王智慧

（北京物資學院，北京 101149）

在發(fā)布不久的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）中，對金融在經濟社會發(fā)展中的作用以及數(shù)字經濟做了重要闡述。《綱要》指出，金融要支撐實體經濟發(fā)展，同時推進金融的普惠性。在數(shù)字經濟方面，《綱要》提出“加快數(shù)字發(fā)展，建設數(shù)字中國”，強調數(shù)字經濟新優(yōu)勢的建設。當然，筆者并非從全局性的角度涉及上述兩個問題，而是將上述目標同本文關注的第三方支付平臺監(jiān)管緊密結合，在對支付平臺的監(jiān)管論述中，考慮上述目標的實現(xiàn)。

一、第三方支付平臺的功能與價值分析

（一）提升經濟效率

正如《綱要》中提及的促進金融發(fā)展的重要目的之一是服務實體經濟，這是包括第三方支付平臺在內的互聯(lián)網(wǎng)金融的重要貢獻之一。而第三方支付平臺不管是在激活小微借貸市場的活力，還是作為向小微企業(yè)出借資金的實體，均發(fā)揮了不容忽視的作用。例如螞蟻金服早前推出的網(wǎng)商銀行，其目標客戶群體就是指向傳統(tǒng)借貸較為困難的小微主體，依靠螞蟻金服先進的技術沉淀，網(wǎng)商銀行在小微企業(yè)貸款方面獲得了長足的發(fā)展。為國民經濟較為活躍的小微企業(yè)面臨的借款難、借款貴的問題，提供了新的解決渠道，在一定程度上提高了金融市場的活力與效率。網(wǎng)商銀行的出現(xiàn)為金融借貸市場帶來了“鲇魚效應”，促使傳統(tǒng)的借貸主體以及主管部門更多地關注小微企業(yè)在融資上面臨的困境。除此之外，第三方支付平臺基于對大數(shù)據(jù)的應用，在一定程度上降低了傳統(tǒng)金融機構可能遭遇的信息不對稱、傳遞不及時以及無法追溯等風險。同樣基于支付平臺大數(shù)據(jù)，在交易信息等征信數(shù)據(jù)的掌握、支付平臺的簡化方面方便了小微企業(yè)或者個人的借貸，進而降低了借貸成本，這從另一個角度降低了經濟運行的成本，提升了經濟效率。

（二）推進金融普惠

第三方支付平臺的這一作用，也是《綱要》呼吁的關于普惠金融目標的實現(xiàn)。傳統(tǒng)的金融服務在某種程度上更多看重金融服務對象過去的歷史，例如基于服務對象的資產數(shù)量、質量等判定是否進行服務。相較之下，第三方支付平臺更看重信用與未來的還款能力，同時輔之以平臺信用數(shù)據(jù)，對該群體所持有的過往創(chuàng)造的資產并不會過分依賴①。因此第三方支付平臺的出現(xiàn)彌補了傳統(tǒng)金融服務中對“金融弱勢群體”關注的不足，是對普惠性金融的有力體現(xiàn)。

盡管上述論述指出了第三方支付平臺在提升經濟效率，實現(xiàn)普惠金融等問題上發(fā)揮了巨大的正面效益。但這并不能說明第三方支付平臺不存在問題，尤其是傳統(tǒng)監(jiān)管體系沒有及時調整所帶來困擾的問題，在近幾年較為突出。如2020年底，螞蟻金服在上市前幾日被緊急叫停的事件，恰恰印證了對第三方支付平臺過往的監(jiān)管中存在較大的漏洞，筆者接下來依然以第三方支付平臺為論述重點闡述監(jiān)管中的不足之處。

