惠建利

（陜西師范大學(xué)國家安全學(xué)院<政法與公共管理學(xué)院> 西安 710062）

一、問題的提出

近三年（2021、2022、2023）的中央一號文件中，對耕地保護的重視程度明顯遞增、制度不斷創(chuàng)新、更加重視執(zhí)法監(jiān)督。應(yīng)對耕地保護嚴峻形勢的主要戰(zhàn)略除了“守住耕地紅線”，還應(yīng)包括“確保農(nóng)地之實”“保障糧食安全”“保障生態(tài)安全”等，對此，現(xiàn)有耕地保護法治跟進不足，缺乏整體性的反應(yīng)和適應(yīng)?？v觀改革開放以來我國的耕地保護法治，總體上呈現(xiàn)出一種“階梯式徘徊進展”的狀態(tài)。在1985—1997 年的耕地保護法治初步確立階段，受城鎮(zhèn)化發(fā)展的沖擊，耕地保護立法目的實際沒有實現(xiàn)；在1997—2017 的耕地保護法治強化階段，一以貫之的耕地保護政策為遏制耕地數(shù)量銳減起到了重要作用[1]，但受進一步城鎮(zhèn)化發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展需求的影響，耕地保護效果并不明顯；2017年以后，耕地保護法治更加嚴格，保護力度不斷加大，但還達不到國家寄予的戰(zhàn)略厚望。

自1987 年《土地管理法》提出“十分珍惜和合理利用”土地要求以來，耕地保護議題開始受到國內(nèi)部分學(xué)者的關(guān)注，但直到1997 年《土地管理法》修訂后，相關(guān)學(xué)術(shù)研究才全面跟進。起初的研究多針對我國為了經(jīng)濟高速增長大量犧牲耕地問題展開，提出應(yīng)實現(xiàn)耕地管制[2]，強化土地執(zhí)法監(jiān)督[3]，明晰土地產(chǎn)權(quán)[4]等具有現(xiàn)實針對性的觀點。隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷推進，耕地“非農(nóng)化”問題更加突出，相關(guān)研究開始注重耕地質(zhì)量問題，提出統(tǒng)籌社會發(fā)展與耕地保護[5]，兼顧非農(nóng)建設(shè)用地與耕地質(zhì)量保護[6]等觀點。2014 年9 月農(nóng)地“三權(quán)分置”政策提出，農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營得到推進，但亦帶來耕地“非糧化”問題，相關(guān)學(xué)術(shù)研究密切關(guān)注該情況，提出將流轉(zhuǎn)地用于糧食生產(chǎn)是三權(quán)分置的核心[7]等觀點。2017 年，我國有關(guān)耕地保護的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》出臺，耕地保護開啟新征程，制度更加嚴格。學(xué)者們提出了完善耕地保護制度的執(zhí)行保障機制[8]，健全耕地質(zhì)量保護法律體系[9]，基于國家干預(yù)理論構(gòu)建耕地“非糧化”法律制度[10]等具體而深入的耕地保護法治建設(shè)建議。

改革開放以來的中國耕地保護法制學(xué)術(shù)研究成果豐富，研究視角多而廣，有相當啟發(fā)意義，但多從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)、資源科學(xué)等角度展開，聚焦于其經(jīng)濟效用[11]。雖然也有學(xué)者從糧食安全和生態(tài)安全雙重保障視角，甚至“三位一體”視角研究耕地保護問題，但缺乏新時代背景下基于整體主義視角系統(tǒng)專門研究耕地保護法治建設(shè)的研究成果。新時代，我國經(jīng)濟社會發(fā)展指導(dǎo)思想已由“發(fā)展重于安全”趨向“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”[12]，耕地保護與這一時代選擇緊密相關(guān)。對此，相關(guān)學(xué)術(shù)研究仍存囿限，主要表現(xiàn)在“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的耕地保護法治指導(dǎo)性理論尚未形成?！敖y(tǒng)籌發(fā)展和安全”首次被“十四五”規(guī)劃建議納入，并設(shè)專章做出全面部署，是新時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展指導(dǎo)思想的主要內(nèi)容。如何在耕地保護領(lǐng)域貫穿“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”理念，形成服務(wù)新的社會需求的耕地保護法治建設(shè)理論視野，諸多問題仍需澄清。此外，中國耕地保護法治建設(shè)有一系列“新現(xiàn)象”需從整體主義視角予以關(guān)注。一是隨著農(nóng)地“三權(quán)分置”的逐漸成熟，耕地利用主體趨于多元化。如何有效平衡耕地利用主體的經(jīng)濟利益與耕地的安全效能、生態(tài)效能是未來一段時期內(nèi)耕地保護法治需解決的主要矛盾。二是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下涌現(xiàn)出的諸如度假型、生態(tài)型等規(guī)模性觀光農(nóng)業(yè)，促進了農(nóng)村土地的復(fù)合利用，但耕地的生產(chǎn)功能受到削弱，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”風險加大，給耕地保護法治建設(shè)帶來新的挑戰(zhàn)。三是國際糧食貿(mào)易平衡被打破帶來的新制度應(yīng)對模式需發(fā)掘。2022 年以來，在新冠肺炎疫情、俄烏沖突等多重因素的影響下，糧食貿(mào)易保護主義顯現(xiàn)，國際糧價持續(xù)上漲[13]。我國雖然糧食生產(chǎn)正常，但對外依存度高，影響到國家糧食安全，耕地保護法治建設(shè)研究需及時跟進。

