吳沛澤

(云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 法政學(xué)院,云南 昆明 650051)

引 言

國(guó)家監(jiān)察體制改革是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)最為重大、迅捷的政治體制改革之一,其是推進(jìn)國(guó)家治理腐敗體系和實(shí)現(xiàn)治理腐敗能力現(xiàn)代化的重要舉措。監(jiān)察制度的體系完善要立足于“監(jiān)察全覆蓋”的功能定位與目標(biāo)追尋,其中必須要回答的一個(gè)重大理論與實(shí)踐問(wèn)題便是監(jiān)察對(duì)象的范圍及界定標(biāo)準(zhǔn)。由于監(jiān)察領(lǐng)域制度建設(shè)的起步較晚,既有成果多以《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)為規(guī)范依托。在“宜粗不宜細(xì)”的立法思想指引下,《監(jiān)察法》中較為抽象、概括的文本表述雖然給學(xué)界與實(shí)務(wù)界留出了足夠的研討空間,但也加劇了雙方對(duì)“監(jiān)察對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)”這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)分歧。

為了推動(dòng)監(jiān)察工作的法治化、規(guī)范化,2021年7月國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)公布了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》)。在我國(guó)《監(jiān)察法》施行僅5年有余之際,《實(shí)施條例》的出臺(tái)極大地推進(jìn)了我國(guó)監(jiān)察法治制度的體系化建設(shè),成了“后《監(jiān)察法》時(shí)代”中監(jiān)察權(quán)順利、高效實(shí)施的重要規(guī)范依據(jù)。(1)國(guó)家監(jiān)察體制改革僅歷時(shí)7年,以往監(jiān)察權(quán)的實(shí)施由于缺少明確的體系架構(gòu)與指導(dǎo)依據(jù)而只能依賴于《監(jiān)察法》的單一規(guī)范指引?！侗O(jiān)察法》施行之后,對(duì)于我國(guó)監(jiān)察制度并未基本滿足體系化、規(guī)范化法治目標(biāo)的這一時(shí)期,筆者將其概括為“后《監(jiān)察法》時(shí)代”。其中,《實(shí)施條例》為重新認(rèn)識(shí)監(jiān)察對(duì)象的界定標(biāo)準(zhǔn)提供嶄新契機(jī)。一方面,《實(shí)施條例》對(duì)監(jiān)察對(duì)象的細(xì)化強(qiáng)化了《監(jiān)察法》文本指涉的明確性,為“公職人員”“有關(guān)人員”“國(guó)企管理人員”等開(kāi)放性概念提供了充足的解釋資源;另一方面,《實(shí)施條例》中的配套規(guī)定在《監(jiān)察法》這一上位法的指引下可以反向形塑監(jiān)察對(duì)象的基本輪廓,能夠在一定范圍內(nèi)平息學(xué)界對(duì)監(jiān)察對(duì)象的部分爭(zhēng)議。例如,《實(shí)施條例》第四十三條明確規(guī)定了“履行人民代表大會(huì)職責(zé)的各級(jí)人民代表大會(huì)代表”屬于《監(jiān)察法》第十五條第六項(xiàng)所稱的“其他依法履行公職的人員”。因此,部分學(xué)者所提出的“只有人大機(jī)關(guān)中工作部門(mén)的行政管理人員屬于監(jiān)察對(duì)象,而人大代表應(yīng)排除在監(jiān)察對(duì)象之外”(2)秦前紅.國(guó)家監(jiān)察法實(shí)施中的一個(gè)重大難點(diǎn):人大代表能否成為監(jiān)察對(duì)象[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2018,(6).的觀點(diǎn)就從根本上難以成立。又如,《實(shí)施條例》第四十條將國(guó)有控股、參股公司及其分支機(jī)構(gòu)納入國(guó)有企業(yè)的范圍之中,對(duì)此就不能再認(rèn)為《監(jiān)察法》中的國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)與《刑法》中的國(guó)有企業(yè)保持概念上的完全同步,即“國(guó)有企業(yè)是指純粹(百分之百)由國(guó)家出資的企業(yè)”(3)孫國(guó)祥.監(jiān)察對(duì)象的刑法主體身份辨析[J].法學(xué),2019,(9).。與此同時(shí),《實(shí)施條例》的出臺(tái)也引發(fā)了對(duì)監(jiān)察對(duì)象新一輪的認(rèn)定困境,必須要借助于立法目的、反腐政策、其他規(guī)范依據(jù)等不同視角,對(duì)其合理性與必要性作出進(jìn)一步說(shuō)明。由此可見(jiàn),厘清監(jiān)察對(duì)象的基本內(nèi)涵與范圍邊界并針對(duì)監(jiān)察對(duì)象這一角色身份建構(gòu)出合理的判斷標(biāo)準(zhǔn)是確保反腐肅貪工作橫向到邊、縱向到底的重要舉措。

一、相關(guān)研究文獻(xiàn)綜述

自國(guó)家監(jiān)察體制改革已降,學(xué)界對(duì)監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別研究就一直處于“火熱”狀態(tài)。相關(guān)研究討論的重點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面:

其一,關(guān)于監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn),學(xué)界目前主要存在“單一標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”“擇一標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”與“具體標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”這3種觀點(diǎn)。“單一標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”認(rèn)為應(yīng)將“行使公權(quán)力”作為劃定監(jiān)察對(duì)象范圍的唯一標(biāo)準(zhǔn),其必須服從于打擊腐敗犯罪、維護(hù)公權(quán)力廉潔性的根本目標(biāo)。(4)錢(qián)小平.法秩序統(tǒng)一性視野下監(jiān)察對(duì)象的體系解釋[J].當(dāng)代法學(xué),2023,(1).除此之外,譚宗澤將“公權(quán)力”予以細(xì)化,并指出新公權(quán)力蘊(yùn)含了“公權(quán)”“公職”“公務(wù)”“公財(cái)”4個(gè)基本要素,只要符合任一要素就可以成為國(guó)家監(jiān)察對(duì)象。(5)譚宗澤.論國(guó)家監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)[J].政治與法律,2019,(2).“擇一標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”則提出了平面式或并列式的若干標(biāo)準(zhǔn),只要滿足其一便屬于監(jiān)察對(duì)象。例如李亞龍指出“身份”與“行為”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系是“或”,也即符合其一標(biāo)準(zhǔn)則可是監(jiān)察對(duì)象。(6)李亞龍.監(jiān)察法與刑法銜接視域下的“監(jiān)察對(duì)象”認(rèn)定[J].政法學(xué)刊,2020,(3).“具體標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”則認(rèn)為《監(jiān)察法》所規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象具有不同的屬性,針對(duì)不同的對(duì)象應(yīng)提出不同方案。例如秦濤等區(qū)分了監(jiān)察對(duì)象基于統(tǒng)治管理職能與私有經(jīng)濟(jì)職能的不同界定標(biāo)準(zhǔn)。(7)秦濤,張旭東.國(guó)家監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定:以監(jiān)察權(quán)為進(jìn)路的分析[J].中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)學(xué)報(bào),2019,(5).姬亞平等對(duì)《監(jiān)察法》第十五條中的6類(lèi)對(duì)象進(jìn)行了微觀識(shí)別,并針對(duì)性地提出了“公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)、“復(fù)合型公職”標(biāo)準(zhǔn)與“行為”標(biāo)準(zhǔn)。(8)姬亞平,彭夏青.監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別研究[J].治理現(xiàn)代化研究,2020,(6).這些觀點(diǎn)雖頗具見(jiàn)地,但界定標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建存在不同面向,既要契合精確性、有效性、可操作性等自身價(jià)值要求,又要滿足《監(jiān)察法》規(guī)范文本與立法目的的雙軌并重。對(duì)此,仍需在上述目標(biāo)的引領(lǐng)下對(duì)學(xué)界既有觀點(diǎn)進(jìn)行檢討。

其二,對(duì)于《實(shí)施條例》所細(xì)化的監(jiān)察對(duì)象具體類(lèi)型,學(xué)界形成了贊同說(shuō)與否定說(shuō)的不同立場(chǎng)。爭(zhēng)議最大的當(dāng)屬《實(shí)施條例》第四十二條第(一)(二)項(xiàng)規(guī)定的人員類(lèi)型。例如錢(qián)小平認(rèn)為“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”應(yīng)限于協(xié)助政府從事公共事務(wù)管理的人員,而不能采取擴(kuò)張解釋的立場(chǎng)。(9)錢(qián)小平.法秩序統(tǒng)一性視野下監(jiān)察對(duì)象的體系解釋[J].當(dāng)代法學(xué),2023,(1).與此相反,常保國(guó)則認(rèn)為監(jiān)察對(duì)象應(yīng)遵循“沒(méi)有行為不監(jiān)管、凡有資金必監(jiān)管”的識(shí)別原則。在以“錢(qián)”作為監(jiān)察對(duì)象的主體描述時(shí)自然包含了集體財(cái)產(chǎn)。(10)常保國(guó),劉思涵.《監(jiān)察法》中監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定范圍[J].人民論壇,2019,(7).依此邏輯,基層群眾性自治組織中從事集體事物和公益事業(yè)管理的人員以及從事集體資金、資產(chǎn)、資源管理的人員便可以被納入監(jiān)察對(duì)象的范圍之中,而不必以行政機(jī)關(guān)的授權(quán)或委托為必要。

其三,在《監(jiān)察法》中監(jiān)察對(duì)象與《刑法》中職務(wù)犯罪主體的銜接問(wèn)題上學(xué)界有不同的觀點(diǎn)?？傮w而言,監(jiān)察對(duì)象與職務(wù)犯罪主體之間呈現(xiàn)出了一種相互滲透的趨勢(shì),但就用語(yǔ)表述而言,學(xué)界卻存在誰(shuí)以誰(shuí)為藍(lán)本的爭(zhēng)議。對(duì)這一問(wèn)題的回答將對(duì)監(jiān)察法與刑法所規(guī)制的主體范圍及職務(wù)犯罪的身份轉(zhuǎn)換問(wèn)題產(chǎn)生重要影響。李運(yùn)才認(rèn)為監(jiān)察法應(yīng)該受到《刑法》及立法解釋、司法解釋的限制并做進(jìn)一步修改,例如《監(jiān)察法》中的“國(guó)有企業(yè)管理人員”應(yīng)指“‘以國(guó)家工作人員論’”的國(guó)有企業(yè)管理人員”。(11)李運(yùn)才.論監(jiān)察對(duì)象與職務(wù)犯罪主體的“法法銜接”[J].貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2019,(2).而茅銘晨則認(rèn)為刑法關(guān)于職務(wù)犯罪主體的規(guī)定應(yīng)與監(jiān)察法保持協(xié)調(diào)與同步,例如將“國(guó)家工作人員”“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”等表述修改為“公職人員和行使公權(quán)力的其他人員”。(12)茅銘晨.立法原意下的監(jiān)察對(duì)象范圍及界定[J].溫州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2022,(3).