二、第三方支付監(jiān)管中的困境

（一）競爭監(jiān)管不到位

過往的金融監(jiān)管更多注重行業(yè)監(jiān)管問題，但忽略競爭監(jiān)管的存在，以往通過行業(yè)規(guī)則，對金融從業(yè)機構的違規(guī)行為進行規(guī)制，但是并不會過多關注市場的競爭狀況，主要是因為傳統(tǒng)金融機構，主要以國有大型企業(yè)為主，基于社會主義市場經濟的特殊性以及時代特性的考慮，難以在金融市場競爭問題上有過多的突破。但是伴隨著第三方支付平臺的崛起和其具有的平臺經濟特性，即交叉網(wǎng)絡外部性，第三方支付平臺市場勢力問題愈加突出。因為平臺經濟“贏者通吃”的特點，決定了支付平臺在早期更多地專注于市場份額的爭奪，這一競爭的結果便會形成支付平臺寡頭壟斷的市場格局。實際上，現(xiàn)有支付寶與騰訊金融所占據(jù)的市場狀況足以印證這一論斷。在這一格局下，濫用市場支配地位，強迫商戶平臺二選一等反競爭行為屢次見諸媒體，除了平臺二選一問題，平臺借助在支付市場的支配地位，實行價格歧視等，例如螞蟻金服針對阿里系與非阿里系客戶進行差異化定價。

（二）數(shù)據(jù)保護不足

第三方支付平臺在給我們帶來便利的同時，也產生了一系列的不足，其中最為大家詬病，也是最為熟知的便是支付平臺對相關數(shù)據(jù)的私有化，而這些數(shù)據(jù)又是指向極為敏感和關鍵的信息，例如身份、財產、消費習慣等。同時第三方支付平臺往往依托背后金融控股集團所屬的眾多業(yè)務進行數(shù)據(jù)整合，并形成更有價值的“數(shù)據(jù)集合”。而掌控“數(shù)據(jù)集合”這一在數(shù)字經濟時代極為重要的資源，往往成為進入某一新興市場不可或缺的關鍵要素。相關金融控股集團對上述資源的把控，扮演了“看門人”的角色②，進而形成數(shù)字經濟時代的壟斷地位，又進一步強化了支付平臺的市場勢力。此外，支付平臺等往往借助大數(shù)據(jù)進行業(yè)務擴展，這其中就包括利用監(jiān)管漏洞進行套利，使其業(yè)務游走在違規(guī)的邊緣。

（三）監(jiān)管與經營的不匹配

針對監(jiān)管與經營的不匹配，首先我們需要明確監(jiān)管的客體及其定位，尤其是后者，究竟第三方支付平臺是金融類的公司還是科技公司，一直存在很大的爭議。雖然2010年央行頒布了《非金融機構支付管理辦法》（以下簡稱《辦法》），對第三方支付平臺的支付中介業(yè)務作出了相應的規(guī)定，對違規(guī)后可能面臨的處罰進行了說明。但是，主要指向的是涉及部分或者全部貨幣資金轉移業(yè)務的中介機構，已經同現(xiàn)有開展混業(yè)經營的第三方支付平臺完全不同。例如支付寶除了涉及我們常用的貨幣轉移的中介職能外，也涉及小額的消費信貸業(yè)務等，這同原有《辦法》中定義的非金融支付機構已經不能完全重合。在這種情況下，很難保證原有監(jiān)管規(guī)則的準確、到位。而多數(shù)支付平臺將自己定位為科技公司的行為，更是令已有的金融監(jiān)管法規(guī)無法施用，這一定位上的混亂進一步加劇市場的監(jiān)管風險，這亟須我們厘清現(xiàn)有第三方支付平臺的定位問題。

此外，第三方支付平臺利用現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)則中存在的不足，實現(xiàn)監(jiān)管套利。金融機構混業(yè)經營的趨勢日益明顯。盡管在2017年之后，在國家層面，監(jiān)管機構出臺一系列的改革措施，改善傳統(tǒng)金融分業(yè)監(jiān)管的弊端，包括成立國務院金融發(fā)展穩(wěn)定委員會以協(xié)調各監(jiān)管機構的工作，以及將銀監(jiān)會與保監(jiān)會合并形成銀保監(jiān)會，但是仍不能完全適應第三方支付平臺在內的混業(yè)經營的現(xiàn)狀。而上述改變也更像是將傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管轉為“機構監(jiān)管”，無法化解不適應的困境，亦可能導致監(jiān)管機構對主要監(jiān)管對象的持照機構違規(guī)行為和非持照業(yè)務遠處著手③，不能從根本上化解困局。因此，間接助推了監(jiān)管套利等行為，也提升了市場風險。