2022 年9 月，《耕地保護法（草案）》（征求意見稿）（以下簡稱《征求意見稿》）公布，標志著我國耕地保護從“零散立法”向“整體性立法”轉(zhuǎn)變邁出了代表性的一步，無論從立法宗旨，法律實體內(nèi)容來看都有很大進步。在立法宗旨上，相比《土地管理法》《基本農(nóng)田保護條例》等法律法規(guī)對土地利用促進社會經(jīng)濟發(fā)展的強調(diào)，《征求意見稿》增加了“保障國家糧食安全”的內(nèi)容。在具體內(nèi)容中，更是確立了耕地保護補償制度、壓實相關(guān)主體耕地保護責任、明確優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田的情形等統(tǒng)籌發(fā)展和安全的具體制度。盡管如此，《征求意見稿》在如何使具體制度統(tǒng)合于“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的指導(dǎo)思想，提高立法的整體性效果上仍有完善的空間，需要學(xué)術(shù)界提供相應(yīng)理論支撐。

二、耕地保護法治建設(shè)思路的整體主義轉(zhuǎn)變

整體主義理論是一個歷久彌新的話題，學(xué)術(shù)界對其的探討廣泛而深入。西方學(xué)者卡普拉認為，著眼于部分的世界觀是不健康的世界觀[14]，當今多數(shù)重要問題具有全球性，許多非常重要的社會選擇都對人類整體的繼續(xù)生存有著影響[15]。馬克思認為，同樣的人力和物力，如果能在專業(yè)化基礎(chǔ)上實行聯(lián)合會比單干具有更高的效能[16]。整體主義理論被廣泛應(yīng)用于各學(xué)科各領(lǐng)域，甚至最私法化的合同法規(guī)范體系，已呈現(xiàn)出由近代合同法的“個人主義”向現(xiàn)代合同法的“整體主義”傾向的國際趨勢[17]。學(xué)者對整體主義有三種不同看法。第一種觀點認為，整體主義是一種觀念，與個體主義相對應(yīng)。整體主義是指人類群體的整體利益[18]，主張通過整體研究來揭示事物的全貌和演進規(guī)律[19]。第二種觀點認為，整體主義既是一種觀念也是一種治理模式。作為觀念的整體主義與個人主義相對，強調(diào)集體利益、公共利益優(yōu)先至上；作為治理模式的整體主義與地方保護主義相對，強調(diào)協(xié)同行動、共擔社會責任[20]。第三種觀點認為，整體主義既是一種意識形態(tài)和價值也是一種方法論[21]，應(yīng)通過“系統(tǒng)論”“大局觀”的立場與方法，解決實踐難題。本研究認為，整體主義包括觀念上的整體主義、治理方式上的整體主義和方法論上的整體主義，內(nèi)容涵蓋了以上三種觀點，或可稱為“第四種觀點”。這樣，耕地保護的整體主義，不僅體現(xiàn)為集體主義，還包括共擔社會責任、整體性保護。具體而言：第一，耕地保護需要整體主義觀念。整體主義觀念是集體利益優(yōu)先于個人利益，整體主義觀念下的法律制度設(shè)計，是在綜合考慮各方主體利益的基礎(chǔ)上，明確社會共同利益是個體利益得以實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，較之個人利益具有優(yōu)越性。這點也是國外耕地保護最成功國家的經(jīng)驗，即嚴格法規(guī)制度，限制土地私主體權(quán)利，即使是土地私有制的英國，土地所有者也無權(quán)改變土地用途，此項權(quán)利必須由政府給予他們[22]83。第二，耕地保護需要耕地整體主義意識。耕地保護的邏輯起點和終點均是“人人共享”，耕地保護的這種社會性需要法律的適配與保障，也需要營造全社會保護耕地的強烈意識，甚至耕地保護的社會、政治和政策共識比任何特殊的政策方法更為有效[22]93，通過培養(yǎng)“共擔社會責任”的意識，為耕地保護法治建設(shè)及落實提供社會支持。第三，耕地保護需要整體主義方法。整體主義追求從系統(tǒng)、大局出發(fā)的立場與方法，針對的對象不是個體而是系統(tǒng)，包括系統(tǒng)整體和組成系統(tǒng)整體各要素的相互關(guān)系。耕地保護與國家、政治、社會組成一個整體，耕地保護制度對農(nóng)民利益、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)安全及糧食安全都有重要意義。習(xí)近平總書記指出，“耕地是我國最為寶貴的資源”。因此，需要運用整體主義方法構(gòu)建耕地保護法治，建立一種兼顧市場主體及國家的發(fā)展和安全、兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展、兼顧近期與長遠利益的耕地保護法律制度。