監(jiān)察對(duì)象是監(jiān)察制度體系在建設(shè)發(fā)展過(guò)程中所創(chuàng)制的嶄新規(guī)范主體,對(duì)其范圍的界定既要維護(hù)監(jiān)察法治的獨(dú)立品格又要服務(wù)于整個(gè)法秩序的和諧統(tǒng)一,最終滿足監(jiān)察法與其他法律高效銜接的實(shí)踐目標(biāo)。這要求學(xué)界與實(shí)務(wù)界除了要做到監(jiān)察對(duì)象自身的準(zhǔn)確識(shí)別外,還需要正確認(rèn)識(shí)監(jiān)察對(duì)象與其他關(guān)聯(lián)主體各自的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵與差異,繼而回答不同主體在整體法秩序下的身份競(jìng)合、銜接與轉(zhuǎn)換等衍生課題?；趯?duì)上述問(wèn)題的思考,本文試圖對(duì)以下3個(gè)方面的內(nèi)容展開(kāi)研究:(1)明確監(jiān)察對(duì)象的界定基準(zhǔn),即在《實(shí)施條例》出臺(tái)的背景下,解決究竟?jié)M足何種要素才能符合監(jiān)察對(duì)象的適格性要求這一問(wèn)題;(2)《實(shí)施條例》中具體規(guī)定的正當(dāng)性審視,即對(duì)《實(shí)施條例》中監(jiān)察對(duì)象類(lèi)型劃分的正當(dāng)性依據(jù)作出說(shuō)明;(3)不同法域下監(jiān)察對(duì)象與其他法律身份主體的銜接適用,即厘清監(jiān)察對(duì)象與其他法律主體之間的關(guān)系,避免因不同法域或不同表述給規(guī)范主體帶來(lái)的認(rèn)識(shí)混亂,以滿足監(jiān)察權(quán)的功能實(shí)現(xiàn)與高效運(yùn)行。

二、立論前提:監(jiān)察對(duì)象理論認(rèn)識(shí)的梳理與揚(yáng)棄

(一)監(jiān)察對(duì)象文本規(guī)范的再解讀

監(jiān)察對(duì)象的范圍界定必須要借助于正確的認(rèn)識(shí)方法和理論指引。學(xué)界對(duì)于監(jiān)察對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的研究無(wú)不以《監(jiān)察法》的文本解讀作為思考起點(diǎn)?！侗O(jiān)察法》第一條、第三條、第十五條是關(guān)于監(jiān)察對(duì)象的主要規(guī)定。因此,如何理解第一條和第三條中“行使公權(quán)力的公職人員”與第十五條“公職人員與有關(guān)人員”各自的內(nèi)涵與彼此之間的關(guān)系就成了本文首要解決的問(wèn)題。

首先,《監(jiān)察法》第一條、第三條位于總則部分,屬于原則性的概括規(guī)定,對(duì)《監(jiān)察法》第十五條及其他條款具有統(tǒng)領(lǐng)性與引領(lǐng)性的作用,二者也在“行使公權(quán)力的公職人員”這一概念表述上保持了絕對(duì)的一致。這意味著,《監(jiān)察法》第一條、第三條中的“公職人員”必須要在外延上包含所有監(jiān)察對(duì)象的具體類(lèi)型,唯有如此方可發(fā)揮總則的指導(dǎo)效力。但另一方面,《監(jiān)察法》第十五條將部分“非公職人員”,例如非國(guó)有全資企業(yè)中的管理人員、國(guó)家機(jī)關(guān)聘用的合同制工作人員等也納入監(jiān)察對(duì)象的范圍之中,由此便可能受到立法不夠周延的指摘。要化解法條體系上的“矛盾”,就有必要對(duì)“公職人員”的內(nèi)涵作出重新理解。

“公職人員”本身屬于規(guī)范的、具有開(kāi)放性的法律概念?！侗O(jiān)察法》之所以選擇將其作為監(jiān)察對(duì)象的身份標(biāo)識(shí)不僅在于沿用了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》中的相關(guān)規(guī)定以加強(qiáng)國(guó)家間的反腐敗合作,(13)參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第二條關(guān)于“公職人員”的規(guī)定。也在于有意識(shí)地避免使用“公務(wù)員”“國(guó)家工作人員”等具有固定內(nèi)涵的概念以實(shí)現(xiàn)“監(jiān)察全覆蓋”的制度目標(biāo)。從狹義上講,“公職人員”是指《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》所規(guī)定的公務(wù)員與參公管理的人員。但從廣義上講,“公職人員”是指一切的公權(quán)力的使用者或履行公職者。為了確?？倓t對(duì)于分則更高指導(dǎo)效力的實(shí)現(xiàn),應(yīng)當(dāng)對(duì)“公職人員”采取上述的廣義理解。這種廣義理解不是擴(kuò)大解釋,而正是“公職人員”在總則中的應(yīng)有之義。一方面,在某些法律體系中,相同的概念表述承載著不同內(nèi)涵的現(xiàn)象并不少見(jiàn)。相比于分則中的概念,總則中的相同概念具有更為廣闊的外延并不違背法律解釋的一般原理。(14)例如《刑法》總則第十七條規(guī)定了已滿十四周歲不滿十六周歲的人,犯故意殺人、故意傷害致人重傷或者死亡、強(qiáng)奸、搶劫、販賣(mài)毒品、放火、爆炸、投毒罪的,應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任。該條文中的故意殺人不僅指《刑法》第二百三十二條的故意殺人罪,也包括行為人實(shí)施了《刑法》第二百三十八條的綁架行為并殺害被綁架人等情形。另一方面,上述理解也沒(méi)有超出“公職人員”的文義射程與公民的可預(yù)測(cè)范圍。例如即使輔警不具有正式的編制身份,但只要其處在執(zhí)法的過(guò)程之中,就不妨礙社會(huì)的一般觀念將其評(píng)價(jià)為“公職人員”。

其次,對(duì)于如何理解《監(jiān)察法》第十五條中的“公職人員和有關(guān)人員”的規(guī)定,學(xué)界存在不同的看法。有觀點(diǎn)認(rèn)為公職人員與有關(guān)人員是在范圍上沒(méi)有重疊的并列關(guān)系,即“有關(guān)人員”主要是指6類(lèi)監(jiān)察對(duì)象之外的與監(jiān)察事項(xiàng)密切相關(guān)的人員,例如涉案人員。(15)馬懷德.中華人民共和國(guó)監(jiān)察法理解與適用[M].北京:中國(guó)法制出版社,2018:66;劉俊杰.論監(jiān)察法實(shí)施的刑事實(shí)體法保障[J].法學(xué)論壇,2021,(6).還有觀點(diǎn)指出,涉案人員區(qū)別于《監(jiān)察法》第15條所規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象,但其在事實(shí)上亦應(yīng)歸屬于監(jiān)察對(duì)象的范疇之中。參見(jiàn)秦前紅,薛小涵.論《監(jiān)察法》中的涉案人員:規(guī)范意涵、角色定位及其制度構(gòu)建[J].學(xué)術(shù)界,2022,(4).也有觀點(diǎn)指出“有關(guān)人員”應(yīng)當(dāng)被包含在“公職人員”之中,其是第一條、第三條中“公職人員”的一部分。(16)姬亞平.彭夏青監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別研究[J].治理現(xiàn)代化研究,2020,(6).從語(yǔ)法結(jié)構(gòu)上講,應(yīng)當(dāng)承認(rèn)二者之間為并列關(guān)系,但本文并不認(rèn)同“有關(guān)人員”主要是指6類(lèi)監(jiān)察對(duì)象之外的涉案人員。同時(shí),盡管本文贊同第二種觀點(diǎn)的結(jié)論,但對(duì)其論證理由持有不同看法。

