王汀 劉計劃

一 問題的提出

近年來,學(xué)者們普遍關(guān)注到刑事訴訟制度出現(xiàn)的新變化,即各國訴訟程序的設(shè)計更加追求效率,當(dāng)事人主義和職權(quán)主義的理論分類已經(jīng)無法解釋實踐中的新現(xiàn)象。因此,不少學(xué)者試圖更新傳統(tǒng)的理論框架以描述刑事訴訟程序出現(xiàn)的新變化,現(xiàn)有描述可分為兩類。第一類觀點認為,當(dāng)事人主義和職權(quán)主義呈現(xiàn)“融合”趨勢,認罪協(xié)商制度在世界范圍內(nèi)的傳播和發(fā)展是職權(quán)主義吸收當(dāng)事人主義元素的體現(xiàn),“職權(quán)主義與當(dāng)事人主義在具體制度的選擇上,也一定程度體現(xiàn)出趨同之走向,其中認罪協(xié)商制度即是典型”(1)卞建林、謝澍《職權(quán)主義訴訟模式中的認罪認罰從寬——以中德刑事司法理論與實踐為線索》,《比較法研究》2018年第3期,第121頁。。第二類觀點認為,一種不同于傳統(tǒng)職權(quán)主義訴訟和當(dāng)事人主義訴訟的新模式正在形成。有學(xué)者提出以美國辯訴交易制度為代表的“放棄審判制度”是刑事訴訟的“第四范式”(2)熊秋紅《比較法視野下的認罪認罰從寬制度——兼論刑事訴訟“第四范式”》,《比較法研究》2019年第5期,第96頁。,基于對這一新訴訟形式基本特征的不同認識,學(xué)者們給予其不同的名稱,如“合意式訴訟”、“協(xié)商性司法”等(3)參見:王新清《合意式刑事訴訟論》,《法學(xué)研究》2020年第6期,第150頁;陳瑞華《論協(xié)商性的程序正義》,《比較法研究》2021年第1期,第2頁。。上述兩種理論的主要區(qū)別在于,前者認為近期的新變化是職權(quán)主義吸收當(dāng)事人主義的體現(xiàn),后者認為一種新的刑事訴訟模式正在形成。上述兩種理論簡明地概括了世界范圍內(nèi)刑事訴訟程序的新發(fā)展,具有啟發(fā)意義,但觀察的角度仍較為狹窄,均局限于刑事訴訟程序本身,由此產(chǎn)生了一些問題。

首先,一些學(xué)者因為觀察角度的局限性而陷入了認識誤區(qū)。如大陸法系國家確立認罪協(xié)商制度可能確實受到了當(dāng)事人主義的影響,但這一觀察視角也可能導(dǎo)致當(dāng)事人主義國家本身的變化被忽視。一個典型例證是,很多學(xué)者提到美國的辯訴交易,就會當(dāng)然地認為法官在控辯交易的過程中處于被動的地位。但這一判斷與司法實踐不符,目前美國一些州的法官在辯訴交易中的介入已經(jīng)逐漸正式化、結(jié)構(gòu)化(4)Nancy J. King and Ronald F. Wright,“The Invisible Revolution in Plea Bargaining: Managerial Judging and Judicial Participation in Negotiations,” Texas Law Review 95, no.2 (December 2016): 326-327.。再如,一些學(xué)者在討論績效管理制度時,會當(dāng)然地認為西方法治發(fā)達國家追求司法獨立,沒有類似我國的績效考核制度。但實際上,目前很多國家的法官都要受到“結(jié)案率”等考核指標的控制,績效考核也是域外評估司法“質(zhì)量”的基準和工具。因此,有必要跳出局部的、程序內(nèi)的思維,從更加全面的角度解釋正在發(fā)生的變化。

其次,由于觀察角度的局限性,現(xiàn)有的理論框架未能解釋兩大法系的一些共同現(xiàn)象。如認罪協(xié)商制度在世界范圍內(nèi)的傳播是從20世紀90年代開始加速的,而幾乎在同一時間,案件管理、績效管理技術(shù)也在全球范圍內(nèi)興起,并逐漸被世界各國的刑事司法系統(tǒng)所采納。那么,這種時間上的重合關(guān)系僅僅是巧合嗎?正如有學(xué)者指出的那樣,“刑事司法機關(guān)內(nèi)部的管理制度,相比于刑事訴訟法律規(guī)范,似乎更能影響司法人員的行為、程序運作過程與結(jié)果”(5)郭松《組織理性、程序理性與刑事司法績效考評制度》,《政法論壇》2013年第4期,第79頁。。刑事訴訟的研究沒有理由對這種嚴重影響程序運作的制度視而不見。雖然我國已經(jīng)有不少訴訟法學(xué)者關(guān)注到了刑事司法中的管理問題,但大多數(shù)研究都把這一問題與程序的變革分而論之,不得不說是一種遺憾。

回顧歷史可以發(fā)現(xiàn),世界范圍內(nèi)刑事訴訟中合意因素、績效考核等的集中出現(xiàn)始于上世紀末的“新公共管理”運動,而該運動正是管理主義發(fā)展成熟的表現(xiàn)。在域外,有學(xué)者認為管理主義是“一個世紀以來刑事司法系統(tǒng)中最徹底的改革”(6)Eugene McLaughlin, John Muncie and Gordon Hughes, “The Permanent Revolution: New Labour, New Public Management and the Modernization of Criminal Justice,” Criminal Justice 1, no.3 (August 2001): 303.,也有學(xué)者認為管理主義已經(jīng)成為不同于傳統(tǒng)當(dāng)事人主義和職權(quán)主義的一種新的訴訟模式(7)Jenny McEwan, “From Adversarialism to Managerialism: Criminal Justice in Transition,” Legal Studies 31, no.4 (Deccember 2011): 519-520.。在我國,管理主義對刑事司法的影響已經(jīng)引起刑法學(xué)者的關(guān)注(8)參見:時延安《新自由主義對美英國家刑事法制的影響及反思》,《犯罪研究》2021年第1期,第20-31頁;戎靜《走向管理主義的刑罰制度:趨勢、批判與借鑒》,《學(xué)習(xí)與實踐》2020年第1期,第38-46頁。,但其在刑事訴訟法領(lǐng)域的研究仍然不足。管理主義是一個超越訴訟程序的觀察視角,不僅將管理制度的系統(tǒng)性變化納入考量范圍,也能避免陷入當(dāng)事人主義、職權(quán)主義二分法帶來的認識誤區(qū)。本文試圖結(jié)合域外和我國的相關(guān)實踐,挖掘管理主義對刑事司法產(chǎn)生的深刻影響,為刑事司法的變化提供一個更加宏觀的描述工具。

二 管理主義在世界刑事司法中的興起

(一)管理主義的要素

管理主義原本是公共行政學(xué)的一個概念,其思想淵源可追溯到漢密爾頓的集權(quán)型公共行政理論,直到20世紀末期,該概念才進入司法領(lǐng)域。20世紀70年代末,傳統(tǒng)公共行政由于僵化、低效率而備受詰難,西方國家開始推行新公共管理運動,將私營企業(yè)的管理方式和手段運用于政府管理中,大幅度提高了政府的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。與此同時,世界各國的刑事司法系統(tǒng)都面臨案件量激增的壓力,傳統(tǒng)的對抗制訴訟與職權(quán)主義訴訟都展現(xiàn)出效率低下的一面,各國迫切需要以最小的成本來處理大量的犯罪。在此背景下,管理主義理論很快從行政部門滲透到司法系統(tǒng),形成司法中的管理主義浪潮。

總體而言,管理主義是一個多維度的、寬泛的概念,即使是在公共行政學(xué)領(lǐng)域,關(guān)于管理主義也沒有一個明確的、被廣泛接受的定義,學(xué)者們多通過描述其特征來對其進行界定(9)張國慶主編《公共行政學(xué)》(第4版),北京大學(xué)出版社2017年版,第518-519頁。。在法學(xué)研究中,西方學(xué)者關(guān)于刑事司法中的管理主義具有哪些表現(xiàn)也有不同觀點。有研究認為,管理主義在刑事司法中的表現(xiàn)包括三方面:(1)關(guān)注生產(chǎn)力(productivity),強調(diào)以更快的速度處理更多的案件;(2)關(guān)注成本效率(cost-efficiency),進行控制支出、降低成本的改革;(3)主張消費者主義(consumerism),更關(guān)注消費者的體驗(10)John W. Raine and Michael J. Willson, “Beyond Managerialism in Criminal Justice,” Howard Journal of Crime and Justice 36, no.1 (February 1997): 82-86.。有學(xué)者認為,管理主義不能被定義,但可以通過以下元素來對其進行描述:(1)強調(diào)明確的目標(clarity of purpose);(2)需要績效管理來明確責(zé)任(accountability);(3)強調(diào)通過消除不確定性、引入市場競爭等方式來提高效率(efficiency);(4)通過結(jié)果控制而非過程控制來強調(diào)效能(effectiveness);(5)通過減少開支、節(jié)約資源來追求經(jīng)濟(economy);(6)強調(diào)消費者主權(quán)(consumer sovereignty);(7)管理專業(yè)化(management is professionalised)(11)Arie Freiberg, “Managerialism in Australian Criminal Justice: RIP for KPIs?,” Monash University Law Review 31, no.1 (January 2005): 14-15.。