新時代，整體主義有著更為具體的表現(xiàn)，需引起我國耕地保護法治建設(shè)的重視。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的創(chuàng)新理論。黨的十九屆五中全會將“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”納入“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)思想?！敖y(tǒng)籌發(fā)展和安全”是貫徹總體國家安全觀的重要需求，具體體現(xiàn)了總體國家安全觀中的系統(tǒng)思維和方法。統(tǒng)籌發(fā)展和安全的思想，貫通于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的每個領(lǐng)域和全過程，也貫通于耕地保護的全過程中。耕地是國家糧食安全的根基所在，因此，要從戰(zhàn)略和全局的高度認識耕地保護的重要性，從整體主義視角出發(fā)構(gòu)建耕地保護法制，把“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的理念融入耕地保護領(lǐng)域，以系統(tǒng)思維明晰戰(zhàn)略，采用整體性方式方法化解耕地風險。從時代意義上講，“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的思想和理論是整體主義理論在新時代耕地保護法治建設(shè)中的一個重要體現(xiàn)。新時代，從整體主義視角構(gòu)建耕地保護法治，迫切需要將“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的思想和理論融入耕地保護法治建設(shè)。

多年來，我國的耕地保護法治建設(shè)，未能全面跟進時代變革，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。主要表現(xiàn)在：耕地保護法制分散、不統(tǒng)一，耕地保護激勵制度尚不完善，耕地保護可持續(xù)發(fā)展制度不到位，耕地保護程序性規(guī)范不足。正如《征求意見稿》說明書所言，現(xiàn)行法律法規(guī)體系分散、不統(tǒng)一，缺乏有效銜接，未能做到與時俱進。從整體主義視角審思耕地保護法治現(xiàn)狀，考慮耕地保護法治建設(shè)的整體性戰(zhàn)略布局，需實現(xiàn)以下思路的轉(zhuǎn)變：

（一）從“碎片化法治”向“整體性法治”轉(zhuǎn)變

目前以部門為主導(dǎo)形成的各種與耕地保護有關(guān)的政策法規(guī)及管理呈現(xiàn)碎片化的特點，部門之間有關(guān)耕地保護的政策法規(guī)在規(guī)制目標、范圍、條件、對象等方面存在一定差異，使得中央的有關(guān)耕地保護政策在實踐中難以有效開展。耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的影響已經(jīng)滲透到我國社會的各個領(lǐng)域，對此，現(xiàn)有法律法規(guī)難以實現(xiàn)有效規(guī)范。因而需要站在整體主義角度完善甚至重構(gòu)耕地保護法治體系。整體主義理論強調(diào)將事物整體作為解決問題的基本單位，強調(diào)事物之間的關(guān)聯(lián)及其整體性，主張從宏觀層面對事物進行把握，通過局部調(diào)整實現(xiàn)整體最優(yōu)效應(yīng)。當前我國的國土空間規(guī)劃、全域土地綜合整治政策都部分體現(xiàn)了整體性治理的思路，接下來實現(xiàn)耕地保護的“整體性法治”轉(zhuǎn)變，還需統(tǒng)籌不同政策法規(guī)的目標、范圍等以形成穩(wěn)定性、權(quán)威性的法治。

（二）從“概念沖突模糊”向“概念統(tǒng)一明確”轉(zhuǎn)變

整體主義視角下的耕地保護法治建設(shè)，需要法律制度的統(tǒng)一化、體系化，需要將法律制度置于統(tǒng)籌發(fā)展和安全的框架中加以思考和布局，而法律制定的整合統(tǒng)一首先應(yīng)體現(xiàn)為法律基本要素、基本概念的統(tǒng)一化、明晰化。法律概念是法學(xué)研究的基礎(chǔ)，也是制度建構(gòu)和體系完善的基石。如果概念不統(tǒng)一、不規(guī)范，制度安排就難以形成、制度功能就難以發(fā)揮，這就需要梳理現(xiàn)有制度中的概念重復(fù)沖突等問題。目前以部門法、單行法為主導(dǎo)形成的各種與耕地保護有關(guān)的法律規(guī)范，在核心概念上用詞不夠規(guī)范，概念的名稱、含義、范圍都存在交叉或沖突。各類耕地保護政策中的概念用語在不同部門的實踐應(yīng)用中存在較大差異，各部門的理解都存在不同，導(dǎo)致實踐執(zhí)行部門和社會主體對耕地保護相關(guān)問題的理解不一致，許多基礎(chǔ)性工作難以開展，也影響到法律的有效實施。因而需要整體性梳理與耕地保護相關(guān)的概念，建立“統(tǒng)一明確簡潔”的耕地保護法律概念體系。

