敏生蘭

（中共甘肅省委黨校<甘肅行政學院>黨建研究所 蘭州 730070）

一、引言

治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度。黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨之重器，是“中國之治”的獨特治理密碼。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)攬“四個偉大”，立足黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，明確提出到建黨100 周年時形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的推進力度前所未有。2013 年、2018 年黨中央相繼印發(fā)兩個《五年規(guī)劃綱要》①，2014 年黨的十八屆四中全會明確提出把黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系，2017 年黨中央又印發(fā)《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）。這些標志著中國共產(chǎn)黨對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的認識達到了一個新的高度，黨內(nèi)法規(guī)體系的“四梁八柱”已基本形成。依此，學術(shù)界也掀起了黨內(nèi)法規(guī)的研究熱潮，尤其是2013 年以后相關(guān)研究如雨后春筍，其研究進路以理論或?qū)嵺`為坐標，對黨內(nèi)法規(guī)的學術(shù)研究從粗放到精細、從宏觀到微觀、從整體到部分、從文本梳理到理論建構(gòu)、從理論到實踐，取得了全方位的豐碩的成果。學者們從不同視角對黨內(nèi)法規(guī)的概念、淵源、范疇、價值、關(guān)系等作出系統(tǒng)論述，搭建起新時代黨內(nèi)法規(guī)的學理框架，這些研究取得了一定的共識，也存在著一些爭鳴。

站在實現(xiàn)第二個百年奮斗目標新的歷史起點上，著眼于形成“更加完善的制度保障”，及時總結(jié)黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)研究的成果和不足，揭示發(fā)展規(guī)律，探尋時代要求，既是形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的客觀要求，也是為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供更加堅強有力的政治保證的現(xiàn)實需要。本文以相關(guān)學術(shù)著作及CNKI 中2012 年以后篇名包含“黨內(nèi)法規(guī)”的文章，經(jīng)過人工篩選得到851 篇文獻為分析樣本，對黨的十八大后黨內(nèi)法規(guī)研究的現(xiàn)狀、特點等進行梳理和探析。

