房地一體”原則束縛同樣無(wú)法抵押。我國(guó)法律雖然對(duì)抵押宅基地使用權(quán)做出了嚴(yán)格限制，但并未禁止農(nóng)民抵押農(nóng)房。《民法典》第三百九十七條規(guī)定“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押”[11]，這種允許房屋所有權(quán)抵押，卻單獨(dú)將宅基地使用權(quán)抵押牢牢限制在法律禁止性規(guī)定之內(nèi)的做法，與法律規(guī)定的“房地一體”抵押原則產(chǎn)生強(qiáng)烈沖突，致使確有農(nóng)房抵押需要的農(nóng)民無(wú)法享受應(yīng)有的抵押權(quán)利，其合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益也無(wú)法得到有效保障[12]。

（二）宅基地使用權(quán)抵押具備可行性

宅基地使用權(quán)抵押有助于顯化宅基地財(cái)產(chǎn)屬性，破解農(nóng)民融資難題，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。適度放寬對(duì)農(nóng)民以宅基地使用權(quán)抵押貸款的條件限制，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在要求，并具有現(xiàn)實(shí)可行性。首先，在宅基地使用權(quán)抵押政策的探索階段，須將抵押對(duì)象限定在閑置宅基地范圍之內(nèi)，之后根據(jù)抵押試點(diǎn)的實(shí)踐情況并待各項(xiàng)抵押運(yùn)行機(jī)制和防范風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制成熟后再逐漸擴(kuò)展抵押內(nèi)容和范圍。因此，允許農(nóng)民抵押閑置宅基地使用權(quán)不會(huì)對(duì)其基本的生活居住保障帶來(lái)威脅。其次，農(nóng)民只有在迫切需要改善生活狀況或擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需求時(shí)才會(huì)選擇宅基地使用權(quán)抵押貸款，其對(duì)于宅基地抵押的態(tài)度相較于城鎮(zhèn)居民來(lái)說(shuō)反而更加慎重。在農(nóng)民抵押宅基地和農(nóng)房時(shí)確保農(nóng)民是在充分了解抵押政策和運(yùn)行機(jī)制全過(guò)程的基礎(chǔ)上做出的理性選擇，是有益于改善農(nóng)民生活和生產(chǎn)狀況的。最后，宅基地使用權(quán)抵押是擴(kuò)充其財(cái)產(chǎn)性權(quán)能的重要方式。單純基于宅基地對(duì)于農(nóng)民戶(hù)有所居的保障功能便全盤(pán)禁止宅基地使用權(quán)抵押，不僅無(wú)法為農(nóng)民創(chuàng)造致富機(jī)會(huì)，也有違鄉(xiāng)村振興的核心要義。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)是單純依靠農(nóng)業(yè)很難滿足農(nóng)民生產(chǎn)和生活的需要，農(nóng)民想要擴(kuò)大生產(chǎn)或自主創(chuàng)業(yè)均需要資金的有力支撐。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，宅基地和農(nóng)房是其最重要的資產(chǎn)，而禁止抵押的規(guī)定體現(xiàn)了宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)性功能的缺失和不完整，在實(shí)際上堵塞了農(nóng)民獲取資金的渠道。因此，逐步探索宅基地使用權(quán)抵押具有可行性，應(yīng)當(dāng)在充分吸收試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步建構(gòu)起一套嚴(yán)密科學(xué)的抵押制度。