（三）從“單一加強執(zhí)法力度”向“綜合反應(yīng)耕地功能”轉(zhuǎn)變

在耕地保護中過度強調(diào)加強執(zhí)法力度容易造成政府與民眾對立的“假象爭利”后果，使用此種模式應(yīng)對耕地保護問題的法治思路，在某種程度上是耕地保護法制本身不夠系統(tǒng)完善、耕地保護法制最初起源于緊急應(yīng)對之法的客觀現(xiàn)狀的要求，盡管一些聚焦于耕地保護的應(yīng)急法律和制度在緩解短期的現(xiàn)實困境方面有一定積極意義，但同時不可避免陷入“有洞補洞”的簡單修法循環(huán)中，其應(yīng)對之策也主要是局部的和短期的。目前社會上廣泛存在兩種憂慮和慌恐，一種是對糧食安全的擔憂；另一種是對保護耕地給農(nóng)民帶來經(jīng)濟利益損失的擔憂。這兩種現(xiàn)象所基于的假設(shè)是：國家重視糧食安全，農(nóng)民必須種地保糧食安全，經(jīng)濟利益卻難以保障。這是一種對耕地保護與糧食安全關(guān)系的片面理解，忽視了耕地保護的全面性、差異性、多功能性以及糧食安全的多元性、階段性、動態(tài)性特征。有鑒于此，有必要科學(xué)反映耕地保護的糧食安全功能及其他功能，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的加強行政執(zhí)法的思路，科學(xué)看待耕地保護與糧食安全的關(guān)系。耕地保護法治建設(shè)不僅需要加強執(zhí)法規(guī)范，而且需要相關(guān)規(guī)則意識、平等意識在法治中得到貫徹。

（四）從“強化政府耕地保護責任”向“注重多元主體共責”轉(zhuǎn)變

與任何一種資源保護一樣，耕地保護需要發(fā)揮全社會的力量，共同營造耕地保護氛圍。因此，耕地保護本身是一個較為開放的整體，人人均與其關(guān)聯(lián)。聯(lián)合國發(fā)布的《2021 年世界糧食安全和營養(yǎng)狀況》將耕地保護作為一項國際問題，也強調(diào)全民參與。應(yīng)對耕地保護的主體法治建設(shè)可分為兩類，一是如何合理安排各種法律與制度，實現(xiàn)多元主體共同參與、發(fā)展和利益平衡，達到整體性最優(yōu)效果；二是如何合理安排政府的耕地保護責任，避免責任推卸，減少執(zhí)法成本。這兩類法治建設(shè)途徑亟須整合，因而需要凸顯“多元主體共責”理念。從某種意義上而言，“多元主體共責”理念也是一種“整體主義”，既強調(diào)思想意識上的集體主義、耕地保護公共利益優(yōu)先，也強調(diào)行動上需要強大的、綜合性的實施主體，包括黨和政府、農(nóng)民集體、農(nóng)戶、經(jīng)營主體和社會主體的協(xié)同行為。

（五）從“完善靜態(tài)實體性規(guī)范”向“強化動態(tài)程序性規(guī)范”轉(zhuǎn)變

耕地保護立法內(nèi)容從性質(zhì)上可以劃分為實體性規(guī)范和程序性規(guī)范兩大類。實體性規(guī)范內(nèi)容的科學(xué)性、嚴謹性、系統(tǒng)性對于法制建設(shè)運行、開展、實施發(fā)揮著方向性影響，但若將實體性規(guī)范完善作為實現(xiàn)法制建設(shè)的唯一目標則有失偏頗。事實上，國家的法治建設(shè)是一個極其復(fù)雜、系統(tǒng)、有機的工程，既與社會經(jīng)濟發(fā)展互構(gòu)共生，又與國家政治安全、社會穩(wěn)定、生態(tài)保障互促互限。在社會主義市場經(jīng)濟確立初期，不少學(xué)者、政府決策者乃至民眾就已認識到，在考慮法治建設(shè)時，中國更側(cè)重于實體合法性方面，而對法律程序問題缺乏關(guān)注和理解。然而，對待耕地保護這一復(fù)雜系統(tǒng)的問題，完善“程序公正”當前仍未受到學(xué)者的普遍關(guān)注。進入新時代，我國新的社會矛盾不斷涌現(xiàn)，特別是在國際糧食貿(mào)易環(huán)境發(fā)生巨大變化的情況下，需要及時轉(zhuǎn)換思路，使耕地保護法治建設(shè)模式與制度調(diào)節(jié)邏輯也重視“動態(tài)程序公正性”，借助程序化解復(fù)雜的價值問題，通過公正程序使實體規(guī)范得以實現(xiàn)，因為完備的程序要件是法治協(xié)調(diào)運作的必備基礎(chǔ)[23]。