雖然學(xué)者們對刑事司法中管理主義的要素有不同看法,但這些論述也有共通之處,即均認為管理主義具備四個核心要素:一是效率要素,突出刑事司法的效率價值;二是成本要素,強調(diào)成本控制,要求降低開支;三是管理要素,核心是在刑事司法管理中引入績效管理等源于私營部門的管理方法和理念;四是“顧客”要素,將公民喻為“顧客”,關(guān)注“消費者”的體驗。在上述四個要素中,效率要素是價值目標,其余三個要素前后相連。四要素共同體現(xiàn)出管理主義改革的中心思想,即借鑒企業(yè)的管理思路,將案件的處理過程比作產(chǎn)品的生產(chǎn)過程,像運作企業(yè)一樣運作刑事司法,降低成本,加強管理,增加收益,最終目的是提高訴訟效率。

1.效率要素是管理主義的價值目標。相對于傳統(tǒng)的刑事司法改革,管理主義并不強調(diào)程序的正當(dāng)與否,而是關(guān)注具體改革方案的有效與否。因此,管理主義傾向于將功利效果作為價值判斷的根據(jù),更關(guān)注效率這一可以被量化的價值,將提高效率作為改革核心。

2.成本要素處于投入端,主要內(nèi)容是強調(diào)減少開支、降低成本。刑事訴訟的成本多種多樣,但管理主義旨在解決公共財政負擔(dān)過重的問題,因此其關(guān)注的成本僅指人力、財力、物力、時間等直接經(jīng)濟成本,不包括倫理層面的錯誤成本?；诖?管理主義尤其強調(diào)加快案件處理的速度,主張用最直接有效的方式來降低開支,如裁減機構(gòu)、服務(wù)外包等,試圖借助市場和社會的力量來完成部分刑事司法工作。

3.管理要素處于生產(chǎn)過程中,核心是在刑事司法中引入企業(yè)的管理方法,對生產(chǎn)過程進行有效控制。管理主義的一個重要理論假設(shè)是管理通則論,認為公共部門和私營部門有諸多共通之處,而私營部門具有卓越的管理水平,因此,主張借鑒企業(yè)的管理技術(shù),以此來改進公共服務(wù)的質(zhì)量(12)張國慶主編《公共行政學(xué)》(第4版),第520-521頁。?？冃Ч芾砑夹g(shù)就是典型的源于企業(yè)的管理方法,這類技術(shù)在刑事司法中的運用不僅能具體化司法工作的目標,還能量化司法人員的行為,在司法系統(tǒng)內(nèi)部創(chuàng)造激勵機制,促進工作效率的提高。

4.“顧客”要素處于產(chǎn)出端,主要內(nèi)容是將公民比作司法服務(wù)的“消費者”。刑事司法具有公共性,其產(chǎn)出的內(nèi)容不僅僅包括案件的數(shù)量,也包括公平正義等抽象內(nèi)容。但公平正義難以衡量,因此,管理主義借鑒私營部門的理念,將公民比作“消費者”,強調(diào)刑事司法的回應(yīng)性,并將“消費者”的滿意度作為刑事司法工作的檢驗標尺。

觀察域外司法實踐可以發(fā)現(xiàn),管理主義的四個要素在兩大法系國家均有體現(xiàn),且在一定程度上改變了世界主要國家刑事司法的面貌,只不過被掩蓋在司法“現(xiàn)代化”的過程中。本文即以英國和法國為例,分析典型的當(dāng)事人主義國家和職權(quán)主義國家的變革,以論證管理主義給刑事司法帶來的明確而深遠的變化。

(二)普通法系的管理主義:以英國為例

作為普通法系的發(fā)源地,英國的刑事司法自20世紀80年代開始深受管理主義的影響。20世紀70年代以后,英國的社會治安狀況極差,盡管執(zhí)政者在控制犯罪方面增加投入、興建監(jiān)獄、嚴刑峻法,但一系列惡性犯罪和冤假錯案仍然沖擊了公眾對司法的信心,該國的犯罪學(xué)研究中甚至流行起“什么都沒用”(nothing works)的說法(13)David Garland, “The Limits of the Sovereign State-Strategies of Crime Control in Contemporary Society,” British Journal of Criminology 36, no.4 (Autumn 1996): 448.。80年代之后,執(zhí)政者引入了私營部門的管理方式,對刑事司法工作進行全面審查,以恢復(fù)公眾對刑事司法的信心。此后,英國審計委員會成立,刑事司法部門開始接受關(guān)于經(jīng)濟、效率、效能三方面的常態(tài)化審查。審計文化的引入對刑事司法產(chǎn)生了巨大影響,有學(xué)者描述道:“刑事司法機構(gòu)受到前所未有的嚴格審查——高層官員被召集起來出席公共賬目委員會的聽證會,回應(yīng)國家審計署的批評,這為議會提供了一種尤為特別的問責(zé)制。官員們經(jīng)常被置于‘尷尬的位置’。”(14)Carol Jones, “Auditing Criminal Justice,” British Journal of Criminology 33, no.2 (Spring 1993): 199.相應(yīng)地,績效文化也在刑事司法系統(tǒng)內(nèi)部流行起來,刑事司法機構(gòu)也被要求定期公布包含績效方法、效率目標等的工作計劃(business plan)(15)Eugene McLaughlin, John Muncie and Gordon Hughes, “The Permanent Revolution: New Labour, New Public Management and the Modernization of Criminal Justice,” Criminal Justice 1, no.3 (August 2001): 307.。

英國的刑事司法自20世紀80年代之后表現(xiàn)出明顯的“實用主義”態(tài)度,審計的重要目標“效率”在各項官方的、非官方的報告中體現(xiàn)出來。如英國皇家司法委員會在1993年發(fā)布的報告就將效率作為刑事司法改革的明確目標,并建議允許從嫌疑人的沉默中得出不利推論,建議給盡早認罪的人更多的量刑折扣(16)The Royal Commission on Criminal Justice, “Report 1993,” Government of the United Kingdom, July 6, 1993, accessed August 9, 2021, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/271971/2263.pdf.。21世紀以來,英國各項改革中的效率導(dǎo)向更加明顯。如2001年內(nèi)政部發(fā)布的《刑事司法:前進之路》明確提出,要減少系統(tǒng)的拖延,將更多的罪犯繩之以法(17)Home Office, “Criminal Justice: The Way Ahead,” Government of United Kingdom, February 26, 2001, accessed August 9, 2021, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/250876/5074.pdf.;2006年提出“簡單、快速、簡易的刑事司法”的戰(zhàn)略,旨在減少不必要的聽證,壓縮辦案時間(18)Department for Constitutional Affairs, “Departmental Report 2006/07,” Government of the United Kingdom, May 8, 2007, accessed August 9, 2021, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/243286/7097.pdf.;2012年的《迅速而可靠的正義》再次指出司法系統(tǒng)速度過于緩慢、昂貴的問題(19)Ministry of Justice, “Swift and Sure Justice: The Government’s Plans for Reform of the Criminal Justice System,” Government of the United Kingdom, October 31, 2012, accessed August 9, 2021, https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/217328/swift-and-sure-justice.pdf.。對效率的極致追求深刻地改變了英國的刑事司法狀況。法官不再是完全消極被動的“裁判者”,而是變成了需要為案件流程負責(zé)的“管理者”,不僅要在審前積極促進控辯雙方合作、交換信息,還被允許限制交叉詢問,阻止辯方傳喚某些證人出庭(20)在2007年的一個判例中,上訴人稱一審法院沒有傳喚關(guān)鍵證人,干預(yù)了交叉詢問,但上訴法院支持了一審法院的做法,并認為這是“好的審判管理”(good trial management)。參見:L v. Regina [2007]EWCA Crim 764.。

為了進一步控制支出,提高服務(wù)質(zhì)量和效率,英國的司法系統(tǒng)也引入市場化因素改造刑事司法,刑罰執(zhí)行領(lǐng)域的市場化尤為明顯。1992年,英國第一家私營監(jiān)獄HMP Wolds成立,打破了刑罰執(zhí)行的官方壟斷。其后,英國政府不斷鼓勵多元化的市場主體參與到刑罰及保釋執(zhí)行中,期望通過市場競爭改進司法服務(wù)。2011年,司法部發(fā)布的《競爭戰(zhàn)略》就明確以“競爭”為主題改造罪犯服務(wù)系統(tǒng),并提出加大保釋和緩刑執(zhí)行領(lǐng)域的市場化競爭,以實現(xiàn)“物有所值”(value for money)(21)Ministry of Justice, “Competition Strategy for Offender Services,” Government of the United Kingdom, July 13, 2011, accessed August 9, 2021, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/217248/competition-strategy-offender-services.pdf.。因此,英國的罪犯監(jiān)管工作越來越多地通過競標的方式交給私營部門,大部分緩刑執(zhí)行工作也被私有化。2016年,處于私營部門監(jiān)管中的中低風(fēng)險罪犯就有約20萬人(22)Philip Whitehead, “Modernizing and Transforming Criminal Justice in England and Wales: 1997-2015 From New Labour to the Coalition Government,” Federal Sentencing Reporter 28, no.4 (April 2016): 301.。

