逯 達(dá)

(山東社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所,濟(jì)南 250002;山東大學(xué) 法學(xué)院(威海),山東 威海 264209)

習(xí)近平主席在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上承諾我國(guó)將于2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰,2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。碳達(dá)峰指的是在一定時(shí)間點(diǎn),二氧化碳排放量達(dá)到峰值,之后排放量逐漸遞減。碳中和指的是在一定時(shí)間點(diǎn),排放到大氣的二氧化碳與吸收匯之間實(shí)現(xiàn)凈“零”。世界各國(guó)有關(guān)碳中和的表述主要有碳中和、氣候中和、凈零碳排放和凈零排放。[1]為了應(yīng)對(duì)全球氣候變化,聯(lián)合國(guó)制定了《氣候變化框架公約》,建立了國(guó)際社會(huì)合作應(yīng)對(duì)氣候變化的基本框架。于2015年出臺(tái)的《巴黎協(xié)定》明確提出了將全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2℃之內(nèi),并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5℃之內(nèi)。作為二氧化碳排放大國(guó),我國(guó)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)碳減排責(zé)任,努力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和。黨的二十大報(bào)告提出要積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和,促進(jìn)人與自然和諧共生?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡(jiǎn)稱“十四五”規(guī)劃)提出落實(shí)2030年應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo),爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。其中,加強(qiáng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和立法工作是應(yīng)對(duì)氣候變化的重要路徑。為了有序?qū)崿F(xiàn)碳達(dá)峰,我國(guó)于2021年出臺(tái)了《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》,明確提出構(gòu)建綠色低碳發(fā)展法律體系,推動(dòng)能源法、節(jié)約能源法、可再生能源法以及煤炭法等法律的制定與修改。

一、碳達(dá)峰、碳中和立法的現(xiàn)實(shí)需要與不足

(一)加強(qiáng)“雙碳”立法:應(yīng)對(duì)全球氣候變化的需要

由于二氧化碳排放量過(guò)多,人類正面臨以全球變暖為主要特征的氣候變化威脅。根據(jù)IPCC第六次評(píng)估報(bào)告第一工作組報(bào)告《氣候變化2021:自然科學(xué)基礎(chǔ)》,1850—1900年,全球地表平均溫度已上升約1℃,并預(yù)測(cè)未來(lái)20年的全球溫升預(yù)計(jì)將達(dá)到或超過(guò)1.5℃。該報(bào)告指出只有大規(guī)模地減少二氧化碳排放,才可能實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》設(shè)定的溫控目標(biāo)。根據(jù)IPCC第六次評(píng)估報(bào)告第三工作組報(bào)告《氣候變化2021:減緩氣候變化》,全球二氧化碳排放持續(xù)增加但增速有所放緩。[2]為了應(yīng)對(duì)氣候變化,人類應(yīng)實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展,有效減少溫室氣體的排放,將全球升溫的幅度和速度控制在合理變化范圍內(nèi)。

為了應(yīng)對(duì)氣候變化,我國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)碳達(dá)峰、碳中和的立法工作。氣候環(huán)境作為全球公地,在氣候?yàn)?zāi)難的發(fā)生和減排效應(yīng)的作用中均具有全球性與普遍性。在一些西方國(guó)家,加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化立法成為實(shí)現(xiàn)碳中和的重要路徑。[3]例如,德國(guó)于2019年出臺(tái)了《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》,明確規(guī)定了碳減排目標(biāo)、設(shè)立氣候問(wèn)題專家委員會(huì)等內(nèi)容;法國(guó)于2019年出臺(tái)了《能源與氣候法案》,為應(yīng)對(duì)氣候變化奠定了法律基礎(chǔ);英國(guó)制定了《應(yīng)對(duì)氣候變化法案》,規(guī)定了碳減排目標(biāo)、碳交易制度、設(shè)立氣候變化委員會(huì)等內(nèi)容。從各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法來(lái)看,各國(guó)均注重即時(shí)性減排措施的安排,關(guān)注可再生資源的發(fā)展機(jī)制,呈現(xiàn)出較為突出的國(guó)別特點(diǎn)。因此,在“雙碳”立法過(guò)程中,我國(guó)應(yīng)根據(jù)國(guó)情和地理環(huán)境的特征,系統(tǒng)制定出有關(guān)“雙碳”法律制度。

(二)應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系的缺位

在應(yīng)對(duì)氣候變化立法方面,我國(guó)沒(méi)有建立系統(tǒng)性的法律規(guī)范體系,僅僅在《可再生資源法》《森林法》《大氣污染防治法》等法律中有所涉及。在應(yīng)對(duì)氣候系統(tǒng)立法、執(zhí)法監(jiān)管法律機(jī)制以及司法救濟(jì)機(jī)制等方面,我國(guó)相關(guān)法律均存在欠缺。

1.應(yīng)對(duì)氣候變化系統(tǒng)立法的欠缺

目前,我國(guó)沒(méi)有制定“應(yīng)對(duì)氣候變化法”,關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化的法律規(guī)范散見(jiàn)于不同法律之中。為了實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo),一些法律提出在相關(guān)領(lǐng)域助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和。例如,《黃河保護(hù)法》第87條規(guī)定黃河流域縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和工作。《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第3條規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā),支撐實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。我國(guó)一些環(huán)境法律也涉及應(yīng)對(duì)氣候變化的內(nèi)容。例如,《森林法》第28條規(guī)定國(guó)家加強(qiáng)森林資源保護(hù),發(fā)揮森林調(diào)節(jié)氣候等方面的功能;《可再生能源法》規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展可再生能源,這也是碳減排的重要措施。

2.碳排放執(zhí)法監(jiān)管法律機(jī)制的缺乏

現(xiàn)階段,我國(guó)未針對(duì)碳排放執(zhí)法監(jiān)管而制定專門的執(zhí)法監(jiān)管法律機(jī)制。在法律層面,碳排放執(zhí)法監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管責(zé)任、監(jiān)管救濟(jì)措施等方面均未得到明確規(guī)定。目前,在碳排放執(zhí)法監(jiān)管領(lǐng)域,我國(guó)相關(guān)法律制度處于缺失狀態(tài)。[4]因此,為了加強(qiáng)碳排放的執(zhí)法監(jiān)管,我國(guó)應(yīng)建立健全碳排放執(zhí)法監(jiān)管法律制度。