二、研究角度及主題

（一）從本體論的角度

著眼于黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)理論和體系化建設(shè)，對黨內(nèi)法規(guī)的概念進行了詳盡的梳理詮釋和辨析，并對其屬性、效力、適用、黨內(nèi)法規(guī)體系的發(fā)展和建構(gòu)等基礎(chǔ)性問題和基本范疇進行了全面研究，回答了黨內(nèi)法規(guī)制度的本原問題。首先，學界討論最多的是對黨內(nèi)法規(guī)概念的梳理詮釋。對概念的界定是研究黨內(nèi)法規(guī)的學術(shù)定位和理論認同的前提。學界普遍認為，“黨內(nèi)法規(guī)”的最早使用是毛澤東同志在黨的六屆六中全會上作的政治報告[1]，但從早期黨的領(lǐng)導人的一些表述看，并沒有統(tǒng)一于“黨內(nèi)法規(guī)”這一表述，而是與“黨的法規(guī)”“黨規(guī)黨法”“黨規(guī)”“黨內(nèi)法規(guī)”共存于黨的官方文件、重要文獻或?qū)W術(shù)研究中。如劉少奇在1945年《關(guān)于修改黨章的報告》中指出:“黨章，黨的法規(guī)，不僅要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則制定黨的組織之實際行動的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！盵2]鄧小平同志在1978 年的《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》的講話中提出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法?！盵3]顯然，這一時期，對黨內(nèi)法規(guī)的概念使用并不統(tǒng)一，這些概念的模糊使用或黨內(nèi)法規(guī)名稱表述上的變化，實質(zhì)就是對黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)涵的不同理解，在不同的場景和語義下，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵或強調(diào)的重點有所不同，從毛澤東同志更多強調(diào)的是黨規(guī)等同于黨紀到鄧小平同志開始區(qū)分黨規(guī)與國法，說明中國共產(chǎn)黨對黨內(nèi)法規(guī)認識的不斷深入。實質(zhì)上，一直到1990 年中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）前，無論是學界還是實務(wù)界都沒有形成對“黨內(nèi)法規(guī)”概念的共識，存在較多爭議，直到《暫行條例》對“黨內(nèi)法規(guī)”的概念被官方正式確定后，學界才逐漸趨向于官方用法。隨著黨的十八后對黨內(nèi)法規(guī)整體研究的興起，學者們再次對這一概念的科學性給出了自己的思考。如有學者認為《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定是個狹義概念，黨內(nèi)法規(guī)還應(yīng)有廣義的概念，即“還包括黨內(nèi)規(guī)范性文件”[4]，也就是由具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的主體制定的可反復(fù)適用的決議、決定、意見和通知等文件也應(yīng)包括在內(nèi)，否則可能會有大量黨內(nèi)文件無法歸屬的問題。這就使黨內(nèi)法規(guī)的概念有了廣義和狹義之爭，如有學者認為，從黨內(nèi)法規(guī)的使用現(xiàn)狀來看，更應(yīng)是一個廣義上的概念[5]3，“從廣義而言，黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨制定的所有具有約束力的規(guī)范性文本”[6]等。因此，基于這一爭論，大多學者在涉及黨內(nèi)法規(guī)概念時都會先限定其范疇。2019 年《暫行條例》重新修訂，進一步界定了黨內(nèi)法規(guī)的概念，在一定程度上起到了定紛止爭的作用。此后，學界和實務(wù)界逐漸有了一定默契，逐步統(tǒng)一于這一官方界定。除了“廣義”“狹義”之爭外，在對黨內(nèi)法規(guī)概念的釋義中，“黨內(nèi)法規(guī)”概念的合理性也是學界爭論的焦點。爭議的焦點聚集于“黨內(nèi)”和“黨外”，及黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢問題。學者宋功德在《黨規(guī)之治》一書中提出了對“黨內(nèi)法規(guī)”概念的疑問，提出“黨的法規(guī)”的提法是否比“黨內(nèi)法規(guī)”的提法更合適[7]。學者柯華慶在《黨規(guī)學》中直接指出應(yīng)該將“黨內(nèi)法規(guī)”中涉及黨外主體的一系列規(guī)定稱為“黨的法規(guī)”，而“黨內(nèi)法規(guī)”僅指“規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的”那一部分規(guī)范，其規(guī)范主體不包括非黨主體，黨規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)的上位概念[8]。再如歐愛民、李丹《黨內(nèi)法規(guī)概念之評述與重構(gòu)》[9],歐愛民、越筱芳《黨內(nèi)法規(guī)的識別標準》等[10]，都分析了黨內(nèi)法規(guī)定義的缺陷。此外，學界對“黨內(nèi)法規(guī)”的相近概念，如“黨法”“黨規(guī)”“一般性黨內(nèi)規(guī)范性文件”“黨的制度”等概念的邊界和外延也做了分析和討論。這些研究，實質(zhì)上大多是對黨內(nèi)法規(guī)的概念界定存有爭議，學者們對這些概念之間是否存在上下位關(guān)系有著不同的觀點。此外，在黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)性問題中，黨內(nèi)法規(guī)效力問題也是學者們的關(guān)注點之一，主要集中于黨內(nèi)法規(guī)的效力等級與效力外溢問題。對黨內(nèi)法規(guī)的效力等級，因《暫行條例》中的明確規(guī)定，學界對這一議題不存在爭議，而對效力外溢問題則持有不同的觀點與視角。有學者們認為黨內(nèi)法規(guī)對社會是一種政治影響力[11]，但也有學者認為這種溢出效力不僅限于政治影響力或者法律影響力，而更是一種拘束力，有些黨內(nèi)法規(guī)并沒有嚴格區(qū)分黨員和非黨員。此外，基于黨的十八大以來，兩個《五年規(guī)劃綱要》和《意見》的印發(fā)，黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)同步推進。因此，就這一領(lǐng)域的研究進入了快車道，其論點一方面主要從中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)的角度展開，如褚宸舸的《論黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)涵和劃分》[12]，姬亞平的《論黨內(nèi)法規(guī)學的學科建設(shè)》[13]，施新州的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)及其制度體系的內(nèi)在邏輯》[14]等，在這些論述中對黨內(nèi)法規(guī)體系和黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)涵有不同的理解，但從《意見》看，黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)制度的上位概念，在此基礎(chǔ)上，黨內(nèi)法規(guī)體系應(yīng)包括制度體系、實施體系和建設(shè)保障體系。顯然，黨內(nèi)法規(guī)體系是動態(tài)的運行機制，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是靜態(tài)的制度文本。如果從制度文本的視角看，黨內(nèi)法規(guī)體系如以《意見》為基準，則分為“1+4”模式，即黨章之下黨的組織、黨的領(lǐng)導、黨的自身建設(shè)和監(jiān)督保障這四大板塊，這一模式為學界和實務(wù)界認可的主流模式，被認為勾勒了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的“四梁八柱”[15]。另一視角則是從黨內(nèi)法規(guī)體系與國法體系的關(guān)系角度展開，如肖金明的《論黨內(nèi)法治體系的基本構(gòu)成》[16]，王建芹的《法治視野下的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)》[17]，劉茂林的《憲法體制視角下的黨內(nèi)法規(guī)體系化》[18]等，將二者的協(xié)調(diào)與銜接作為依法治國背景下的基礎(chǔ)性問題進一步厘清，更加注重黨內(nèi)法規(guī)體系的整體規(guī)劃?？傊?，從本體論的角度，通過對黨內(nèi)法規(guī)概念、效力、調(diào)整對象及要素、范疇、體系等的系統(tǒng)分析，界定了黨內(nèi)法規(guī)的基本理論內(nèi)涵和功能定位，在相當程度上建構(gòu)了黨內(nèi)法規(guī)自身的話語體系，也回答了黨內(nèi)法規(guī)“是什么”的基本問題。

