孫 瑩

(上海行政學院，上海200233)

世界各國的經(jīng)濟發(fā)展與科技進步往往并駕齊驅，經(jīng)濟強弱的決定性因素在于科技水平。盡管就規(guī)模而言，中國可稱作具有全球影響力的創(chuàng)新資源投入大國，但高研發(fā)投入帶來的顯著優(yōu)勢并未有效轉化為研發(fā)效率，在與OECD各國的比較中，創(chuàng)新效率和創(chuàng)新能力仍處于較低水平[1]，尤其是在許多技術革命頻發(fā)的基礎性行業(yè)，核心技術依然嚴重依賴國外[2]。R&D經(jīng)費是核心創(chuàng)新資源，其合理高效配置對于提升國家創(chuàng)新實力、應對國際科技挑戰(zhàn)尤為關鍵。研究證實增加R&D投入能夠推進產(chǎn)業(yè)結構高級化進程[3]，對促進宏觀經(jīng)濟增長具有長期穩(wěn)定的積極效用[4]。學者們多采用國際比較的方式對R&D經(jīng)費投入規(guī)模、強度與結構進行規(guī)律性研究，探討R&D經(jīng)費投入模式[5]、內(nèi)部結構[6]以及投入強度的演變態(tài)勢[7]等問題，亦有學者關注企業(yè)等特定主體的R&D經(jīng)費投入特點[8-9]。既有成果多聚焦R&D經(jīng)費的某一方面內(nèi)容，從來源、執(zhí)行和配置結構的單一視角展開研究。本文則在宏觀層面深入剖析中國R&D經(jīng)費投入的變化趨勢與配置結構，并選取世界典型的創(chuàng)新型國家從交叉結構視角展開對比分析，在國際比較的基礎上明晰我國創(chuàng)新活動與之存在的差距及問題，力圖探尋提升我國整體研發(fā)效率的有效途徑。

一、R&D經(jīng)費支出規(guī)模與投入強度比較

掌握國際話語權的核心國家以科技創(chuàng)新為主要特征，當代各國圍繞科技創(chuàng)新核心要素的競爭愈演愈烈。創(chuàng)新的全球化趨勢凸顯，北美洲、亞洲和歐洲是全球研發(fā)活動最為活躍的地區(qū)，呈現(xiàn)三足鼎立之勢。美國、日本、德國、韓國、法國和英國等六國作為大型高收入經(jīng)濟體在絕對創(chuàng)新表現(xiàn)上擁有優(yōu)勢，和中國一道是2020年全球研發(fā)經(jīng)費投入排名前7位的國家，同時在歷年《全球創(chuàng)新指數(shù)報告》和《國家創(chuàng)新指數(shù)報告》排名中均名列前茅，是公認的創(chuàng)新型國家。選擇上述六國與中國展開國際比較具有規(guī)模上的可比性，對探析我國與創(chuàng)新型國家創(chuàng)新能力的差距提供宏觀層面的參考視角。

(一)R&D經(jīng)費支出規(guī)模

依據(jù)OECD《主要科學技術指標》(Main Science and Technology Indicators)披露的數(shù)據(jù)①，2020年中國按當前購買力平價美元計算的R&D經(jīng)費支出總額達到5828.05億美元，高于歐盟27國的研發(fā)經(jīng)費總和4419.96億美元，自2009年超越日本后全球排名穩(wěn)居第二位。美國與日本分列一、三位，R&D經(jīng)費為7208.72億美元和1740.65億美元。中國R&D經(jīng)費支出在逐年縮小與美國差距的同時，保持著對日、德、韓、法、英等國的絕對優(yōu)勢。2016～2017年各國對研發(fā)活動的投入力度顯著增強，日本擺脫負增長重回上升通道，德國研發(fā)經(jīng)費增長率翻倍，韓國11%以上的增速甚至超過中國。然而，肆虐全球的新冠肺炎疫情對近年來R&D經(jīng)費較為穩(wěn)定的增長態(tài)勢產(chǎn)生沖擊，2020年僅有中、美、韓三國仍能維持正增長。不過總體而言，在科技創(chuàng)新對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐與引領作用日益增強的時代背景下，各國對其重視程度達到前所未有的高度，研發(fā)投資也成為應對危機的重要組成部分。

(二)R&D經(jīng)費投入強度

R&D經(jīng)費投入強度(R&D經(jīng)費與GDP之比)是各國發(fā)展科學技術努力程度的代表性指標，也能從側面體現(xiàn)出國家經(jīng)濟結構調整與經(jīng)濟增長的內(nèi)在驅動力。一國R&D投入力度若不能支撐經(jīng)濟與社會發(fā)展對科技創(chuàng)新的要求，會制約國家競爭力的提升[10]。