3.應(yīng)對(duì)氣候變化司法救濟(jì)機(jī)制的不足

在應(yīng)對(duì)氣候變化司法救濟(jì)機(jī)制方面,我國(guó)未明確氣候環(huán)境是否具有可訴性、相關(guān)公益訴訟制度、管轄法院等內(nèi)容。在氣候環(huán)境保護(hù)方面,是否可以適用一般環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)定,作為應(yīng)對(duì)氣候變化立法的重要內(nèi)容,相關(guān)司法救濟(jì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)給予明確回應(yīng)。

二、碳達(dá)峰、碳中和立法模式的利弊與選擇

(一)碳達(dá)峰、碳中和立法模式的利弊

從各國(guó)實(shí)踐及理論界來(lái)看,碳達(dá)峰、碳中和立法模式主要有以下三種:

1.單行立法模式

單行立法指的是針對(duì)某方面的事項(xiàng),或者僅在某些地區(qū)、某些主體適用的規(guī)范性法律文件。單行立法模式具有立法針對(duì)性強(qiáng)、立法周期短以及法律效果好等特點(diǎn)。然而,該立法模式存在法律穩(wěn)定性弱、重復(fù)立法以及缺乏整體性等不足。例如,若針對(duì)森林碳匯與碳排放權(quán)交易分別進(jìn)行立法,不同法律之間可能存在立法協(xié)調(diào)性弱、重復(fù)立法等問(wèn)題?？傊?單行立法模式在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)過(guò)程中優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)均較為明顯。

2.法典化立法模式

法典化立法指的是規(guī)范性法律文件體系的集約化、規(guī)范化與系統(tǒng)化。法典化立法模式優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)明顯:一是法典化立法模式具有立法系統(tǒng)化、穩(wěn)定性強(qiáng)、協(xié)調(diào)性強(qiáng)等特點(diǎn)。對(duì)現(xiàn)有相關(guān)法律進(jìn)行“低碳化”改造,并適時(shí)制定“氣候變化應(yīng)對(duì)法”。[5]可以制定系統(tǒng)規(guī)定法律原則、碳減排規(guī)則、碳匯制度等應(yīng)對(duì)氣候變化法典,可以從立法目的、事權(quán)結(jié)構(gòu)、責(zé)任主體與聯(lián)動(dòng)機(jī)制四個(gè)方面進(jìn)行相關(guān)立法工作。[6]為了實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo),應(yīng)對(duì)氣候變化立法應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)法典化,這也是建立應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系的重要一環(huán)。二是法典化立法模式存在立法周期長(zhǎng)、立法針對(duì)性弱等不足。

3.“統(tǒng)分結(jié)合”立法模式

在“雙碳”立法中采用“統(tǒng)分結(jié)合”的立法模式。[7]此種立法模式是將單行立法與法典化立法相結(jié)合的模式,即“雙碳”某些領(lǐng)域的單行立法與“雙碳”法典化立法并存的模式。“統(tǒng)分結(jié)合”立法模式結(jié)合了單行立法模式與法典化立法模式的優(yōu)勢(shì)。為了實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo),可以先進(jìn)行某些領(lǐng)域的單行立法,再制定一部應(yīng)對(duì)氣候變化法典。

(二)碳達(dá)峰、碳中和立法模式的選擇

綜合分析三種立法模式的利弊,建議我國(guó)采取“統(tǒng)分結(jié)合”的“雙碳”立法模式。為了推動(dòng)建立應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系,針對(duì)“雙碳”的關(guān)鍵性問(wèn)題,制定相關(guān)單行法律法規(guī)。為了實(shí)現(xiàn)“雙碳”法律的系統(tǒng)性,通過(guò)綜合統(tǒng)籌考慮“雙碳”法制問(wèn)題,制定“應(yīng)對(duì)氣候變化法”作為“雙碳”法律體系的基本法。根據(jù)“統(tǒng)分結(jié)合”的“雙碳”立法模式,將應(yīng)對(duì)氣候變化單行立法作為近期目標(biāo),而將應(yīng)對(duì)氣候變化法典作為遠(yuǎn)景目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和法律體系的系統(tǒng)性,我國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)專項(xiàng)法律的建制,健全碳排放監(jiān)管的實(shí)施細(xì)則,制定強(qiáng)制約束和彈性激勵(lì)有機(jī)結(jié)合的規(guī)則制度。[8]

三、碳達(dá)峰、碳中和立法理念分析

(一)環(huán)境義務(wù)理念

環(huán)境義務(wù)指的是在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,相關(guān)法律關(guān)系的主體受到的法律約束或是需要承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任。由于環(huán)境治理的困境、自然規(guī)律的客觀性和環(huán)境問(wèn)題的特殊性,環(huán)境義務(wù)成為環(huán)境法的重要理念。在理論及實(shí)踐中,注重環(huán)境義務(wù)理念,可以推動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù),促使公眾樹(shù)立環(huán)境保護(hù)意識(shí)。環(huán)境義務(wù)主體包括國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織及個(gè)人等。根據(jù)環(huán)境義務(wù)的要求,立法機(jī)關(guān)具有創(chuàng)制環(huán)境法律規(guī)則的義務(wù),而執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)具有實(shí)施相關(guān)環(huán)境法律規(guī)則的義務(wù)。

環(huán)境義務(wù)理念應(yīng)作為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和法律體系的重要理念。法律規(guī)定各個(gè)相關(guān)法律主體的環(huán)境義務(wù),推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極進(jìn)行碳達(dá)峰、碳中和立法工作,履行氣候環(huán)境立法義務(wù);執(zhí)法機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極實(shí)施碳達(dá)峰、碳中和法律法規(guī),履行氣候環(huán)境法律實(shí)施義務(wù);公眾應(yīng)當(dāng)遵守碳達(dá)峰、碳中和法律法規(guī),履行氣候環(huán)境保護(hù)義務(wù)。