（二）從價值論的角度

聚焦黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在價值、社會功能等展開相關(guān)研究，從不同角度闡釋和論證黨內(nèi)法規(guī)存在的重要意義和價值定位的問題。對這一議題，學者們將黨內(nèi)法規(guī)置于不同場域闡釋了黨內(nèi)法規(guī)存在時代價值，如在黨內(nèi)和黨的自身建設(shè)場域，強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)是全面從嚴治黨的具體體現(xiàn)和堅持黨的領(lǐng)導地位的制度保障，在法治場域有學者認為“黨內(nèi)法規(guī)是法治體系的擔綱者”[19]，是“法治建設(shè)的核心”[20]。在國家治理現(xiàn)代化場域，提出黨內(nèi)法規(guī)要與黨內(nèi)治理和國家治理相結(jié)合[21]。此外，學者們還從功能視角分析了黨內(nèi)法規(guī)的政黨內(nèi)部規(guī)范作用和社會功能，如《新時代黨內(nèi)法規(guī)重大理論研究的新課題》[22]《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》[23]等，分析了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范功能。這些價值闡釋包括黨內(nèi)法規(guī)所產(chǎn)生的外部價值和內(nèi)部價值。研究一開始更多的是關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的外在價值，隨著研究的深入，逐漸轉(zhuǎn)向關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在價值，從傾向于制度建設(shè)對政黨本身的價值所在轉(zhuǎn)向考量制度本身的價值合理性、正當性與先進性，以及黨內(nèi)法規(guī)自身的價值追求。價值論的研究是黨內(nèi)法規(guī)研究的邏輯起點，研究從不同角度闡釋和回答了黨內(nèi)法規(guī)存在的正當性和向善性，較為全面回答了“黨內(nèi)法規(guī)為什么存在”“為什么要加強黨內(nèi)法規(guī)”等問題。

（三）從關(guān)系論的角度

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系等是學者們著墨最多的命題，也是黨法關(guān)系和中國特色社會主義法治建設(shè)必須回答的根本問題，具有豐碩的研究成果。這實質(zhì)上也是對黨內(nèi)法規(guī)屬性或性質(zhì)的探討。對于這一命題，存在較多爭論和分歧。學者們因?qū)Α胺ā钡谋举|(zhì)的不同認識展開了學術(shù)爭論，爭論集中于黨內(nèi)法規(guī)是不是“法”，是否具備“法屬性”，其與國家法律、政治的關(guān)系如何，兩者之間應(yīng)如何相互銜接等問題。這些都是黨內(nèi)法規(guī)的根本性問題，也是研究和爭論的熱點問題。尤其是關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)是不是法”曾引發(fā)巨大爭議，其中有一種代表性觀點認為“黨內(nèi)法規(guī)不是法”，其主要論據(jù)是《立法法》規(guī)定了法律規(guī)范的立法主體，黨組織不享有立法權(quán)，因此，黨制定的文件不宜稱為“法”，這在本質(zhì)上是一種二元論。另一種觀點則從多元視角出發(fā)認為黨內(nèi)法規(guī)是一種特殊的法律，是一種軟法，黨內(nèi)法規(guī)除了具有法的屬性之外，還具有政策和道德等多重屬性[24]，等等。這種分歧與學者本身的學術(shù)背景及研究問題的角度有關(guān)。黨的十八屆四中全會將“黨內(nèi)法規(guī)”納入“中國特色社會主義法治體系”之后，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)是不是法的爭議基本停止。對“軟法”這一性質(zhì)界定，同樣有不少學者反對，如學者蔡金榮提出黨內(nèi)法規(guī)并不符合“軟法”的經(jīng)典形式，部分法規(guī)同樣是靠國家強制力保證實施的[25]。也有學者認為“黨內(nèi)法規(guī)之‘法’與國家法律之‘法’既有共同之處，也有不同的內(nèi)涵和特征”[26]。顯然，學界對黨內(nèi)法規(guī)的“法”的屬性有著不同的理解，與此相反，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性學界的認識是高度一致的，但這種共識并沒有完全體現(xiàn)在實際研究中，還是會不自覺地習慣于以法言法語、法學思維去衡量、探討黨內(nèi)法規(guī)。至于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系，大多學者認為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律都是在黨的領(lǐng)導下，都是為人民服務(wù)的，在本質(zhì)上是內(nèi)在一致[27-28]，但黨內(nèi)法規(guī)是“不同于國家法律的一種法治”[29]。在理論界還存在黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當優(yōu)先適用還是國家法律應(yīng)當優(yōu)先適用的問題。對此，有學者認為，在國家層面上，國家法優(yōu)于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)必須在憲法與法律規(guī)定的框架之內(nèi)才有效，而在黨的層面上，黨內(nèi)法規(guī)優(yōu)先于國家法，紀在法前，紀嚴于法[5]12。在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的實踐路徑上，學者們從兩者在制定主體、規(guī)范對象、法規(guī)效力等具體的現(xiàn)實功能出發(fā)，探索行之有效的黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)機制，還有些學者則從非常具體的調(diào)整事項、制定程序等方面提出銜接路徑[30]。在這一議題上，處理好黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的關(guān)系，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是學術(shù)界研究的熱點所在，也是難點所在，著述頗多，但觀點基本一致。如王立峰、李洪川的《黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)中的主體定位及其職責完善》[31]，郭世杰的《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的基本原則》[32]，馬麗的《執(zhí)政黨建設(shè)視域下黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的機制探析》[33]，楊蓉的《新時代背景下憲法與黨內(nèi)法規(guī)的結(jié)合與互動》[34]等，研究涵蓋銜接原則、內(nèi)容、路徑等。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機銜接必須堅持以黨章和憲法為基本遵循，將黨章規(guī)定的“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”和憲法規(guī)定的必須堅持黨的領(lǐng)導原則貫徹到黨內(nèi)法規(guī)實踐中，保證兩者的內(nèi)在統(tǒng)一是學界關(guān)于銜接原則的主流觀點。歐愛民的著作《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系論》則更為系統(tǒng)，從黨內(nèi)法規(guī)的屬性特征入手，從兩者的一致性與差異性兩個方面，將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系歸納為并行關(guān)系、交叉關(guān)系、一體關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上，建構(gòu)每一關(guān)系類型的銜接協(xié)調(diào)基準[35]。關(guān)系論的學術(shù)研究闡釋了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的異同點、相關(guān)性、特殊性等問題，回答了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)“為什么”的問題。

