■ 文｜本刊記者 張林 王洪濤

機構的等級和性質、職責劃分，以及人員編制成為各省份公路主管部門機構改革的重點。

12年前，中共中央、國務院的一紙文件——《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號），拉開了我國事業(yè)單位機構改革的序幕。在這場自上而下的全國性改革中，公路主管部門的機構設置和職能劃分發(fā)生了重大變化。公路主管部門機構改革的特點可以用“合”與“分”兩個字來概括，“合”是融合公路、鐵路、水運、民航（以下簡稱“公鐵水航”）的綜合交通，“分”是劃分行政單位、事業(yè)單位和執(zhí)法單位的職責邊界。

10余年來，我國大部分省份公路主管部門的機構改革基本完成。目前，建設綜合立體交通已成為大勢所趨。在這樣的背景下，公路主管部門的機構改革也成為了順勢而為之舉，是滿足人民群眾對美好出行需求的關鍵一步。

/ 通過頂層設計看改革 /

記者從各省份公路主管部門獲悉，截至2022年，已有24家公路主管部門完成了機構改革，仍有部分省份的三定方案懸而未決，改革仍在繼續(xù)。

改革啟動以前，各地公路主管部門主體多樣，行政單位、事業(yè)單位和企業(yè)單位3種管理主體并存，機構設置重復交叉、職能分散，無法適應發(fā)展的要求，阻礙了行業(yè)內(nèi)部的良性發(fā)展。

2011年3月，中共中央、國務院印發(fā)了《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號），明確“在清理規(guī)范基礎上，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構”。此后，隨著改革步入深水區(qū)，特別是黨的十八大、十九大以來，國家出臺的一系列改革政策，以及黨的二十大對轉變政府職能，優(yōu)化政府職責體系和組織結構的突出強調(diào)，為機構改革的不斷深入指明了方向。

黨的十八大報告指出“政府機構的職能主要是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，各級政府需要按這個總體要求進行改革，實現(xiàn)政府職能轉變。”“穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系?！睘榇耍?013年，國務院發(fā)布了《國務院機構改革和職能轉變方案》，旨在深化行政體制改革，轉變國務院機構職能。同年，作為此輪機構改革的重點，交通運輸行業(yè)的機構改革也拉開了序幕。交通運輸部黨組書記楊傳堂主持召開了交通運輸部黨組會議，研究部機關機構改革和職能轉變主要任務，圍繞職能轉變和理順職責關系，推進大部門制改革。

如果說，黨的十八大指明了處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系，讓該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合，加快形成權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障的國務院機構職能體系，那么黨的十九大則第一次從黨政部門及內(nèi)設機構權力入手，統(tǒng)籌各類機構設置，明確了各機構職責。

黨的十九大明確了政府機構改革的發(fā)展方向，機構改革開始深入到政府機構內(nèi)部，各地交通運輸部門逐步進入如火如荼的機構改革進程。2017年，《中央編辦 交通運輸部 關于地方交通運輸行業(yè)承擔行政職能事業(yè)單位改革試點有關問題的意見》（中央編辦發(fā)〔2017〕193號）印發(fā)，要求廣東省、江蘇省、安徽省、寧夏回族自治區(qū)開展交通運輸行業(yè)承擔行政職能的事業(yè)單位改革。2018年，黨的十九屆三次全會通過《中共中央 關于深化黨和國家機構改革的決定》，明確深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權，整合精簡執(zhí)法隊伍，解決多頭多層重復執(zhí)法問題。全面推進承擔行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關系，實現(xiàn)政事分開，不再設立承擔行政職能的事業(yè)單位。

2022年，黨的二十大勝利召開，黨的二十大報告進一步強調(diào)轉變政府職能，優(yōu)化政府職責體系和組織結構，特別提出了推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，提高行政效率和公信力，為深化機構改革提供了新動能。

/ 通過機構名稱看融合 /

近年來，社會公眾對美好出行的需求向公鐵水航接駁的便捷性提出了新要求，成為了我國交通運輸向綜合立體交通發(fā)展的主要推動力之一。各級交通運輸主管部門也逐步制定了關于綜合立體交通的指導意見、規(guī)劃綱要和標準規(guī)范，體制機制一步步健全。

在基本完成機構改革的24家省級公路主管部門中，名稱中不包含“路”字的有北京市交通委員會（以下簡稱“北交委”）、內(nèi)蒙古自治區(qū)交通運輸事業(yè)發(fā)展中心、遼寧省交通運輸事業(yè)發(fā)展中心等6家單位。通過這些單位官方網(wǎng)站公示的職責不難發(fā)現(xiàn)，其覆蓋范圍已不僅限于公路，還覆蓋了鐵路、水運和民航。

