劉秀娟,劉 康

(1.菏澤學(xué)院政法學(xué)院,山東 菏澤 274015;2.菏澤學(xué)院人文與新聞傳播學(xué)院,山東 菏澤 274015)

《國(guó)家旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)分類》規(guī)定,旅游是指“游客的活動(dòng),即游客的出行、住宿、餐飲、游覽、購物、娛樂等活動(dòng);旅游業(yè)是指直接為游客提供出行、住宿、餐飲、游覽、購物、娛樂等服務(wù)活動(dòng)的集合?！编l(xiāng)村旅游業(yè)是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和旅游業(yè)融合而產(chǎn)生的特色鮮明的新業(yè)態(tài)。鄉(xiāng)村旅游業(yè)除具有旅游業(yè)的一般特征外,還具有鄉(xiāng)村性的特點(diǎn),集中體現(xiàn)為其是農(nóng)業(yè)功能拓展、鄉(xiāng)村價(jià)值發(fā)掘的載體,區(qū)域集中在鄉(xiāng)村[1]。根據(jù)《全國(guó)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃 ( 2020—2025年) 》的規(guī)定,發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)的重點(diǎn)區(qū)域?yàn)椤俺鞘兄苓呧l(xiāng)村休閑旅游區(qū)、自然風(fēng)景區(qū)周邊鄉(xiāng)村休閑旅游區(qū)、民俗民族風(fēng)情鄉(xiāng)村休閑旅游區(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)鄉(xiāng)村休閑旅游景點(diǎn)?！边@些重點(diǎn)區(qū)域,都在鄉(xiāng)村。因此,發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè),必然要使用農(nóng)村集體土地。受農(nóng)村土地市場(chǎng)不健全等因素的影響,使用農(nóng)村集體土地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)時(shí),極易出現(xiàn)村集體、村民和開發(fā)商等多方利益主體的糾紛。本文通過探討農(nóng)村集體土地旅游化利用中的風(fēng)險(xiǎn)及防范措施,以期為規(guī)范鄉(xiāng)村旅游有序發(fā)展、推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供一定的參考。

一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革保障了集體土地旅游化利用的合法性

我國(guó)農(nóng)村集體所有的土地,分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地三種基本類型。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定,我國(guó)實(shí)行土地用途管制制度。農(nóng)村集體所有土地的這三種類型,法律規(guī)定了各自的用途,都不允許發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。而鄉(xiāng)村旅游業(yè)在發(fā)展中必然會(huì)使用這三種類型的農(nóng)村集體土地。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度在農(nóng)用地、宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地方面的改革,解決了這一矛盾,保障了集體土地旅游化利用的合法性。

(一)“三權(quán)分置”制度給農(nóng)用地旅游化利用提供了法律保障

我國(guó)《土地管理法》《土地承包法》《民法典》等從法律上肯定了農(nóng)用地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”制度。農(nóng)村土地的所有權(quán)主體為農(nóng)村集體,承包農(nóng)戶依法享有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),農(nóng)戶基于此權(quán)利可以自己經(jīng)營(yíng)土地并獲得收益,也可以保留土地承包權(quán),將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給其他主體?！锻恋爻邪ā返谖骞?jié)專門規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán),并對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)予以明確規(guī)定。在此基礎(chǔ)上,國(guó)家又制定了《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,該辦法對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。法律法規(guī)關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定為鄉(xiāng)村旅游業(yè)使用農(nóng)用地提供了法律保障和使用指導(dǎo)。

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地使用制度是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,反映在土地上為每家農(nóng)戶的碎片化耕種。在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)過程中,旅游用地中的農(nóng)業(yè)觀光用地、科教研學(xué)用地等均會(huì)用到耕地、園地、林地等農(nóng)用地,這些農(nóng)用地具有的觀光休閑、觀賞體驗(yàn)等價(jià)值成為鄉(xiāng)村旅游的必要元素。這就造成碎片化耕種與連片利用之間的矛盾,“三權(quán)分置”制度解決了這一矛盾[2]。根據(jù)“三權(quán)分置”制度,承包農(nóng)戶依法享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),既包括土地承包權(quán),也包括土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)戶可以把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給相應(yīng)主體,進(jìn)而使得碎片化的農(nóng)用地連為一片,這就有利于鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目根據(jù)需要調(diào)整設(shè)計(jì)農(nóng)用地。