（三）宅基地使用權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)路徑

宅基地使用權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種可以通過(guò)科學(xué)計(jì)算方法進(jìn)行量化的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。由于財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的價(jià)值相較于實(shí)體資產(chǎn)的價(jià)值而言更為復(fù)雜抽象，在量化宅基地使用權(quán)的價(jià)值時(shí)需要結(jié)合區(qū)域發(fā)展水平、宅基地開(kāi)發(fā)潛力、農(nóng)民期望值等因素綜合評(píng)估，但是借助專(zhuān)業(yè)的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)和科學(xué)的抵押物價(jià)值評(píng)估方法是完全可以實(shí)現(xiàn)的[13]。在量化出宅基地使用權(quán)的價(jià)值后，在其抵押時(shí)還需要設(shè)置如下兩個(gè)限制性條件：一是只能對(duì)農(nóng)民閑置或有償取得的宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押，二是必須按照“房地一體”原則開(kāi)展抵押工作，只有宅基地上有建筑物及其他附著物時(shí)才能進(jìn)行抵押。在宅基地使用權(quán)抵押后，若發(fā)生抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，對(duì)不同的抵押物受讓人要設(shè)置不同的受讓規(guī)則：當(dāng)?shù)盅何锸茏屓伺c抵押權(quán)人同為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)，受讓人可以依照規(guī)則取得抵押權(quán)人完整的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，抵押權(quán)人隨之喪失對(duì)應(yīng)權(quán)利；當(dāng)?shù)盅何锸茏屓朔潜炯w經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)，其能夠取得完整的房屋所有權(quán)，但不能取得完整的宅基地使用權(quán)，只能按照受讓規(guī)則取得一定年限的對(duì)于宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)利，而抵押權(quán)人相應(yīng)地喪失房屋所有權(quán)，但保留宅基地使用權(quán)，以防本集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地資源向外流失[14]。

四、征收補(bǔ)償：宅基地退出補(bǔ)償既補(bǔ)房也補(bǔ)地

現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地征收大多只對(duì)農(nóng)民的房屋損失進(jìn)行一定補(bǔ)償，宅基地實(shí)際上被無(wú)償征收，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民對(duì)于宅基地的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。只有在宅基地征收過(guò)程中采用房地雙向補(bǔ)償?shù)姆绞?，?duì)宅基地的實(shí)際價(jià)值予以合理補(bǔ)償，才能彰顯宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性，更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（一）現(xiàn)階段宅基地征收補(bǔ)償僅限于房

農(nóng)房拆遷補(bǔ)償是彌補(bǔ)因征收造成農(nóng)民宅基地和農(nóng)房損失的主要方式。在現(xiàn)階段宅基地征收過(guò)程中，對(duì)于農(nóng)戶(hù)的補(bǔ)償大多是按照農(nóng)房的建筑面積進(jìn)行核算后再選取貨幣補(bǔ)償或房屋置換等補(bǔ)償方式，其補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是房屋所有權(quán)，只對(duì)農(nóng)民因失去房屋所有權(quán)造成的損失進(jìn)行了一定補(bǔ)償，并未補(bǔ)償農(nóng)民在征收過(guò)程中一同喪失的宅基地使用權(quán)損失?，F(xiàn)階段的宅基地征收補(bǔ)償方案往往是將宅基地補(bǔ)償涵蓋在農(nóng)房補(bǔ)償之中，統(tǒng)一實(shí)行房地一體補(bǔ)償，宅基地使用權(quán)的實(shí)際價(jià)值并未得到體現(xiàn)和合理補(bǔ)償。如浙江省紹興市在進(jìn)行宅基地置換時(shí)便是按照農(nóng)民原有的農(nóng)房建筑面積1∶1 置換集中居住區(qū)內(nèi)的住房。這種置換方式顯然并非是在以宅基地置換房屋，而是在以農(nóng)房的價(jià)值進(jìn)行置換。此外，我國(guó)法律法規(guī)對(duì)因征收造成的宅基地使用權(quán)滅失是否補(bǔ)償、如何補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題都尚未做出明確規(guī)定，因此在宅基地征收工作的實(shí)踐中，相關(guān)部門(mén)大多出于降低工作難度或節(jié)約補(bǔ)償費(fèi)用等方面的考慮，不承認(rèn)對(duì)宅基地進(jìn)行補(bǔ)償?shù)暮侠硇?，?dǎo)致農(nóng)民的宅基地相當(dāng)于被無(wú)償征收，無(wú)法體現(xiàn)其實(shí)際價(jià)值。