圖1 2008-2020年各國R&D經(jīng)費投入強度對比圖

從圖1可以看出，創(chuàng)新型國家高度重視科技創(chuàng)新，R&D經(jīng)費投入強度始終保持較高水平，近十余年來除英國外投入強度均在2%以上，并且在2017年前后各國投入強度整體表現(xiàn)出較為顯著的增長趨勢。美國的投入強度在較長一段時期保持在2.7%～2.8%的穩(wěn)定區(qū)間，2018年開始突破3%，2020年更是提升至3.45%。韓國2014年起進入4%時代后投資強度仍保持快速增長，2020年已達到驚人的4.81%。中國伴隨研發(fā)經(jīng)費支出規(guī)模不斷擴大，投入強度也由2000年的0.89%提升至2020年的2.40%，穩(wěn)居發(fā)展中國家首位，也高于歐盟27國的平均水平(2.20%)。盡管中國研發(fā)投資強度保持強勁的增長勢頭，但與世界領先國家3%左右的平均水平相比仍有較大差距，尤其是對比同處亞洲的日本和韓國，差距更為顯著。

二、R&D經(jīng)費部門來源與執(zhí)行結構比較

(一)R&D經(jīng)費部門來源與執(zhí)行單主體結構比較

在特定約束條件下，一國R&D經(jīng)費總量中占據(jù)主導或支配地位的主體來源及其價值取向和行為方式所決定的投融資模式，能夠反映出該經(jīng)濟體的R&D經(jīng)費投入模式[11]。在企業(yè)真正成為創(chuàng)新主體之前，R&D經(jīng)費通常多來源于政府的資金扶持。經(jīng)濟發(fā)展伴隨著企業(yè)創(chuàng)新意識與創(chuàng)新能力的提升，R&D經(jīng)費中源自政府的比重會逐漸減少，取而代之的是企業(yè)籌集金額的不斷擴大，并在此過程中實現(xiàn)R&D經(jīng)費來源主導者的轉換。從圖2可以看出，自20世紀80年代以來，各國來源于政府的資金在R&D經(jīng)費中的比重經(jīng)歷了一個緩慢下降并逐漸趨于穩(wěn)定的過程。英國和法國在較長時期維持“政企雙主導型”的研發(fā)投入模式，兩國是1981～2020年間僅有的R&D經(jīng)費來源中企業(yè)資金與政府資金之比基本未超過2的國家，政府在科技創(chuàng)新進程中扮演著不可取代的重要角色。尤其是法國2019年政府資金比重仍在30%以上，而同年的企業(yè)資金比重為56.75%。與之相對的另一種情形是日本企業(yè)在研發(fā)活動中的絕對強勢地位，R&D經(jīng)費中的企業(yè)來源占比自1983年便超過了70%，之后在小幅波動中進一步提高，到2020年該比重已近80%，對應的政府資金占比長期位處創(chuàng)新型國家末位。有學者認為此種模式雖造就了日本戰(zhàn)后“經(jīng)濟奇跡”，但這種模式也會因公共投入不足而制約原始性創(chuàng)新，尤其是當科技創(chuàng)新發(fā)展到與世界先進水平比肩時弊端更為明顯[12]。中國在1992年實現(xiàn)R&D經(jīng)費的企業(yè)來源超越政府來源，并將“政企雙主導型”模式保持至1999年。2000年企業(yè)資金比重陡增，達到政府資金占比的1.72倍，此后增長趨勢一直延續(xù)，2020年該比例為3.92，僅次于日本的5.16。

圖2 1981-2020年各國R&D經(jīng)費來源政府資金比重

從R&D經(jīng)費在各執(zhí)行主體間的配置情況來看，企業(yè)是創(chuàng)新實踐中最為活躍的承擔者，創(chuàng)新型國家R&D經(jīng)費由企業(yè)執(zhí)行的比重呈現(xiàn)小幅波動中緩慢上升的趨勢，近年來其執(zhí)行的經(jīng)費占比多數(shù)在70%～80%。中國的企業(yè)執(zhí)行比重最初不足40%，隨著2000年R&D經(jīng)費來源中企業(yè)資金激增，相應地由企業(yè)執(zhí)行的經(jīng)費比重也較上一年度增加了近10個百分點，達到59.96%。而該比例從首次突破60%到提高至70%僅耗時6年，并在此后繼續(xù)保持增長勢頭，近年來已與日本和韓國所差無幾。