（四）從歷史論的角度

對黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展史進行縱向的研究，梳理各階段黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容、歷史特征，通過對歷史的回顧，總結(jié)經(jīng)驗，探尋規(guī)律。任何事物都是時代的產(chǎn)物，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)包括對其研究都帶有時代的烙印，只有回顧歷史，借助歷史比較，才能更深入地把握思想、理解制度和具體條款的承繼性以及在這些基礎(chǔ)上的承繼與發(fā)展。這些研究包括有對建黨以來整個黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展史的研究及對黨內(nèi)法規(guī)歷史階段的劃分。階段劃分有以改革開放或黨的十八大為節(jié)點的二階段說[36]，也有分為“新民主主義革命時期、社會主義革命和建設(shè)時期、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期”三階段說[37]，還有更多考慮黨內(nèi)法規(guī)的時代性特征的四階段說[38]，具體分為黨內(nèi)法規(guī)的起步探索階段新民主主義革命時期，曲折發(fā)展階段社會主義革命和建設(shè)時期，全面深化階段改革開放后到黨的十八大前，體系化發(fā)展階段黨的十八大后至今，這種觀點占據(jù)主流[39]。當然，無論是哪種劃分，雖然劃分標準不同，但在時間段上基本一致，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)歷史進程與黨的發(fā)展歷史密切聯(lián)系，且無論是哪種劃分標準和階段劃分，都較完整地還原了黨內(nèi)法規(guī)的歷史演進。此外，也有學者聚焦于某一段歷史進行解剖麻雀式的研究，在研究中又以黨的十八大以后黨內(nèi)法規(guī)研究頗受學者青睞。另外，鑒于延安時期是中國共產(chǎn)黨思想理論上成熟的重要時期，有學者專門研究了延安時期的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)[40]。除這種縱向研究外，在橫向上也有學者就國外政黨黨內(nèi)法規(guī)進行了比較研究，為黨內(nèi)法規(guī)的研究拓寬了國際視野。如武漢大學黨內(nèi)法規(guī)研究中心翻譯的《日本政黨法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)選譯》[41]《德國政黨法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)選譯》[42]《韓國政黨法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)選譯》[43]《西班牙政黨法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)選譯》[44]《法國政黨法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)選譯》[45]等，以及一些期刊論文，如《國外政黨黨內(nèi)法規(guī)的特征與借鑒》[46]《國外政黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的經(jīng)驗及啟示》[47]，或聚集于某一政黨進行案例研究，如《澳大利亞工黨黨規(guī)建設(shè)》[48]《德國社會民主黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)成果及其中國啟示》[49]《美國主要政黨嚴明黨紀的做法》[50]《越南共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主與紀律關(guān)系的幾個理論問題》[51]等，通過這些對域外政黨法規(guī)的研究，尋求可資借鑒之處，吸取世界經(jīng)驗。當然受研究視野及資料收集的難度的影響，域外研究在整體上較為匱乏。總體而言歷史論研究回答了黨內(nèi)法規(guī)是“怎么來的”的問題，追溯了一些黨內(nèi)法規(guī)的源流問題，客觀梳理了黨內(nèi)法規(guī)的歷史軌跡、發(fā)展規(guī)律，研究總結(jié)了歷史經(jīng)驗，為進一步完善黨內(nèi)法規(guī)體系提供了歷史邏輯。