在管理主義的影響下,英國公民的身份也被重構(gòu)成了刑事司法的“消費者”,刑事司法系統(tǒng)中常用的“警察部隊”(police force)一詞也被置換成“警察服務(wù)”(police service)(23)Carol Jones, “Auditing Criminal Justice,” British Journal of Criminology 33, no.2 (Spring 1993): 188.。這種“消費者導(dǎo)向”的理念在1991年的《公民憲章》中表現(xiàn)得非常突出,執(zhí)政者將公共服務(wù)的標準、內(nèi)容、程序、責(zé)任等以憲章的形式公之于眾,以接受公眾監(jiān)督。為了改善公眾的“消費體驗”,司法系統(tǒng)在改善服務(wù)方面作出諸多努力,如改善為出庭人提供指引的路標,完善基礎(chǔ)設(shè)施(如為證人設(shè)立單獨的等候區(qū),設(shè)幼兒保育室、食堂等),減少當(dāng)事人的等候時間,為一線工作人員提供服務(wù)市民的培訓(xùn)等(24)John W. Raine and Michael J. Willson,“The Court, Consumerism and the Defendant,” British Journal of Criminology 36, no.4 (Autumn 1996): 498-499.。

(三)大陸法系的管理主義:以法國為例

作為檢察制度發(fā)源地的法國,可謂現(xiàn)代職權(quán)主義的鼻祖,但該國的刑事司法同樣在進入21世紀之際轉(zhuǎn)向管理主義。2001年8月,法國政府頒布新《財政組織法》(Laloiorganiquerelativeauxloisdefinances),后又根據(jù)該法制定了一個新的國家公共預(yù)算框架。這一改革標志著管理主義在法國公共部門的全面展開,也將績效文化引入了法國的司法系統(tǒng)。此后,法國重要的公共政策被分為34個“任務(wù)”,每一個任務(wù)都由不同的“項目”組成,國家的預(yù)算以結(jié)果為導(dǎo)向,每一個“項目”都有其項目目標及績效指標(25)黃嚴《新LOLF框架下的法國績效預(yù)算改革》,《公共行政評論》2011年第4期,第104-105頁。。司法工作自然也被納入這一預(yù)算框架中,績效指標的完成情況成為財政分配的依據(jù)。以“正義使命”任務(wù)之下的“司法正義”項目為例,其下設(shè)的“在合理時間內(nèi)作出高質(zhì)量刑事裁決”的目標就包含刑事程序的平均時長、上級法院對刑事案件的撤銷率、法官處理的刑事案件數(shù)等指標(26)Thierry Kirat, “Performance-Based Budgeting and Management of Judicial Courts in France: an Assessment,” International Journal for Court Administration 2, no.2 (April 2010): 15.。因此,審計文化和管理文化開始在司法機構(gòu)中蔓延開來。為了衡量司法人員的業(yè)績,提高司法人員對刑事案件的“反應(yīng)率”,法國的司法部也設(shè)計出一些旨在監(jiān)督檢察官工作的量化指標,如案件的平均處理時長、檢察官在特定時間段內(nèi)處理的案件數(shù)等(27)Christian Mouhanna and Frédéric Vesentini,“Indicators or Incentives? Some Thoughts on the Use of the Penal Response Rate for Measuring the Activity of Public Prosecutors’ Offices in France (1999-2010),” in Annie Hondeghem, Xavier Rousseaux, and Fréderic Schoenaers eds., Modernisation of the Criminal Justice Chain and the Judicial System (Springer 2016), 20.。實踐中,一些地方已經(jīng)根據(jù)法官的“生產(chǎn)力”發(fā)放“獎金”(28)Antoine Vauchez, “The Strange Non-Death of Statism: Tracing the Ever Protracted Rise of Judicial Self-government in France,” German Law Journal 19, no.7(December 2018): 1637.,“多勞多得”的生產(chǎn)理念在事實上被法國的司法系統(tǒng)所接受。

管理主義的思潮同樣加快了法國提高刑事司法效率的步伐。例如,在20世紀90年代,巴黎、里昂等地的檢察官試驗了“實時處理計劃”:警察在拘留嫌疑人之后可以通過打電話的方式向檢察官“實時”報告案件,再由檢察官決定案件的處理方向(29)Pieter Verrest, “The French Public Prosecution Service,” European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice 8, no.3 (January 2000): 217.。但進入21世紀之后,這種“實時處理”的方案也無法滿足提高辦案效率的需要。為此,一些地方檢察系統(tǒng)進一步減少了與偵查人員的互動,并為警方制定指引規(guī)則,使警察可以根據(jù)個案的具體情況(如嫌疑人血液中的酒精含量等)自行確定案件的處理方向。值得注意的是,此類指引原本只適用于違反交通法規(guī)的輕罪,而現(xiàn)在已經(jīng)被用于許多其他類型的輕罪(30)Virginie Gautron, “Different Methods, Same Results as French Criminal Courts Try to Meet Contradictory Policy Demands,” in Annie Hondeghem, Xavier Rousseaux and Fréderic Schoenaers eds., Modernisation of the Criminal Justice Chain and the Judicial System, 41.。再如,法國的立法者在20世紀90年代創(chuàng)設(shè)了多項公訴替代程序,但進入21世紀之后,這類程序也無法滿足實踐需要,因而又通過立法增設(shè)了庭前認罪答辯程序,擴大了刑事處罰令的范圍,以盡可能提高效率。在財政支出受到嚴格審計的壓力下,法國司法系統(tǒng)也不得不引入市場的力量進行控制開支的改革。例如,為了控制鑒定費用,法國司法部在一些專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域啟動了競爭性招標(31)Thierry Kirat,“Performance-Based Budgeting and Management of Judicial Courts in France: an Assessment,” International Journal for Court Administration 2, no.2 (April 2010): 19.。而在一些學(xué)者看來,法國《財政組織法》最直接、最明顯的影響也在于促使司法機關(guān)通過外包電話竊聽、翻譯和口譯、拖曳服務(wù)等技術(shù)服務(wù),削減了開支(32)Federica Viapiana, “Funding the Judiciary: How Budgeting System Shapes Justice: A Comparative Analysis of Three Case Studies,” International Journal for Court Administration 10, no.1 (Winter 2019): 31.。

管理主義的改革也將“用戶”等表達帶入法國的司法系統(tǒng),“顧客導(dǎo)向”的理念逐漸被改革者接受。2005年,法國出臺了“瑪麗安章程”,確立了公共服務(wù)部門接待“用戶”的基本準則,如文明禮貌、可接近性、快捷性、回復(fù)清晰度等(33)施鵬鵬、王晨辰《論司法質(zhì)量的優(yōu)化與評估——兼論中國案件質(zhì)量評估體系的改革》,《法制與社會發(fā)展》2015年第1期,第68頁。。法庭在改善“用戶”體驗方面也作出諸多努力,如推出“一站式”登記服務(wù),便于當(dāng)事人在一個地方完成所有手續(xù);強調(diào)正義的可及性(accessibility)和鄰近性(proximity)等(34)European Commission for the Efficiency of Justice, “Quality Management in Courts and in the Judicial Organisations in 8 Council of the Europe Member States,” Council of Europe, September 10, 2010, accessed September 10, 2021, https://rm.coe.int/16807481e3.。

管理主義對西方主要國家的刑事司法產(chǎn)生了深刻的影響,也引起了不少學(xué)者的關(guān)注和批評。在英國,管理主義的改革就曾引起刑事司法專業(yè)人士的強烈抵制,他們認為,刑事司法是一種公共產(chǎn)品,不能像企業(yè)一樣經(jīng)營或管理。此外,“命令-服從”的問責(zé)模式與根植于刑事司法系統(tǒng)中的憲法制衡原則是不相容的(35)Eugene McLaughlin, John Muncie, and Gordon Hughes, “The Permanent Revolution: New Labour, New Public Management and the Modernization of Criminal Justice,” Criminal Justice 1, no.3 (August 2001): 303.。在法國,不少實務(wù)和理論界人士都認為數(shù)字化的管理破壞了司法官員的職業(yè)基礎(chǔ)。如有檢察官認為,很難說檢察官的“刑事反應(yīng)率”高就是工作做得好,在追求高效率的情況下,檢察官難以作出特殊化的決策(36)Virginie Gautron, “Different Methods, Same Results as French Criminal Courts Try to Meet Contradictory Policy Demands,” in Annie Hondeghem, Xavier Rousseaux and Fréderic Schoenaers eds., Modernisation of the Criminal Justice Chain and the Judicial System, 34.。雖然存在爭議,但管理主義的變化已然成為不可辯駁的事實。無論是大陸法系國家還是英美法系國家,效率成為司法改革的重要方向,市場成為司法系統(tǒng)控制成本、改善質(zhì)量的選擇,私營部門的審計文化改變了評估司法質(zhì)量的基準和工具,“消費者”等表達在刑事司法系統(tǒng)中流行起來。

三 我國刑事司法中的管理主義表現(xiàn)

我國公共部門在改革開放后開始學(xué)習(xí)西方的管理技術(shù)和管理經(jīng)驗,管理主義理論也對刑事司法系統(tǒng)產(chǎn)生了重要影響。雖然我國刑事司法的各項改革并沒有使用“管理主義”這一術(shù)語,但在英國、法國司法實踐中體現(xiàn)出來的管理主義的核心要素,同樣不同程度、不同形式地體現(xiàn)在我國的刑事司法改革中。

(一)制度:關(guān)注司法“生產(chǎn)力”