一方面,《監(jiān)察法》第十五條是關(guān)于監(jiān)察對(duì)象范圍的規(guī)定,是監(jiān)察權(quán)運(yùn)行體系的作用對(duì)象?！侗O(jiān)察法》之所以規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)涉案人員采取留置措施,主要是為了契合反腐的政策要求與查處腐敗工作的剛性需求,而并非是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)“主責(zé)主業(yè)”的制度體現(xiàn)。因此,將有關(guān)人員理解為監(jiān)察對(duì)象的一部分的觀點(diǎn)難免與監(jiān)察法的實(shí)質(zhì)精神有所捍格。另一方面,《監(jiān)察法》第十五條的表述為“下列公職人員和有關(guān)人員”。其中,“下列”應(yīng)理解為“公職人員”與“有關(guān)人員”共同的定語(yǔ)。因此,第十五條完整的文本表述應(yīng)該是“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列公職人員和下列有關(guān)人員”進(jìn)行監(jiān)察。由此一來(lái),無(wú)論是公職人員還是有關(guān)人員均不能脫逸出法條所規(guī)定的6種具體類(lèi)型,且并列式的表述方式也需要為二者各自留出獨(dú)立的適用空間。因此,本條款中的“公職人員”應(yīng)作狹義上的理解,即公務(wù)員及參公管理的人員,主要面向《監(jiān)察法》第十五條第(一)(三)(四)項(xiàng)的監(jiān)察對(duì)象類(lèi)型;而本條款中的“有關(guān)人員”是指不具備行政、事業(yè)等正式編制身份的權(quán)力行使者,主要面向《監(jiān)察法》第十五條第(二)(五)(六)項(xiàng)的監(jiān)察對(duì)象類(lèi)型。

最后,只有明確了“公職人員”在不同條文中所承載的內(nèi)涵與意義,才能更為恰當(dāng)?shù)乩斫狻靶惺构珯?quán)力”與其之間的邏輯關(guān)系。如果對(duì)《監(jiān)察法》第一條、第三條中的“公職人員”作廣義上的理解,由于所有的權(quán)力行使者均要以公權(quán)力的行使為根本特征,那么“行使公權(quán)力”與“公職人員”確實(shí)是一種同義反復(fù)的修辭模式,但本文并不贊同部分學(xué)者所提出的直接將監(jiān)察對(duì)象表述為“所有公職人員”的觀點(diǎn)。(17)茅銘晨.立法原意下的監(jiān)察對(duì)象范圍及界定[J].溫州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2022,(3).這是因?yàn)椤靶惺构珯?quán)力”這一定語(yǔ)既有限定又有強(qiáng)調(diào)的作用,(18)夏金萊.論監(jiān)察全覆蓋下的監(jiān)察對(duì)象[J].中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2021,(2).其不僅可以更為清楚地厘定監(jiān)察對(duì)象的基本范圍,避免由“公職人員”單一概念所引發(fā)的含義分歧,還可以突出監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行重點(diǎn),防止在監(jiān)察實(shí)踐中造成靶向失準(zhǔn)與監(jiān)察越位等具體適用問(wèn)題。

立足于上述理解,《監(jiān)察法》第一條、第三條與第十五條便構(gòu)成了一個(gè)完整融洽的面向監(jiān)察對(duì)象的有機(jī)統(tǒng)一體。概言之,總則中的“公職人員”是廣義概念,第十五條中的“公職人員”是狹義概念;第十五條中的“公職人員”與“有關(guān)人員”的總和便對(duì)應(yīng)了總則中“公職人員”的整體范圍。由此可見(jiàn),《監(jiān)察法》對(duì)于監(jiān)察對(duì)象的表述并不存在總則規(guī)定在立法周延性上的考量缺失,亦不存在分則條文對(duì)總則規(guī)定形成突破的局面。

(二)監(jiān)察對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)核心:行為屬性的再提倡

對(duì)于“使某一個(gè)體成為監(jiān)察對(duì)象最為重要的核心內(nèi)容”而言,學(xué)界自始就存在形式與實(shí)質(zhì)的二元區(qū)分。“形式立場(chǎng)”側(cè)重于對(duì)監(jiān)察對(duì)象身份屬性的認(rèn)定,強(qiáng)調(diào)編制類(lèi)型、權(quán)力內(nèi)容、所屬組織單位等因素;而“實(shí)質(zhì)立場(chǎng)”則側(cè)重于對(duì)監(jiān)察對(duì)象行為屬性的認(rèn)定,例如履行公職、行使公權(quán)力、從事管理等內(nèi)容?！侗O(jiān)察法》第三條對(duì)監(jiān)察對(duì)象的整體概括以及第十五條對(duì)監(jiān)察對(duì)象基本類(lèi)型的列舉極易使監(jiān)察對(duì)象的界定核心落在針對(duì)特定人員的身份屬性認(rèn)識(shí)之上。同時(shí),由于國(guó)家監(jiān)察并不以國(guó)家機(jī)關(guān)或其他行使公權(quán)力的機(jī)關(guān)為對(duì)象,而只是針對(duì)這些機(jī)關(guān)組織中的工作人員行使監(jiān)察權(quán),由此便會(huì)形成“監(jiān)察對(duì)象僅是指具體個(gè)人”的觀點(diǎn),(19)譚宗澤.論國(guó)家監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)[J].政治與法律,2019,(2).導(dǎo)致監(jiān)察對(duì)象的個(gè)體性與身份性緊密地綁定在了一起。

對(duì)監(jiān)察對(duì)象身份屬性的強(qiáng)調(diào)難免會(huì)弱化監(jiān)察權(quán)的實(shí)質(zhì)定位與目標(biāo)要求,致使對(duì)監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)識(shí)流于表面。特定個(gè)體的身份屬性并非不重要,其最為重要的機(jī)能就在于幫助監(jiān)察機(jī)關(guān)更為輕便地識(shí)別監(jiān)察對(duì)象的基本類(lèi)型,使監(jiān)察法與其他法律體系的銜接更為順暢。然而,對(duì)于監(jiān)察對(duì)象的界定而言,身份屬性絕不處于核心地位,無(wú)法成為使某一個(gè)體成為監(jiān)察對(duì)象的決定性因素。例如,相關(guān)權(quán)威解釋曾將事業(yè)單位里面的監(jiān)察對(duì)象確定為“管理崗六級(jí)以上”的職員,(20)中共中央紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì),中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室.《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》釋義[M].北京:中國(guó)方正出版,2018:113.后繼出臺(tái)的《實(shí)施條例》及《實(shí)施條例釋義》則刪除了這一觀點(diǎn),并重申“行使公權(quán)力”界定標(biāo)準(zhǔn)的重要意義。這無(wú)疑體現(xiàn)了權(quán)威解釋者從側(cè)重“形式說(shuō)”到側(cè)重“實(shí)質(zhì)說(shuō)”的態(tài)度轉(zhuǎn)變。

由此可見(jiàn),無(wú)論是“身份”還是“權(quán)力”都是靜態(tài)的,他們只有通過(guò)外在的“行為”才能作為監(jiān)察對(duì)象的“識(shí)別”標(biāo)識(shí)。(21)彭超.監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別基準(zhǔn)[J].時(shí)代法學(xué),2022,(6).這說(shuō)明了,監(jiān)察對(duì)象其實(shí)都是“人+事”的結(jié)合,特定身份人員所實(shí)施的具體行為才是界定監(jiān)察對(duì)象的核心與重點(diǎn)。質(zhì)言之,脫離了具體的權(quán)力行使行為去談?wù)撃橙耸欠駥儆诒O(jiān)察對(duì)象并沒(méi)有任何的意義。實(shí)踐中之所以會(huì)所發(fā)生諸多監(jiān)察亂象,(22)例如某辦公室人員上班喝牛奶被問(wèn)責(zé)、某學(xué)校教師放假后到酒店AA制聚餐被通報(bào)批評(píng)等。不僅在于監(jiān)察職能的定位失準(zhǔn)、職能失焦,也緣于部分監(jiān)察機(jī)關(guān)過(guò)于重視公職人員的身份屬性,而將本不屬于監(jiān)察對(duì)象的特定人員誤認(rèn)為監(jiān)察對(duì)象。同時(shí),通過(guò)權(quán)力行使行為來(lái)劃定監(jiān)察對(duì)象的輪廓范圍也符合法治發(fā)展的一般規(guī)律。例如刑法學(xué)中的新派曾將沒(méi)有實(shí)施犯罪事實(shí)而僅存在主觀惡性或預(yù)防必要性的人認(rèn)定為犯罪人,(23)張明楷.刑法的基本立場(chǎng)[M].北京:商務(wù)印書(shū)館,2019:34.學(xué)界普遍認(rèn)為其難以滿足法治國(guó)家的基本精神與價(jià)值追求。新派的理論闌珊也為監(jiān)察法學(xué)中監(jiān)察對(duì)象從“身份屬性”向“行為屬性”的思維轉(zhuǎn)變提供了有益的歷史經(jīng)驗(yàn)。

另一方面,明確采取“監(jiān)察對(duì)象”這一表述的條文在《監(jiān)察法》中并不少見(jiàn)。(24)《監(jiān)察法》中涉及“監(jiān)察對(duì)象”字樣的法條共計(jì)九個(gè),分別是《監(jiān)察法》第十一條、第十九條、第三十七條、第三十九條、第四十五條、第四十九條、第五十七條、第五十八條、第六十四條。例如《監(jiān)察法》第十一條“向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議”;第十九條“對(duì)可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對(duì)象,監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限,可以直接或者委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員進(jìn)行談話或者要求說(shuō)明情況”,等等。相關(guān)法條所指向的皆為實(shí)施了或可能實(shí)施具體違法犯罪行為的特定人員,而不存在脫離具體行為事實(shí)的個(gè)體。如是觀之,將“行為”作為監(jiān)察對(duì)象的界定核心不僅更為契合監(jiān)察全覆蓋的實(shí)質(zhì)蘊(yùn)涵與監(jiān)察法的立法目的,還有助于使“監(jiān)察對(duì)象”這一概念的內(nèi)涵在監(jiān)察法體系中保持協(xié)調(diào)一致。