三、整體主義視角下的耕地保護法治建設(shè)

（一）當前耕地保護法治建設(shè)的宏觀構(gòu)想

1.立足于國家糧食安全保障的常態(tài)化建設(shè)

21 世紀全球面臨糧食安全、營養(yǎng)安全和氣候安全三大挑戰(zhàn)，均與傳統(tǒng)的以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的糧食生產(chǎn)系統(tǒng)有關(guān)。聯(lián)合國發(fā)布的《2021 年世界糧食安全和營養(yǎng)狀況》顯示2030 年實現(xiàn)消除饑餓目標不容樂觀[24]。世界糧食危機給中國的糧食安全敲響了警鐘，更讓人們看到了耕地保護的極端重要性。黨中央將耕地保護上升到國家安全的高度，反復(fù)強調(diào)中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上[25]。耕地面積及質(zhì)量不僅影響到人類食物供應(yīng)及食物價格，而且影響國家在國際糧食市場上的地位。美國耕地資源保護政策中，鮮明指出耕地資源事關(guān)國際糧食市場中美國的領(lǐng)導(dǎo)地位。此外，耕地保護也影響農(nóng)業(yè)及其相關(guān)行業(yè)發(fā)展。在耕地保護制度演化過程中，我國出臺了耕地占補平衡等制度，塑造了從數(shù)量到質(zhì)量再到生態(tài)的耕地“三位一體”保護理念。為了增加耕地，從早期的土地開發(fā)整理復(fù)墾到現(xiàn)階段的全域土地綜合整治，都體現(xiàn)出耕地保護制度與時俱進的過程。對此，《征求意見稿》在立法宗旨上已有鮮明的體現(xiàn)。這充分說明中國在應(yīng)對糧食安全的過程中，耕地保護法治安排不只是一種應(yīng)急策略，而是同經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展相互協(xié)調(diào)，能夠統(tǒng)籌短期目標與中長期發(fā)展戰(zhàn)略。

2. 在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上重塑耕地保護法治理念

構(gòu)建好的法律法規(guī)，需有清晰的法治建設(shè)指導(dǎo)思想，制定出的法律規(guī)則才會清晰明確[26]。新時代新發(fā)展階段，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，就是要堅持系統(tǒng)思維，同步部署安全與經(jīng)濟社會發(fā)展，站在頂層設(shè)計和整體謀劃的角度，促進發(fā)展和安全的良性互動[27]。理念在制度系統(tǒng)中處于引領(lǐng)地位，理念指向直接決定著制度功能的定位[28]。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，重塑耕地保護的法律理念，從功能維度上看，耕地保護不僅會對經(jīng)濟發(fā)展、勞動力市場、稅收、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境等造成影響，而且，會影響到糧食貿(mào)易、社會穩(wěn)定和政治安全。在社會層面，耕地保護還影響到城鄉(xiāng)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、生活質(zhì)量等。因此，需在全方位和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上構(gòu)建兼顧整體性和動態(tài)性的社會、政治和經(jīng)濟體系，調(diào)動并整合各類不同主體的作用，形成整體性合力，平衡不同群體的利益，通過制度創(chuàng)新，賦予耕地保護新的活力和功能。對此，《征求意見稿》無論是在基本原則上，還是在具體內(nèi)容上都有充分體現(xiàn)。

3.推動耕地保護立法系統(tǒng)化、綜合化

目前，我國涉及耕地保護的立法比較分散，國家層面有《農(nóng)業(yè)法》（1993）、《土地管理法》（2019）、《農(nóng)村土地承包法》（2018）、《民法典》（2021）、《刑法》（2020）、《鄉(xiāng)村振興促進法》（2020）等法律，《土地管理法實施條例》（2021）、《關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（2021）等行政法規(guī)以及部門規(guī)章，此外，還有各地相關(guān)地方性法規(guī)及規(guī)章。這些立法為耕地保護提供了重要保障，但也存在一些遺憾。總體而言，國家層面的相關(guān)立法并不專門調(diào)整耕地保護問題，有關(guān)耕地保護的立法零散地分布于各部門法中，針對性和可操作性都不強，一些亟需的制度存在空白等問題。部門規(guī)章和相關(guān)地方立法由于立法層級和效力有限，不能對耕地保護做出系統(tǒng)性、整體性的制度安排。耕地保護法治建設(shè)要想達成發(fā)展和安全相互促進目標，就必須從目前以“零散立法”為主轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的“整體性立法”，統(tǒng)籌城市建設(shè)與耕地保護，協(xié)調(diào)耕地保護全面與局部、中央和地方的關(guān)系等，《征求意見稿》正是對此需求的有效回應(yīng)。