(二)環(huán)境公平與正義

1.環(huán)境公平

環(huán)境公平指的是人類公平地享有安全、健康環(huán)境的權(quán)利以及平等地承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。作為環(huán)境法的基本理念之一,環(huán)境公平表明了人類在舒適的環(huán)境中生存的權(quán)利,包括代內(nèi)公平與代際公平等。實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平的路徑包括保障發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的公平、代際環(huán)境公平、環(huán)境保護(hù)平等原則等。為了實(shí)現(xiàn)代內(nèi)公平及代際公平,構(gòu)建環(huán)境公平的制度體系是關(guān)鍵路徑。

環(huán)境公平應(yīng)作為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的立法理念。氣候環(huán)境公平亦包括氣候環(huán)境代內(nèi)公平及氣候環(huán)境代際公平等。在一國(guó)之內(nèi),氣候環(huán)境代內(nèi)公平要求在應(yīng)對(duì)氣候變化法律中,所有人應(yīng)當(dāng)被公平地對(duì)待以及能夠有效參與其中;在國(guó)際層面,氣候環(huán)境代內(nèi)公平要求發(fā)達(dá)國(guó)家不應(yīng)損害發(fā)展中國(guó)家的氣候環(huán)境利益,同時(shí)應(yīng)當(dāng)給予發(fā)展中國(guó)家一定的援助。氣候環(huán)境代際公平要求后代人與當(dāng)代人一樣享有氣候環(huán)境利益的權(quán)利,不允許當(dāng)代人損害后代人的氣候環(huán)境權(quán)益。

2.環(huán)境正義

亞里士多德提出按照比例平等原則將這個(gè)世界上的食物平等地分配給社會(huì)成員。美國(guó)社會(huì)學(xué)家萊斯特·沃德提出正義意味著不論種族、性別、階級(jí)或社會(huì)背景等,每個(gè)人均應(yīng)被給予充分的機(jī)會(huì)過(guò)一種有價(jià)值的生活。正義具有合法性,是一種公正的體制,分為分配正義與矯正正義。根據(jù)分配正義,法律將資源、利益及負(fù)擔(dān)權(quán)威性地公正分配;根據(jù)矯正正義,法律針對(duì)利益或分配關(guān)系沖突和糾紛,按照規(guī)則與程序公正地解決沖突和糾紛。

國(guó)際社會(huì)共同面對(duì)全球氣候變暖的挑戰(zhàn),這源于人類共同責(zé)任的覺(jué)醒?！稓夂蜃兓蚣芄s》確立了共同但有區(qū)別原則,為應(yīng)對(duì)氣候變化提供了重要指引。共同責(zé)任源于分配正義,這表明人類在碳減排方面達(dá)成了共識(shí)。世界正面臨著發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家如何公平地分擔(dān)碳排放量與碳減排責(zé)任的問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家均應(yīng)承擔(dān)應(yīng)對(duì)氣候變化的環(huán)境責(zé)任,共同面對(duì)全球變暖帶來(lái)的挑戰(zhàn)。而應(yīng)對(duì)氣候變化的區(qū)別原則則體現(xiàn)了矯正正義。發(fā)達(dá)國(guó)家在建立應(yīng)對(duì)氣候變化制度體系方面作出了重要貢獻(xiàn),但也出現(xiàn)了向發(fā)展中國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行碳排放轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。

氣候環(huán)境正義應(yīng)作為應(yīng)對(duì)氣候變化的立法理念。氣候環(huán)境正義的核心是消除享有和破壞氣候環(huán)境的任意性,特別是消除相關(guān)任意權(quán)。通過(guò)制定應(yīng)對(duì)氣候變化的規(guī)則和程序,確定法律主體的氣候環(huán)境權(quán)利與義務(wù),實(shí)現(xiàn)氣候環(huán)境分配正義;通過(guò)制定有關(guān)氣候環(huán)境利益沖突和糾紛的解決機(jī)制,糾正氣候環(huán)境的不平等與非正義,實(shí)現(xiàn)氣候環(huán)境矯正正義。

(三)環(huán)境權(quán)理念

環(huán)境權(quán)指的是人們享有在適宜環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利。環(huán)境權(quán)是由公眾享有、國(guó)家進(jìn)行調(diào)節(jié)及領(lǐng)先經(jīng)營(yíng)者維護(hù)的一項(xiàng)基本權(quán)利。環(huán)境權(quán)意味著環(huán)境法中的生態(tài)環(huán)境價(jià)值與私法中的財(cái)產(chǎn)價(jià)值具有同等法律地位,應(yīng)當(dāng)通過(guò)《憲法》予以確認(rèn)。一些國(guó)家的憲法將環(huán)境權(quán)主體表述為公眾、所有人、任何人等。環(huán)境權(quán)是展現(xiàn)環(huán)境公共利益的基本權(quán)利,具有共享性與非排他性的特征。環(huán)境權(quán)包括實(shí)體性環(huán)境權(quán)、程序性環(huán)境權(quán)等。其中,作為環(huán)境權(quán)的重要方面,公眾具有享有清潔空氣、適宜氣候環(huán)境的權(quán)利。

應(yīng)對(duì)氣候變化的立法目的與環(huán)境權(quán)理念相契合。一是碳減排是保障公眾環(huán)境權(quán)的重要方面。公眾環(huán)境權(quán)包含清潔空氣權(quán)、光照權(quán)等權(quán)利。通過(guò)碳減排措施,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo),進(jìn)而保障公眾環(huán)境權(quán)免受侵害。二是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是公眾環(huán)境權(quán)的內(nèi)在要求。氣候環(huán)境具有共享性、非排他性及公益性等特征,這與環(huán)境權(quán)的基本特征相契合。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的目的是為人類提供一個(gè)健康適宜的氣候環(huán)境,這也符合公眾環(huán)境權(quán)的內(nèi)在要求。三是碳排放權(quán)的環(huán)境權(quán)特征。為了應(yīng)對(duì)氣候變化,一些國(guó)家設(shè)立碳排放權(quán),對(duì)溫室氣體排放量進(jìn)行嚴(yán)格限制,進(jìn)而保障公眾環(huán)境權(quán)。雖然我國(guó)法律未確認(rèn)環(huán)境權(quán),但可以將環(huán)境權(quán)的相關(guān)理念作為“應(yīng)對(duì)氣候變化法”的立法指引。