（五）從運行論的角度

對黨內(nèi)法規(guī)的實施機制進行研究，從黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部運行過程入手，著眼于黨內(nèi)法規(guī)的制定、解釋、實施、評估、清理、監(jiān)督保障等現(xiàn)實問題展開研究。黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威和生命力源于有效實施，因而黨內(nèi)法規(guī)的有效實施遠比制定本身更復(fù)雜，涉及面更廣。如何才能真正形成讓“鐵規(guī)發(fā)力、禁令生威”的局面，也是社會各界共同思考的課題。在這一研究中，學界從最初強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的“執(zhí)行”到更多強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的“實施”，反映了對這一問題認識的深化和黨內(nèi)法規(guī)運行的整體性。執(zhí)行一般指黨內(nèi)法規(guī)運行中的單個環(huán)節(jié)，而實施則包括從立規(guī)到監(jiān)督整個動態(tài)的運行過程。如管化的《黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量評估標準研究》[52]，王立峰的《論黨內(nèi)法規(guī)實施的內(nèi)涵、要素與路徑》[53]，沈孝鵬的《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力：多重誘因與治理之策》[54]，周葉中、邵帥的《論構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系的思考》[55]等，從運行的不同過程分析了黨內(nèi)法規(guī)實施中的一些基本問題，并提出了相應(yīng)的解決路徑。隨著研究的不斷深入，學界也對黨內(nèi)法規(guī)本身的規(guī)范性、程序性、時效性等問題進行了研究。此外，學術(shù)界也開始注重黨內(nèi)法規(guī)的實效評估研究，這些評估研究涉及黨內(nèi)法規(guī)評估主體、對象、評估指標、評估制度、評估程序等。對評估主體有學者認為應(yīng)是多元的，這直接影響評估的效果[56]，而多元化評估主體能有效解決多元化主體模式存在的問題[57]。關(guān)于評估指標就更為復(fù)雜化，不同的學者列出了不同的指標，且指標有越列越多之勢，不同學者對同一標準理解不一的現(xiàn)象也較常見。因法規(guī)評估工作尚處于探索階段，因此，評估研究是黨內(nèi)法規(guī)研究的短板弱項，在知網(wǎng)以“黨內(nèi)法規(guī)評估”進行搜索，只能查到33 篇文章，這顯然也與黨內(nèi)法規(guī)其他主題的研究不成比例。這些問題的存在反映了研究與實踐的未同步性，無論是學界還是實務(wù)界對此都尚未破題。在學理上對一些基礎(chǔ)理論問題還未達成共識，在實操中，還存在導向不明確、標準不明晰等具體問題，沒有把黨內(nèi)法規(guī)的實施效果評估置于應(yīng)有位置。運行論研究更凸顯了黨內(nèi)法規(guī)的實踐性，研究著眼于實踐，在實踐中總結(jié)，在探索中前進，從黨內(nèi)法規(guī)運行的全過程回答了黨內(nèi)法規(guī)“怎么辦”的問題。

三、研究的特點及展望

黨的十八大后，對黨內(nèi)法規(guī)的研究不僅主題豐富，而且也具有鮮明的時代特點，“黨內(nèi)法規(guī)”不僅作為一個政治話語，更是迅速成為一個學術(shù)話語的熱點問題被學界大量關(guān)注。以黨內(nèi)法規(guī)理論和黨內(nèi)法規(guī)的實踐為研究進路，研究視野越來越廣寬，涵蓋主題越來越豐富，其觀點內(nèi)容也更開放，從總體研究到分門別類，黨內(nèi)法規(guī)研究取得了很多實質(zhì)性進展，也取得了巨大的成就。從學科上包括了法學、政治學、馬克思主義理論等，其分析框架不僅反映了歷史的連續(xù)性與發(fā)展性，而且反映了黨內(nèi)法規(guī)本身的要素，包括黨內(nèi)法規(guī)的概念與屬性、產(chǎn)生與發(fā)展、歷史與現(xiàn)實、問題與路徑等。當然，黨內(nèi)法規(guī)的研究仍存在“冰火兩重天”的現(xiàn)象，無論在方法還是內(nèi)容上依然有很大的空間，深入研究黨內(nèi)法規(guī)，需要進一步體現(xiàn)學術(shù)研究的針對性、時代性、全面性、邏輯性和實踐性。