(三)對(duì)既有監(jiān)察對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)的檢討

首先,根據(jù)前文的觀點(diǎn),在“擇一標(biāo)準(zhǔn)”中,無(wú)論是“公職”也好,還是“公務(wù)員身份”也好,由于其過(guò)于重視監(jiān)察對(duì)象的身份依據(jù),容易形成監(jiān)察盲區(qū)與監(jiān)察越位的雙重困境。一方面,監(jiān)察體制改革下監(jiān)察對(duì)象范圍與數(shù)量的急劇擴(kuò)充已經(jīng)說(shuō)明,強(qiáng)調(diào)身份要素的傳統(tǒng)認(rèn)定方法已經(jīng)無(wú)法滿足當(dāng)下反腐斗爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)需求。監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定中的難點(diǎn)往往集中于不具有行政或事業(yè)編制的人員能否以及何種情形可以成為監(jiān)察對(duì)象,例如基層群眾性自治組織中的管理人員、未列入黨政機(jī)關(guān)人員編制的執(zhí)法輔助人員、在政府審計(jì)工作中受聘用的社會(huì)協(xié)審人員等。對(duì)此,身份依據(jù)根本上不具有解決問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)能力,只能另求他法。另一方面,即使是具備了嚴(yán)格意義上的公職人員身份,但若不存在具體的公權(quán)行使行為就對(duì)其發(fā)動(dòng)的具體監(jiān)察權(quán)限,則會(huì)導(dǎo)致靶向失準(zhǔn)、監(jiān)察越位等實(shí)踐偏差。因此,“公職”“公務(wù)員身份”“編制類(lèi)型”等身份要素自始就沒(méi)有必要充當(dāng)監(jiān)察對(duì)象界定的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)或輔助標(biāo)準(zhǔn)。

其次,公共財(cái)產(chǎn)或公共利益等財(cái)產(chǎn)性要素作為公權(quán)力的行使對(duì)象也無(wú)法成為監(jiān)察對(duì)象的界定標(biāo)準(zhǔn)。例如部分學(xué)者提出了“凡有資金必監(jiān)管”“國(guó)有資產(chǎn)接觸說(shuō)”等監(jiān)察對(duì)象識(shí)別原則。(25)常保國(guó),劉思涵.《監(jiān)察法》中監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定范圍[J].人民論壇,2019,(7).相關(guān)觀點(diǎn)主要考慮的是公私所有權(quán)混合經(jīng)營(yíng)主體中的從業(yè)管理人員由于受到政府較高準(zhǔn)入門(mén)檻的限制(如混合所有制的公司、學(xué)校、醫(yī)院的考核與聘用普遍具有嚴(yán)格的實(shí)體與程序限制),與自由市場(chǎng)中的經(jīng)營(yíng)主體存在顯著區(qū)別,極易引發(fā)廣泛的尋租空間。同時(shí),對(duì)公共資金具有實(shí)際控制與接觸的人普遍具有濫用國(guó)有資金的可能。然而,從腐敗治理的角度出發(fā),監(jiān)察法本質(zhì)上體現(xiàn)的是針對(duì)公權(quán)力廉潔性的保護(hù)目的,而并非是防止國(guó)有資產(chǎn)的流失風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),國(guó)有控股、參股企業(yè)的設(shè)立及運(yùn)營(yíng)盡管在一定程度上體現(xiàn)了國(guó)家的公共意志,但其實(shí)際上更多的是國(guó)有資本在進(jìn)行營(yíng)利性活動(dòng)。對(duì)于只要涉及公共財(cái)產(chǎn)的管理人員,監(jiān)察法一律將其認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象的強(qiáng)勢(shì)介入做法抹平了代表國(guó)家意志行使公權(quán)力的管理人員與通過(guò)市場(chǎng)化方式所選聘的職業(yè)經(jīng)理人或企業(yè)家的本質(zhì)區(qū)別,不當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大了監(jiān)察對(duì)象的應(yīng)然范圍。

最后,試圖為不同類(lèi)型的監(jiān)察對(duì)象提出針對(duì)性界定方案的“具體標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”雖然具有簡(jiǎn)化識(shí)別程序的優(yōu)勢(shì),可以幫助監(jiān)察機(jī)關(guān)更為迅捷地判斷監(jiān)察對(duì)象的構(gòu)成,但“具體標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”所提出的不同標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)涵上存在著包含、重疊甚至是全同的邏輯關(guān)系,無(wú)法適配界定標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與精確性要求。(26)例如部分學(xué)者所提出的適用于《監(jiān)察法》第十五條第(一)(二)項(xiàng)的“公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)與第(六)項(xiàng)的“行為”標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)上似乎并無(wú)不同,完全沒(méi)有必要將其設(shè)定為兩個(gè)不同的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。參見(jiàn)姬亞平,彭夏青.監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別研究[J].治理現(xiàn)代化研究,2020,(6).同時(shí),由于《監(jiān)察法》第十五條第(六)項(xiàng)兜底條款“其他依法履行公職人員”的規(guī)定具有高度的不確定性、開(kāi)放性與動(dòng)態(tài)變化屬性,對(duì)其的認(rèn)定就必須要以《監(jiān)察法》的立法精神、目的及總則規(guī)定等統(tǒng)領(lǐng)性依據(jù)為指導(dǎo),而這也同樣適用于其他類(lèi)型的監(jiān)察對(duì)象。質(zhì)言之,監(jiān)察對(duì)象類(lèi)型的不同只是公權(quán)力在行使過(guò)程中所呈現(xiàn)出的不同外在表現(xiàn)形式而已。隨著反腐敗斗爭(zhēng)的向縱深開(kāi)展,未來(lái)應(yīng)該還會(huì)有更多的人員類(lèi)型被納入監(jiān)察對(duì)象的范圍之中,因此為不同監(jiān)察對(duì)象制定具體界定方案的做法具有較為有限的意義。

三、監(jiān)察對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)的新構(gòu):管理職能權(quán)力來(lái)源的國(guó)家代表性

監(jiān)察對(duì)象的范圍劃定體現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)的權(quán)力構(gòu)造,是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法治價(jià)值目標(biāo)的必要前提與核心任務(wù)。盡管《監(jiān)察法》以列舉的方式規(guī)定了較為具體的監(jiān)察對(duì)象類(lèi)型,但不同類(lèi)型所具有的高度概括性特征無(wú)法充分適應(yīng)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)需求,故有必要以《監(jiān)察法》為根本規(guī)范依托,并結(jié)合《實(shí)施條例》提出更為科學(xué)合理的監(jiān)察對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)。

(一)“行使公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)的具體化

根據(jù)上文的觀點(diǎn),《監(jiān)察法》第一條、第三條中的監(jiān)察對(duì)象為“行使公權(quán)力的公職人員”,此處的“公職人員”是指廣義上的公權(quán)力行使者或履行公權(quán)者。《監(jiān)察法》第十五條所規(guī)定的“公職人員”與“有關(guān)人員”所構(gòu)成的范圍群體與廣義上的“公職人員”遙相呼應(yīng)。在不同類(lèi)型的監(jiān)察對(duì)象中唯一不變的恒量便是特定人員對(duì)公權(quán)力的行使。由此可見(jiàn),以“行使公權(quán)力”為判斷核心的“單一標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”是一種正確的見(jiàn)解?！靶惺构珯?quán)力”的界定標(biāo)準(zhǔn)契合新形勢(shì)下反腐敗斗爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)需要與監(jiān)察體制改革的價(jià)值追求,用是否關(guān)涉權(quán)力廉潔性的實(shí)質(zhì)判斷取代了“公共財(cái)產(chǎn)”“公職身份”等形式上的機(jī)械認(rèn)識(shí),為紛繁復(fù)雜且外延開(kāi)闊的監(jiān)察對(duì)象提供了統(tǒng)一且普適的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。但另一方面,“行使公權(quán)力”是監(jiān)察對(duì)象的本質(zhì)特征,(27)中共中央紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì),中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室.《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》釋義[M].北京:中國(guó)方正出版社,2022:64.這種高度概括性的界定標(biāo)準(zhǔn)極易受到個(gè)人主觀價(jià)值的隨意填充。因此,“行使公權(quán)力”的進(jìn)一步具體化便具備了理論與現(xiàn)實(shí)層面的必要性,需要提出在客觀上易于識(shí)別且便于操作的界定標(biāo)準(zhǔn)。本文認(rèn)為,《監(jiān)察法》中監(jiān)察對(duì)象的界定應(yīng)當(dāng)以管理職能權(quán)力來(lái)源的國(guó)家代表性為標(biāo)準(zhǔn),即只要特定人員正當(dāng)?shù)孬@得了代表國(guó)家從事某項(xiàng)具體事物的管理或支配權(quán)限,就可以成為監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行對(duì)象。這一標(biāo)準(zhǔn)又可以分解為“管理職能”“權(quán)力來(lái)源”與“國(guó)家代表性”3個(gè)要素。

1. “管理職能”

監(jiān)察對(duì)象的管理職能具有豐富的內(nèi)涵與適用空間。根據(jù)學(xué)界的一般觀點(diǎn),管理職能是政府以管理者的身份,以公共安全和社會(huì)公平為目標(biāo),對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理,維護(hù)秩序安全和提供公共服務(wù)的職責(zé)。(28)薛剛凌,楊璇.論政府發(fā)展職能與行政法回應(yīng)[J].行政法學(xué)研究,2023,(3).因此,管理職能既是對(duì)國(guó)家與社會(huì)領(lǐng)域中具體事務(wù)的管理,其中自然包括了對(duì)公共資源或公共財(cái)產(chǎn)的管理或支配,也指在對(duì)公共利益的集合、維護(hù)和再分配下而實(shí)現(xiàn)的公共服務(wù),(29)葉必豐.行政行為原理[M].北京:商務(wù)印書(shū)館,2019:21.例如公共物品的有效供給等。首先,公務(wù)員及參公管理人員毫無(wú)疑問(wèn)地應(yīng)當(dāng)履行公共管理或公共服務(wù)的基本職能。其次,《監(jiān)察法》第十五條第(三)(四)(五)項(xiàng)明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)國(guó)有企業(yè)管理人員、公辦的教育、科研等單位中從事管理的人員以及基層群眾性自治組織中從事管理的人員進(jìn)行監(jiān)察。最后,《實(shí)施條例》將第十五條第(二)(六)項(xiàng)中監(jiān)察對(duì)象“從事公務(wù)”和“履行公職”具體化為“組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督”等工作,這與管理職能基本上保持了相同的內(nèi)涵。由此可見(jiàn),“管理職能”是所有監(jiān)察對(duì)象必備的共通要素。