高校是創(chuàng)新型國家R&D經(jīng)費的第二大執(zhí)行主體，其所占份額基本在10%～20%(如圖3所示)，盡管各國略有差異，但總體而言高校執(zhí)行比重是超過政府屬研究機構的，這一點在歐洲國家表現(xiàn)得更為突出。英國自2000年起高校執(zhí)行R&D經(jīng)費占比超過20%，甚至一度高達近28%，近年來雖有所減弱，但2019年比重仍達到23.54%。法國該比例總體呈穩(wěn)步增長態(tài)勢，是另一個高校R&D經(jīng)費占比達到20%的國家。與多數(shù)創(chuàng)新型國家不同的是，中國高校R&D經(jīng)費支出比重顯著低于科研機構，高校執(zhí)行比重自2005年便低于10%，且近年來有逐漸下降的趨勢。中國科研機構的執(zhí)行比重近十年一直保持在15%～20%，而創(chuàng)新型國家則多維持在10%～15%。與之相比，中國高校與科研機構在研發(fā)經(jīng)費執(zhí)行主體的角色對調。雖然中國高等教育規(guī)模龐大，且得益于良好的經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢，但從世界一流大學數(shù)量、高被引科學家數(shù)量、國際化水平等方面來看，中國高等教育的實力和全球影響力與歐美創(chuàng)新型國家還有一定距離。高校作為國家基礎性研究與前沿性研究的主要承擔者提供了巨大的知識貢獻，是新思想、新知識的策源地與重要傳播基地，同時還肩負著創(chuàng)新型人才培養(yǎng)與輸送的重任，在國家創(chuàng)新體系中處于關鍵地位。但中國高校執(zhí)行的R&D經(jīng)費卻長期位列三大主體之末，高校應有的創(chuàng)新活力與資源優(yōu)勢未能得到充分釋放，勢必會影響到國家原始創(chuàng)新能力的持續(xù)提升。

圖3 1981-2020年各國R&D經(jīng)費高等學校執(zhí)行比重

(二)R&D經(jīng)費部門來源-執(zhí)行交叉結構比較

企業(yè)不僅是R&D經(jīng)費的最大來源部門，同時也是最大的經(jīng)費執(zhí)行部門，是國家創(chuàng)新體系中的關鍵一環(huán)。而政府除了作為第二大R&D經(jīng)費來源部門之外，還承擔著創(chuàng)新資源配置與創(chuàng)新制度設計的重要職能，是創(chuàng)新體系能夠高效運行的保障。表1列示了中國和美國2020年R&D經(jīng)費按照部門來源-執(zhí)行交叉結構的分類統(tǒng)計結果。

表1 2020年中國和美國R&D經(jīng)費部門來源-執(zhí)行交叉結構

從執(zhí)行經(jīng)費來源部門結構看，美國企業(yè)的R&D經(jīng)費主要來自企業(yè)資金，但是隨著國外資金流入的支持，其所占比重已經(jīng)超過政府資金，2020年達到9.31%，而政府資金比例由2005年的9.69%下降至2020年的3.90%。美國高校的R&D經(jīng)費來源渠道則較為多元化，2005～2020年高校研發(fā)經(jīng)費中學校自籌的R&D經(jīng)費比例進一步提升，由不足20%增加到27.87%，已成為其自身開展研發(fā)活動的關鍵支撐。政府資金占比雖從68.24%降至55.94%，但不可否認政府依舊是高校R&D經(jīng)費的最主要資金來源。中國高校R&D經(jīng)費來源結構與美國有一定差異，并無自有資金來源，2020年源自政府的比例為59.92%，與美國較為接近，而企業(yè)資金比重已逐步提升至35%以上，可見除政府外高校多依靠與企業(yè)合作的資金支持。

從來源經(jīng)費執(zhí)行部門結構看，美國企業(yè)資金的執(zhí)行主體高度集中于企業(yè)，超過98%的企業(yè)資金均投入于企業(yè)自身的研發(fā)活動。美國聯(lián)邦政府的資金流向則相對分散，多數(shù)投入政府屬研究機構和高校，2020年所占比重分別為46.81%和31.35%。從中國政府資金流向來看，科研機構獲得了更多支持，2020年占比達到65.74%，是高校的2.81倍。

綜上所述，中國R&D經(jīng)費的來源與執(zhí)行部門和發(fā)達國家十分相似，企業(yè)已成為中國科技創(chuàng)新活動的絕對主體。R&D經(jīng)費的部門來源-執(zhí)行交叉結構表現(xiàn)出典型的“中國特色”，企業(yè)資金主要用于自身的研發(fā)活動，政府來源資金重點支持科研機構，其次是高校；科研機構主要依賴政府的資金輸入，而高校除了獲取政府資金外，還要依靠企業(yè)的資金注入。