(四)人與自然生命共同體理念

人與自然生命共同體是由人與自然構(gòu)成的共同體,揭示了人與自然的共生關(guān)系,也體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的特征。人與自然生命共同體的本質(zhì)是追求生態(tài)和諧理念,包括人與自然和諧共生、共處及共建三個(gè)方面。人與自然生命共同體理念體現(xiàn)了人與生態(tài)環(huán)境正義、人與自然的分配正義等價(jià)值。人與自然生命共同體理念體現(xiàn)了人與自然發(fā)展的永續(xù)性,要求人類在生態(tài)限度內(nèi)改造自然,意味著人類須以系統(tǒng)論的方法來(lái)治理生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。一些生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題應(yīng)通過(guò)國(guó)際合作建立全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn),這也是構(gòu)建人與自然生命共同體的路徑。在法理角度,人與自然生命共同體理念蘊(yùn)含了整體、系統(tǒng)的法治觀,作為新時(shí)代環(huán)境法理的基本遵循。在法治建設(shè)中,人與自然生命共同體理念轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境立法的完善、環(huán)境司法專門化以及公眾參與制度等。

人與自然生命共同體理念為應(yīng)對(duì)氣候變化提供了方法指導(dǎo)。在國(guó)際層面,我國(guó)應(yīng)積極承擔(dān)節(jié)能減排責(zé)任,倡導(dǎo)全球氣候公平正義,積極參與國(guó)際氣候環(huán)境法律的制定與完善。在國(guó)內(nèi)“雙碳”法治領(lǐng)域,為了應(yīng)對(duì)全球氣候變暖,我國(guó)須建立健全以人與自然生命共同體理念為指導(dǎo)的應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系,建立“雙碳”法律主體多元化與法制內(nèi)容整體化的法律體系。應(yīng)對(duì)全球氣候變化和構(gòu)建人與自然生命共同體的共同目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的代內(nèi)公平與代際公平,均以人類可持續(xù)發(fā)展為追求。同時(shí),保障人類生活在舒適的環(huán)境中是構(gòu)建人與自然生命共同體的重要方面?？傊?人與自然生命共同體理念應(yīng)作為應(yīng)對(duì)氣候變化立法理念之一。

四、碳達(dá)峰、碳中和法律制度的建構(gòu)

碳達(dá)峰、碳中和立法應(yīng)當(dāng)體系化,既涉及制定“應(yīng)對(duì)氣候變化法”,又涉及對(duì)碳排放的外圍法律的適時(shí)更新。而碳達(dá)峰、碳中和法律體系主要包括以下相關(guān)法律制度:

(一)碳達(dá)峰、碳中和規(guī)劃制度

碳達(dá)峰、碳中和規(guī)劃制度被廣泛認(rèn)為是控制溫室氣體的有效手段。通過(guò)制定相關(guān)規(guī)劃,國(guó)家可以從整體上把握與推進(jìn)碳達(dá)峰與碳中和進(jìn)程。于2021年出臺(tái)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》提出根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃,推動(dòng)有條件的地方及重點(diǎn)行業(yè)與重點(diǎn)企業(yè)率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰。于2021年出臺(tái)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》提出將碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)全面納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃,不斷完善相關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和地方各級(jí)規(guī)劃等。

宏觀層面而言,健全碳達(dá)峰、碳中和規(guī)劃制度,其主要內(nèi)容包括:一是明確碳達(dá)峰、碳中和規(guī)劃的制定主體、制定權(quán)限、制定內(nèi)容及審查監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容。二是將碳達(dá)峰、碳中和作為國(guó)土空間規(guī)劃的重要目標(biāo)。在國(guó)家層面,將碳達(dá)峰、碳中和作為總體目標(biāo),全面納入總體規(guī)劃全過(guò)程。在地方層面,因地制宜制定符合地方特征的碳達(dá)峰、碳中和空間規(guī)劃。三是制定碳達(dá)峰、碳中和立法行動(dòng)方案、能源轉(zhuǎn)型方案等。針對(duì)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的立法行動(dòng),權(quán)力部門可以制定有序推進(jìn)相關(guān)立法規(guī)劃的方案。為了有序?qū)崿F(xiàn)能源轉(zhuǎn)型,國(guó)家可以制定相關(guān)能源轉(zhuǎn)型總體方案。四是制定多維主體參與實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的行動(dòng)方案。通過(guò)制定多維主體參與的相關(guān)行動(dòng)方案,政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會(huì)公益組織及個(gè)人等主體全方位參與低碳行動(dòng),形成推動(dòng)碳達(dá)峰、碳中和的合力。

(二)碳定價(jià)制度

1.碳排放權(quán)交易制度

《京都議定書》提出了運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)碳排放。隨后,世界各國(guó)相繼制定了適合本國(guó)的碳排放權(quán)交易制度。碳排放權(quán)及碳排放權(quán)交易的理念得到廣泛認(rèn)同,并在控制溫室氣體排放方面取得良好效果。學(xué)界關(guān)于碳排放權(quán)性質(zhì)的界定包括準(zhǔn)物權(quán)說(shuō)、用益物權(quán)說(shuō)、規(guī)制權(quán)說(shuō)、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)說(shuō)等?；诖髿猸h(huán)境容量而產(chǎn)生的碳排放權(quán)具有新型標(biāo)的資產(chǎn)屬性。根據(jù)相關(guān)理論與實(shí)踐,碳排放權(quán)交易制度指的是為了合理利用大氣環(huán)境容量及應(yīng)對(duì)氣候變化,在特定區(qū)域內(nèi),根據(jù)區(qū)域大氣環(huán)境容量的要求,確定一定時(shí)期內(nèi)碳容量,通過(guò)許可方式對(duì)碳排放配額進(jìn)行初始分配,并允許其進(jìn)行交易的一系列制度。

我國(guó)在法律和政策層面對(duì)碳排放權(quán)交易進(jìn)行了一定的規(guī)制。為了進(jìn)一步規(guī)范碳排放權(quán)交易市場(chǎng),生態(tài)環(huán)境部于2020年發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》,規(guī)定溫室氣體重點(diǎn)排放單位、碳排放權(quán)分配與登記、碳排放權(quán)交易、監(jiān)督管理等內(nèi)容?！笆奈濉币?guī)劃提出推進(jìn)碳排放權(quán)的市場(chǎng)化交易進(jìn)程?！?030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》提出發(fā)揮全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)作用,進(jìn)一步完善配套制度。