“管理職能”側(cè)重于監(jiān)察對(duì)象的行為屬性,沒(méi)有實(shí)施管理行為的人員就不在監(jiān)察對(duì)象的基本范圍之中。相關(guān)權(quán)威解釋認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察領(lǐng)域中的管理行為應(yīng)具備公務(wù)性特征,(30)中共中央紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì),中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室.《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》釋義[M].北京:中國(guó)方正出版社,2022:65.對(duì)“公務(wù)性”的理解必須要緊密結(jié)合管理行為的基本內(nèi)涵。對(duì)此可以區(qū)分出兩種不同的適用情形:(1)對(duì)特定事項(xiàng)不具備支配性與決定性的行為不符合監(jiān)察法意義上的管理職能。目前政府治理表現(xiàn)出了從權(quán)力單向度與強(qiáng)制性向著多元主體互動(dòng)性與共識(shí)性的良性演變趨勢(shì),(31)石佑啟,楊治坤.中國(guó)政府治理的法治路徑[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2018,(1).但管理行為依然應(yīng)具備對(duì)特定事項(xiàng)的支配或決定屬性,否則便無(wú)法實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、籌劃、組織、配置、協(xié)調(diào)等實(shí)踐目標(biāo)。以對(duì)特定事項(xiàng)的支配或決定屬性為分水嶺,便可以較為清晰地區(qū)分出具備監(jiān)察法意義的管理行為與不具備監(jiān)察法意義的一般事務(wù)行為。例如國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)等組織機(jī)構(gòu)中的駕駛員、保潔員、炊事員等所從事的工作就不屬于管理行為。(2)對(duì)特定事項(xiàng)享有專(zhuān)業(yè)性與職業(yè)性的行為亦不符合監(jiān)察法意義上的管理職能。例如醫(yī)生為患者開(kāi)具處方、教師在教學(xué)活動(dòng)中對(duì)學(xué)生的管理、體育裁判在體育賽事中的執(zhí)裁行為主要是基于專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域中對(duì)專(zhuān)業(yè)規(guī)則或?qū)I(yè)技能的理解與運(yùn)用,故本質(zhì)上應(yīng)屬于區(qū)別于管理行為的職業(yè)行為。又如在“要把司法人員履行司法職責(zé)的錯(cuò)案責(zé)任追究與黨紀(jì)責(zé)任、一般性違反司法紀(jì)律責(zé)任追究作區(qū)分”的原則和精神指導(dǎo)下,(32)《加強(qiáng)司法人員履職保障 努力維護(hù)司法公正》:中央司改辦負(fù)責(zé)人就《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》答記者問(wèn)[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2016-07/28/content_5095631.htm?From=groupmes.司法機(jī)關(guān)檢察權(quán)與審判權(quán)的行使亦具有高度的專(zhuān)業(yè)化與獨(dú)立性特征,從而與一般性的行政管理活動(dòng)存在區(qū)別。故針對(duì)違反司法紀(jì)律作風(fēng)和違反開(kāi)展司法業(yè)務(wù)的司法主體而言,更適宜的監(jiān)督者應(yīng)為司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的檢務(wù)督察室或?qū)弰?wù)督察室,而不應(yīng)將其一律納入監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍。(33)秦前紅,劉怡達(dá).國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下人民法院監(jiān)察制度述要[J].現(xiàn)代法學(xué),2018,(4);趙祖斌.檢務(wù)督察與監(jiān)委會(huì)檢察權(quán)力關(guān)系勘定及協(xié)調(diào)[J].北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2021,(3).

2. “權(quán)力來(lái)源”

從強(qiáng)調(diào)監(jiān)察對(duì)象的身份屬性到重視行使公權(quán)力的行為屬性的態(tài)度轉(zhuǎn)變雖然契合國(guó)家監(jiān)察體制改革的價(jià)值追求,但是這樣實(shí)質(zhì)化的標(biāo)準(zhǔn)難免存在不當(dāng)擴(kuò)大監(jiān)察范圍的風(fēng)險(xiǎn),(34)衛(wèi)躍寧,趙偉忠.新時(shí)代十年監(jiān)察法治建設(shè)的回顧與展望[J].貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2022,(6).有必要對(duì)此作出適當(dāng)?shù)南拗??！肮芾砺毮堋币刂荚谡f(shuō)明行使公權(quán)力的“行為”內(nèi)涵,即公權(quán)行使行為應(yīng)具備哪些內(nèi)容、符合何種外觀樣態(tài)。而“權(quán)力來(lái)源”要素則試圖對(duì)特定人員所行使的“公權(quán)力”本身作出程序限制并對(duì)公權(quán)力的行使行為進(jìn)行整體上的法律評(píng)價(jià),即監(jiān)察對(duì)象所享有的管理職能應(yīng)是依法依規(guī)獲得的,必須具有正當(dāng)?shù)臋?quán)力來(lái)源。正當(dāng)?shù)摹皺?quán)力來(lái)源”主要包括法律法規(guī)的規(guī)定與授權(quán)、國(guó)家機(jī)關(guān)的委托、相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的委派等?！秾?shí)施條例》在對(duì)監(jiān)察對(duì)象的細(xì)化過(guò)程中針對(duì)行使公權(quán)力的前置性要件作出了具體規(guī)定,明確地體現(xiàn)出了對(duì)權(quán)力來(lái)源方式的重視態(tài)度。例如,《實(shí)施條例》第四十條第(三)項(xiàng)中的“經(jīng)國(guó)家出資企業(yè)中負(fù)有管理、監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)職責(zé)的組織批準(zhǔn)或者研究決定”便是對(duì)“委派性”的典型寫(xiě)照。

“權(quán)力來(lái)源”的正當(dāng)性需要滿足程序上的依法依規(guī)。其一,《監(jiān)察法》第十五條第(六)項(xiàng)中的“其他依法履行”說(shuō)明了公權(quán)力的真實(shí)性與合法性是對(duì)所有監(jiān)察對(duì)象的共同要求。若特定人員的公權(quán)力行使行為不具備正當(dāng)合法的權(quán)限,則不屬于監(jiān)察對(duì)象,例如公民冒充警察進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)或者輔警沒(méi)有得到批準(zhǔn)而擅自開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)的。“權(quán)力來(lái)源”的合法性與“身份來(lái)源”的合法性并不相同,前者的認(rèn)定重心在于從事管理行為之時(shí)是否存在合法授權(quán),其是一種具體場(chǎng)合下的事中判斷。因此,偽造材料或?qū)嵤┢渌垓_行為取得公職身份的行為并不妨礙相關(guān)人員行使公權(quán)力時(shí)的合法性與正當(dāng)性,其仍可以成為監(jiān)察對(duì)象。同時(shí),“權(quán)力來(lái)源”的正當(dāng)性并不需要行權(quán)行為滿足準(zhǔn)確性要求。只要相關(guān)公權(quán)力行使者具備正當(dāng)合法的“權(quán)力來(lái)源”,即使存在玩弄權(quán)力、濫用權(quán)力等不正當(dāng)行權(quán)情形,例如執(zhí)法人員超出了執(zhí)法的應(yīng)有限度,相關(guān)人員依然可以構(gòu)成監(jiān)察法中的監(jiān)察對(duì)象。

其二,公權(quán)力的行使具有重大性與嚴(yán)肅性特征,故“權(quán)力來(lái)源”的正當(dāng)性需要在程序上受到一定程度的規(guī)范限制。針對(duì)公務(wù)員、參公管理人員、事業(yè)單位管理人員等群體所明確制定的人事管理制度與工作規(guī)章制度便是最為直觀的例證。另一方面,《實(shí)施條例》僅是對(duì)部分履行管理行為的權(quán)力來(lái)源方式作出了列舉,但沒(méi)有對(duì)黨組織或相關(guān)機(jī)構(gòu)“提名、推薦、任命、批準(zhǔn)、研究決定”的程序標(biāo)準(zhǔn)做出具體規(guī)定。由于公權(quán)力行使行為具有合目的性、審慎性等價(jià)值面向,因此上述組織程序需要受到實(shí)質(zhì)要件與形式要件的雙重約束。例如對(duì)國(guó)有控股、參股公司、集體經(jīng)濟(jì)組織等單位、組織中管理人員的任命與批準(zhǔn)應(yīng)是經(jīng)過(guò)了實(shí)質(zhì)性的遴選、審查與考核,(35)夏金萊.論監(jiān)察全覆蓋下的監(jiān)察對(duì)象[J].中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2021,(2).同時(shí)也要滿足發(fā)文、公示等形式上的程序要件。

3. “國(guó)家代表性”