出于對傳統(tǒng)官僚體制無效率的批判,管理主義將效率作為其基本價值目標,而我國近年來的諸多制度改革也體現(xiàn)出明顯的效率導(dǎo)向。

1.推進審查起訴環(huán)節(jié)的程序分流。我國刑事訴訟中檢察機關(guān)的起訴裁量權(quán)呈現(xiàn)逐漸擴大的趨勢。1996年《刑事訴訟法》規(guī)定的起訴裁量權(quán)只存在于相對不起訴中。2012年《刑事訴訟法》增加了未成年人犯罪案件的附條件不起訴和“和解不起訴”的情形。2018年《刑事訴訟法》增加了認罪認罰案件中檢察機關(guān)的特別不起訴權(quán)。2020年后,我國檢察機關(guān)推進涉案企業(yè)合規(guī)不起訴改革,一些地方對涉嫌重罪的自然人作出不起訴決定,在事實上擴大了起訴裁量權(quán)的適用范圍。從司法效率的角度觀之,不起訴制度確實可以適時中止案件,縮短訴訟時間,達到訴訟經(jīng)濟的目的。

2.重視起訴后、庭審前準備程序的作用。2012年《刑事訴訟法》新增了關(guān)于庭前會議的規(guī)定,立法者認為,法官在庭前聽取控辯雙方有關(guān)程序問題的意見,能夠幫助法官把握庭審重點,提高庭審效率,保證庭審質(zhì)量(37)王愛立主編《中華人民共和國刑事訴訟法釋義》,法律出版社2018年版,第394頁。。最高人民法院印發(fā)的《人民法院辦理刑事案件庭前會議規(guī)程(試行)》也明確指出,推進庭前會議的目的是“確保法庭集中持續(xù)審理,提高庭審質(zhì)量和效率”?？梢?我國庭前會議制度最基本的任務(wù)正是整理爭點,盡可能多地處理審理過程中可能出現(xiàn)的枝節(jié)性問題,防止主審程序被打斷。

3.推動審判程序的繁簡分化。除了在庭前加快案件的程序分流,進入庭審的案件也要“輕重分離、快慢分道”,為此,我國的刑事司法也逐步確立了不同簡化程度的訴訟程序。1996年《刑事訴訟法》確立了“普通程序-簡易程序”的二級程序格局,2012年《刑事訴訟法》進一步拓寬了簡易程序的適用范圍,2014年刑事案件速裁程序的試點從“簡者更簡”入手,推動審判程序的進一步簡化。2018年《刑事訴訟法》正式確立了“普通程序-簡易程序-速裁程序”三級程序格局。這種梯度“遞簡”的程序設(shè)置無疑能夠分流繁簡不一的刑事案件,起到優(yōu)化資源配置的作用。

可以發(fā)現(xiàn),我國的刑事訴訟改革努力從各個環(huán)節(jié)加快案件的處理,力求提高整個司法系統(tǒng)處理案件的能力,刑事司法越來越成為一個前后緊密聯(lián)系的、力求提高案件“吞吐量”的“系統(tǒng)”。

(二)管理:引入企業(yè)管理技術(shù)

1.人員管理:指標化的績效考核

20世紀80年代之后,我國公共行政部門開始學(xué)習(xí)西方,先后引入目標管理法等管理工具。此后,刑事司法系統(tǒng)也受到行政部門的影響,展開了“管理現(xiàn)代化”的探索。目前,司法機關(guān)的考核雖然各有特征,但均采用了關(guān)鍵指標考核的方式,即組織管理者首先設(shè)立目標,再將目標分解為若干二級指標、三級指標等次級指標,主要通過量化的方式,對指標的完成情況進行考核。如最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于開展檢察官業(yè)績考評工作的若干規(guī)定》,就設(shè)置了分層分類的檢察業(yè)績考評指標,具體確定了79類業(yè)務(wù)、160項質(zhì)量指標、106項效率指標、46項效果指標,各級人民檢察院可根據(jù)實際設(shè)置具體的考評項目指標和計分分值(38)最高人民檢察院網(wǎng)上發(fā)布廳《最高檢印發(fā)〈關(guān)于開展檢察官業(yè)績考評工作的若干規(guī)定〉》,最高人民檢察院網(wǎng)站,2020年5月17日發(fā)布,2021年9月4日訪問,https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202005/t20200517_461135.shtml#1。。

指標化的績效考核制度招致了不少批評。如有學(xué)者指出,考核給刑事司法帶來了功利因素,個體司法人員辦案時不再只考慮案件事實和法律規(guī)定,還要衡量考核利益,導(dǎo)致訴訟行為的扭曲(39)張明楷《刑事司法改革的斷片思考》,《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第2期,第14-15頁。。盡管如此,對司法工作人員的績效考核制度已然成為實踐中重要的管理工具,甚至有法官直言:“指標體系實際就是‘小刑訴法’,是我們辦案的‘指揮棒’。”(40)印波《刑事結(jié)案效率考評指標的嬗進及其反思》,《法學(xué)》2020年第8期,第100頁。績效考核制度是管理主義最重要的特征,實務(wù)部門對這一管理方式表現(xiàn)出很大程度的依賴性,表明刑事司法已經(jīng)接受了精細化衡量績效的管理思維。

2.案件管理:標準化的流程管控

除了對人員進行績效考核之外,我國的刑事司法系統(tǒng)也引入了源于企業(yè)的質(zhì)量管理方法,對案件進行標準化的流程管控。進入21世紀之后,不少地方司法機關(guān)借鑒企業(yè)的質(zhì)量管理進行創(chuàng)新實踐,一些司法機關(guān)在改革中引入了ISO9001質(zhì)量管理體系(41)鄭少鋒、張洪江《引入ISO質(zhì)量管理體系提升法院規(guī)范管理水平》,《山東審判》2004年第1期,第19頁。,一些司法機關(guān)則借鑒了PDCA管理模式(42)鄭博超、劉巧敏《把好鋼用在刀刃上 河北廊坊:探索實現(xiàn)司法辦案和檢察公信力的雙贏》,《檢察日報》2016年9月12日,第1版。。這些方法都是將案件當(dāng)作“產(chǎn)品”,要求司法機關(guān)的“生產(chǎn)”過程全程留痕,管理者依據(jù)一定的標準(如審限),對流程節(jié)點進行跟蹤管理和控制。

以檢察機關(guān)的實踐為例,2002年,最高人民檢察院就在《人民檢察院基層建設(shè)綱要》中指出,要“對各項檢察業(yè)務(wù)工作實行流程管理”。2003年印發(fā)的《最高人民檢察院關(guān)于加強案件管理的規(guī)定》進一步明確,“對受理控告舉報、初查、立案偵查、審查逮捕、審查起訴、抗訴、辦理申訴案件等各個辦案環(huán)節(jié),都要制定明確的操作規(guī)范”。隨著“案多人少”的矛盾日益突出,實踐中的流程管控逐步精細化、全程化,如鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)人民檢察院就總結(jié)出4000余個工作節(jié)點(43)鄭州航空港區(qū)檢察院《“五化”建設(shè)實踐“故事匯”》,河南省人民檢察院網(wǎng)站,2020年8月7日發(fā)布,2021年9月5日訪問,http://www.ha.jcy.gov.cn/jchgs/202008/t20200807_2893749.shtml。。當(dāng)前我國檢察機關(guān)對案件的標準化流程管控也有了新發(fā)展。第一,流程管控已經(jīng)逐步進入制度化階段。2020年,最高人民檢察院印發(fā)《人民檢察院刑事案件辦理流程監(jiān)控要點》,形成標準化、制度化的文本。第二,流程管控的模式有所變化。以往的流程管控是以各環(huán)節(jié)的運行情況為監(jiān)控對象,但目前的管控方式更加注重節(jié)點的順序、連貫推進。典型例證是檢察系統(tǒng)近年推進的“案件比”質(zhì)效評價指標,其核心就是強調(diào)節(jié)點流轉(zhuǎn)的順暢性,旨在最大程度避免出現(xiàn)退回補充偵查、撤回起訴等非常態(tài)化程序。

總之,績效考核與標準化流程管控本身是“舶來品”,是刑事司法系統(tǒng)為了實現(xiàn)對案件質(zhì)量和效率的控制而引入的管理技術(shù)。而在我國的司法實踐中,上述兩種技術(shù)往往相互結(jié)合,使管理者獲得一個精細化的控制機制:每位辦案人員的辦案情況都會被記錄,記錄結(jié)果直接影響辦案人員的考績。

(三)理念:將司法視為以“顧客”為導(dǎo)向的“服務(wù)”

除了面臨著提高效率的要求外,管理主義產(chǎn)生的另一個背景是民眾對司法的信任危機,因此主張將公眾視為“顧客”,將司法工作視為“服務(wù)”。用英國學(xué)者的話來說,“顧客”導(dǎo)向具有顛覆性的意義,它將刑事司法重新定義成了關(guān)注用戶體驗的服務(wù)業(yè),而不是過去所理解的權(quán)威監(jiān)管(44)John W. Raine and Michael J. Willson, “Beyond Managerialism in Criminal Justice,” Howard Journal of Crime and Justice 36, no.1 (February 1997): 85.。在我國,司法為民是一項基本原則,管理主義主張的“顧客”導(dǎo)向很容易被司法機關(guān)接受,具體體現(xiàn)在以下三個方面。