（一）針對性

“文章合為時而著”，學術(shù)研究的針對性一方面要及時回應(yīng)普遍關(guān)切，做到疑釋解惑；另一方面要針對不同類別問題，做差異化處理。只有加強針對性才能增強實效性，否則就是自說自話。黨的十八大后，學界不斷拓展深化研究內(nèi)容來提升黨內(nèi)法規(guī)研究品質(zhì)，研究全面梳理了黨內(nèi)法規(guī)與全面從嚴治黨、黨內(nèi)法規(guī)與加強黨的領(lǐng)導、黨內(nèi)法規(guī)與法治、黨內(nèi)法規(guī)與國家治理現(xiàn)代化等幾對重大關(guān)系，體系化、整體化研究更為突出，但現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)研究的發(fā)展在一定程度上仍滯后于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實踐的發(fā)展，對一些現(xiàn)實問題的研究尚不能適應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的發(fā)展要求，制約了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)價值功能的實現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)研究不是空洞、抽象的純學術(shù)研究，而要始終服務(wù)于黨的建設(shè)、黨和國家事業(yè)發(fā)展的大局。因此，根據(jù)現(xiàn)實需要，在內(nèi)容上應(yīng)各有側(cè)重，在功能上應(yīng)相互協(xié)調(diào)、相互促進。問題是時代的聲音，在依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的視域下對一些新的現(xiàn)象、一些新的問題作出積極回應(yīng)，深刻剖析這些現(xiàn)象和問題背后的時代動因，指陳對黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)可能帶來的挑戰(zhàn)。一是在本體論研究中，對一些還沒達成共識的基礎(chǔ)理論問題應(yīng)給予更多關(guān)注，取得實質(zhì)性突破。比如關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”的概念釋義，這一概念雖早在1936 年提出，但集中作為一學術(shù)研究的時間并不長。對一些相近概念，有些學者做了清晰界定，但也有一些學者混同使用，或者作為同一概念使用，而這又進一步造成了在實務(wù)界使用的混亂。因此，針對“黨內(nèi)法規(guī)”相近概念的一些模糊使用情況，學界和實務(wù)界有必要做一規(guī)范，達成共識，“名不正，則言不順”，對概念內(nèi)涵理解不同，其研究進路也會大不相同。二是在關(guān)系論中關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的屬性之爭，這一爭議貫穿黨內(nèi)法規(guī)研究的整個過程。黨內(nèi)法既有政治屬性，又具有法治屬性，其法治屬性蘊含在制度規(guī)范形態(tài)之中，黨內(nèi)法規(guī)的制度規(guī)范也內(nèi)含法治精神。然而，對黨內(nèi)法規(guī)的研究有些僅涉及其政治屬性，只注重于政策宣示，或模糊化、同質(zhì)化，或囿于西方法學觀點的限制，使之限定于政治領(lǐng)域，而對法治屬性視而不見；有些則偏重于法治屬性，沒有運用馬克思主義的哲學思維方式，以純粹的法學觀點衡量黨內(nèi)法規(guī)。這兩種研究傾向皆不利于黨內(nèi)法規(guī)的體系化建設(shè)和中國特色社會主義法治體系建設(shè)，從學科體系的發(fā)展或現(xiàn)實需要來講，也是難以自洽的。因此，要致力于形成黨內(nèi)法規(guī)自身的學科體系、話語體系。對黨內(nèi)法規(guī)的研究不能采取非此即彼的教條態(tài)度，既要避免盲目效仿西方法治理論，又不陷于黨內(nèi)法規(guī)文本研究的窠臼。而是根據(jù)具體議題的特點，把黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性和法治屬性結(jié)合起來，形成“各自作用、相互作用和共同作用”的基本格局，并存于中國特色社會主義法治體系，以體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志為價值追求，共同服務(wù)于國家治理體系的現(xiàn)代化，這是立論的基礎(chǔ)和起點，否則就可能陷入法學話語或政治話語范式的困局，形成悖論而難以破解。三是價值論研究要從治國理政和中華民族偉大復(fù)興的高度回應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)為何重要，正確評判黨內(nèi)法規(guī)的正當性和現(xiàn)實急需性，準確認定其價值意義。要把“以人民為中心”作為價值旨歸，“發(fā)揮好黨內(nèi)法規(guī)在維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導，保障黨長期執(zhí)政和國家長治久安方面的重大作用”[58]，這是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的價值追求，是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)和學術(shù)研究的根本原則，無論是學界還是實務(wù)界都要堅持這一根本要求。四是歷史論研究要具有大歷史觀，從大歷史觀的角度把黨的四個歷史時期貫穿起來研究黨內(nèi)法規(guī)百年變遷走向和發(fā)展規(guī)律。歷史論的分析框架既要反映歷史的連續(xù)性和發(fā)展性，又要反映其背后的動因、影響事件本身的要素和要件。通過回顧歷史，把握基本問題與關(guān)系，探尋歷史發(fā)展規(guī)律，在黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的歷史脈絡(luò)中增強歷史自信和制度自信。也正是通過歷史考察，使我們深刻認識到黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)與黨的自身建設(shè)是相伴生的，黨發(fā)展到什么程度，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也應(yīng)跟進到什么程度，而黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)程度又直接決定黨的建設(shè)質(zhì)量。黨的十八大以后黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)有了極大發(fā)展，這正是在不斷總結(jié)過去的基礎(chǔ)上的傳承、發(fā)展與創(chuàng)新，是在既有理論與制度資源基礎(chǔ)上，根據(jù)時代特點和現(xiàn)實要求的與時俱進。五是運行論研究要從動態(tài)角度進行監(jiān)測。現(xiàn)有研究從一般意義上、靜態(tài)層面上研究黨內(nèi)法規(guī)的較多，如關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的制度文本始終為學界關(guān)注，而對黨內(nèi)法規(guī)運行的具體過程和動態(tài)監(jiān)測則稍顯不足，尤其是對黨內(nèi)法規(guī)的實施主體、實施評估的指標體系、操作性規(guī)范等一些亟待解決的現(xiàn)實問題，并沒有得到應(yīng)有關(guān)注。靜態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)制度在實踐上體現(xiàn)為一種動態(tài)的運行機制，是各要素之間的互動過程。應(yīng)把靜態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)與動態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)實施相結(jié)合，關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)整個運行過程，包括制定部門與實施部門間該如何互動，如何基于價值、信息和利益進行博弈，各要素之間如何影響運行過程等問題都是黨內(nèi)法規(guī)研究的應(yīng)有之義，同時還要加強黨內(nèi)法規(guī)保障體系的研究，對黨內(nèi)法規(guī)保障不足的問題要給予積極充分的回應(yīng)。