為了加強(qiáng)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè),我國(guó)應(yīng)盡快制定并完善涉及碳排放權(quán)的法律、法規(guī)及規(guī)章等,出臺(tái)相關(guān)配套措施,加強(qiáng)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的法律監(jiān)管。為了形成公私融合的碳排放權(quán)法律制度,我國(guó)應(yīng)綜合運(yùn)用系統(tǒng)論及低碳發(fā)展論來(lái)建立碳排放權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制。[9]碳排放權(quán)交易制度的內(nèi)容主要包括:一是碳排放權(quán)的初始分配制度,主要包括有償分配和無(wú)償分配。二是碳排放權(quán)總量控制制度。若確定一定區(qū)域的碳排放權(quán)總量,應(yīng)當(dāng)考慮大氣環(huán)境容量、碳排放源、高質(zhì)量的碳排放數(shù)據(jù)、總量控制的實(shí)施主體及規(guī)則等。三是規(guī)范碳排放權(quán)交易合同。碳排放權(quán)交易合同的相關(guān)規(guī)則包括基本原則、合同形式、合同主體資格、合同標(biāo)的、當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)等。四是碳排放權(quán)交易市場(chǎng)規(guī)則,主要包括碳排放權(quán)交易市場(chǎng)主體、交易平臺(tái)及監(jiān)管機(jī)構(gòu)等。五是碳排放權(quán)交易程序。六是碳排放權(quán)交易糾紛的救濟(jì)制度,包括救濟(jì)途徑及責(zé)任方式等。

2.碳稅制度

碳稅制度指的是針對(duì)溫室氣體排放而向相關(guān)主體征收稅的制度。碳稅制度在減少碳排放量、應(yīng)對(duì)氣候變化、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈及保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮重要作用。碳稅作為碳減排的重要途徑,通過(guò)增加碳排放主體的碳排放成本,推動(dòng)降低碳排放量緩解氣候變化。[10]碳稅通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力進(jìn)行征收,由此增加了企業(yè)的生產(chǎn)成本,迫使企業(yè)不斷減少碳排放量。[11]征收碳稅可以產(chǎn)生“雙重紅利”,即在推動(dòng)企業(yè)進(jìn)行新能源開(kāi)發(fā)與轉(zhuǎn)型的同時(shí),也實(shí)現(xiàn)碳減排。[12]英國(guó)、美國(guó)、日本等國(guó)家均以法律形式建立了碳稅制度,有效遏制了溫室氣體的排放量。美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家的碳稅制度包含了碳稅征收行業(yè)劃分制度、碳稅返還制度、碳稅配套制度、碳稅使用制度等。[13]碳稅制度內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合環(huán)境正義的要求,采用共同但有區(qū)別原則,注意與其他稅種的協(xié)調(diào),而其制定過(guò)程應(yīng)當(dāng)公開(kāi)透明。[14]

為了利用稅收來(lái)減少碳排放量,我國(guó)應(yīng)建立碳稅制度,其主要立法要點(diǎn)包括:一是碳稅制度的主要內(nèi)容包括碳稅的征收范圍與計(jì)稅依據(jù)、設(shè)置多等級(jí)碳稅稅率、合理的碳稅使用途徑、碳稅征收權(quán)的劃分等。[15]二是關(guān)于納稅主體,法律可以將碳稅納稅人分為個(gè)人納稅人與企業(yè)納稅人等。[16]三是關(guān)于碳稅的優(yōu)惠制度,對(duì)能源依賴型產(chǎn)業(yè)進(jìn)行適當(dāng)收稅,而對(duì)個(gè)人消費(fèi)化石燃料可以適當(dāng)減收。[17]四是完善碳稅的配套保障措施,包括地方碳稅征收實(shí)施方案、碳排放大數(shù)據(jù)建設(shè)、獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒制度等。[18]

(三)碳匯與CCUS制度

1.碳匯制度

碳匯指的是生物將溫室氣體吸收、轉(zhuǎn)化并固定儲(chǔ)存起來(lái),主要包括森林碳匯、海洋碳匯及濕地碳匯等。而碳匯制度是指調(diào)整森林碳匯、海洋碳匯及濕地碳匯等方面的一系列法律規(guī)范的總稱?！笆奈濉币?guī)劃提出增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》提出鼓勵(lì)陸地與海洋生態(tài)系統(tǒng)碳匯的基礎(chǔ)理論研究,推動(dòng)制定碳匯納入全國(guó)碳排放交易的規(guī)則。因此,為了應(yīng)對(duì)氣候變化,我國(guó)應(yīng)當(dāng)確立碳匯制度,明確具體制度內(nèi)容。

第一,森林碳匯制度。在應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系中,森林碳匯發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。為了有效利用森林碳匯應(yīng)對(duì)氣候變化,我國(guó)應(yīng)確立森林碳匯制度,其主要內(nèi)容包括:一是明確森林碳匯制度的立法理念,包括生態(tài)碳匯價(jià)值理念、可持續(xù)發(fā)展理念、政府與市場(chǎng)調(diào)整相結(jié)合的理念。[19]二是明確森林碳匯的法律屬性及其法律地位。森林碳匯的法律屬性作為森林碳匯制度的基本內(nèi)容,能夠?yàn)槠渌嚓P(guān)制度的確立提供依據(jù)。三是分段實(shí)施森林碳匯制度,主要包括自愿實(shí)施階段和強(qiáng)制實(shí)施階段。[20]四是森林碳匯具體制度的運(yùn)行機(jī)制,包括森林碳匯區(qū)域選擇與評(píng)價(jià)制度、碳匯項(xiàng)目庫(kù)制度、森林碳匯主管部門協(xié)同制度等。五是森林碳匯交易制度,包括利益歸屬、利益分配、交易主體、穩(wěn)定森林碳價(jià)機(jī)制等。[21]六是森林碳匯交易風(fēng)險(xiǎn)分配及執(zhí)法監(jiān)管制度。為了降低森林碳匯交易風(fēng)險(xiǎn),法律可以明確相關(guān)保險(xiǎn)種類,約束與規(guī)范森林碳匯保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。[22]森林碳匯交易的執(zhí)法監(jiān)管制度,包括森林碳匯交易總量控制制度、交易過(guò)程監(jiān)管機(jī)制、交易后監(jiān)管制度等。