監(jiān)察權(quán)的實(shí)質(zhì)是專(zhuān)責(zé)的反腐敗權(quán)力,(36)江國(guó)華.中國(guó)監(jiān)察法學(xué)[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2022:25.公權(quán)力的廉潔性是監(jiān)察權(quán)最為首要且核心的監(jiān)督客體。學(xué)界一般認(rèn)為公權(quán)力主要存在國(guó)家公權(quán)力與社會(huì)公權(quán)利這兩種類(lèi)型。(37)部分學(xué)者認(rèn)為除了國(guó)家公權(quán)力與社會(huì)公權(quán)利之外,公權(quán)力還存在第三種類(lèi)型,即國(guó)際公權(quán)力。但從本質(zhì)上講,國(guó)際公權(quán)力只是國(guó)家主權(quán)的延伸,是國(guó)家公權(quán)力在國(guó)際領(lǐng)域中的體現(xiàn)。參見(jiàn)譚宗澤.論國(guó)家監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)[J].政治與法律,2019,(2).但在實(shí)踐中,隨著國(guó)家公權(quán)力單一管理模式向國(guó)家與社會(huì)共同治理模式的轉(zhuǎn)變,國(guó)家公權(quán)力與社會(huì)公權(quán)利之間的二元對(duì)立狀態(tài)逐漸消解。部分公權(quán)力類(lèi)型具備了“準(zhǔn)國(guó)家公權(quán)力”“社會(huì)化的國(guó)家公權(quán)力”的特殊屬性,試圖在國(guó)家公權(quán)力與社會(huì)公權(quán)利之間劃出一道鮮明的紅線近乎是難以完成的任務(wù)。由于公權(quán)力自身內(nèi)涵的日漸豐富,這一演變趨勢(shì)也給監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定帶來(lái)了新的難題,通過(guò)行權(quán)類(lèi)型來(lái)劃定監(jiān)察對(duì)象范圍的做法難以厘清監(jiān)察對(duì)象中的模糊地帶,亟須提煉出更為合理、有效的界定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此,就“何種類(lèi)型公權(quán)力的行使者可以成為監(jiān)察對(duì)象”這一問(wèn)題而言,應(yīng)充分考慮到具體行權(quán)行為是否滿足“國(guó)家代表性”要素。也就是,公權(quán)行使行為必須要被視為國(guó)家行為在社會(huì)具體領(lǐng)域中的延伸與國(guó)家意志的代表。

對(duì)于“國(guó)家代表性”要素的判斷,首先要立足于公權(quán)力行使行為的目的性考量。若特定人員從事具體管理職能主要是為了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中營(yíng)利或只是純粹地代表了某一集體內(nèi)部的共同利益時(shí),相關(guān)人員就不應(yīng)屬于監(jiān)察對(duì)象。例如根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定,物業(yè)管理是基于業(yè)主聘用的方式,依據(jù)物業(yè)服務(wù)合同對(duì)房屋、配套設(shè)施、衛(wèi)生環(huán)境、相關(guān)秩序進(jìn)行管理、維護(hù)的活動(dòng)。物業(yè)管理不具備法律意義上的公權(quán)力屬性,其本質(zhì)只是一種市場(chǎng)活動(dòng)。因此,物業(yè)管理委員會(huì)或業(yè)主委員會(huì)等組織實(shí)施的侵犯業(yè)主合法權(quán)益的行為就不屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍。又如在十八屆三中全會(huì)后所啟動(dòng)的新一輪國(guó)有企業(yè)改革中,國(guó)有參股、控股企業(yè)中管理人員的確認(rèn)已經(jīng)由政府任命的傳統(tǒng)方式逐步轉(zhuǎn)向了市場(chǎng)化的選聘方式。上述公私所有制企業(yè)中的董事長(zhǎng)、(副)總經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人等雖然屬于國(guó)有企業(yè)中的重要管理力量,但其亦具有企業(yè)家或職業(yè)經(jīng)理人等私主體身份。對(duì)此不可一概而論地認(rèn)為該群體所行使的權(quán)力類(lèi)型一定屬于國(guó)家公權(quán)力,并將其納入監(jiān)察對(duì)象的范圍之中,而是應(yīng)該面向“國(guó)家代表性”要素,對(duì)聘用要求、任職條件、考核標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行綜合判斷。質(zhì)言之,部分國(guó)企管理人員雖從事了符合公權(quán)力特征的管理行為,但相關(guān)管理行為若在本質(zhì)上能夠被評(píng)價(jià)為投資、創(chuàng)業(yè)、經(jīng)營(yíng)行為,則不宜將其認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象。

其次,基層群眾性自治組織中從事管理的人員一直屬于監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定中的難點(diǎn),《實(shí)施條例》的出臺(tái)更是加劇了對(duì)此問(wèn)題的認(rèn)識(shí)分歧?！秾?shí)施條例》第四十二條第(一)(二)項(xiàng)規(guī)定了,從事集體事物和公益事業(yè)管理的人員以及從事集體資金、資產(chǎn)、資源管理的人員屬于監(jiān)察法的監(jiān)察對(duì)象。有學(xué)者認(rèn)為,這兩類(lèi)人員所行使的權(quán)利是未突破社會(huì)群體自治限制的純正社會(huì)公權(quán)力,因此應(yīng)將其排除在監(jiān)察對(duì)象范圍之外。(38)錢(qián)小平.法秩序統(tǒng)一性視野下監(jiān)察對(duì)象的體系解釋[J].當(dāng)代法學(xué),2023,(1);魏昌東.監(jiān)察全覆蓋的理論邏輯與應(yīng)然邊界[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué).人文科學(xué).社會(huì)科學(xué)),2022,(5).本文認(rèn)為,對(duì)該問(wèn)題的解決依然需要借助“國(guó)家代表性”要素的判斷。

憲法及相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)明確地表明了集體性內(nèi)部事物管理權(quán)是村委會(huì)及居委會(huì)的基本職權(quán)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第十條更是認(rèn)為村民委員會(huì)及其成員在執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決定過(guò)程中應(yīng)該做到廉潔奉公。憲法及前置法不僅沒(méi)有對(duì)基層群眾性自治組織所從事的協(xié)助政府的社會(huì)管理與集體性內(nèi)部事務(wù)管理進(jìn)行區(qū)分,相反還以成文的法律形式將其具體職責(zé)的“涉公性”予以確認(rèn)。由此可見(jiàn),村委會(huì)或居委會(huì)等組織對(duì)集體性內(nèi)部事務(wù)的管理屬于國(guó)家行為在社會(huì)具體領(lǐng)域中的延伸與國(guó)家意志的代表,符合“國(guó)家代表性”要素的判斷,具備國(guó)家公權(quán)力屬性。一方面,社會(huì)共同體的自主立“法”與自我規(guī)制是克服政府治理目標(biāo)過(guò)于龐大、彌補(bǔ)政府治理技術(shù)不夠高效的重要路徑。協(xié)助或承接政府管理事務(wù)只是具備了直接或顯性的“國(guó)家代表性”,而集體性內(nèi)部事務(wù)管理的“國(guó)家代表性”則體現(xiàn)了間接性與隱形特征,寓于法律法規(guī)、基礎(chǔ)性制度、治理目標(biāo)等多維之中,其有效地解決了錯(cuò)綜復(fù)雜的利益紛爭(zhēng),化解了層出不窮的風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)。(39)張青波.從社會(huì)共同體到社會(huì)治理共同體的法治路徑——以基層群眾性自治組織為中心[J].師大法學(xué),2020,(1).另一方面,將基層群眾性自治組織中集體性內(nèi)部事務(wù)的管理人員納入監(jiān)察對(duì)象范圍符合反腐敗斗爭(zhēng)的政策需要。全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察在2022年共處分59.2萬(wàn)人,農(nóng)村、企業(yè)等其他人員共計(jì)41.3萬(wàn)人,占比近70%。(40)卿文潔,張貽旺,祝子麗.財(cái)會(huì)監(jiān)督與其他監(jiān)督的數(shù)字化協(xié)同機(jī)制研究[J].湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào),2022,(4).除了數(shù)量上的占比突出之外,其中還不乏“村官巨貪”等極端案件。例如淮北市烈山村的一名“巨貪村官”在任職的18年里通過(guò)侵吞、轉(zhuǎn)移等手段方式侵犯村集體資產(chǎn)高達(dá)1.5億元,(41)李買(mǎi)連,全承相,張貽旺.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所內(nèi)部控制條件特殊性分析[J].湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào),2021,(4).其理應(yīng)屬于國(guó)家腐敗的重點(diǎn)治理目標(biāo)。

(二)簡(jiǎn)短的總結(jié):兼論《實(shí)施條例》的制度功能與應(yīng)對(duì)態(tài)度

學(xué)界對(duì)監(jiān)察對(duì)象的傳統(tǒng)界定方案存在無(wú)法克服的弊端,可能衍生出監(jiān)察越位、監(jiān)察盲區(qū)、監(jiān)察分散等實(shí)踐偏差,同時(shí)還忽視了監(jiān)察制度法治建設(shè)在規(guī)范供給端的演進(jìn)現(xiàn)實(shí)。國(guó)家監(jiān)察體制改革具有漸進(jìn)性,這意味著《監(jiān)察法》必然會(huì)伴隨高度的抽象性與概括性特征。在此時(shí)代背景下,《實(shí)施條例》適時(shí)推出。作為監(jiān)察法治中的第一部監(jiān)察法規(guī),《實(shí)施條例》有效地承擔(dān)起監(jiān)察對(duì)象范圍、監(jiān)察職責(zé)邊界等重大問(wèn)題的明確化與具體化任務(wù)。就監(jiān)察對(duì)象的界定而言,部分學(xué)者認(rèn)為《實(shí)施條例》的細(xì)化規(guī)定值得商榷,甚至部分條款應(yīng)予以廢除。其中一個(gè)重要原因就在于《實(shí)施條例》僅為釋法性規(guī)定,而不屬于法律的必然淵源(must-source)。(42)亞歷山大·佩岑尼克.法律科學(xué):作為法律知識(shí)和淵源的法律學(xué)說(shuō)[M].桂曉偉,譯.武漢:武漢大學(xué)出版社,2009:27.對(duì)此,本文的一個(gè)基本觀點(diǎn)是:在當(dāng)下階段應(yīng)盡量維持《監(jiān)察條例》的基本效力,賦予其一定程度的教義性,對(duì)于存在顯著爭(zhēng)議的條文應(yīng)采取法律解釋先行的基本思路。其一,總體來(lái)看,《實(shí)施條例》對(duì)監(jiān)察對(duì)象的細(xì)化規(guī)定整體上符合科學(xué)性、全面性與體系性的要求?！侗O(jiān)察條例》及相關(guān)配套制度將《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的6類(lèi)監(jiān)察對(duì)象予以細(xì)化一方面體現(xiàn)了監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定的實(shí)質(zhì)化傾向,即通過(guò)“行使公權(quán)力”這一實(shí)質(zhì)內(nèi)核將全部關(guān)聯(lián)主體納入監(jiān)察范圍之中;另一方面通過(guò)對(duì)管理行為及權(quán)利來(lái)源方式的列舉等規(guī)定表達(dá)了立法者及權(quán)威解釋者的審慎與克制態(tài)度,即防止監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定過(guò)程中的漫無(wú)邊際。其二,做到監(jiān)察權(quán)運(yùn)行體系的有規(guī)可循與有法可依一直都是監(jiān)察體制改革中最為首要且緊迫的任務(wù),由此才可以為監(jiān)察權(quán)提供高效權(quán)威的行動(dòng)引領(lǐng)。在《實(shí)施條例》已然承擔(dān)起如此重任的前提下,否定監(jiān)察對(duì)象在本體論層面的正當(dāng)性難免會(huì)影響既有規(guī)范對(duì)實(shí)踐的有效指導(dǎo),過(guò)于強(qiáng)勢(shì)的批判性反思更有可能引致監(jiān)察實(shí)踐中的進(jìn)退維谷。