（二）時代性

任何事物都是時代的產(chǎn)物，學術(shù)研究也不例外。黨內(nèi)法規(guī)的研究隨著時代發(fā)展，其研究視域也在不斷發(fā)展與變化。民主革命時期，學界把黨內(nèi)法規(guī)主要放在紀律建設(shè)的場域下研究，改革開放初期則更多地放置在制度建設(shè)的場域下研究。黨的十八大以后的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)更加體現(xiàn)出時代精神，隨著治黨理念與治國理念的重大變化，黨的建設(shè)的任務(wù)和著眼點也發(fā)生變化，因此，黨內(nèi)法規(guī)研究也被更多放置在的“制度治黨”“依規(guī)治黨”的場域下。學界的研究無疑是把聚焦黨的建設(shè)與黨務(wù)管理中的黨內(nèi)法規(guī)，逐漸發(fā)展為依法治國與依法執(zhí)政背景下的黨內(nèi)法規(guī)，并作為依法治國和依規(guī)治黨的一個重要課題進行研究。這不僅反映了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實際的客觀要求，也是黨對自身認識不斷深化的結(jié)果。隨著中國的政治實踐和法治實踐進入新時代，對黨內(nèi)法規(guī)的研究應(yīng)該用新的理論視野和思維方法來分析。新時代提出了新的治黨治國理念和新的法治精神，這都對黨內(nèi)法規(guī)提出了新要求和新期待。因此，更需要把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)放在中國特色社會主義法治建設(shè)和國家治理體系現(xiàn)代化的背景下，放在黨長期執(zhí)政和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局中認識和理解，并關(guān)注在實踐中所表現(xiàn)出的突出問題，以“大歷史觀”把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)放在新時代中，躬身入局，如此才能更準確地理解黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)發(fā)展的內(nèi)在邏輯和實踐邏輯，以促進黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的進一步發(fā)展，使黨內(nèi)法規(guī)更加完備、周密、準確，更好地為黨的建設(shè)及黨和國家的事業(yè)發(fā)展服務(wù)。

（三）全面性

多學科、多視角、多層面的融合性研究是黨內(nèi)法規(guī)研究的基本走向。黨的十八大后，黨內(nèi)法規(guī)研究在很大程度上拓展了研究的視野、范圍和領(lǐng)域，取得了重大突破，但從目前的著述看，依然存在不均衡的現(xiàn)象。在研究學科上，自2014 年黨中央作出全面依法治國的重大部署后，從法學視角研究黨內(nèi)法規(guī)的熱情呈不斷增長之勢。然而，其他學科的學者們似乎并沒有對此有更多的關(guān)注，尤其是從管理學、社會學、歷史學、黨的建設(shè)等學科視野研究的并不多。受研究視野和學科背景的限制，在對黨內(nèi)法規(guī)的研究中要么是法律視角的法言法語，要么是黨建視角的黨言黨語，在一定程度上存在簡單套用或者學科移植的現(xiàn)象。因此，有必要推動跨學科研究，不斷拓展黨內(nèi)法規(guī)研究的學術(shù)視野，為研究提供多種理論視角和路徑，從而豐富學術(shù)理論分析框架，嚴密邏輯推演，使黨內(nèi)法規(guī)的研究更有深度和廣度。在研究范圍上，黨內(nèi)法規(guī)研究碎片化、分散化研究較多，分類研究、比較研究、地方法規(guī)研究、實施后評估研究等較少涉及。比如，《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出的黨內(nèi)法規(guī)體系包括三大體系，但目前對黨內(nèi)法規(guī)制度體系研究較多，對其他包括制度實施體系、制度建設(shè)保障體系及各大體系之間內(nèi)在關(guān)系的研究較少，這成為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)進一步發(fā)展的短板。地方法規(guī)也較少引起學者們的關(guān)注，以至于一些地方法規(guī)的實踐缺乏理論支撐和實踐檢驗。在實操方面，學界和實務(wù)界之間的交流與互動較少，存在研究者對實務(wù)不熟悉，對一些黨內(nèi)法規(guī)的實務(wù)操作流程在不清楚的情況下的單向解讀，從而在實踐進路方面的研究較為薄弱。因此，要打破存在的較為明顯的“研究壁壘”，在研究過程中要加強理論和實務(wù)工作之間的雙向交流與促進。學界既要保持引領(lǐng)性，又要保持開放性、動態(tài)性和回應(yīng)性。實務(wù)部門也應(yīng)為黨內(nèi)法規(guī)研究提供更多的支持，從而實現(xiàn)理論與實踐的良性互動。同時，多一些縱向和橫向之間的比較研究，縱向上，把不同歷史時期的黨內(nèi)法規(guī)進行比較研究，總結(jié)規(guī)律，探尋經(jīng)驗；橫向上把黨內(nèi)法規(guī)研究放在世界政黨規(guī)范的視野下比較研究，揚長補短。在研究方法上，現(xiàn)有研究文獻梳理和闡釋性研究較多，實證研究較少，且在實證研究中，受到各種主、客觀因素的影響，在樣本抽取、案例選擇、調(diào)查范圍上都具有一定的局限性。黨內(nèi)法規(guī)研究本質(zhì)上跨多門學科，其研究方法也應(yīng)借鑒其他人文社會科學的理論和方法，并構(gòu)建具有黨內(nèi)法規(guī)學特色的研究方法、話語體系、研究范式。因此，從黨內(nèi)法規(guī)研究的體系化發(fā)展來講，有必要對研究工作進行系統(tǒng)規(guī)劃，構(gòu)建有力的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究體系，以系統(tǒng)思維不斷提升研究的能力和水平，克服以往彼此獨立、“非此即彼”的“二元論”研究取向。從多維度、多層面開展研究，建立相互開放的觀點，形成完整的學術(shù)研究鏈條，發(fā)揮系統(tǒng)研究的優(yōu)勢，從而有效彌補分散研究的局限，發(fā)揮出研究合力，為形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系添磚加瓦。