1.實務(wù)部門的話語體系出現(xiàn)變化。近年來,“檢察產(chǎn)品”、“司法產(chǎn)品”等提法屢見不鮮,如最高人民法院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就曾在講話中強調(diào),要“以高水平高質(zhì)量的司法產(chǎn)品服務(wù)黨和國家大局”(45)詹旋江、邱何娟《江必新在福州中院宣講黨的十九大精神時強調(diào) 以高水平高質(zhì)量的司法產(chǎn)品服務(wù)黨和國家大局》,中國法院網(wǎng),2017年11月30日發(fā)布,2021年9月5日訪問,https://www.chinacourt.org/article/detail/2017/11/id/3091370.shtml。。最高人民檢察院《2018-2022年檢察改革工作規(guī)劃》也明確提出,要“通過檢察改革,為人民群眾提供更豐富、更優(yōu)質(zhì)的法治產(chǎn)品、檢察產(chǎn)品”。這種新表達反映了司法機關(guān)提高案件質(zhì)量、嚴格司法責(zé)任、加強隊伍建設(shè)的決心。但語言是社會活動的一種形式,“司法產(chǎn)品”等新表達本身就是反映社會變化的一面鏡子,其背后是一整套完整的邏輯和秩序,表明將司法作為“產(chǎn)品”的“顧客”導(dǎo)向觀念已經(jīng)被實務(wù)部門接受。

2.“顧客”導(dǎo)向滲入司法管理制度。在“服務(wù)”式司法理念得以確立的背景下,作為“服務(wù)”提供者的司法系統(tǒng)必然要改變以往自我評價的管理模式,吸收外部意見,改進服務(wù)質(zhì)量。與其他公共部門一樣,我國司法系統(tǒng)也吸收了公眾滿意度這一評價工具,除了在司法公開工作中開展?jié)M意度調(diào)查之外,也在內(nèi)部的考核中引入外部意見。如最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于開展案件質(zhì)量評估工作的指導(dǎo)意見》,就包含了公眾滿意度指標;一些地方法院也推出了“當(dāng)事人評價法院案件質(zhì)效”系統(tǒng)(46)閆瑋琳《當(dāng)事人評價法院案件質(zhì)效系統(tǒng)使用指南》,雞西市雞冠區(qū)人民法院網(wǎng),2021年4月6日發(fā)布,2021年10月10日訪問,http://jxjg.hljcourt.gov.cn/public/detail.php?id=163640。。

3.“顧客”導(dǎo)向也體現(xiàn)在不斷發(fā)展的訴訟服務(wù)之中。如為保證律師工作的便利性,我國實務(wù)部門推出了一站式訴訟服務(wù),律師可以通過12368訴訟服務(wù)熱線、律師服務(wù)平臺對訴訟服務(wù)事項進行滿意度評價,或者提出意見建議(47)《最高人民法院、司法部關(guān)于為律師提供一站式訴訟服務(wù)的意見》(法發(fā)〔2021〕3號),2020年12月16日發(fā)布。。還有地方探索了“法庭義工”,招募志愿者為當(dāng)事人提供咨詢引導(dǎo)、飲水用紙、扶老助殘等服務(wù),旨在提高司法的親和力(48)譚心怡《思明法院:全國首創(chuàng)“法庭義工”機制》,《廈門日報》2019年3月6日,第T12版。。

從用語的變化、管理制度的改進以及訴訟服務(wù)的發(fā)展中,我們可以觀察到源于私營部門的“顧客”導(dǎo)向理念正在影響著刑事司法,司法機關(guān)也要像企業(yè)那樣為民眾提供“司法產(chǎn)品”。

總之,我國訴訟制度、司法管理及司法理念在發(fā)生著變化,但與西方國家相比,我國的司法系統(tǒng)并沒有全盤接受管理主義的理念。西方一些國家為了削減開支,引入了市場化的因素來節(jié)約成本。我國雖然也有不少研究建議采用政府購買服務(wù)等方式將部分司法工作(如未成年人社會調(diào)查、法律援助等)轉(zhuǎn)移給非政府機構(gòu)承擔(dān)(49)參見:左衛(wèi)民《中國應(yīng)當(dāng)構(gòu)建什么樣的刑事法律援助制度》,《中國法學(xué)》2013年第1期,第88-89頁;宋志軍《未成年人刑事司法的社會參與問題研究》,《北方法學(xué)》2016年第2期,第109頁。,但實踐中公安司法機關(guān)對服務(wù)的“外包”仍然比較謹慎。如2012年《刑事訴訟法》規(guī)定了未成年人社會調(diào)查制度,司法解釋也明確可將這項工作委托給“有關(guān)組織和機構(gòu)”,但有實證研究表明,我國未成年人社會調(diào)查仍以司法機關(guān)的自行調(diào)查和委托司法行政機關(guān)為主(50)四川省高級人民法院課題組《未成年人刑事案件審理中社會調(diào)查制度的實際運用與分析》,《法律適用》2014年第6期,第118頁。?？傊?雖然我國的刑事司法沒有全盤接受管理主義的理念,但在訴訟制度、管理制度、司法理念等方面都呈現(xiàn)出管理主義的傾向。

四 管理主義對刑事司法的影響

(一)刑事訴訟的價值持續(xù)偏移

通說認為,公正是刑事訴訟的首要價值,在公正與效率的選擇上,刑事訴訟應(yīng)堅持“公正優(yōu)先、兼顧效率”,據(jù)此,效率只是公正的下位概念,應(yīng)從屬于公正。然而,這種理論通說在司法實踐面前顯得蒼白,刑事訴訟中的效率價值在管理主義的影響下得到更多強調(diào),公正價值受到威脅。

1.管理主義本身具有價值缺陷,加劇了刑事訴訟價值的偏移。管理主義強調(diào)公共部門管理與私營部門管理的共通性,主張借鑒私營部門的管理理念、方法,但這種管理通則論本身是存在爭議的,在公共管理學(xué)界已經(jīng)受到諸多批評(51)張成福《公共行政的管理主義:反思與批判》,《中國人民大學(xué)學(xué)報》2001年第1期,第19頁。。事實上,司法系統(tǒng)與企業(yè)之間的不同之處比相同之處多,而且不同之處比相同之處更加重要。企業(yè)追求利潤這一單一目標,合乎邏輯地強調(diào)效率、經(jīng)濟、成本,但司法的價值是多元的,必須兼顧效率、自由、秩序、公正、人權(quán)保障。在刑事司法中,這種價值缺陷意味著刑事司法越來越轉(zhuǎn)向懲罰犯罪,使得一些旨在保護被追訴人權(quán)益的制度被視作案件處理的“障礙”。以沉默權(quán)的域外實踐為例,2013年,澳大利亞關(guān)于《1995年證據(jù)法》(新南威爾士州)的一項修正案規(guī)定,允許對涉嫌嚴重可訴罪且保持沉默的嫌疑人作出不利推論。有學(xué)者認為,這項改革就是一種典型的管理主義路徑,在偵查效率、懲罰犯罪面前,沉默權(quán)沒有被視為對弱勢嫌疑人的必要保護,而是被視為刑事司法程序的障礙(52)Joseph MacFarlane and Greg Stratton, “Marginalisation, Managerialism and Wrongful Conviction in Australia,” Current Issues in Criminal Justice 27, no.3 (March 2016): 306.。

2.現(xiàn)代管理方法往往需要管理者預(yù)先進行目標選擇,但由管理者預(yù)設(shè)的目標可能不符合公正的需要。刑事司法系統(tǒng)并不會自己“說出”目標,人們只能從立法者、司法者、訴訟參與人之間的互動中窺見其價值選擇,但現(xiàn)代管理方法要求管理者首先明確目標,如此才能進行結(jié)果的衡量。然而,管理者、司法人員對公正的理解有所不同,司法管理者更多地關(guān)注司法的“經(jīng)濟”角度,而個體法官則更重視司法“核心業(yè)務(wù)”(53)Yves Emery and Lorenzo Gennaro De Santis, “What Kind of Justice Today? Expectations of ‘Good Justice’,Convergences and Divergences between Managerial and Judicial Actors and How They Fit Within Management-Oriented Values,” International Journal for Court Administration 6, no.1 (January 2014): 72.。由管理者預(yù)先設(shè)置的目標可能過于注重效率和經(jīng)濟,并不符合公正的需要。這種價值偏好的差異也可能導(dǎo)致管理的失靈,如一些考核指標可能無法得到一線人員的接受,導(dǎo)致預(yù)設(shè)目標的落空。

3.個體的司法人員具有趨利避害的本能,其在現(xiàn)代管理中的理性選擇可能進一步挑戰(zhàn)公正價值。管理主義主張量化司法行為,但具體司法行為的可測量程度不一,因此,司法人員可能將更多精力放在可測量性較強的任務(wù)上。如實踐中檢察機關(guān)的考核就存在不容易測量的項目“說起來重要,做起來次要,忙起來不要”的情況(54)萬毅、師清正《檢察院績效考核實證研究——以S市檢察機關(guān)為樣本的分析》,《東方法學(xué)》2009年第1期,第37頁。。遺憾的是,容易被測量的項目往往與定罪和效率有關(guān)(如破案率、逮捕率),而與保障人權(quán)、程序公正有關(guān)的項目往往會因不易測量而被實務(wù)人員忽視。