“監(jiān)察全覆蓋”是要解決監(jiān)察體制改革之前存留的相關(guān)空缺與不足,以應(yīng)對(duì)原有反腐敗力度不夠和輻射不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)癥結(jié)。(43)陳偉.國(guó)家監(jiān)察全覆蓋的內(nèi)涵、原則及重點(diǎn)[J].學(xué)術(shù)論壇,2020,(2).本文所提出的監(jiān)察對(duì)象的界定標(biāo)準(zhǔn)——管理職能權(quán)力來(lái)源的國(guó)家代表性——主要有3點(diǎn)合理之處:(1)立足于監(jiān)察對(duì)象“行使公權(quán)力”的本質(zhì)特征,擺脫了身份屬性的傳統(tǒng)認(rèn)定方法,契合監(jiān)察體制改革的價(jià)值目標(biāo)與行動(dòng)邏輯;(2)圍繞“行使公權(quán)力”這一監(jiān)察對(duì)象內(nèi)核提出了具有可操作性與有效性的界定標(biāo)準(zhǔn)。其中“管理職能”對(duì)應(yīng)的是“行使公權(quán)力”的行為方式;“權(quán)力來(lái)源”對(duì)應(yīng)的是“行使公權(quán)力”的法律評(píng)價(jià);“國(guó)家代表性”對(duì)應(yīng)的是“公權(quán)力”本身的實(shí)質(zhì)蘊(yùn)含;(3)注重對(duì)《實(shí)施條例》的理解與適用,符合界定標(biāo)準(zhǔn)與《實(shí)施條例》關(guān)于監(jiān)察對(duì)象規(guī)定的適配性要求,滿足監(jiān)察制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)演進(jìn)規(guī)律。

四、不同法域下監(jiān)察對(duì)象與其他法律身份主體的銜接適用

《監(jiān)察法》兼具實(shí)體法、程序法與組織法的三元特質(zhì)。一方面,在紀(jì)監(jiān)融合的大背景下,如何準(zhǔn)確履行紀(jì)檢、監(jiān)察雙重職責(zé)并打造出高效、規(guī)范的紀(jì)法貫通機(jī)制是進(jìn)一步深化改革必須要解決的任務(wù);另一方面,監(jiān)察法制度體系的多科性也表明了監(jiān)察權(quán)行使過(guò)程中的法法銜接具有重大的理論與實(shí)踐意義。(44)曹鎏.論監(jiān)察法治的核心要義及發(fā)展圖譜[J].行政法學(xué)研究,2022,(5).作為監(jiān)察法治中最為基礎(chǔ)的問(wèn)題域,監(jiān)察對(duì)象及其范圍的界定直接決定了監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪、移送審查起訴等工作環(huán)節(jié)的精準(zhǔn)性與高效性。本文認(rèn)為,監(jiān)察對(duì)象與其他規(guī)范主體的身份銜接主要存在以下兩種情形:(1)在監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別過(guò)程中,如何理解監(jiān)察法中監(jiān)察對(duì)象與其他規(guī)范主體的邏輯關(guān)系?(2)在監(jiān)察對(duì)象確定之后,如何在法域銜接層面進(jìn)行監(jiān)察對(duì)象與其他規(guī)范主體的身份轉(zhuǎn)換并適用關(guān)聯(lián)的法律規(guī)范?

(一)監(jiān)察對(duì)象識(shí)別過(guò)程中的身份銜接

1. 《監(jiān)察法》與《公務(wù)員法》

《公務(wù)員法》的適用基礎(chǔ)在于《監(jiān)察法》第十五條第(一)項(xiàng)與《實(shí)施條例》第三十八條。根據(jù)本文的觀點(diǎn),《監(jiān)察法》總則中的“公職人員”屬于廣義概念,指所有公權(quán)行使者,其內(nèi)涵明顯要比“公務(wù)員”身份更為豐富。換言之,“公務(wù)員”及“參公管理人員”屬于靜態(tài)的身份識(shí)別標(biāo)志,是監(jiān)察法意義上監(jiān)察對(duì)象的類(lèi)型之一。就此而言,試圖用公務(wù)員法中的相關(guān)規(guī)范來(lái)劃定監(jiān)察對(duì)象基本范圍的做法并不可取。例如有學(xué)者將“是否接收財(cái)政供養(yǎng)”作為判斷公職人員的輔助標(biāo)準(zhǔn)。(45)張異,黃一宸.論公職人員的認(rèn)定——從國(guó)家監(jiān)察體制改革的視角[J].公安學(xué)刊,2017,(6).在管理職能權(quán)力來(lái)源的國(guó)家代表性這種實(shí)質(zhì)界定標(biāo)準(zhǔn)下,即使不借助于公務(wù)員法中的相關(guān)規(guī)范,依然可以將“公務(wù)員”及“參公管理人員”納入監(jiān)察對(duì)象范圍之中。由此可見(jiàn),監(jiān)察法之所以以法律形式確認(rèn)了“公務(wù)員”及“參公管理人員”的監(jiān)察類(lèi)型,一是符合法律共同體及一般公民的用語(yǔ)習(xí)慣與聯(lián)想習(xí)慣,即“公務(wù)員”構(gòu)成了公權(quán)行使者的典型類(lèi)型;二是監(jiān)察法通過(guò)這種列舉式的立法體例可以形成相對(duì)具體且明確的“監(jiān)察對(duì)象目錄”,有助于開(kāi)展對(duì)特定群體的重點(diǎn)監(jiān)督,同時(shí)也可以簡(jiǎn)化監(jiān)察機(jī)關(guān)的識(shí)別程序,幫助其快速準(zhǔn)確地找到規(guī)制不同監(jiān)察對(duì)象行為的上位法律并進(jìn)行相應(yīng)的處置。

2. 《監(jiān)察法》與《刑法》

《刑法》中的職務(wù)犯罪主體主要分為國(guó)家工作人員與國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員兩大類(lèi),(46)根據(jù)《刑法》第九十三條第二款及相關(guān)立法解釋,國(guó)家工作人員除了國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員外,還包括了“以國(guó)家工作人員論”的擬制情形。其中還存在司法工作人員、海關(guān)工作人員、非國(guó)家工作人員等具體類(lèi)型。本文認(rèn)為,在監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別過(guò)程中,沒(méi)有必要借助刑法中關(guān)于職務(wù)犯罪主體的規(guī)定。主要理由有三:

首先,監(jiān)察法與刑法具有不同的價(jià)值追求、規(guī)制目的與學(xué)科基質(zhì)。強(qiáng)化對(duì)國(guó)家公權(quán)力的監(jiān)督是監(jiān)察權(quán)的第一要義,(47)褚宸舸.監(jiān)察法學(xué)[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2020:105.監(jiān)察制度體系構(gòu)建必須要以監(jiān)察對(duì)象全覆蓋與監(jiān)察范圍全覆蓋為統(tǒng)領(lǐng)性原則,要將所有公權(quán)力的行使者納入其中。而刑法關(guān)于職務(wù)犯罪主體的規(guī)定是確定具體罪名的構(gòu)成要件要素,具有刑法政策導(dǎo)向與建構(gòu)不法內(nèi)容的機(jī)能與作用。誠(chéng)如我國(guó)學(xué)者所述,對(duì)于“公職人員”與“國(guó)家工作人員”而言,這是兩個(gè)不同法域的并非完全兼容的概念,不能簡(jiǎn)單地加以比較。(48)孫國(guó)祥.監(jiān)察對(duì)象的刑法主體身份辨析[J].法學(xué),2019,(9).其次,刑法旨在處罰對(duì)法益創(chuàng)設(shè)了重大危險(xiǎn)或造成了重大侵害的行為。在保護(hù)公權(quán)力廉潔性不受侵犯的共同立法思想指導(dǎo)下,監(jiān)察對(duì)象只有在涉嫌職務(wù)犯罪之時(shí),才需要移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。就此而言,監(jiān)察法具有前置法地位,在法體系中當(dāng)屬第一調(diào)整性與保護(hù)性規(guī)范,而刑法關(guān)于職務(wù)犯罪的規(guī)定則為第二保護(hù)性規(guī)范。(49)田宏杰.刑法法益:現(xiàn)代刑法的正當(dāng)根基和規(guī)制邊界[J].法商研究,2020,(6).盡管刑法中關(guān)于職務(wù)犯罪主體的概念內(nèi)涵比監(jiān)察法更為成熟與固定,但是用后置法中的概念去劃定前置法的規(guī)制范圍無(wú)疑是方法論上的錯(cuò)誤,顛倒了事物本身的因果關(guān)系。最后,作為監(jiān)察法治體系中的根本之法,《監(jiān)察法》所選取的“公職人員”“有關(guān)人員”的概念表述彰顯了監(jiān)察法治的中國(guó)特色,突出了監(jiān)察法治的獨(dú)立品格?！肮毴藛T”“有關(guān)人員”雖非《監(jiān)察法》之首創(chuàng),但均表達(dá)出了立法者有意將其與“國(guó)家工作人員”等刑法中固有概念區(qū)別開(kāi)來(lái)并保持距離的鮮明態(tài)度。