三、R&D經(jīng)費配置結構比較

(一)R&D經(jīng)費活動類型配置結構比較

根據(jù)研究類型的不同，R&D活動包括基礎研究、應用研究和試驗發(fā)展，R&D經(jīng)費不同的投資結構對知識生產(chǎn)和經(jīng)濟增長的影響差別較大[13]。從圖4中可以看出，中國基礎研究經(jīng)費占R&D經(jīng)費的比重遠低于創(chuàng)新型國家。美國和英國一直將15%～20%的R&D經(jīng)費投入到基礎研究，法國的比例則長期保持在20%以上，個別年份甚至超過25%。日本和韓國是基礎研究經(jīng)費投入相對較低的國家，但也能夠維持在12%以上，2004年之后韓國的比重迅速增加至15%～20%。反觀中國投資于基礎研究的經(jīng)費占比一直在5%附近徘徊，遠遠低于創(chuàng)新型國家的水平?；A研究不僅是顯性信息的源泉，而且能夠創(chuàng)造新的技術機會，是技術創(chuàng)新的根本驅動力，對一國國際產(chǎn)業(yè)話語權和國際競爭力的強弱具有決定性意義[14-15]。無論是直接還是間接，基礎研究都能夠對經(jīng)濟發(fā)展作出顯著貢獻[16]。囿于特定的經(jīng)濟發(fā)展階段，中國對技術進步的渴求造成對基礎研究的短視，薄弱的基礎研究可能是制約中國國家創(chuàng)新能力進一步提升的瓶頸因素[17]。

圖4 1996-2020年中國和主要創(chuàng)新型國家基礎研究經(jīng)費占比

R&D經(jīng)費在基礎研究、應用研究和試驗發(fā)展所占比重漸次提高是各國共有的特征，只是由于所處經(jīng)濟社會與科技發(fā)展階段的差異，不同國家在不同時期的配置結構有所起伏。R&D經(jīng)費在三大研發(fā)活動之間保持合適的比例關系，對爭奪科技主導權、增強科技對經(jīng)濟發(fā)展的支撐引領能力具有關鍵意義。與創(chuàng)新型國家相比，中國R&D經(jīng)費中基礎研究、應用研究和試驗發(fā)展的投入結構比例失衡。美國在三項活動中的經(jīng)費分配比例為1∶1.29∶4.27，英國為1∶2.36∶2.11，而中國的經(jīng)費配置結構為1∶1.88∶13.75。當前，中國科技水平已從技術跟蹤與追趕邁入“跟跑”“并跑”“領跑”的“三跑”并存階段，戰(zhàn)略重點從點的突破轉向整體能力的提升。然而，中國R&D經(jīng)費的持續(xù)快速增長并未帶來全要素生產(chǎn)率和經(jīng)濟增長質量的同步提升，陷入科技創(chuàng)新困境[18]。究其根本則在于，中國的創(chuàng)新問題并非通過R&D經(jīng)費的簡單增加便能解決，還取決于R&D經(jīng)費的配置結構。中國對試驗發(fā)展的投入比例常年保持在70%以上并仍在提升，近年來已接近85%，而對科學研究領域分配的經(jīng)費比例過少，尤其是基礎研究資金長期不足。過分追求試驗發(fā)展的短期技術效益而忽視對基礎研究的持續(xù)投入，只會帶來科技創(chuàng)新的“虛假繁榮”，長此以往勢必對中國原始創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)核心技術突破產(chǎn)生影響，制約國際競爭力與全球價值鏈地位的提升。

(二)R&D經(jīng)費活動類型-執(zhí)行部門交叉結構比較

1.R&D活動類型的執(zhí)行結構比較。由于各國的體制差異，企業(yè)、政府屬研究機構和高校在不同的R&D活動中發(fā)揮的作用各異。多數(shù)創(chuàng)新型國家形成以高校為主要執(zhí)行部門，企業(yè)、政府屬研究機構和私人非營利機構共同支撐基礎研究的多元化格局。歐美國家的高校擁有深厚的科學研究積淀，法國、美國和英國的基礎研究主要由高校承擔。同時，企業(yè)超越政府屬研究機構成為基礎研究活動中不可忽視的關鍵力量，這一點在力求實現(xiàn)經(jīng)濟追趕的日本和韓國體現(xiàn)得尤為明顯。2020年，日本和韓國由企業(yè)執(zhí)行的基礎研究經(jīng)費占比遠高于高校。中國基礎研究的執(zhí)行部門結構與創(chuàng)新型國家有較大差異，高校和科研機構占據(jù)了49.41%和44.07%的基礎研究資源，而企業(yè)參與的基礎研究比重僅為6.52%，即使與創(chuàng)新型國家中企業(yè)基礎研究經(jīng)費占比相對較低的法國相比，也有相當大的差距。