（二）當前耕地保護法治建設(shè)的具體構(gòu)想

1.更新、規(guī)范法律概念

隨著中國糧食安全問題的日益嚴峻和國家對糧食安全重視程度的提高，“耕地”“永久基本農(nóng)田”“高標準農(nóng)田”等概念在中國法律文本和政策文件中頻繁出現(xiàn)，目前有必要對這些概念重新審視，形成可準確反映耕地保護動態(tài)和社會現(xiàn)實的規(guī)范化概念，并在此基礎(chǔ)上調(diào)整相關(guān)的制度安排和政策體系。學(xué)界對此已做嘗試。例如，有學(xué)者認為，目前制度規(guī)范中的永久基本農(nóng)田與基本農(nóng)田的表述存在混用[29]，認為耕地有特定的內(nèi)涵，和園地、林地、牧草地等其他農(nóng)用地是平行關(guān)系[30]，耕地是由自然要素、經(jīng)濟要素與社會要素綜合作用形成的自然歷史綜合體[31]，有必要重新界定傳統(tǒng)沿用的耕地概念，把園地、魚塘歸入耕地的范疇[32]。此次《征求意見稿》統(tǒng)一了“耕地”的概念和“永久基本農(nóng)田”的概念。強調(diào)耕地的種植農(nóng)作物特性，強調(diào)了耕作層未破壞的耕地。要求每年至少應(yīng)保證收獲一季農(nóng)作物，與園地、林地、牧草地有明顯區(qū)別。強調(diào)永久基本農(nóng)田是實行特殊保護的耕地，重點是用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，特別是口糧生產(chǎn)。當前，隨著國際國內(nèi)糧食貿(mào)易環(huán)境和人民生活需求變遷，耕地作為一種公共資源，其內(nèi)涵日趨豐富和精細化，除了傳統(tǒng)意義上的自然要素，還融入了經(jīng)濟要素、社會要素、安全要素等?！墩髑笠庖姼濉逢P(guān)于“耕地”和“永久基本農(nóng)田”概念的表述，更符合時代背景，可改變?nèi)藗儗Ω氐膫鹘y(tǒng)認識并升級保護理念，推動全民積極營造保護耕地的氛圍。

2.創(chuàng)新耕地保護綜合體制

雖然經(jīng)過2018 年政府體制改革，政府職能部門職責已得到有效整合，但由于體制的制約、考核標準的執(zhí)行力不強，僅僅依賴部門聯(lián)動，許多基礎(chǔ)性工作難以開展，源頭問題難以得到根本解決，政府各職能部門的耕地保護職責難以形成合力。因此，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，需要尋求在耕地保護管理體制上的突破，這是重構(gòu)中國耕地保護法治體系的重要保障。國際上，一些經(jīng)濟發(fā)達國家土地管理機構(gòu)正趨于綜合化發(fā)展，融合土地規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施等部門職能于一體[33]。鑒于自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的耕地利用目標有別，二者在高標準農(nóng)田建設(shè)項目管理職能上有交叉等問題，建議在耕地保護中，明確自然資源部門的牽頭作用，細化農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的具體職責，將各部門的行政審批、聯(lián)合執(zhí)法等方面的責任落到實處?！墩髑笠庖姼濉反_立了耕地保護田長制，但規(guī)定簡略，建議借鑒我國環(huán)保領(lǐng)域中實踐探索和立法都較為成熟的“河長制”“林長制”，建立統(tǒng)一負責多部門聯(lián)動的“田長辦”，引入第三方專業(yè)耕地檢測機構(gòu)進行監(jiān)督等制度，同時對“田長”的工作職責、巡查頻率、巡查內(nèi)容、薪資待遇等做出界定或規(guī)定相應(yīng)的引致性條款，形成耕地保護長效監(jiān)管機制。

3.健全耕地保護責任制度

在健全國家法律制度體系中，應(yīng)更加重視推動耕地保護責任制度，建立整體性責任機制。第一，落實耕地保護黨政同責制度。強調(diào)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部在耕地保護中的共同責任，有利于強化法治責任的落實，形成統(tǒng)籌協(xié)同的黨政結(jié)構(gòu)[34]，具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性特點和效果。我國各地實踐正逐漸將黨政同責融入耕地保護工作，此次《征求意見稿》將耕地保護“黨政同責”制度上升為法律制度，意味著耕地保護責任主體范圍由政府擴大至各級黨委，形成耕地保護領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)同的黨政結(jié)構(gòu)，具有整體性、協(xié)同性特點及效果。第二，隨著糧食安全的國家戰(zhàn)略地位不斷提升，未來的耕地保護法對既有的法觀念及法律制度應(yīng)有較大的改革，在注重黨政同責的同時，也應(yīng)更多地關(guān)注個體的耕地保護社會責任，調(diào)動多元主體參與耕地保護的主動性和積極性，實現(xiàn)“人人盡責”的耕地保護共同體?！墩髑笠庖姼濉访鞔_了耕地所有權(quán)人和使用權(quán)人等耕地權(quán)利人的耕地保護責任，還規(guī)定了建設(shè)單位占用耕地耕作層剝離再利用責任，但對檢驗認證、媒體等第三方機構(gòu)的責任規(guī)定缺乏，對增強全社會保護耕地共同責任意識的規(guī)定缺乏，尚需進一步完善，從而形成耕地保護責任由全社會共同分擔的格局。