（四）邏輯性

黨內(nèi)法規(guī)研究在強調(diào)其學術(shù)性研究的同時，還要注重邏輯性，而所謂邏輯性是在學術(shù)性分析的規(guī)范性和有效性的基礎(chǔ)上側(cè)重于分析的深刻性和有機性。毫無疑問，提高對黨內(nèi)法規(guī)的研究和闡釋的邏輯性，則需要在基本理論的基礎(chǔ)上提煉并提供學術(shù)分析框架，透過現(xiàn)象探求其背后的原因和邏輯，運用學術(shù)理論分析框架，綜合運用黨建、政治學、法學等學科理論，按照“為什么—是什么—怎么辦”的邏輯進路，對相關(guān)問題進行嚴密的邏輯推導及學理上的探討和解析。無論是歷史回顧還是文本梳理，無論是經(jīng)驗總結(jié)還是規(guī)律探尋，都需要有建立在邏輯基礎(chǔ)上的學理架構(gòu)，否則各主題之間就可能是分散和孤立的，而難以形成具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的有機整體，而這種分析的邏輯來自歷史和實踐，要積極推進黨內(nèi)法規(guī)的歷史邏輯、現(xiàn)實邏輯和發(fā)展邏輯的有機統(tǒng)一。這三者并非相互獨立，而是相互關(guān)聯(lián)、相互促進、缺一不可的，只有將黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的所有要素、體制、方式按照一定邏輯和結(jié)構(gòu)進行科學整合，才能實現(xiàn)研究效果最大化。

（五）實踐性

黨內(nèi)法規(guī)作為一門學科，對其研究應(yīng)遵循基本規(guī)律，明晰基本屬性，堅持邏輯性和學術(shù)性相統(tǒng)一，規(guī)范性和實踐性相統(tǒng)一。在健全完善黨內(nèi)法規(guī)體系的過程中既需要不斷補正，也必須在補正過程中不斷總結(jié)規(guī)律，塑造新的模式。同時，黨內(nèi)法規(guī)也是實踐，是在中國革命、建設(shè)和改革實踐中產(chǎn)生、發(fā)展并逐步完善起來的，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的實踐促進了黨內(nèi)法規(guī)研究，對黨內(nèi)法規(guī)的理論研究又反過來促進了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的實踐，也只有如此，才能提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的適應(yīng)性、規(guī)范性、有效性。因此，對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的研究要從歷史和現(xiàn)實的實踐中總結(jié)和分析，更應(yīng)注重黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)背后的機理、時代背景和文化傳承，在實踐中構(gòu)筑實現(xiàn)路徑。從我黨歷史上看，每部黨內(nèi)法規(guī)的頒布都是在黨的建設(shè)的現(xiàn)實需要中展開的，這充分體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的穩(wěn)定性與適應(yīng)性的相統(tǒng)一，充分體現(xiàn)了黨的建設(shè)的應(yīng)時之需和現(xiàn)實基礎(chǔ)。當前，黨的建設(shè)、黨和國家事業(yè)的發(fā)展有了更高的要求，因此黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)和研究也應(yīng)更加規(guī)范化、法治化、科學化。

“萬紫千紅總是春”，新的歷史條件和實踐要求對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提出了更高的要求，而提高黨內(nèi)法規(guī)研究質(zhì)量也必將全面推動黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)迎來重大突破，從而為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供更堅強的政治保證和制度保證。

注釋：

①2013 年中共中央發(fā)布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017 年）》，2018 年中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022 年）》。