高技術的發(fā)展日益體現(xiàn)科學研究的最新成就，技術中所蘊含的科學知識越密集，就越依賴于前沿科學的發(fā)展與突破[19]。企業(yè)內(nèi)部對基礎研究的投入強度越高，構建的吸收能力就能使其更有效地頻繁引用遠離自身的公共研發(fā)成果，從外部知識溢出中獲取收益[20]。近25年來，創(chuàng)新型國家由企業(yè)執(zhí)行的基礎研究經(jīng)費比重整體上呈現(xiàn)增長態(tài)勢(如圖5所示)。日本和韓國的企業(yè)對基礎研究的參與程度一直保持在高位，韓國自2003年后企業(yè)執(zhí)行基礎研究經(jīng)費占比就穩(wěn)定保持在50%～60%區(qū)間，日本該比例已近50%。企業(yè)對產(chǎn)業(yè)基礎科學持續(xù)大量的投資，助力日本和韓國在技術追趕過程中實現(xiàn)了科學與產(chǎn)業(yè)競爭力的雙贏。中國企業(yè)執(zhí)行基礎研究經(jīng)費比例長期在1.5%附近變動，但這種情況自2016年起有了顯著改善，2020年比重已提升至6.52%。

圖5 1996-2020年中國與主要創(chuàng)新型國家企業(yè)執(zhí)行基礎研究經(jīng)費比重

2.R&D經(jīng)費執(zhí)行部門的活動類型結構比較。企業(yè)是各國R&D活動的核心執(zhí)行主體，其對各項R&D活動的經(jīng)費投入是影響國家R&D經(jīng)費配置結構的決定性因素。

創(chuàng)新型國家企業(yè)多聚焦于試驗發(fā)展活動，對三項活動的投入水平按照試驗發(fā)展、應用研究、基礎研究依次遞減，依照投入比例又可具體分為兩種類型。一類以美國、日本和韓國為代表，試驗發(fā)展經(jīng)費占企業(yè)全部經(jīng)費的比重接近或超過70%，占據(jù)絕對多數(shù)，應用研究經(jīng)費占比保持在15%～20%；另一類以法國和英國為代表，試驗發(fā)展和應用研究的經(jīng)費比例分別在50%和40%左右，配置較為均衡。同時值得關注的是，盡管創(chuàng)新型國家企業(yè)的R&D活動執(zhí)行結構不盡相同，但企業(yè)均對基礎研究給予足夠重視，企業(yè)基礎研究經(jīng)費占其R&D經(jīng)費的比重在6%～10%。相較之下，中國企業(yè)在技術追趕與跨越過程中過分強調市場導向，更偏重對具有明確商業(yè)化前景的新技術、新產(chǎn)品的投資，在短期收益的驅使下傾力投入于試驗發(fā)展活動，試驗發(fā)展經(jīng)費占企業(yè)R&D經(jīng)費比重超過96%，而忽視研發(fā)周期較長且存在較高不確定性和投資風險的基礎研究，其經(jīng)費占比僅為0.51%。企業(yè)對基礎研究的投入?yún)T乏是中國基礎研究經(jīng)費比重長期低迷的主要原因[21]。

創(chuàng)新型國家的政府研究機構以開展科學研究活動為主，科學研究經(jīng)費占其R&D經(jīng)費的比重均保持在50%以上，法國和英國甚至超過80%。英國和韓國的政府研究機構對基礎研究和應用研究的配置比例較為均衡，其他創(chuàng)新型國家雖多偏重應用研究，但基礎研究的經(jīng)費比例也基本在20%以上。中國科研機構執(zhí)行的科學研究經(jīng)費比重為48.85%，其中基礎研究和應用研究配比約為1∶2，基礎研究比重16.85%，這在六國中為最低。

與政府研究機構的執(zhí)行結構類似，創(chuàng)新型國家的高校也以開展科學研究活動為主，經(jīng)費占比均在60%以上，美國和法國甚至超過90%。多數(shù)國家的高校對基礎研究的重視程度相較應用研究更高，高校執(zhí)行的基礎研究經(jīng)費比例均保持在30%以上，美國和法國更是分別高達62.79%和67.08%。相較之下，中國高校R&D經(jīng)費配置結構中更加偏重應用研究，2020年基礎研究經(jīng)費比重為38.50%，雖與日本接近(38.60%)且高于韓國(37.50%)和英國(33.26%)，但日韓兩國的企業(yè)才是基礎研究的主要承擔者，英國的基礎研究也有相當一部分是由企業(yè)執(zhí)行，高校略低的基礎研究經(jīng)費比例未影響根本。而高校是中國基礎研究活動的重要執(zhí)行部門，與美、法高校的基礎研究經(jīng)費比例相比，中國仍有一定程度的距離。這種情況的出現(xiàn)很可能源于高校資金來源結構的差異。中國和美國高校R&D經(jīng)費的第一來源都是政府，但是第二來源分別是企業(yè)和高校自身。經(jīng)費來源的差異致使中國高校研發(fā)活動內(nèi)容選擇的自主性大大低于美國。中國高校R&D經(jīng)費約1/3來自企業(yè)支持，勢必會應企業(yè)需求更多投向應用研究與試驗發(fā)展，而甚少用于開展基礎研究。美國高校近30%的自籌經(jīng)費比例決定其可用于資助研究周期長且探索性較強的項目。不過從創(chuàng)新型國家的經(jīng)驗與中國近年來高校R&D經(jīng)費配置結構的變化趨勢看，中國是在向美國趨近[22]。