(二)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市給其旅游化利用提供了法律保障

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬于集體建設(shè)用地的一種。在很長(zhǎng)一段時(shí)間,我國(guó)集體建設(shè)用地是禁止市場(chǎng)化的。在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)時(shí),鄉(xiāng)村旅游中的餐飲、購物、會(huì)展及管理等配套設(shè)施的建設(shè)需用到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,交通、旅游農(nóng)產(chǎn)品加工等也需用到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。這就產(chǎn)生了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的供需矛盾,集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市解決了這一矛盾。經(jīng)過一段時(shí)間的試點(diǎn)改革,《土地管理法》將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化試點(diǎn)正式推廣為一般性實(shí)踐并以法律明確規(guī)定?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》規(guī)定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理以及使用權(quán)的取得方式?！睹穹ǖ洹返?61條規(guī)定:“集體所有的土地作為建設(shè)用地的,應(yīng)當(dāng)依照土地管理的法律規(guī)定辦理?！薄懂a(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》(2019年版)第23條規(guī)定:國(guó)家有關(guān)政策支持民宿民俗、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等設(shè)施和活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)項(xiàng)目利用集體建設(shè)用地。法律和政策對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的規(guī)定,給鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)根據(jù)自身需要在市場(chǎng)上取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)提供了法律保障和政策支持。

(三)宅基地“三權(quán)分置”改革給其旅游化利用提供了政策保障

宅基地指集體所有,由農(nóng)戶占有并使用的用于建造住宅及附屬設(shè)施的土地。鄉(xiāng)村旅游業(yè)的特點(diǎn)決定了宅基地及農(nóng)房在旅游化利用中扮演著重要角色。農(nóng)村宅基地及農(nóng)房可以為鄉(xiāng)村旅游提供民宿、餐飲、民俗體驗(yàn)等服務(wù)。為解決宅基地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的矛盾,政府相關(guān)部門積極探索宅基地“三權(quán)分置”和閑置農(nóng)房盤活利用的辦法,在《積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住房盤活利用工作》《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》等文件中,提出可以利用閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民俗展覽等新業(yè)態(tài)新產(chǎn)業(yè),利用閑置農(nóng)房發(fā)展民宿等鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目。在《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》(2019年版)中,也對(duì)個(gè)人自有和閑置農(nóng)房、合作建房以及集體經(jīng)濟(jì)組織盤活空閑農(nóng)房和宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游作了規(guī)定,允許宅基地及農(nóng)房使用權(quán)人在一定范圍和條件下進(jìn)行流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)。宅基地“三權(quán)分置”改革給鄉(xiāng)村旅游業(yè)利用宅基地和農(nóng)村房屋提供了政策支持。農(nóng)民可以在法律政策允許范圍內(nèi),對(duì)自有房屋加以修整改造直接參與鄉(xiāng)村旅游,也可以將宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)間接參與鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展。

在國(guó)家大力推進(jìn)多種主體參與鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的背景下,地方政府、村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、鄉(xiāng)村旅游開發(fā)經(jīng)營(yíng)者及社會(huì)資本等主體均可以利用農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供的條件,參與到鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展中。但他們?cè)谕苿?dòng)鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的過程中,也存在一些違法現(xiàn)象和違法行為。

二、農(nóng)村集體土地旅游化利用中存在的違法現(xiàn)象

(一)存在某些開發(fā)主體違法使用農(nóng)用地的現(xiàn)象

為保護(hù)耕地,我國(guó)實(shí)行土地用途管制制度。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》規(guī)定,“使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地?！薄敖ㄔO(shè)占用土地,涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。”因此,在土地利用總體規(guī)劃中,農(nóng)用地須用于農(nóng)業(yè)用途;如將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)。