4.統(tǒng)籌耕地“約束性”與“激勵性”規(guī)范

第一，在耕地保護中加強“約束性”規(guī)范。因為耕地保護關(guān)系到我國糧食安全戰(zhàn)略及長遠發(fā)展穩(wěn)定，所以須緊緊圍繞國家意志和發(fā)展戰(zhàn)略來開展，這必然要求加強耕地保護中的政府約束力。在維護耕地保護相關(guān)主體利益的前提下，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃和監(jiān)管執(zhí)法等政府約束性規(guī)則的關(guān)鍵性作用，以此規(guī)范、約束和引導(dǎo)各方利益主體對耕地的開發(fā)、利用和保護行為，并將其作為一項面向新時代耕地保護戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性制度加以落實。第二，在耕地保護中完善“激勵性”規(guī)范。完善基本農(nóng)田有償保護、耕地保護指標交易等市場化規(guī)范。當前，在糧食安全背景下，應(yīng)堅持耕地保護國家規(guī)制的嚴格化。進一步提高國家土地管制的效率，鞏固其合法性。同時將利益平衡的理念運用于制度安排中，激發(fā)耕地保護付出主體的主觀積極性，讓國家、集體、農(nóng)民、經(jīng)營大戶能夠合理分享土地的增值收益。《征求意見稿》在實體內(nèi)容中雖然規(guī)定了耕地保護補償制度等激勵性制度，但規(guī)定的四大基本原則———“科學(xué)規(guī)劃”“保護優(yōu)先”“從嚴管控”“用養(yǎng)結(jié)合”——都屬于約束性原則。作為通識的法律原理，基本原則是對立法、執(zhí)法、司法和守法具有全局性的指導(dǎo)意義和普遍使用價值的基本準則，指導(dǎo)法的規(guī)則的制定和作為具體制度的出發(fā)點，貫穿于法運行過程的始終。由此，我們有理由懷疑，缺乏“激勵性”基本原則的耕地保護法，如何能夠指導(dǎo)具體的激勵性規(guī)范？特別是，如果實踐中出現(xiàn)激勵性事實，但現(xiàn)行法律未具體規(guī)定，則司法機關(guān)會陷入無法可依的困境。然而，如果法律基本原則中規(guī)定有“激勵性”原則，此問題可得以緩解。因此，從整體主體視角觀之，《征求意見稿》的基本原則內(nèi)容不全面，存在“一邊倒”缺陷。

5.重新詮釋農(nóng)地和宅基地“三權(quán)分置”內(nèi)涵

在我國，自2013 年中央農(nóng)村工作會議正式將農(nóng)地“三權(quán)分置”改革作為一種制度安排確立以來，農(nóng)地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵一直側(cè)重于鼓勵“耕作者的積極性”。如《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》（2015）、《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（2016）都提出，要在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)上，加強對土地經(jīng)營權(quán)的保護。學(xué)者們也多認為農(nóng)地“三權(quán)分置”的核心是“搞活經(jīng)營權(quán)”[35-36]。與此相類似，2018 年中央一號文件正式提出的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”核心要義是適度放活宅基地使用權(quán)[37]。自2020 年世界糧食危機出現(xiàn)以來，學(xué)者們審思了農(nóng)地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵，提出了諸如農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革雖然有效但也帶來耕地“非糧化”“非農(nóng)化”之惡果[38-39]等觀點。新時代“三權(quán)分置”的核心不僅僅在于放活土地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，還有保糧食安全、社會穩(wěn)定等價值，具有“公私雙性”，需通過立法遏制“三權(quán)分置”帶來的威脅耕地安全行為，重新詮釋“三權(quán)分置”的內(nèi)涵。對此，《征求意見稿》進一步壓實相關(guān)主體的耕地保護責任，第五十條規(guī)定，土地承包合同及土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)合同應(yīng)明確“實際經(jīng)營人”的耕地保護義務(wù)，該條規(guī)定強化了耕地實際經(jīng)營權(quán)人的責任，意味著其可能會同時承擔違約責任和違法責任，但將責任主體僅限于實際經(jīng)營人未免不周全，因為也存在合同其他主體違反耕地保護責任的情形，如發(fā)包方、合同雙方主體共同違反耕地保護責任。