第二,海洋碳匯制度。海洋碳匯指的是海洋生物捕獲的碳,又稱“藍(lán)碳”?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出建立增加海洋碳匯的有效機(jī)制。海洋碳匯制度的主要內(nèi)容包括:一是海洋碳匯的監(jiān)測(cè)制度。于2021年發(fā)布的《自然資源部辦公廳關(guān)于建立健全海洋生態(tài)預(yù)警監(jiān)測(cè)體系的通知》提出實(shí)施海洋碳匯監(jiān)測(cè)評(píng)估。為了能夠準(zhǔn)確把握海洋碳匯的基本狀況,我國(guó)應(yīng)建立健全海洋碳匯監(jiān)測(cè)制度。建立海洋碳匯監(jiān)測(cè)制度不僅可以了解海洋碳匯的現(xiàn)實(shí)情況,而且還可以預(yù)測(cè)和判斷其未來(lái)動(dòng)態(tài)趨勢(shì)。為了形成系統(tǒng)監(jiān)測(cè)體系,我國(guó)可以逐步建立國(guó)家海洋碳匯監(jiān)測(cè)調(diào)查評(píng)估網(wǎng),成立國(guó)家海洋碳匯監(jiān)測(cè)評(píng)估數(shù)據(jù)中心。[23]二是海洋碳匯項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等均規(guī)定了相關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。由于海洋碳匯項(xiàng)目主要是為了應(yīng)對(duì)氣候變化及改善生態(tài)環(huán)境,可能忽略其他方面的環(huán)境效益損失。[24]因此,在海洋碳匯項(xiàng)目中,應(yīng)當(dāng)增加環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序,衡量海洋碳匯項(xiàng)目是否會(huì)損害海洋生態(tài)利益。為了充分監(jiān)測(cè)藍(lán)碳項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響,在海洋碳匯項(xiàng)目建設(shè)前和建設(shè)中,均應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。[25]三是海洋碳匯交易及監(jiān)管制度。作為我國(guó)首個(gè)藍(lán)碳交易項(xiàng)目,廣東省湛江市紅樹(shù)林造林項(xiàng)目于2021年6月交易完成。通過(guò)利用市場(chǎng)手段來(lái)保護(hù)海洋碳匯,推動(dòng)海洋碳匯納入碳排放交易市場(chǎng)。[26]為了規(guī)范海洋碳匯交易市場(chǎng),在海洋碳匯交易機(jī)制中,相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)明確交易主體、交易對(duì)象、交易方式及交易價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制等。為了保障海洋碳匯交易機(jī)制的良好運(yùn)行,相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)管主體負(fù)責(zé)監(jiān)管海洋碳匯交易。關(guān)于監(jiān)管主體,可以由法律授權(quán)的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行。[27]關(guān)于海洋碳匯監(jiān)管內(nèi)容,包括藍(lán)碳項(xiàng)目的市場(chǎng)準(zhǔn)入、實(shí)物交割、碳抵消信用產(chǎn)品的公平競(jìng)價(jià)等。[28]

第三,濕地碳匯制度。于2016年發(fā)布的《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》提出恢復(fù)濕地生態(tài)功能,增強(qiáng)濕地碳匯功能。濕地碳匯作為碳匯的一種,通過(guò)有效發(fā)揮濕地生態(tài)系統(tǒng)功能,在應(yīng)對(duì)氣候變化方面發(fā)揮著重要作用。為了實(shí)現(xiàn)濕地碳匯保護(hù)的規(guī)范化,我國(guó)應(yīng)建立濕地碳匯制度,其主要內(nèi)容包括:一是濕地碳匯監(jiān)測(cè)制度。為了了解濕地碳匯的基本狀況,應(yīng)當(dāng)對(duì)濕地碳匯進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè),建立濕地碳匯監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。二是濕地碳匯系統(tǒng)修復(fù)制度。為了增強(qiáng)濕地碳匯系統(tǒng)調(diào)節(jié)氣候的作用,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)濕地碳匯生態(tài)系統(tǒng)修復(fù),明確修復(fù)主體、修復(fù)手段及修復(fù)資金來(lái)源等。

2.CCUS制度

CCUS(Carbon Capture,Utilization and Storage)指的是碳捕獲、利用與封存。CCUS是CCS技術(shù)的升級(jí)與發(fā)展趨勢(shì),不僅對(duì)碳進(jìn)行捕獲及封存,而且將碳資源化,符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新趨勢(shì)。

為了規(guī)范CCUS技術(shù),法律明確規(guī)定CCUS實(shí)施制度,其主要制度內(nèi)容包括:一是碳捕獲、運(yùn)輸及埋存的評(píng)估。作為實(shí)施CCUS的前提條件,通過(guò)對(duì)碳捕獲、運(yùn)輸及埋存的評(píng)估,及時(shí)發(fā)現(xiàn)并避免環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)。二是CCUS的實(shí)施主體及運(yùn)行程序。為了實(shí)現(xiàn)CCUS的規(guī)范化運(yùn)行,法律應(yīng)當(dāng)確定CCUS實(shí)施主體的準(zhǔn)入條件,明確相關(guān)實(shí)施主體的權(quán)利義務(wù),規(guī)范相關(guān)運(yùn)行程序。三是CCUS的監(jiān)管制度。在CCUS的核查許可、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急、信息披露及權(quán)責(zé)分配等方面,建立市場(chǎng)主體監(jiān)管和技術(shù)領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)制。[29]在CCUS實(shí)施中,CCUS的安全法律規(guī)制問(wèn)題是我們面臨的重要課題。[30]通過(guò)建立相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰機(jī)制,推動(dòng)并監(jiān)督CCUS技術(shù)的實(shí)施。關(guān)于CCUS的責(zé)任追究機(jī)制,法律應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任主體范圍、責(zé)任承擔(dān)方式、歸責(zé)原則等內(nèi)容。[31]