鄉(xiāng)村旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè),常常出現(xiàn)某些項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)既需要農(nóng)用地,也需要建設(shè)用地的問題。如農(nóng)業(yè)觀光園是一種集吃、住、游、樂、購為一體的休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目。其中,林木、花卉等觀光項(xiàng)目可以種植在農(nóng)用地上,但農(nóng)耕文化館、主題美食街、購物超市等服務(wù)設(shè)施就不能建設(shè)在農(nóng)用地上,只能使用農(nóng)村建設(shè)用地。這就需要鄉(xiāng)村旅游開發(fā)主體去辦理土地變更登記手續(xù)。如他們?cè)谖崔k理土地變更登記手續(xù)的情況下建設(shè)鄉(xiāng)村旅游建筑,就屬于違法行為,需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,輕者承擔(dān)行政責(zé)任,重者不僅需承擔(dān)行政責(zé)任,還需要承擔(dān)刑事責(zé)任。在易某非法占用農(nóng)用地罪案[(2020)湘1202刑初123號(hào)]中,鄉(xiāng)村旅游開發(fā)主體在未辦理用地手續(xù)的情況下違法建設(shè),造成農(nóng)用地大量毀壞,相應(yīng)主體不僅承擔(dān)罰款等行政責(zé)任,而且受到非法占用農(nóng)用地罪的刑事處罰。

(二)存在由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)而發(fā)生多方主體糾紛的現(xiàn)象

現(xiàn)行法律確立了農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度,《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第8條,也規(guī)定了承包方可以書面委托其他主體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這就意味著法律已明確規(guī)定承包方可以向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法再次被流轉(zhuǎn)。這就造成承包方可能是作為集體土地所有權(quán)主體的集體組織,也可能是作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的承包農(nóng)戶,甚至是其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。這里的承包方既可能是涉及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的初次轉(zhuǎn)入主體,也可能是涉及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的再次轉(zhuǎn)入主體。

在鄉(xiāng)村旅游中,以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)取得土地使用權(quán)的情形多有發(fā)生。有的是承包方將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接流轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)村旅游開發(fā)主體,有的是承包方將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給村集體組織,村集體組織將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,然后再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)村旅游開發(fā)主體。這時(shí),如果一方主體因履行土地使用權(quán)合同而發(fā)生爭(zhēng)議,就會(huì)引起連鎖性的利益主體糾紛。在原告慶陽市某區(qū)某鎮(zhèn)人民政府訴被告慶陽絲路某公司合同糾紛案[(2020)甘1002民初1016號(hào)]中,村民將自己的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給村民委員會(huì),村民委員會(huì)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給鎮(zhèn)政府,鎮(zhèn)政府將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)村旅游開發(fā)主體,并簽訂書面合同。因履行合同,先是鄉(xiāng)村旅游開發(fā)主體與鎮(zhèn)政府發(fā)生糾紛,然后導(dǎo)致連鎖反應(yīng),村民、村委會(huì)、鎮(zhèn)政府之間也產(chǎn)生了糾紛。在實(shí)踐中,村民之間、村民與村集體之間、村集體與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)主體之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)主體之間均可能在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,因一方違法而多方發(fā)生糾紛。

(三)某些村集體組織在收回土地使用權(quán)中存在違法現(xiàn)象

鄉(xiāng)村旅游業(yè)的鄉(xiāng)村性決定了它需要依托于農(nóng)村地區(qū),鄉(xiāng)村旅游業(yè)的旅游性決定了它需用到農(nóng)村的集體建設(shè)用地。宅基地屬于集體建設(shè)用地的一種,而且是其主要組成部分。在發(fā)展特色小鎮(zhèn)等鄉(xiāng)村旅游業(yè)過程中,有部分地區(qū)實(shí)行的是自主搬遷辦法,這實(shí)質(zhì)是村集體組織收回宅基地使用權(quán)的行為?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第2條與第24條規(guī)定了村集體組織收回土地使用權(quán)必須履行的兩個(gè)程序:一是民主議定程序。自主搬遷及方案必須經(jīng)三分之二以上的村民或者村民代表表決通過。二是行政許可程序。民主議定程序通過后,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)依法報(bào)請(qǐng)?jiān)鷾?zhǔn)用地的人民政府收回集體土地使用權(quán),在政府明確作出“批準(zhǔn)”或者“不予批準(zhǔn)”的決定后生效。自主搬遷辦法較為復(fù)雜,主要包括前期準(zhǔn)備階段、搬遷補(bǔ)償準(zhǔn)備階段、搬遷補(bǔ)償階段、搬遷補(bǔ)償后續(xù)階段、土地騰退階段等。在這一過程中,村集體與村民之間糾紛時(shí)有發(fā)生。在趙某、珠海市斗門區(qū)斗門鎮(zhèn)南門村民委員會(huì)宅基地使用權(quán)糾紛案[(2021)粵0403民初1043號(hào)]中,村民委員會(huì)為建立鄉(xiāng)村旅游服務(wù)中心,通過收回集體宅基地使用權(quán)的方式取得土地,但由于在民主議定程序中存在表決議事程序、土地流轉(zhuǎn)及土地補(bǔ)償?shù)炔环弦?guī)定的問題,導(dǎo)致村集體組織與村民之間產(chǎn)生利益沖突。