6.完善耕地保護程序性規(guī)范

考察和分析歷史的演變，可以發(fā)現(xiàn)，程序是否完備是衡量法制優(yōu)劣的主要條件。正當法律程序條款適用的意義有兩個方面，一方面，要求行政機關(guān)的權(quán)力行使過程符合最基本的程序性要求、滿足最低限度的公平，保證在耕地保護事前、事中、事后環(huán)節(jié)起到應(yīng)有的作用。比如安徽滁州實行耕地保護前置，在重大項目規(guī)劃選址中嚴格設(shè)計、審批程序，保護耕地和永久基本農(nóng)田。另一方面，需賦予農(nóng)民耕地保護知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等程序性權(quán)利，充分調(diào)動農(nóng)民集體、廣大農(nóng)民、土地經(jīng)營者等耕地最直接的管理者、使用者、經(jīng)營者保護耕地的動力和積極性，將治理理念、治理模式融入耕地保護法治建設(shè)中。建議耕地保護法治建設(shè)中，保障農(nóng)民耕地保護全過程參與權(quán)。建立“權(quán)力清單”制度，將與耕地保護有關(guān)的村務(wù)公開、資產(chǎn)管理等事項分類梳理，讓農(nóng)民自覺承擔起鄉(xiāng)村振興的主體監(jiān)督責任。因為，就農(nóng)民土地權(quán)益的保護來說，程序公正先于貨幣補償?！墩髑笠庖姼濉烦绦蛐砸?guī)范欠缺，有些程序性規(guī)定過于籠統(tǒng)、缺乏操作性。例如，《征求意見稿》將耕地保護“黨政同責”制度上升為法律制度，在法律責任部分對耕地保護違法違規(guī)行為問責加以專門規(guī)定,但對問責的程序缺乏規(guī)定或相關(guān)的引致性條款。黨政同責可能既涉及黨內(nèi)程序又涉及法定程序，對此應(yīng)制定具體的程序性規(guī)范[40]。《征求意見稿》規(guī)定了建設(shè)單位占用耕地耕作層剝離再利用責任，但在如何貫徹落實等實踐難點問題上沒有明確規(guī)定，需實現(xiàn)突破，建議對建設(shè)單位違法行為的責任承擔及救濟問題做出具體規(guī)定。此外，耕地保護過程中農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等程序性權(quán)利缺乏規(guī)定，影響實體規(guī)定的執(zhí)行效果。

四、結(jié)語

綜上，中國耕地保護法治具有多個特點：第一是“整體”。表現(xiàn)為耕地保護法治體系應(yīng)具有整體性。包括立法系統(tǒng)化、保護機制協(xié)調(diào)統(tǒng)一等。第二是“綜合”。表現(xiàn)為耕地保護法治建設(shè)需注重多元主體共參共責和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展等。第三是“統(tǒng)籌”。表現(xiàn)為在耕地保護法治建設(shè)中統(tǒng)籌發(fā)展和安全，統(tǒng)籌短期目標與中長期發(fā)展戰(zhàn)略等?！墩髑笠庖姼濉肪o跟時代變化，貫徹國家關(guān)于糧食安全和耕地保護的重要精神，將耕地保護在國土空間規(guī)劃中的優(yōu)先地位、耕地保護“黨政同責”等制度上升為法律制度，形成了較為完整的耕地保護法規(guī)體系。另外，在本研究提出法治建設(shè)思路轉(zhuǎn)變和法治建設(shè)構(gòu)想的基礎(chǔ)上，還應(yīng)進一步達成以下共識：

第一，耕地保護法治建設(shè)是一項宏大的社會系統(tǒng)工程，涉及諸多要素和環(huán)節(jié)。我國耕地保護法治建設(shè)的重點是理清法治現(xiàn)狀，重塑法治理念，推動立法的體系化、綜合化。從整體主義視角審思耕地保護法制建設(shè)，還應(yīng)從全面落實耕地保護法律規(guī)范和全面布局耕地保護制度改革著手，將法律規(guī)定落到實處。第二，正視耕地的多元性，制定差別化耕地保護制度。耕地屬性、區(qū)域差異增加了耕地保護法治應(yīng)對的復(fù)雜性，對此，要在正視我國各地耕地資源稟賦差異大的客觀情況下，循名責實地對待不同地區(qū)、不同類別耕地的保護。例如，2022 年8 月1 日實施的《黑土地保護法》即是針對黑土地的屬性做出規(guī)定。第三，中國耕地保護法治需形成全球視野。隨著國際糧食安全危機的深化，國際糧食市場動蕩、供給短缺局面出現(xiàn)，不少糧食產(chǎn)量大國通過頒布糧食出口禁令等措施應(yīng)對糧食危機。中國如何應(yīng)對國際糧食危機，同時攜手國際社會共同應(yīng)對糧食安全挑戰(zhàn)，對此耕地保護法治建設(shè)亦應(yīng)未雨綢繆。