(四)能源制度

能源轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的重要手段。而能源制度能夠推動(dòng)能源革命,實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)與低碳發(fā)展。因此,能源制度屬于實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的重要法律制度。國(guó)家能源局于2022年發(fā)布了《能源碳達(dá)峰碳中和標(biāo)準(zhǔn)化提升行動(dòng)計(jì)劃》,明確提出突出能源綠色低碳轉(zhuǎn)型、碳減排,為能源碳達(dá)峰、碳中和提供有力支撐。而在能源法體系中,需要從以下兩方面完善相關(guān)法律規(guī)范:

1.適時(shí)出臺(tái)“能源法”

作為能源法律體系的基本法,“能源法”應(yīng)當(dāng)適時(shí)出臺(tái)。[32]國(guó)家能源局于2020年發(fā)布了《能源法(征求意見(jiàn)稿)》,規(guī)定了能源開(kāi)發(fā)及監(jiān)督管理機(jī)制,推動(dòng)構(gòu)建低碳高效的能源法體系,明確了能源戰(zhàn)略和規(guī)劃、能源開(kāi)發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、能源供應(yīng)與使用、能源市場(chǎng)、能源安全、能源技術(shù)等方面的制度。能源法相關(guān)制度的完善是解決能源立法體系不足的可行方案。[33]在《能源法(征求意見(jiàn)稿)》的基礎(chǔ)上,通過(guò)廣泛征求意見(jiàn)及相關(guān)論證,適時(shí)出臺(tái)符合低碳發(fā)展及碳達(dá)峰、碳中和要求的“能源法”?！澳茉捶ā笨梢悦鞔_規(guī)定構(gòu)建現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系、集中統(tǒng)一的能源綜合管理體制、低碳技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度。[34]

2.適時(shí)修改《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等

首先,為了發(fā)展可再生能源,適時(shí)完善《可再生能源法》,并制定“可再生能源振興促進(jìn)法”,推動(dòng)我國(guó)低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。[35]可再生資源的發(fā)展?jié)摿薮?可以保障我國(guó)能源安全及實(shí)現(xiàn)能源革命,也能助力2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)。[36]為了實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型,我國(guó)應(yīng)完善《可再生能源法》,具體包括增強(qiáng)可再生資源的利用;不斷完善太陽(yáng)能等清潔能源的立法;加強(qiáng)市場(chǎng)引導(dǎo)可再生資源生產(chǎn)與消費(fèi);明確政府相關(guān)發(fā)展規(guī)劃制度;推動(dòng)全額保障性收購(gòu)制度實(shí)施細(xì)則的制定;完善相關(guān)行政監(jiān)管機(jī)制等。其次,不斷完善《節(jié)約能源法》,具體建議包括將碳達(dá)峰、碳中和作為重要目標(biāo);確立市場(chǎng)和政府調(diào)節(jié)相結(jié)合的節(jié)約能源機(jī)制;將碳減排作為相關(guān)執(zhí)法監(jiān)管的重要內(nèi)容等。最后,完善《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》,具體建議包括完善清潔生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制;制定操作性強(qiáng)的法律內(nèi)容;完善清潔生產(chǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒制度等。

(五)碳排放執(zhí)法監(jiān)管制度

作為碳排放行政執(zhí)法監(jiān)管的重要依據(jù),建立相關(guān)執(zhí)法監(jiān)管制度顯得格外重要。例如,美國(guó)《清潔空氣法》等法律明確規(guī)定了溫室氣體的監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段等內(nèi)容,為環(huán)保部門監(jiān)管溫室氣體排放提供了明確法律依據(jù)。[37]在制定“應(yīng)對(duì)氣候變化法”等法律時(shí),我國(guó)應(yīng)明確碳排放執(zhí)法監(jiān)管制度的內(nèi)容:一是明確碳排放行政執(zhí)法監(jiān)管的主體。目前,我國(guó)相關(guān)法律未明確碳排放行政執(zhí)法監(jiān)管主體。針對(duì)碳違法排放行為的監(jiān)管,監(jiān)管主體可以為生態(tài)環(huán)境部門;而針對(duì)碳排放權(quán)交易的監(jiān)管可以授權(quán)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。二是明確碳排放執(zhí)法監(jiān)管內(nèi)容。參照歐盟的做法,根據(jù)不同的二氧化碳排放源頭,實(shí)施二氧化碳分類監(jiān)管。[38]為了實(shí)時(shí)監(jiān)控重點(diǎn)區(qū)域的碳排放情況,可以建立健全大數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)制度、重點(diǎn)區(qū)域碳排放總量控制的執(zhí)法監(jiān)管、碳排放控制標(biāo)準(zhǔn)等。碳排放執(zhí)法監(jiān)管的對(duì)象主要包括二氧化碳違法排放行為、碳排放權(quán)違法交易行為、碳匯項(xiàng)目的違法行為等。三是規(guī)定碳排放執(zhí)法監(jiān)管方式,包括強(qiáng)制性監(jiān)管手段與指導(dǎo)性監(jiān)管手段。強(qiáng)制性監(jiān)管手段包括責(zé)令停止違法行為、處以罰款、恢復(fù)原狀、嚴(yán)重的違法行為則依法追究刑事責(zé)任等。而指導(dǎo)性監(jiān)管手段包括引導(dǎo)低碳轉(zhuǎn)型、激勵(lì)手段、宣傳教育手段等。四是規(guī)范碳排放執(zhí)法監(jiān)管程序。通過(guò)制定碳排放執(zhí)法監(jiān)管程序規(guī)范,為相關(guān)監(jiān)管部門提供必要的程序依據(jù)。碳排放執(zhí)法監(jiān)管程序主要包括相關(guān)證據(jù)采集程序、作出監(jiān)管行為的程序、公眾參與程序、內(nèi)部與外部監(jiān)督程序等。

(六)涉碳司法救濟(jì)制度

涉碳案件主要包括碳匯交易糾紛、碳排放權(quán)交易糾紛及用能權(quán)交易糾紛案件;以維護(hù)氣候環(huán)境公益為訴求的民事公益訴訟案件;涉碳行政訴訟案件等。

1.碳匯、碳排放權(quán)及用能權(quán)交易糾紛案件的司法救濟(jì)