在已完成機構改革的公路主管部門中，北交委的改革比較特殊。2018年，原北交委路政局被整體劃入北交委，作為其內(nèi)設機構，屬于行政單位，而非下設事業(yè)單位。這也符合2017年印發(fā)的《中央編辦 交通運輸部 關于地方交通運輸行業(yè)承擔行政職能事業(yè)單位改革試點有關問題的意見》中的“四、行政職能劃歸交通運輸主管部門后，要盡可能整合現(xiàn)有內(nèi)設機構的職能，綜合設置內(nèi)設機構。確需單獨設置內(nèi)設機構的，要相應減少事業(yè)單位數(shù)量，確保增減相抵后同一級別的機構數(shù)量不增加，力爭有所減少?！?/p>

其余5家名稱中不含“路”字的省級公路主管部門，皆為省級交通運輸主管部門直屬的副廳級公益一類事業(yè)單位，其中江西省綜合交通運輸事業(yè)發(fā)展中心和山東省交通運輸事業(yè)服務中心的人員編制為參公管理。

機構改革涉及的人和事都十分龐雜，需要各級機構編制部門和交通運輸部門共同推進試點，按照中央有關精神督促指導，支持地方黨委政府履行主體責任，保證落實有關精神不走樣。

機構改革后名稱中不含“路”字的省級公路主管部門

從上述與名稱中不含“路”字的省級公路主管部門平行的機構來看，北京、內(nèi)蒙古和遼寧的省級交通運輸主管部門皆未另設專司公路、鐵路、水運或民航的機構。江西省交通運輸廳另設了江西省高等級航道事務中心和江西省港口集團有限公司，前者為副廳級公益一類事業(yè)單位，后者為副廳級國有企業(yè)；山東省交通運輸廳另設了內(nèi)河水運發(fā)展服務中心和部分地市船舶技術服務中心，前者為正處級公益一類事業(yè)單位，后者為正處級公益一類事業(yè)單位；河南省交通運輸廳另設了河南省高速公路聯(lián)網(wǎng)管理中心，為正縣級公益一類事業(yè)單位。

其余18家名稱中包含“路”字的公路主管部門皆為公益一類事業(yè)單位，且均直屬于省級交通運輸主管部門。其中，副廳級的有河北省公路事業(yè)發(fā)展中心、黑龍江省公路事業(yè)發(fā)展中心、浙江省公路與運輸管理中心等11家；正縣級的有天津市公路事業(yè)發(fā)展服務中心、吉林省公路管理局、上海市道路運輸事業(yè)發(fā)展中心等7家。

綜上可見，在本輪機構改革中，“綜合交通”的理念已經(jīng)逐漸融入各省級交通運輸主管部門的內(nèi)設機構及其直屬單位的設置上。

/ 通過單位性質看職能 /

除了面向綜合立體交通的“融合”，對職能的重新劃分也是本輪機構改革的重點。在24家基本完成機構改革的省級公路主管部門中，除了北交委是行政單位外，其余23家清一色的都是事業(yè)單位。這顯然是為了劃分行政單位、事業(yè)單位、執(zhí)法單位的職能，讓權責邊界更清晰。

記者梳理有關政策發(fā)現(xiàn)，從《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號）《中共中央 關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《中共中央 關于深化黨和國家機構改革的決定》可以看出，在機構改革的過程中，也同步將公路主管部門的行政職能歸還給行政單位，把行政執(zhí)法的職能劃歸綜合行政執(zhí)法單位。如此，便逐步落實了《中共中央 關于深化黨和國家機構改革的決定》中第5章第6節(jié)中的精神——“主要為機關提供支持保障的事業(yè)單位，優(yōu)化職能和人員結構，同機關統(tǒng)籌管理?！?/p>

機構改革后名稱中含“路”字的副廳級省級公路主管部門

機構改革后名稱中含“路”字的正縣級省級公路主管部門

以河北省公路事業(yè)發(fā)展中心（以下簡稱“河北公路中心”）為例，按照河北省委機構編制委員會有關文件要求，河北公路中心由原河北省交通運輸廳公路管理局、省公路工程定額站、省公路學會秘書處3個單位整合組建，為全省公路事業(yè)發(fā)展提供技術支撐、保障和基礎性工作。通過梳理河北公路中心的12條主要職責可以發(fā)現(xiàn)，“技術服務”“事務性工作”“基礎性工作”頻繁出現(xiàn)，“技術服務”出現(xiàn)了5次，“事務性工作”出現(xiàn)了4次，“基礎性工作”出現(xiàn)了2次?？梢?，改革后公路主管部門的“事業(yè)屬性”逐漸明晰并逐步強化。

從全國范圍看目前公路主管部門的主要職能，一是提供面向社會的公益服務職能；二是為機關提供支持保障職能；三是保留了部分行政權力職能；四是保留了部分行政執(zhí)法職能。其中第一項職責屬于維持道路運輸管理機構原有的公益服務職能，第二項為新增職責，第三、第四項與改革前相比大幅減少。