(二)訴訟程序推動力改變

傳統(tǒng)理論認為,當(dāng)事人主義模式中的法官消極中立,控辯雙方平等競爭并負責(zé)推動訴訟進程;職權(quán)主義模式中的法官積極主動探明事實真相,訴訟程序由法官負責(zé)控制和推動。然而,管理主義的實踐使得推動訴訟進程的力量發(fā)生了明顯變化。

一方面,當(dāng)事人主義國家的法官不再完全消極被動。前文述及,在管理主義的影響之下,英國法官可根據(jù)管理案件的需要介入交叉詢問,阻止特定證人出庭,而傳統(tǒng)上將司法的被動性奉為圭臬的美國,“管理式司法”也深深地影響著法官和當(dāng)事人的角色。如美國《聯(lián)邦刑事訴訟規(guī)則》11(c)(1)雖然規(guī)定辯訴交易應(yīng)僅在控辯雙方進行,法官不能直接參與到談判中,但在實踐中,法官介入辯訴交易的行為非常普遍,案件管理的驅(qū)動正是法官積極介入案件處理的重要原因(55)Nancy J. King and Ronald F. Wright, “The Invisible Revolution in Plea Bargaining: Managerial Judging and Judicial Participation in Negotiations,” Texas Law Review 95, no.2 (December 2016): 360-362.?？梢?普通法世界中當(dāng)事人對案件的某些控制權(quán)在事實上被移交給了法官,法官雖然不主動調(diào)查案件事實,但也不再僅僅被動地等待當(dāng)事人推動程序,其因案件管理的需要而更多地干預(yù)訴訟進程。

另一方面,職權(quán)主義國家當(dāng)事人的自主性增強。在職權(quán)主義國家,對實質(zhì)真實的訴訟追求貫穿于程序的各個階段,訴訟以國家權(quán)力為主導(dǎo),無論被告是否供述有罪,司法機關(guān)都要依職權(quán)全面調(diào)查證據(jù)以發(fā)現(xiàn)事實真相。但在效率價值的導(dǎo)向之下,刑事協(xié)商及其代表的合意因素在歐洲大陸迅速擴張,各種形式的協(xié)商式刑事司法已經(jīng)與傳統(tǒng)發(fā)生沖突。從某種意義上來說,刑事協(xié)商意味著當(dāng)事人獲得了影響訴訟進程的選擇權(quán),其程序自主性增強。這種變化可能會被一些觀察者解讀為當(dāng)事人主義與職權(quán)主義的融合,但法律移植沒那么容易,與其說職權(quán)主義國家承認了當(dāng)事人自治哲學(xué)的重要性,不如說這種現(xiàn)象是大陸法系國家努力降低犯罪控制成本的結(jié)果,是管理主義帶來的實用主義的選擇。

20世紀90年代以來,我國刑事訴訟的改革重點吸收了當(dāng)事人主義的長處,法官逐漸不再承擔(dān)證據(jù)調(diào)查的主要責(zé)任,諸多制度設(shè)計也旨在發(fā)揮控辯雙方的積極性和主動性。然而,我國刑事訴訟實踐并沒有朝著預(yù)期的方向發(fā)展。一方面,法官仍然主導(dǎo)訴訟進程,實踐中法官在庭審中代替控方發(fā)問,以“時間不夠”為由直接打斷辯方發(fā)言的情況仍然存在。另一方面,從刑事和解制度入法到認罪認罰從寬制度的改革,當(dāng)事人的程序自主性增強,被告人逐漸獲得更多的選擇訴訟結(jié)局的機會。可見,在效率導(dǎo)向的影響下,推動刑事訴訟進程的力量不再是單一的公權(quán)力或當(dāng)事人。為了加快訴訟進程,增加刑事程序處理案件的能力,法官在案件管理的壓力下?lián)撈鹆烁嗤苿釉V訟進程的任務(wù),當(dāng)事人得到了更多推動訴訟進程的機會。可以說,刑事訴訟的發(fā)展進入了由多主體共同推動訴訟進程的時代。

(三)司法機關(guān)聯(lián)系更加緊密

在管理主義的影響之下,加快案件處理成為整個司法系統(tǒng)的共同目標,刑事司法各機關(guān)之間的聯(lián)系日益緊密。在我國,刑事訴訟“流水作業(yè)”的程序外觀長期以來備受批評。一種頗具代表性的觀點認為,“流水作業(yè)”式的訴訟導(dǎo)致我國審前刑訊逼供屢禁不止,審判中裁判機能名存實亡,也導(dǎo)致三機關(guān)的職能分工流于形式,應(yīng)廢除司法機關(guān)互相配合的原則。然而,在管理主義的效率導(dǎo)向下,我國司法實踐中各機關(guān)的配合并未被削弱,反而在某種程度上被進一步加強。一個典型的表現(xiàn)是,近年來,一些地區(qū)在刑事速裁的試點中再次推動了公安司法機關(guān)的“合署辦公”。以北京市海淀區(qū)的“全流程刑事案件速裁程序”改革為例,改革團隊認為,“速裁試點應(yīng)當(dāng)以機制調(diào)整為切入點,職能合并,無縫銜接,形成可持續(xù)運行的全流程速裁案件辦理機制”(56)北京市海淀區(qū)人民法院課題組《關(guān)于北京海淀全流程刑事案件速裁程序試點的調(diào)研——以認罪認罰為基礎(chǔ)的資源配置模式》,《法律適用》2016年第4期,第34頁。。因此,海淀區(qū)的公檢法司四單位在公安分局的執(zhí)法辦案中心成立了專門的速裁辦公區(qū),速裁案件可在該辦案區(qū)一站式解決。此后,海淀區(qū)的刑事速裁程序進一步簡化,檢察機關(guān)主導(dǎo)推出了“48小時全流程結(jié)案”模式,明確要在48小時內(nèi)完成自偵查、審查起訴至宣判的整個流程(57)北京市人民檢察院第一檢察部、海淀區(qū)人民檢察院《北京市檢察院召開48小時全流程結(jié)案速裁模式工作機制現(xiàn)場推進會》,微信公信號“京檢在線”,2020年1月21日發(fā)布,2021年10月15日訪問,https://mp.weixin.qq.com/s/1wWZsfpT1A34HqQ8tTTjvw。。目前,這種在公安機關(guān)的辦案場所聯(lián)合設(shè)立辦案中心的方式不再鮮見,不少地方都設(shè)立了類似的“一站式”工作機構(gòu)。該模式也獲得了高層的認可,在最高人民檢察院2020年10月13日下發(fā)的4起適用速裁程序的典型案例中,有兩起案件都是因依托了聯(lián)合辦案平臺而具有“典型意義”(58)最高人民檢察院網(wǎng)上發(fā)布廳《最高檢下發(fā)4起認罪認罰案件適用速裁程序典型案例》,最高人民檢察院網(wǎng)站,2020年10月13日發(fā)布,2021年11月13日訪問,https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202010/t20201013_481664.shtml#1。。

無獨有偶,英美國家也出現(xiàn)了刑事司法各機關(guān)通力合作以提高訴訟效率的現(xiàn)象,刑事司法越來越被視為一個前后聯(lián)系緊密的“系統(tǒng)”。如英國內(nèi)政部于2001年發(fā)布的《刑事司法:未來之路》就明確提出:“刑事司法系統(tǒng)必須通力合作,接受共同的價值,實現(xiàn)共同的目標?！?59)Home Office, “Criminal Justice: The Way Ahead,” Government of the United Kingdom, February 26, 2001, accessed August 9, 2021, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/250876/5074.pdf.在美國,德克薩斯州、亞利桑那州、新墨西哥州的一些城市為了解決邊境地區(qū)移民輕罪案件激增的問題推出了“流水線行動”,警察、檢察官、法官、邊境巡邏隊通力合作,使得被告能在同一天內(nèi)完成從會見律師到初次聆訊、認罪答辯、量刑的整個訴訟程序(60)Joanna Jacobbi Lydgate, “Assembly-Line Justice: A Review of Operation Streamline,” California Law Review 98, no.2 (April 2010): 481-544.。

司法機關(guān)之間的緊密聯(lián)系可有效提高訴訟效率,優(yōu)化資源配置,避免不必要的訴訟拖延。但與其他國家相比,我國刑事司法各機關(guān)之間的關(guān)系有其特殊性:歷史上各機關(guān)職權(quán)曾經(jīng)互相取代,“聯(lián)合辦案”的方式造成了一系列的冤假錯案。在此背景下,為了提高效率、簡化流程而進行集中辦公是否也有“聯(lián)合辦案”的嫌疑?本文認為,刑事司法各機關(guān)的集中辦公本身無可厚非,但這類“配合”的基礎(chǔ)有二:一是有明確的職責(zé)分工,各機關(guān)各司其職、各盡其責(zé),各項職能之間不能相互取代;二是建立有效的權(quán)力制約機制,不能無原則配合辦案。否則,“聯(lián)合辦公”就可能重蹈“聯(lián)合辦案”的覆轍。

(四)法官自由裁量權(quán)限縮

管理主義追求效率,而“越是強化對組織成員的行為控制,越是扼殺其行為的自主性,就越有利于提高組織的效率”(61)石國亮《論社會治理領(lǐng)域中管理主義的興衰》,《中國行政管理》2010年第12期,第38頁。。因此,管理主義很可能在多個方面限縮法官行為的自主性,限制其自由裁量權(quán)。