（二）宅基地征收補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶(hù)主體訴求

宅基地征收補(bǔ)償既補(bǔ)房也補(bǔ)地反映了農(nóng)戶(hù)渴望在宅基地征收過(guò)程中得到合理補(bǔ)償?shù)脑V求。地方實(shí)際的宅基地征收補(bǔ)償“只補(bǔ)房不補(bǔ)地”的工作實(shí)施現(xiàn)狀沒(méi)有回應(yīng)農(nóng)戶(hù)對(duì)宅基地征收補(bǔ)償?shù)暮侠碓V求，損害了農(nóng)民退出宅基地的積極性。農(nóng)戶(hù)對(duì)宅基地征收補(bǔ)償既補(bǔ)房也補(bǔ)地的訴求主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，雖然農(nóng)民并不擁有宅基地的所有權(quán)，但從情感層面來(lái)說(shuō)，宅基地和農(nóng)房被農(nóng)民親切地稱(chēng)作“老家”或者“祖宅”，不僅是世代農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要場(chǎng)所，還是農(nóng)民對(duì)家鄉(xiāng)和土地的一種情感寄托。在征收時(shí)對(duì)宅基地和農(nóng)房進(jìn)行合理補(bǔ)償可以在一定程度上彌補(bǔ)失去宅基地給農(nóng)民帶來(lái)的情感創(chuàng)傷，以保證征收工作的有序推進(jìn)。另一方面，農(nóng)民在征收過(guò)程中不僅失去了房屋，更是失去了今后對(duì)于宅基地繼續(xù)使用的權(quán)利，因此只有在征收宅基地的過(guò)程中，對(duì)農(nóng)民的宅基地和農(nóng)房都予以合理補(bǔ)償，才能充分體現(xiàn)宅基地的實(shí)際價(jià)值，更好地保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（三）宅基地征收房地補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)路徑

在征收宅基地的過(guò)程中，無(wú)論采用何種補(bǔ)償方式都要明確體現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。要在宅基地征收補(bǔ)償過(guò)程中實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，就要一改先前宅基地征收補(bǔ)償“只補(bǔ)房不補(bǔ)地”的不合理補(bǔ)償方式，采用“房地雙向補(bǔ)償”的方式。不僅要對(duì)農(nóng)民房屋損失進(jìn)行補(bǔ)償，也要對(duì)農(nóng)民因征收導(dǎo)致的宅基地權(quán)益損失進(jìn)行補(bǔ)償，在宅基地征收補(bǔ)償工作中充分體現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)。具體說(shuō)來(lái)，在宅基地征收補(bǔ)償工作中，要繼續(xù)推進(jìn)宅基地確權(quán)登記頒證工作，這是對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)。在確權(quán)發(fā)證的基礎(chǔ)上采取“房地分離”的補(bǔ)償原則，通過(guò)科學(xué)合理的市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估機(jī)制分別計(jì)算宅基地及其上房屋等附屬物補(bǔ)償金額。其中，房屋等附屬物的補(bǔ)償可以按照市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行直接評(píng)估，宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償需要綜合考慮其居住保障功能和財(cái)產(chǎn)屬性等因素后綜合評(píng)定，將這兩部分補(bǔ)償相加后告知宅基地使用權(quán)人，并由宅基地使用權(quán)人按照當(dāng)?shù)卣魇昭a(bǔ)償管理辦法選擇房屋置換或貨幣補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)償方式。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村宅基地兼具居住保障功能和財(cái)產(chǎn)收益功能。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入發(fā)展，大量農(nóng)民從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)，從農(nóng)村走向城鎮(zhèn)，推動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)、生活和就業(yè)方式上的巨大轉(zhuǎn)變，對(duì)宅基地的依賴(lài)逐漸降低，在一定程度上分解了宅基地的居住保障功能，財(cái)產(chǎn)收益功能開(kāi)始得到強(qiáng)化。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相聯(lián)系，也與地區(qū)的資源稟賦差異相聯(lián)系，需要因地制宜選擇適合本地區(qū)的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式。宅基地入股分紅能夠推動(dòng)宅基地由單一的居住功能向居住與經(jīng)營(yíng)的雙重功能轉(zhuǎn)變，有效擴(kuò)展農(nóng)民非農(nóng)收入渠道和擴(kuò)充宅基地使用權(quán)權(quán)能。閑置復(fù)墾作為盤(pán)活宅基地資源的主要方式之一，通過(guò)建立合理的宅基地增值收益分配機(jī)制，能夠彰顯宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性，為農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入創(chuàng)造有利條件。穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押，能夠保障農(nóng)民享有更多宅基地收益處分權(quán)，拓寬農(nóng)民融資渠道。在宅基地征收過(guò)程中采用房地雙向補(bǔ)償?shù)姆绞?，?duì)農(nóng)民的房屋損失以及因征收導(dǎo)致的宅基地權(quán)益損失進(jìn)行補(bǔ)償，有助于顯化宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。