四、中國R&D經(jīng)費配置存在的問題

1.R&D經(jīng)費投入強度偏低，與中國經(jīng)濟發(fā)展水平和工業(yè)化發(fā)展階段不相匹配。學者對典型發(fā)達國家和新興工業(yè)化國家研發(fā)投資強度增長趨勢的研究表明，盡管各國經(jīng)歷工業(yè)化發(fā)展階段的時間不一致，且對研發(fā)活動的資金投入力度也不盡相同，但在社會經(jīng)濟正常運行和增長的情況下，R&D經(jīng)費投入強度的變化呈現(xiàn)出一定規(guī)律性，發(fā)展軌跡是一條類“S”曲線，其上存在1%和2.5%兩個拐點[23-24]。R&D投入強度的變化趨勢則因此可劃分為三個階段，即緩慢增長階段(小于1%)、快速增長階段(1%～2.5%)和基本穩(wěn)定階段(大于2.5%)。同時，R&D經(jīng)費投入強度的演變趨勢也在一定程度上與國家所處工業(yè)化發(fā)展階段相契合[25]。綜觀前述各國R&D投入強度歷年數(shù)據(jù)，美國、日本、德國均已走過快速增長階段而步入基本穩(wěn)定階段。而韓國的投入強度在2004年達到2.53%后，僅用時3年便突破了3%，5年之后的2012年突破了4%，及至2017年又突破了4.5%，在該階段表現(xiàn)出超常規(guī)的增速。中國R&D經(jīng)費投入強度在經(jīng)歷長期緩慢的增長過程后于2002年跨越1%的節(jié)點，同時期按匯率法換算的人均GDP介于560～1120美元之間，說明中國位處工業(yè)化發(fā)展中級階段，經(jīng)濟發(fā)展對科技支撐的需求強烈，R&D投入強度進入快速增長階段。實踐中，中國歷時13年將研發(fā)投入強度從1%提升至2%，所用時間與日本基本持平，并仍保持繼續(xù)增長，但投入強度的增速顯然未跟上R&D經(jīng)費的擴張速度，年增長率處于持續(xù)下降的態(tài)勢，由“十五”期間年復合增長率8.65%降至“十三五”期間的3.39%，投入強度的增長趨勢偏離國際規(guī)律。與歐美和日韓等創(chuàng)新型國家相比，中國的R&D經(jīng)費投入水平與經(jīng)濟發(fā)展不相適應，投入強度滯后于當前工業(yè)化發(fā)展程度。

2.“重試驗發(fā)展、輕基礎研究”，R&D經(jīng)費配置結構嚴重失衡。中國基礎研究已逐步從點的突破轉向系統(tǒng)能力提升，但是從整個科技創(chuàng)新鏈條上看，基礎研究依舊是研發(fā)活動的短板。長期以來，中國科技戰(zhàn)略過于強調以應用為導向[26]，在R&D經(jīng)費配置中則表現(xiàn)為政府與企業(yè)更傾向于投資應用研究和試驗發(fā)展。自2001年以來，盡管中國基礎研究經(jīng)費投入規(guī)模逐年增加，但其占R&D經(jīng)費支出總額的比重始終徘徊在5%左右，與歐美創(chuàng)新型國家15%以上的比重有相當程度的差距。宋吟秋等構建效用函數(shù)模型的實證結果表明，當試驗發(fā)展經(jīng)費是科學研究經(jīng)費的2.23倍時，中國R&D經(jīng)費的分配與使用結構是最優(yōu)的[27]。然而實踐中，中國R&D經(jīng)費在三項活動中的配置比例為1∶1.88∶13.75，試驗發(fā)展經(jīng)費投入相比于基礎研究始終維持在較高水平，試驗發(fā)展經(jīng)費比重已接近85%，而同時期美國的經(jīng)費配置結構為1∶1.29∶4.27，即使是試驗發(fā)展比例較高的韓國配置結構也有1∶1.49∶4.43?！爸卦囼灠l(fā)展、輕基礎研究”的R&D經(jīng)費配置結構性失衡顯然已經(jīng)對中國產(chǎn)業(yè)核心技術創(chuàng)新產(chǎn)生了消極影響。正是由于未能正確理解基礎研究對產(chǎn)業(yè)核心技術能力提升的關鍵作用，致使在不斷增加研發(fā)投資力度并進行高強度技術引進的努力下，中國企業(yè)的創(chuàng)新模式仍舊未能實現(xiàn)根本性轉變。與應用研究和試驗發(fā)展相比，基礎研究更有利于促進一國經(jīng)濟增長[28]，客觀上來講，中國基礎研究經(jīng)費投入的絕對數(shù)額仍有較大的增長空間。