1.更多案件在審前階段被處理,法官裁量權(quán)在實然層面受到限制。管理主義更偏愛可預(yù)測性、速度、經(jīng)濟,但自由裁量是不可預(yù)測的,正式的審判是不經(jīng)濟的,因此,刑事訴訟愈發(fā)傾向于逃避正式審判。這種傾向也導(dǎo)致了檢察官權(quán)力的提升,近年來我國檢察機關(guān)對量刑建議確定性的追求就在實然層面威脅到法官對案件結(jié)果的控制。實際上,我國檢察機關(guān)對量刑建議的探索一開始就是基于規(guī)范法官量刑裁量權(quán)的考慮(62)江蘇省鎮(zhèn)江市人民檢察院公訴處《鎮(zhèn)江市檢察機關(guān)試行量刑建議制度的調(diào)研報告》,《人民檢察》2003年第9期,第35頁。,近年來的改革不過是在此基礎(chǔ)上更進一步。尤其是2018年《刑事訴訟法》第二百零一條正式規(guī)定了法院“一般應(yīng)當(dāng)”采納量刑建議之后,來自檢察系統(tǒng)的實務(wù)人士就認為,立法“一定程度上就是將法官自由裁量權(quán)作出部分讓渡,實現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置,提升訴訟效率”(63)陳國慶《量刑建議的若干問題》,《中國刑事法雜志》2019年第5期,第16頁。。也有學(xué)者指出,《刑事訴訟法》關(guān)于認罪認罰制度下量刑建議的修改,“實質(zhì)上可能反映了在認罪認罰程序機制下量刑決策權(quán)的歷史性轉(zhuǎn)移”(64)左衛(wèi)民《量刑建議的實踐機制:實證研究與理論反思》,《當(dāng)代法學(xué)》2020年第4期,第54頁。。

2.現(xiàn)代管理技術(shù)的采用進一步限制了法官的個體理性。一方面,績效考核、流程管控等現(xiàn)代管理技術(shù)本身遵循了“規(guī)訓(xùn)”的邏輯,在司法機關(guān)中使用能達到強化科層權(quán)威的效果。如“績效”要求組織成員的工作要以特定的指標為導(dǎo)向,指標之外的工作,無論再多再好都不能算作“績效”。這樣的技術(shù)旨在約束組織成員的個人行為、情感,追求組織目標和組織行為的統(tǒng)一性,長期使用必然會限制組織成員的個體理性,加深組織內(nèi)部的“上令下從”。另一方面,現(xiàn)代管理技術(shù)專業(yè)化較強,客觀上催生了新的管理部門和管理崗位,加劇了司法機關(guān)內(nèi)部的科層化。在我國,人民法院的審判流程管理職權(quán)一開始由立案部門承擔(dān),2010年最高人民法院審判管理辦公室正式成立后,專業(yè)管理部門就呈現(xiàn)出不斷膨脹的趨勢(65)有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn),一些法院審判管理辦公室的編制已經(jīng)不亞于一個審判庭。參見:劉練軍《法院科層化的多米諾效應(yīng)》,《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》2015年第3期,第23頁。。然而,專業(yè)管理部門的決策與個體法官的決策遵循不同的邏輯,其決策不可避免地更加注重管理的一般性、普遍性,忽視審判的特殊性和復(fù)雜性,如果個體法官的行為過多地受到管理指標、標準步驟的影響,則其個體理性必然會被“剪裁”。

3.“產(chǎn)品”、“標準化”等現(xiàn)代管理理念進一步限制了裁量權(quán)。在我國,防止法官恣意、統(tǒng)一裁判尺度一直是司法改革的重要目標,而源于企業(yè)的“標準化”等理念為限制法官裁量權(quán)提供了新路徑?！皹藴驶笔且粋€消磨個性的過程,如果在審判的各個環(huán)節(jié)、各個方面設(shè)定了科學(xué)合理的標準,則法官的裁決就更容易達至結(jié)果的統(tǒng)一,實現(xiàn)“同案同判”。從實踐效果看,我國的量刑規(guī)范化已經(jīng)通過這種標準化的努力取得了初步成效,尤其是自2017年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于常見犯罪的量刑指導(dǎo)意見》施行之后,各地細化了量刑規(guī)范,形成了一套精細的量刑計算規(guī)則。近期的一項實證研究就表明,我國常見罪名有期徒刑量刑的規(guī)范性已經(jīng)達到較高水平(66)王越《量刑規(guī)范性水平的實證檢驗:以故意傷害罪為例的分析》,《法學(xué)家》2020年第6期,第82頁。?？梢?“標準化”作為一種規(guī)范裁量權(quán)、促進裁判規(guī)則統(tǒng)一的工具,雖然有形式化、機械化的風(fēng)險,但在事實上簡單有效。

管理主義對法官自由裁量權(quán)的限制是多方位的,有利于防止司法恣意、將權(quán)力關(guān)在籠中。然而,如何在規(guī)范自由裁量權(quán)的同時保證法官應(yīng)有的酌處權(quán),是現(xiàn)代法治應(yīng)當(dāng)思考的重要問題。

五 管理主義在我國的未來

(一)我國刑事司法的管理主義色彩

管理主義在西方國家興起的一個重要歷史背景,是原有的根據(jù)程序公正觀構(gòu)建的刑事司法難以滿足現(xiàn)實需要,刑事司法出現(xiàn)一定程度的“失靈”。換言之,在管理主義興起之前,西方法治國家已經(jīng)構(gòu)建起一套以追求程序正義為目標的刑事司法制度,只不過隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,刑事司法出現(xiàn)效率低下、成本高昂、司法人員權(quán)責(zé)不清、揮霍無度等現(xiàn)實問題,近代形成的程序公正觀才逐步讓位于現(xiàn)實主義的法理念,管理主義成為彌補原有程序功能之不足的方案。從另一個側(cè)面來看,管理主義在西方的興起也是其過分強調(diào)程序正當(dāng)性的結(jié)果。因此,管理主義的一個重要任務(wù),是為程序膨脹的刑事司法“減重”。相對于西方,我國的刑事司法不僅程序要素稀薄,而且在傳統(tǒng)的法理念、權(quán)力結(jié)構(gòu)和具體的程序設(shè)計等方面都帶有管理主義的色彩。

在法理念方面,管理主義關(guān)注事實層面的“什么是有用的”,忽視價值層面的“應(yīng)當(dāng)是什么”,具有明顯的工具理性傾向。在我國,“實體為本、程序為用”的觀念長期被奉為立法與司法的指導(dǎo)思想,程序本身的價值被忽視,程序工具主義占據(jù)主流。即使在當(dāng)前,司法實踐中的一些實務(wù)人員也持有“只要案子辦對了,某些程序可依可不依”的觀點,程序公正觀缺失的問題仍然存在。因此,如果說管理主義在西方刑事司法中的興起是對原有價值理性的“補足”,那么,管理主義在我國的引入可能意味著工具理性的“加深”。

在權(quán)力結(jié)構(gòu)方面,管理主義強調(diào)刑事司法系統(tǒng)的整體性,要求刑事訴訟各環(huán)節(jié)順暢銜接以提高效率,而我國刑事訴訟各機關(guān)之間的聯(lián)系尤為密切,公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院“互相配合”是憲法規(guī)定的內(nèi)容。彭真曾在講話中指出,公檢法三機關(guān)“好比一個工廠的三個車間,三道工序”(67)彭真《論新中國的政法工作》,中央文獻出版社1992年版,第180頁。。這一表述正是將案件的處理過程比作產(chǎn)品的生產(chǎn)過程,強調(diào)各個環(huán)節(jié)的順暢銜接。在實踐中,我國公檢法三機關(guān)通常被視為政法機關(guān)的共同組成部分,各機關(guān)雖有分工,但在工作目標上有高度一致性,因而常常配合有余、制約不足?？梢?我國刑事訴訟各機關(guān)本身具有親密性,管理主義的引入可能意味著這種親密性的進一步強化。

在具體的程序設(shè)計方面,管理主義推崇的“命令-服從”的管理模式根植于我國的司法制度中。我國傳統(tǒng)的審判程序是按照行政原理設(shè)計的,這種傳統(tǒng)影響至今,使得我國的刑事司法并不重視通過充實程序來保證判決結(jié)果的可接受性,而是強調(diào)用上級監(jiān)督的方式來控制具體的司法行為,以此保證裁判的正當(dāng)性。具體而言,我國的一審程序并不重視被追訴人公正審判權(quán)的保障,既沒有賦予犯罪嫌疑人以沉默權(quán)及訊問時律師在場權(quán),也沒有賦予被告與不利證人對質(zhì)的權(quán)利,對于公權(quán)力機關(guān)的程序違法行為也缺乏足夠的制裁措施。在法院內(nèi)部,案件辦理制度與行政管理制度長期混同,行政管理可介入審判之中,個體法官的理性被嚴格限制。在上下級法院之間,當(dāng)事人的上訴權(quán)幾乎不受限制,二審程序?qū)嵭腥鎸彶樵瓌t,再審不區(qū)分是否有利于被告,依靠上級法院的監(jiān)督功能來保證裁判的正當(dāng)性。