(四)存在因?qū)w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市條件把握不準(zhǔn)而導(dǎo)致糾紛的現(xiàn)象

我國(guó)《土地管理法》第63條第1款規(guī)定:“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途,并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用,并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同,載明土地界址、面積、動(dòng)工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)。”這是法律對(duì)于使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的明確規(guī)定。但是,我國(guó)法律對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)定經(jīng)歷了從禁止到試點(diǎn)再到法律允許的過程。這就導(dǎo)致土地制度改革、政策的實(shí)踐性導(dǎo)向與法律規(guī)范的滯后之間有時(shí)會(huì)造成一定的時(shí)間差序。

在實(shí)踐操作層面,某宗地塊被規(guī)劃為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后,還需要經(jīng)過依法登記才能入市交易。而涉及依法登記的實(shí)際操作有多個(gè)行政程序,這些行政程序回歸到實(shí)踐是一個(gè)個(gè)的工作環(huán)節(jié),每個(gè)工作環(huán)節(jié)均需要持續(xù)一定的時(shí)間來完成。因此,這宗地塊雖然在法律上被規(guī)定為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,但依法辦理登記手續(xù)還需要經(jīng)過一定的程序和時(shí)間,而某個(gè)具體的項(xiàng)目往往是在該宗地塊還沒有依法履行完登記手續(xù),開發(fā)主體就已經(jīng)對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行了前期準(zhǔn)備,甚至整理開發(fā)。由于該項(xiàng)目運(yùn)作在該宗地塊上,而該宗地塊又沒有履行完登記手續(xù),或者說正在進(jìn)行著登記手續(xù),這種時(shí)間差序有可能導(dǎo)致雙方對(duì)該宗地塊的性質(zhì)是否為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存在不同的認(rèn)識(shí)。由于法律規(guī)定依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才可以入市交易,這又可能直接影響用地方與供地方之間對(duì)轉(zhuǎn)讓該宗地塊土地使用權(quán)合同效力的不同認(rèn)識(shí),進(jìn)而引發(fā)矛盾。在那某某、武某訴特某、陳某確認(rèn)合同無效糾紛案[(2021)內(nèi)09民終437號(hào)]中,雙方當(dāng)事人通過合同的方式對(duì)集體土地使用權(quán)進(jìn)行了明確約定,但由于土地的行政審批程序手續(xù)不完整及存在瑕疵,導(dǎo)致雙方當(dāng)事人對(duì)案涉集體土地是否為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地這一性質(zhì)產(chǎn)生了不同認(rèn)識(shí),進(jìn)而因雙方對(duì)合同效力的不同認(rèn)識(shí)而產(chǎn)生糾紛。

三、農(nóng)村集體土地旅游化利用風(fēng)險(xiǎn)防范

(一)農(nóng)用地旅游化利用中的風(fēng)險(xiǎn)防范

發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè),農(nóng)用地的使用是必然的。農(nóng)用地“三權(quán)分置”制度給鄉(xiāng)村旅游用地提供了法律上的保障。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以在承包方與受讓方之間依法初次流轉(zhuǎn),且經(jīng)承包方書面同意并向集體經(jīng)濟(jì)組織備案后,受讓方可再次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán),相應(yīng)主體依法取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后可以自主開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益。鄉(xiāng)村旅游開發(fā)主體在使用農(nóng)用地時(shí)需注意以下方面:

第一,需遵守土地用途管制制度,維持農(nóng)用地農(nóng)業(yè)用途。通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)或其他方式獲得的農(nóng)用地,在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)經(jīng)營(yíng)中,需遵循農(nóng)用地的分類用途,從事與農(nóng)業(yè)相關(guān)的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)等。如利用農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè),則構(gòu)成違法行為。

第二,農(nóng)用地轉(zhuǎn)用需依法辦理相應(yīng)手續(xù)。鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展中所需的配套設(shè)施,如果確需要占用農(nóng)用地,根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第23條規(guī)定,應(yīng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。如鄉(xiāng)村旅游開發(fā)主體擅自改變農(nóng)用地農(nóng)業(yè)用途,則可能承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任甚至承擔(dān)非法占用農(nóng)用地罪的刑事責(zé)任。

第三,發(fā)揮村集體組織在集約土地中的優(yōu)勢(shì)。在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游中,如果大規(guī)模使用農(nóng)用地,鄉(xiāng)村旅游開發(fā)主體可以將前期的土地流轉(zhuǎn)工作交由村集體組織完成。按照法律規(guī)定,承包方可以委托發(fā)包方流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營(yíng)權(quán),在實(shí)踐中,大部分承包戶是委托村集體組織對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的,這樣既能發(fā)揮村集體組織的優(yōu)勢(shì),又能很好保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益,還能在一定程度上避免鄉(xiāng)村旅游開發(fā)主體因與分散農(nóng)戶簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同帶來的不便。

第四,依法審核合同的有效要件。在實(shí)踐中,鄉(xiāng)村旅游開發(fā)主體最終取得農(nóng)用地使用權(quán),是通過一個(gè)甚至多個(gè)合同來實(shí)現(xiàn)的,其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)合同效力問題,都會(huì)最終影響到農(nóng)用地使用權(quán)的效力,因而對(duì)每個(gè)合同的有效要件依法進(jìn)行審核顯得必要。如村集體組織流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)要有承包方的明確授權(quán),否則容易出現(xiàn)無權(quán)處分合同的糾紛。在以合同形式取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后,應(yīng)避免出現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定的情形,以規(guī)避解除或終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的風(fēng)險(xiǎn)[3]。同時(shí),鄉(xiāng)村旅游開發(fā)主體在使用農(nóng)用地時(shí),需注意對(duì)土地和土地生態(tài)環(huán)境的保護(hù),避免承擔(dān)賠償?shù)确韶?zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)宅基地旅游化利用中的風(fēng)險(xiǎn)防范

《土地管理法》允許進(jìn)城落戶的村民依法自愿有償退出宅基地,鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！睹穹ǖ洹返?63條規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理的法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。此外,國(guó)家和地方層面也出臺(tái)了一些政策和文件進(jìn)行宅基地“三權(quán)分置”改革,積極探索利用閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的措施。在使用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)時(shí),需注意以下方面:

第一,準(zhǔn)確把握地方政策的具體規(guī)定。利用閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)目前處在政策層面,相關(guān)法律仍處于缺位狀態(tài),這造成各個(gè)地區(qū)的政策規(guī)定具有一定的差異性。在一個(gè)地區(qū)的行為合規(guī)并不一定意味著在另一個(gè)地區(qū)也合規(guī)。鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目落地在哪一個(gè)具體區(qū)域,則受該地區(qū)政策的規(guī)制。

第二,以租賃方式取得閑置宅基地和閑置住宅使用權(quán),需對(duì)合同內(nèi)容全面審核把握。旅游開發(fā)主體從農(nóng)戶或集體組織手中租賃宅基地使用權(quán)及農(nóng)房使用權(quán),在簽訂書面租賃合同時(shí),需要注意合同當(dāng)事人的主體資格、宅基地使用權(quán)證明是否明確、如何支付租金與交付土地、如何對(duì)房屋進(jìn)行改造等基本內(nèi)容。如《民法典》規(guī)定租賃合同的最長(zhǎng)期限為20年,但鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目時(shí)間一般較長(zhǎng),甚至長(zhǎng)于20年,在這種情況下,需要約定后續(xù)的浮動(dòng)價(jià)格、續(xù)租、合同終止等相關(guān)事宜。目前尚處在學(xué)術(shù)討論階段的宅基地地役權(quán)的構(gòu)建一定程度上可以解決租賃合同的局限性[4]。