3.政府公共投資不足，研究機構與高?？蒲胁季指貏?chuàng)新鏈條后端。公共和私人研發(fā)部門執(zhí)行的R&D經(jīng)費對經(jīng)濟的貢獻存在差異，在同等幅度研發(fā)資金沖擊下，公共研發(fā)投資對經(jīng)濟拉動效果更為明顯[29]。政府在國家創(chuàng)新體系構建中的主導作用以及對高水平科研機構和高校等創(chuàng)新主體的支持，是歐美發(fā)達國家位處全球科技前沿的根本原因[30]?？萍贾R較強的正外部性和科技創(chuàng)新從投入到形成技術進步的時滯性，決定了單純依靠市場機制無法實現(xiàn)科研資源的最優(yōu)化配置，對于科技基礎相對薄弱的發(fā)展中國家而言更是如此?？茖W研究對提高全要素生產(chǎn)率的作用效果以政府的支持力度達到一定水平為前提[31]，穩(wěn)定、長期而充足的引導性與公益性投資，才有可能促使創(chuàng)新驅動從外生向內(nèi)生轉變。從各國實現(xiàn)研發(fā)經(jīng)費的企業(yè)來源超越政府來源時點的國家經(jīng)濟實力來看，美國(1981年)人均GDP為1.4萬美元，英國(1985年)人均GDP為8652美元，法國(1992年)人均GDP為2.38萬美元，而中國(1992年)的人均GDP僅為366美元，與主要創(chuàng)新型國家存在相當大的差距。盡管中國企業(yè)的研發(fā)資金投入大幅攀升，但規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的R&D投入強度直到2017年才剛剛突破1%，說明企業(yè)的創(chuàng)新意愿與科技實力仍有較大的提升空間。雖然政府在研發(fā)活動中的主導地位會隨著時間的推移開始下降，政府資金更多是發(fā)揮杠桿效應，引導其他渠道的資金進入科研領域[32]，但是與創(chuàng)新型國家相比，中國處于“政企雙主導型”格局的時間較短，在企業(yè)尚未成為真正意義上的科技創(chuàng)新主體時政府的引導作用便逐漸弱化，政府資金投入滯后勢必會對關系到原始創(chuàng)新能力的基礎研究等產(chǎn)生負面影響。

在企業(yè)已成為創(chuàng)新型國家應用研究絕對執(zhí)行主體并對基礎研究參與程度日漸加深的新趨勢下，中國的基礎研究和應用研究仍舊主要是由科研機構和高校承擔，分流超過80%的政府來源資金。兩者掌握大量科研資源，并能夠依據(jù)國家重大戰(zhàn)略需求進行配置，可有效彌補市場資源配置失靈。但從科研機構和高校R&D經(jīng)費配置結構來看，其科研布局更加偏重創(chuàng)新鏈條后端。2020年，科研機構R&D經(jīng)費80%以上來源于政府資金，投入方向以試驗發(fā)展為主，所占比重超過50%，應用研究和基礎研究活動占比分別為32.00%和16.85%；高校R&D經(jīng)費接近60%是政府資金，約50%流向應用研究，不到40%用于基礎研究。而創(chuàng)新型國家的政府研究機構和高校均以科學研究作為資金支持重點，尤其是高校對基礎研究的經(jīng)費配置比例更高。相較之下，現(xiàn)階段中國R&D經(jīng)費中政府資金的支持重點偏向應用研究和試驗發(fā)展，作為突破關鍵核心技術重要支撐的基礎研究反而沒有得到差異性補償。