三、監(jiān)管困境的化解之道

針對前述提及的監(jiān)管中存在的不足，筆者將從以下幾個角度提出自己的建議。

（一）增強平臺間競爭與數(shù)據(jù)監(jiān)管

正如前文闡述，在第三方支付平臺問題中，一個重要的特征改變是市場競爭問題突出。對于這一問題的解決，首先我們需要轉變監(jiān)管思維，提升對競爭監(jiān)管的關注，積極會同有關反壟斷機構，運用包括《反壟斷法》以及最新頒布的《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》進行平臺經濟領域的監(jiān)管。而在監(jiān)管實踐中，筆者認為不應過分關注第三方支付平臺在某一產品領域的市場份額，而是要積極關注其是否存在實質性的反競爭行為。比如濫用敏感數(shù)據(jù)市場的支配地位，或者不同支付平臺的產品之間是否存在合謀定價等行為。同時在競爭監(jiān)管中也應注意到支付平臺特有的經營模式，例如針對支付平臺對消費者與商戶的不對稱定價，甚至對消費者的支付補貼行為，不可以依據(jù)傳統(tǒng)經濟理論簡單界定為掠奪性定價，監(jiān)管者要更多地考慮該模式對于支付平臺經營是否合規(guī)等。在用戶數(shù)據(jù)保護方面，要在支付平臺的數(shù)據(jù)使用端規(guī)范使用用戶數(shù)據(jù)，防止支付平臺濫用用戶數(shù)據(jù)，包括從事與客戶自身的主動需求無關的業(yè)務。尤其要嚴厲杜絕支付平臺將數(shù)據(jù)私有化，進而打擊競爭對手，惡化市場競爭的行為。在數(shù)據(jù)的收集端，要明確可以收集什么類型的數(shù)據(jù)，不可以收集什么類型的數(shù)據(jù)以及收集后的數(shù)據(jù)如何保存，保存多久等。尤其是針對涉及支付財產等這類敏感數(shù)據(jù)，更是要嚴格從收集端進行把控。此外，在數(shù)據(jù)收集前，我們亦應該通過制定專門的網(wǎng)絡金融數(shù)據(jù)收集法規(guī)，規(guī)范數(shù)字經濟平臺對數(shù)據(jù)的收集、處理與使用，使支付平臺明確濫用數(shù)據(jù)的界限，從而防止問題的發(fā)生。

（二）功能監(jiān)管的運用與深化

近兩年來，第三方支付平臺混業(yè)經營的發(fā)展方向愈加明顯。相較之下，傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管制度安排已經很難適應這一變化?；谶@一考慮，筆者認為應該積極推行功能監(jiān)管，即基于同一行為，實行同一監(jiān)管的準則，打破依據(jù)不同機構進行監(jiān)管的模式。這一改變也有利于解決監(jiān)管中可能存在的無法對非持照經營者只堵不疏的狀況。同時實行功能監(jiān)管，也可以避開現(xiàn)有第三方支付平臺的企業(yè)類型難以界定，進而無法進一步明確監(jiān)管對象的不足。因為筆者提倡的功能監(jiān)管，更多的是依據(jù)支付平臺開展這一業(yè)務的目的進行監(jiān)管劃分，而無關從事的是何種機構。除了推進功能監(jiān)管以應對支付平臺業(yè)務日趨混業(yè)化經營的趨勢，不同支付平臺之間以及同一平臺不同產品之間的差異也值得關注，在監(jiān)管措施實施的具體過程中，將差異化納入考量，例如央行下發(fā)的關于支付平臺備付金零息繳存的通知，該監(jiān)管規(guī)定本質上是降低平臺挪用備付金可能產生的風險，但是卻間接切斷了支付平臺金融創(chuàng)新的資本，也將第三方支付平臺由備付金所產生的利潤進行了剝離，反而導致了消費者成本的間接提升。實際上監(jiān)管部門完全可以依據(jù)不同的支付平臺的資本狀況等，劃分不同的資本繳存比例，這樣不僅降低了系統(tǒng)性風險，同時也兼顧了平臺的創(chuàng)新，進而提升監(jiān)管的深度。