第三,以宅基地入股發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)需平衡各方利益。宅基地入股指農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)為股權(quán)與其他組織進(jìn)行合作開發(fā)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目。宅基地入股取得的收益屬于土地收益,村集體組織、農(nóng)戶、鄉(xiāng)村旅游開發(fā)經(jīng)營(yíng)主體均享有宅基地收益的分享權(quán),這是社會(huì)正義的要求[5]。因此,在收益分配中,信息要公開透明,合理平衡村集體、農(nóng)戶、鄉(xiāng)村旅游開發(fā)經(jīng)營(yíng)者等各方不同利益。

第四,以宅基地使用權(quán)騰退發(fā)展鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目,需把握騰退的實(shí)體條件和程序規(guī)定。《土地管理法》第66條規(guī)定了集體組織可以收回土地使用權(quán)的情形?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第2條與第24條規(guī)定了村集體組織收回土地使用權(quán)的程序。宅基地使用權(quán)騰退屬于集體組織收回土地使用權(quán),在宅基地騰退中,無論實(shí)體方面還是程序方面均需要遵守法律的規(guī)定。

第五,依法適時(shí)將宅基地性質(zhì)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。由于法律對(duì)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定不完善,一旦流轉(zhuǎn)雙方發(fā)生糾紛,法院可能因法律依據(jù)的欠缺,認(rèn)定雙方宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為無效或可撤銷。為避免發(fā)生糾紛合法性障礙,可依法將宅基地性質(zhì)變更為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,其核心思想是在農(nóng)民自愿有償退出宅基地的前提下,將宅基地收歸集體所有,變更為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地[6]。

(三)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地旅游化利用中的風(fēng)險(xiǎn)防范

《民法典》《土地管理法》《鄉(xiāng)村振興法》《土地管理法實(shí)施條例》等法律明確了發(fā)展鄉(xiāng)村旅游可以使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,但關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)流程、各參與主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并沒有明確的法律規(guī)定。因此,鄉(xiāng)村旅游業(yè)利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地需注意以下問題:

第一,滿足集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的條件。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,對(duì)于土地的要求:一是在土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃中,被確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途的土地;二是經(jīng)過依法登記,確保權(quán)屬合法、界址清楚的土地[7]。同時(shí),集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,還需滿足入市的流程,涉及土地確權(quán)登記、地價(jià)評(píng)估、合同簽署等多個(gè)環(huán)節(jié)[8]。為避免程序瑕疵帶來風(fēng)險(xiǎn),鄉(xiāng)村旅游開發(fā)主體應(yīng)核查每個(gè)環(huán)節(jié),如流轉(zhuǎn)屬于涉及集體經(jīng)濟(jì)組織重大利益的事項(xiàng),不僅應(yīng)符合自愿原則,而且需經(jīng)集體民主議定程序討論后,才能作出決議;同時(shí),應(yīng)核查擬簽署的書面合同是否存在對(duì)入市后的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)的限制性約定等。

第二,集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓主體需合法?！睹穹ǖ洹返?62條規(guī)定了能夠出讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的主體,根據(jù)涉及地塊使用權(quán)主體的不同,其主體可能為村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織。

第三,集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的取得方式需合法。進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)的土地,可通過出讓、出租等方式取得使用權(quán);進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)的土地使用權(quán),可以通過轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押的方式取得土地使用權(quán)[9]。從土地一級(jí)市場(chǎng)和土地二級(jí)市場(chǎng)取得土地使用權(quán),其合同的簽訂主體不同。這就要求根據(jù)取得土地使用權(quán)的方式,確定合法主體。

第四,集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的期限要符合法律規(guī)定。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的最高年限,應(yīng)參照同類用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行,期限屆滿時(shí)是否可以續(xù)期,目前沒有明確規(guī)定。如果是以出租的方式取得土地使用權(quán),需要遵循《民法典》中關(guān)于租賃合同的相關(guān)規(guī)定。因此,鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目采用出租方式取得土地使用權(quán)時(shí),需要衡量法律關(guān)于期限的規(guī)定,以便進(jìn)行相應(yīng)的后續(xù)工作。