4.企業(yè)R&D經(jīng)費投入強度滯后，對基礎研究的參與程度不足。企業(yè)作為各國R&D經(jīng)費最大的來源部門與執(zhí)行部門，對研發(fā)活動的整體配置結構具有決定性影響。創(chuàng)新型國家呈現(xiàn)出企業(yè)深度嵌入創(chuàng)新鏈條前端活動的鮮明特征，由企業(yè)執(zhí)行的基礎研究經(jīng)費比重均維持在20%以上，日本和韓國甚至接近和超過50%，而中國直至2020年才升至6.52%，企業(yè)對基礎研究的投入比重相對偏低。企業(yè)創(chuàng)新能力在很大程度上取決于基礎知識的積累水平[33]。目前，高校和科研機構仍然是中國基礎研究的主要執(zhí)行者，但絕大多數(shù)基礎研究領域的科研工作都缺少企業(yè)的深度參與，產(chǎn)學研合作相對較弱。科學基礎知識雖然具有公共物品屬性，但卻不是一種易于擴散的信息[34]，對于符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和未來市場需求、經(jīng)過前景預測的產(chǎn)業(yè)驅動型基礎研究項目來說尤為如此，其潛在效應具有高度專用性和異質性。企業(yè)將基礎研究的重任寄托于政府的公共研發(fā)投入，且不論高校和科研機構是否能夠滿足產(chǎn)業(yè)基礎研究的需求，即使能夠實現(xiàn)對企業(yè)內(nèi)部基礎研究的有效替代，但企業(yè)若沒有相應的知識儲備與技能資源，公共研發(fā)的間接結果尤其是其中所包含的隱性知識無法輕易轉移到產(chǎn)業(yè)部門，也難以內(nèi)化為企業(yè)個體的創(chuàng)新能力。企業(yè)參與程度過低已成為制約中國基礎研究成果轉化效率的重要原因之一。

五、研究啟示

1.發(fā)揮政府對市場機制的協(xié)調與互補功能，加速調整全社會R&D經(jīng)費配置結構。隨著中國與創(chuàng)新型國家的技術差距日漸縮小，政府應把握當前全球新一輪科技革命的契機與此次新冠肺炎疫情的“窗口期”，加速調整中國R&D經(jīng)費配置結構，大幅度提高基礎研究的投入強度，充分發(fā)揮基礎研究對產(chǎn)業(yè)核心技術創(chuàng)新與突破的支撐作用。一方面，政府要在研發(fā)資源配置上聚焦科技前沿領域，側重對科學研究尤其是基礎研究穩(wěn)定而持續(xù)的投入。明確政府資金重點支持的科研機構和高校的科研定位，盡可能避免研究任務交叉重復造成的資源浪費。另一方面，政府可考慮制定更具針對性的財政政策，配合管理體制機制創(chuàng)新，激發(fā)企業(yè)內(nèi)生的研發(fā)動力，引導企業(yè)開展面向產(chǎn)業(yè)需求的應用類基礎研究。同時，加強企業(yè)與高校和科研機構的聯(lián)系紐帶，鼓勵三者建立多元化的長期合作關系，使得基礎研究產(chǎn)生的新知識溢出能夠有效傳遞到企業(yè)。

2.進一步推動企業(yè)加大研發(fā)投資力度，持續(xù)引導企業(yè)重視與加強基礎研究活動。中國整體科技實力的提升意味著部分產(chǎn)業(yè)技術領域已逐步由“并跑”轉向“領跑”，甚至已“闖入無人區(qū)”，具有產(chǎn)業(yè)導向性的基礎研究知識積累是企業(yè)獲得突破性創(chuàng)新的基石。一方面，企業(yè)需要轉變過于依賴研究與開發(fā)機構和高等學校供給基礎研究成果的思維，著力強化內(nèi)部研究能力，尤其是具有內(nèi)在需求又具備較強研究實力的行業(yè)頭部企業(yè)，應當成為中國基礎研究活動的新增長極與重要載體；另一方面，瞄準重點產(chǎn)業(yè)需求，引導打造以企業(yè)為主體的產(chǎn)學研合作鏈條?？蓢@國家重點產(chǎn)業(yè)技術領域，構建協(xié)同創(chuàng)新和優(yōu)勢互補的產(chǎn)學研“聯(lián)合艦隊”。理順產(chǎn)學研功能定位，調整優(yōu)化各主體的運行管理模式與評價方式，確保在合理機制牽引下企業(yè)與高等學校、科研院所實現(xiàn)戰(zhàn)略層面的高效結合，提升協(xié)同創(chuàng)新效率。突出企業(yè)在產(chǎn)學研合作鏈條中的主體地位，以產(chǎn)業(yè)技術需求為導向，依托產(chǎn)學研聯(lián)合體突破產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關鍵技術瓶頸，加速基礎知識的溢出效應與共性技術產(chǎn)業(yè)化。

3.提升高校對基礎研究活動的投入力度。高校作為中國基礎研究的重要執(zhí)行主體，是新知識的主要溢出源。建議政府進一步增加對高校的經(jīng)費投入力度，并適度調整經(jīng)費支持方式，在加強競爭性課題經(jīng)費投入的同時提高對基礎研究項目和團隊的穩(wěn)定性經(jīng)費支持。政府來源的研發(fā)經(jīng)費應注重“項目+團隊+人才”的集成化支持，擴大科研項目經(jīng)費“包干制”試點，打破經(jīng)費使用“只見物不見人”，更好激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=MSTI_PUB.