此外，在推行功能性監(jiān)管的同時，也要堅持兩項基本原則。第一項是防止宏觀審慎風險，即監(jiān)管的目的是降低支付平臺產品給市場可能帶來的系統(tǒng)性風險，這是監(jiān)管最基本的目標，但是也不可以因此只堵不疏，而扼殺了正常的發(fā)展機遇。我們要防止監(jiān)管不足，更要防止監(jiān)管過度。第二項是監(jiān)管中關注可能給消費者帶來的利益損失，堅持監(jiān)管維護消費者合法利益的原則。這一原則可以使我們將功能性監(jiān)管與競爭性監(jiān)管緊密結合，使監(jiān)管者明確監(jiān)管的目的與監(jiān)管的方向。如果第三方支付平臺只是在市場份額上存在壟斷結構，但是并不存在損害消費者利益的實質性行為，監(jiān)管當局可以提高警惕，要求說明情況，但不應該對支付平臺作出任何實質性的規(guī)制措施。

（三）堅守普惠金融

在第三方支付平臺的改進中要關注普惠金融的重要作用，始終緊扣對第三方支付平臺監(jiān)管目標的前瞻性。不能僅局限于降低系統(tǒng)性風險，更要鼓勵第三方支付平臺利用金融創(chuàng)新推進普惠金融乃至實現(xiàn)減貧目標。為了兼顧上述目標，在支付平臺相關問題的審查監(jiān)管上，要引入英國的監(jiān)管沙盒機制，在大面積推廣前，在實驗中考慮其可能產生的風險與益處，防止對支付平臺某一業(yè)務進行未審先判。此外，兼顧普惠金融的同時，要推進第三方支付的監(jiān)管，需要及時提升平臺監(jiān)管的國際合作。因為實現(xiàn)真正的普惠金融以及解決脫貧問題，是一項全球性的課題，對第三方支付平臺在內的金融監(jiān)管，亦是包括中國在內的許多國家面臨的新挑戰(zhàn)，需要各國積極吸收他國的先進經驗，進而推進第三方支付平臺的健康發(fā)展。

四、結論

結合《綱要》的提出，筆者探討了第三方支付平臺在促進實體經濟發(fā)展與普惠金融方面的作用，同時也引出了對第三方支付平臺進行監(jiān)管時面臨的困境，包括在競爭、數(shù)據(jù)保護以及經營等方面存在的不足。而在化解思路上，本文強調了競爭與數(shù)據(jù)問題的解決需要兩者相輔相成，共同推進，否則無法徹底解決市場環(huán)境的惡化與數(shù)據(jù)保護的缺位。與此同時，在監(jiān)管與經營的不匹配問題上，本文提出要實現(xiàn)真正的功能性監(jiān)管，堅持同一行為，同一監(jiān)管的準則，并將其與支付平臺特性以及宏觀審慎和消費者保護原則進行結合，實現(xiàn)功能監(jiān)管的深化。最后筆者也強調，支付平臺的監(jiān)管要兼顧普惠金融等目標的實現(xiàn)，從而實現(xiàn)監(jiān)管的前瞻性，推進實體經濟的發(fā)展。

注釋：

①沈偉,張焱.普惠金融視閾下的金融科技監(jiān)管悖論及其克服進路[J].比較法研究,2020(05):188-200.

②張雪春,唐曉雪.處理好數(shù)據(jù)與金融業(yè)務的關系是平臺公司反壟斷的核心[J].金融經濟,2021(05):3-4.

③鄭彧.論金融法下功能監(jiān)管的分業(yè)基礎[J].清華法學,2020,14(02):113-128.