碳匯、碳排放權(quán)及用能權(quán)交易糾紛案件主要發(fā)生于民事主體之間,而案件中民事主體的民事權(quán)益損害須得到司法救濟(jì)。最高人民法院于2020年修改的《民事案件案由規(guī)定》將碳匯交易糾紛、碳排放權(quán)交易糾紛以及用能權(quán)交易糾紛作為民事案件的案由。因此,碳匯、碳排放權(quán)及用能權(quán)交易糾紛訴訟屬于一般民事訴訟受案范疇,可以參照《民事訴訟法》的規(guī)定進(jìn)行訴訟。

2.涉碳民事公益訴訟制度

氣候環(huán)境作為“公地”,亦會(huì)發(fā)生“公地悲劇”效應(yīng),損害生態(tài)環(huán)境公共利益。涉碳民事公益訴訟目的是保護(hù)氣候環(huán)境,其訴訟標(biāo)的為氣候生態(tài)環(huán)境利益。因此,損害氣候環(huán)境公共利益的涉碳案件屬于民事公益訴訟范疇。“應(yīng)對(duì)氣候變化法”可以明確規(guī)定涉碳民事公益訴訟制度,主要內(nèi)容包括:一是涉碳民事公益訴訟的適格原告。涉碳民事公益訴訟的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)確定碳排放適格原告的選擇。[39]相關(guān)適格原告主要有碳排放監(jiān)督管理機(jī)關(guān)、符合法律條件的環(huán)境公益組織、檢察機(jī)關(guān)等。二是涉碳民事公益訴訟的索賠范圍。參照《民法典》等規(guī)定,其相關(guān)索賠范圍可以包括修復(fù)費(fèi)用、預(yù)防費(fèi)用、評(píng)估費(fèi)、生態(tài)環(huán)境永久性功能損失等。三是涉碳民事公益訴訟的程序,可以參照《民事訴訟法》及相關(guān)公益訴訟司法解釋的規(guī)定。

3.涉碳行政訴訟

涉碳行政訴訟主要包括損害行政相對(duì)人權(quán)益的一般行政訴訟與損害公共利益的涉碳行政公益訴訟。首先,損害行政相對(duì)人權(quán)益的一般行政訴訟。由于此種訴訟屬于《行政訴訟法》規(guī)定的一般行政訴訟,相關(guān)訴訟規(guī)則參照《行政訴訟法》等規(guī)定。其次,損害公共利益的涉碳行政公益訴訟。根據(jù)《行政訴訟法》,檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟。涉碳行政主體的行政行為或不作為損害了氣候環(huán)境公共利益,屬于行政公益訴訟的受案范圍。人民檢察院應(yīng)當(dāng)積極履行法定職權(quán),針對(duì)損害公益的涉碳行政行為或不作為,出具檢察建議,拒不改正的,則提起涉碳行政公益訴訟。

(七)公眾參與制度

為了公眾有效參與低碳法律的制定與實(shí)施,法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定公眾有權(quán)參與有關(guān)碳達(dá)峰、碳中和的行政決策,監(jiān)督違法碳排放行為以及積極實(shí)施低碳行為等。

1.參與有關(guān)碳達(dá)峰、碳中和的行政決策。為了保障公眾充分參與有關(guān)碳達(dá)峰、碳中和的行政決策,“應(yīng)對(duì)氣候變化法”可以明確規(guī)定公眾參與制度,具體包括:公眾參與碳達(dá)峰、碳中和行政決策的具體途徑及法定程序;有關(guān)碳達(dá)峰、碳中和的重大行政決策的聽(tīng)證會(huì)、咨詢會(huì);相關(guān)行政監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為公眾參與行政決策提供必要便利;政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開(kāi)相關(guān)涉碳信息;違反公眾參與制度的救濟(jì)機(jī)制等。

2.監(jiān)督違法碳排放行為。[40]“應(yīng)對(duì)氣候變化法”應(yīng)當(dāng)明確公眾監(jiān)督違法碳排放行為的途徑與程序,可以包括向碳排放監(jiān)管機(jī)關(guān)舉報(bào)、建議公益組織針對(duì)違法碳排放行為提起民事公益訴訟等。相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)妥善處理相關(guān)舉報(bào)監(jiān)督,及時(shí)向社會(huì)公布處理結(jié)果。法律可以規(guī)定相關(guān)行政機(jī)關(guān)怠于處理公眾舉報(bào)監(jiān)督的法律后果及懲戒制度,同時(shí)明確公眾誣告陷害的法律后果。

3.積極實(shí)施低碳行為。碳達(dá)峰、碳中和促進(jìn)法律可以規(guī)定鼓勵(lì)公眾樹(shù)立低碳理念并積極實(shí)施低碳行為,規(guī)定相關(guān)政府機(jī)關(guān)積極設(shè)立低碳實(shí)踐獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,激勵(lì)公眾積極參加低碳活動(dòng),也可以規(guī)定通過(guò)媒體、報(bào)紙、期刊等途徑進(jìn)行低碳教育宣傳。

五、結(jié)語(yǔ)

為了實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo),建立相應(yīng)的法律體系是大多數(shù)國(guó)家的選擇,客觀上為我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化法治建設(shè)提供了參考。通過(guò)制定應(yīng)對(duì)氣候變化立法路線圖,有序推進(jìn)我國(guó)“雙碳”法律體系發(fā)展進(jìn)程。為了保障應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系的穩(wěn)定性,在進(jìn)行相關(guān)立法時(shí),我國(guó)不僅應(yīng)考慮時(shí)下的法律問(wèn)題,而且應(yīng)適當(dāng)預(yù)見(jiàn)未來(lái)可能存在的挑戰(zhàn)。因此,在構(gòu)建應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系時(shí),立法者應(yīng)當(dāng)充分考慮相關(guān)立法模式、立法理念、法律制度等問(wèn)題?！巴椒ú蛔阋宰孕小?。若要建立新的“雙碳”法律制度,可以先進(jìn)行相應(yīng)的試點(diǎn)來(lái)檢驗(yàn)制度的可行性。通過(guò)制定“雙碳”法律的配套實(shí)施機(jī)制,推動(dòng)從“靜態(tài)的法”向“動(dòng)態(tài)的法”轉(zhuǎn)變。