(二)我國刑事司法引入管理主義的風(fēng)險

管理主義吸收了過多企業(yè)文化,而司法則承載著公平與正義的價值,二者存在不少沖突。西方國家刑事司法引入管理主義的風(fēng)險主要在于其可能沖擊傳統(tǒng)的分權(quán)原則,沖擊原有的司法職業(yè)倫理。我國由于保障司法公正的程序基礎(chǔ)薄弱,加之刑事司法本身帶有管理主義底色,引入管理主義可能意味著更多的風(fēng)險。

1.刑事程序的正當(dāng)化改革可能被沖擊。20世紀90年代以后,我國刑事司法受程序正義觀的影響,努力加強刑事訴訟程序的正當(dāng)性,如強化辯護權(quán)保障、完善證人出庭作證制度、推進庭審實質(zhì)化等,當(dāng)前我國的刑事訴訟程序已經(jīng)有了基本的正當(dāng)性外觀。然而,管理主義的核心價值目標是效率,而效率的提高有賴于程序的非正式性,正當(dāng)程序要求的復(fù)雜儀式必然阻礙辦案進展。因此,對效率價值的過度強調(diào)可能導(dǎo)致一系列保障公民權(quán)利的規(guī)則被視為障礙,從而消解我國程序建設(shè)的努力。

2.刑事訴訟各機關(guān)的權(quán)力可能進一步失衡。管理主義具有強化刑事訴訟各機關(guān)聯(lián)系的傾向,這種強化作用在加快案件處理速度方面值得肯定,但應(yīng)以有效的權(quán)力制約機制為基礎(chǔ)。而在我國,審判權(quán)的糾錯功能不足,“法院對偵查機關(guān)、檢察機關(guān)的制約作用非常有限,反而要受到后兩者的制約,導(dǎo)致法院不敢依法行使審判權(quán),特別是無罪判決的權(quán)力”(68)陳衛(wèi)東《以審判為中心:當(dāng)代中國刑事司法改革的基點》,《法學(xué)家》2016年第4期,第2頁。。在此背景下,管理主義的引入可能導(dǎo)致公檢法三機關(guān)權(quán)力的進一步失衡,尤其是在檢察機關(guān)持續(xù)追求“主導(dǎo)”地位的情況下,審判權(quán)更可能妥協(xié)于逐漸強大的控訴權(quán)。這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)是危險的,審判極易淪為控方的獨角戲,法院難以對控方認定的事實進行有效審理。

3.法官更難依法獨立行使職權(quán)。我國法官本身處于塔形結(jié)構(gòu)中,強調(diào)通過上下級監(jiān)督的方式來保證裁判的正當(dāng)性,尚未真正做到“讓審理者裁判”。但管理主義具有限制法官裁量權(quán)的作用,很可能加劇審判管理權(quán)和審判監(jiān)督權(quán)的膨脹,使得審判權(quán)更加羸弱。由此,法官可能難以發(fā)揮主觀能動性來協(xié)調(diào)個案的公正性和規(guī)則的統(tǒng)一性,個案的處理難以滿足我國轉(zhuǎn)型期復(fù)雜社會現(xiàn)實的需要。更重要的是,裁判的過程被注入了考核等功利因素,法官更難僅遵從于法律和內(nèi)心來判斷案件的是非曲直,最終可能影響司法的公正性。

4.被追訴人可能進一步客體化。我國刑事司法本身帶有程序工具主義的傾向,被追訴人是審判的對象,立法和實踐均缺少對被追訴人的尊重與關(guān)懷,而管理主義可能進一步加劇被追訴人的客體化,表現(xiàn)為:其一,刑事訴訟的進程不斷加快,誘惑、強迫被告認罪或者接受量刑建議以盡快解決案件的因素增多;其二,刑事訴訟各機關(guān)聯(lián)系更加緊密,被告人的訴求更容易被忽視;其三,僵化的考核指標成為司法工作的指揮棒,被告人的個性需求更難得到關(guān)照。管理主義主張的“顧客”隱喻雖關(guān)注當(dāng)事人體驗,但顯然不足以抵消前述影響。

(三)對管理主義的揚棄

1.“重效率”,但不“唯效率”。司法的效率價值不可忽視,缺乏效率的公正是低水平的。但司法是維護社會公平正義的最后一道防線,其首要價值是公正,缺乏公正的效率是毫無合法性的,追求效率的改革不能以犧牲公正為代價。我國刑事訴訟雖然面臨著案多人少的矛盾,但相對于英美國家而言,刑事庭審已經(jīng)高度經(jīng)濟化,“在刑事審判效率已然較高的現(xiàn)實情境下,我國的刑事訴訟改革似乎不應(yīng)將效率作為非常重要的目標”(69)左衛(wèi)民《認罪認罰何以從寬:誤區(qū)與正解——反思效率優(yōu)先的改革主張》,《法學(xué)研究》2017年第3期,第165頁。。未來的刑事司法應(yīng)慎重將效率作為改革的首要價值,更不能將效率作為唯一價值。

2.既要看到公私之“同”,更要關(guān)注公私之“異”。誠然,公私部門都需要類似的管理知識、技能、工具以實現(xiàn)計劃、指揮、組織、協(xié)調(diào)、控制,但公共管理和私人管理有著本質(zhì)區(qū)別。作為特殊的公共部門,司法向來遵循著獨特的運行規(guī)律,包括合法、中立、謙抑、公開、終局等,因此,過度使用、不當(dāng)使用私營部門的管理方法可能會帶來一些問題。如在司法的標準化工作中,標準化的管控與個案正義之間的矛盾如何處理?理論和實務(wù)界都應(yīng)當(dāng)清楚地認識到源于私營部門的管理手段、理念與司法活動之間存在固有的沖突。實務(wù)部門在司法實踐中引入源于私營部門的ISO9001質(zhì)量管理體系、PDCA管理模式、標準化管理等的創(chuàng)新雖值得肯定,但管理方法的創(chuàng)新只是實現(xiàn)司法公正的手段,不是改革的目的,這些創(chuàng)新實踐應(yīng)當(dāng)有適用邊界。

3.弱化“顧客”隱喻,推進公民參與司法。管理主義將公權(quán)力部門與公民之間的關(guān)系比作企業(yè)與消費者的關(guān)系,將司法工作視為司法部門提供的“產(chǎn)品”,這種理念雖能直觀地表達司法機關(guān)提高工作質(zhì)量的決心,但在司法的場域中使用“顧客”隱喻是值得推敲的。其一,“顧客”隱喻并不能很好地反映司法與公民的關(guān)系。我國《憲法》規(guī)定“一切權(quán)力屬于人民”,社會公眾不僅僅是司法服務(wù)的對象,更是司法權(quán)力的享有者、監(jiān)督者,不僅有權(quán)享受司法服務(wù),更有權(quán)參與、監(jiān)督司法,而在“顧客”隱喻之下,公眾只是“司法產(chǎn)品”的被動接收者。其二,刑事司法活動并不能像企業(yè)一樣以滿足消費者需求為“生產(chǎn)”導(dǎo)向。公眾對司法的需求具有多樣性,無論是從整體看還是從個案看,不同主體對司法都有著不同的期待,“顧客”隱喻難以滿足民眾的多樣需求。實際上,我國的司法改革對公民與司法之間的關(guān)系定位是比較清晰的,即推進公民有序參與司法(70)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,要“拓寬人民群眾有序參與司法渠道”;《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確,“人民是依法治國的主體和力量源泉”,要“保障人民群眾參與司法”。。管理主義的“顧客”隱喻在客觀上與公民參與司法的改革有著不同的邏輯,很可能扭曲對公民與司法關(guān)系的正確認識。因此,未來的刑事司法應(yīng)慎提“顧客”、“產(chǎn)品”等概念,避免將司法和公民的關(guān)系局限為生產(chǎn)者與消費者之間的關(guān)系,我國的刑事司法改革也應(yīng)沿著推進公民有序參與司法的方向進行。

4.推進司法活動中“國家-社會-市場”的良性互動。管理主義尤其關(guān)注成本問題,主張通過發(fā)揮市場的作用來緩解公共部門的壓力,我國相關(guān)改革雖逐漸意識到應(yīng)當(dāng)借助社會力量承擔(dān)一些司法工作,但不少實務(wù)部門對此持謹慎態(tài)度。造成這種現(xiàn)象的原因可能有以下兩點:其一,我國司法系統(tǒng)具有典型的科層特征,排斥外部參與;其二,公共服務(wù)的社會化需要成熟的社會工作機構(gòu),但我國的社會組織發(fā)育不夠成熟,從操作層面限制了一些制度的發(fā)展。然而,司法資源的緊張是客觀存在的,司法機關(guān)既無必要也無能力以一己之力完成所有工作。因此,雖然要警惕“市場原教旨主義”的危害,但也應(yīng)從治理能力現(xiàn)代化的角度重新思考司法活動中國家、社會、市場的關(guān)系,使司法活動超越對傳統(tǒng)行政治理的依賴,因時制宜、因地制宜地發(fā)揮市場、社會的作用。需要注意的是,在刑事司法活動中引入市場和社會因素不應(yīng)只是司法機關(guān)單純的、應(yīng)對改革難題的策略選擇,而是需要更加精巧的制度設(shè)計,需要司法機關(guān)構(gòu)建穩(wěn)定的購買或合作戰(zhàn)略,建立司法借助社會專業(yè)力量的長效機制。