由此可見(jiàn),監(jiān)察對(duì)象范圍的確定實(shí)際上是在監(jiān)察法治思想的指導(dǎo)下對(duì)《監(jiān)察法》文本規(guī)范所進(jìn)行的合理解讀,其體現(xiàn)的是對(duì)監(jiān)察對(duì)象特定概念的內(nèi)涵明晰與邊界厘定過(guò)程。不同法域下的具體概念本身就有特定的規(guī)制對(duì)象與范圍,探討“公職人員”與“國(guó)家工作人員”之間的指涉關(guān)系其實(shí)不具備過(guò)多的意義,更遑論誰(shuí)以誰(shuí)為標(biāo)準(zhǔn)去進(jìn)行立法表述上的修改。質(zhì)言之,在監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別過(guò)程中,根本沒(méi)有與《刑法》中職務(wù)犯罪主體規(guī)定的銜接空間。

(二)監(jiān)察對(duì)象向職務(wù)犯罪主體的身份轉(zhuǎn)換

1. “監(jiān)刑銜接”下職務(wù)犯罪身份轉(zhuǎn)換的基本思路

監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別并不涉及監(jiān)察法與刑法的銜接適用。“監(jiān)刑銜接”的真正適用情形實(shí)際上是指監(jiān)察對(duì)象向職務(wù)犯罪主體的身份轉(zhuǎn)換問(wèn)題,即當(dāng)監(jiān)察對(duì)象涉嫌職務(wù)犯罪之時(shí),如何適配刑法中具體的罪刑規(guī)范。

對(duì)于刑法而言,監(jiān)察法具有前置法地位。監(jiān)察權(quán)監(jiān)督、調(diào)查與處置3項(xiàng)權(quán)能的運(yùn)行對(duì)象僅需依照監(jiān)察法規(guī)確定即可。例如既然《監(jiān)察法》第十五條第(四)項(xiàng)規(guī)定了“公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員”屬于監(jiān)察對(duì)象,就沒(méi)有必要討論其是屬于《刑法》中的“國(guó)家工作人員”抑或是“非國(guó)家工作人員”。而若已確定的監(jiān)察對(duì)象涉嫌職務(wù)犯罪,則監(jiān)察機(jī)關(guān)就應(yīng)在立案及移送起訴環(huán)節(jié)中進(jìn)行職務(wù)犯罪刑法主體的甄別、轉(zhuǎn)換與具體罪名的認(rèn)定。根據(jù)《監(jiān)察法》第三十九條的規(guī)定,監(jiān)察立案的前提之一是需要追究法律責(zé)任。不同類(lèi)型的監(jiān)察對(duì)象所對(duì)應(yīng)的刑法條文并不一致,由于行為人的身份是刑法構(gòu)成要件符合性的判斷要素之一,因此只有確定了涉嫌職務(wù)犯罪的監(jiān)察對(duì)象屬于何種刑法主體才能繼而認(rèn)定是否需要追究其刑事責(zé)任。這是因?yàn)樵谛谭ㄖ?身份主體的不一致可能導(dǎo)致兩個(gè)在客觀方面完全相同的行為構(gòu)成不同的罪名并適用不同的立案標(biāo)準(zhǔn)。例如村委會(huì)管理人員在承接具體公務(wù)時(shí)便具備了“國(guó)家工作人員”身份,而在管理集體財(cái)產(chǎn)或處理集體事務(wù)時(shí)便屬于“非國(guó)家工作人員”,因此應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情形分別認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象構(gòu)成貪污罪與職務(wù)侵占罪?；谕瑯拥牡览?在監(jiān)察機(jī)關(guān)移送人民檢察院審查起訴的場(chǎng)合中,由于《起訴建議書(shū)》等材料涉及移送起訴的理由、法律依據(jù)與處理意見(jiàn)等,此時(shí)便需要以監(jiān)察機(jī)關(guān)確認(rèn)監(jiān)察對(duì)象構(gòu)成何種罪名為前提。

在監(jiān)察對(duì)象向職務(wù)犯罪主體的身份轉(zhuǎn)換過(guò)程中,監(jiān)察機(jī)關(guān)必須要恪守罪刑法定原則。罪刑法定原則是刑法中的帝王條款,對(duì)此監(jiān)察機(jī)關(guān)要先行明確刑法職務(wù)犯罪不同主體的內(nèi)涵與外延,再去判斷涉嫌犯罪的監(jiān)察對(duì)象應(yīng)被何種類(lèi)型所涵攝。《刑法》中的“國(guó)家工作人員”具有明確固定的內(nèi)涵,對(duì)此有學(xué)者認(rèn)為,非國(guó)家工作人員例如民主黨派機(jī)關(guān)、工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的工作人員等完全可能發(fā)生損害國(guó)家公權(quán)力廉潔性的行為,從而構(gòu)成《刑法》規(guī)定的貪污受賄等職務(wù)犯罪。將這些人員排除在“國(guó)家工作人員”之外,便無(wú)法按照《監(jiān)察法》的“全面覆蓋”邏輯追究行為人的刑事責(zé)任。(50)茅銘晨.立法原意下的監(jiān)察對(duì)象范圍及界定[J].溫州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2022,(3).這種觀點(diǎn)的不妥之處其實(shí)就在于沒(méi)有正確理解刑法中職務(wù)犯罪的實(shí)然范圍。根據(jù)罪刑法定原則,非國(guó)家工作人員顯然無(wú)法構(gòu)成以“國(guó)家工作人員”為犯罪主體的刑法罪名,但并不意味著非國(guó)家工作人員損害國(guó)家公權(quán)力的行為就無(wú)法受到刑事處罰。身份轉(zhuǎn)換中“監(jiān)刑銜接”的基礎(chǔ)在于以下兩方面,其一是我國(guó)刑事立法形成了嚴(yán)密的職務(wù)犯罪法網(wǎng),刑法中的職務(wù)犯罪主體包括了所有能夠利用職務(wù)之便而實(shí)施犯罪的特定職務(wù)身份者,自然包括了部分“非國(guó)家工作人員”;其二,《實(shí)施條例》在對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)罪名管轄的細(xì)化過(guò)程中將職務(wù)侵占罪、挪用資金罪等罪名囊括其中,為監(jiān)察法中“公職人員”與刑法中“非國(guó)家工作人員”在身份轉(zhuǎn)換上的銜接適用提供了充足的制度依據(jù)與有效的規(guī)范支撐。

2. 監(jiān)察工作人員刑法主體身份認(rèn)定中的應(yīng)對(duì)與完善

最后需要討論的是,監(jiān)察工作人員的刑法主體身份認(rèn)定問(wèn)題。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)的本質(zhì)屬性是政治機(jī)關(guān),因此無(wú)論是《監(jiān)察法》還是2022年頒布的《監(jiān)察官法》均未明確監(jiān)察工作人員的主體性質(zhì),因此對(duì)于監(jiān)察人員能否構(gòu)成刑法中以“國(guó)家司法工作人員”為主體的職務(wù)犯罪,例如刑訊逼供罪、徇私枉法罪等,值得進(jìn)一步探討。對(duì)此,本文贊同學(xué)界的多數(shù)觀點(diǎn),即監(jiān)察工作人員具有準(zhǔn)司法屬性,可以適用刑法中有關(guān)司法工作人員的規(guī)定。(51)就該結(jié)論的理由而言,我國(guó)學(xué)者從監(jiān)察調(diào)查權(quán)的性質(zhì)、調(diào)查活動(dòng)的法治約束、《監(jiān)察法》第六十條、第六十三條的規(guī)定等作出了多角度的說(shuō)明。劉艷紅.職務(wù)犯罪案件非法證據(jù)的審查與排除——以《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》之銜接為背景[J].法學(xué)評(píng)論,2019,(1);李運(yùn)才.論監(jiān)察對(duì)象與職務(wù)犯罪主體的“法法銜接”[J].貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2019,(2);謝芳,劉艷紅.監(jiān)察工作人員準(zhǔn)司法屬性與刑法適用[J].福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2022,(6).但需要指出的是,監(jiān)察法規(guī)在罪名管轄層面的有關(guān)規(guī)定在一定程度上阻斷了監(jiān)察人員適用司法工作人員職務(wù)犯罪的銜接空間。例如《實(shí)施條例》第二十七條明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查的非法拘禁罪、虐待被監(jiān)管人員罪、非法搜查罪的主體應(yīng)是司法工作人員以外的公職人員。監(jiān)察體制改革過(guò)程中之所以保留了檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施職務(wù)犯罪的管轄權(quán),主要原因就在于檢察機(jī)關(guān)的偵查更容易發(fā)現(xiàn)訴訟過(guò)程中司法人員的職務(wù)犯罪,對(duì)其審理也更為便捷。(52)錢(qián)小平.監(jiān)察管轄制度的適用問(wèn)題及完善對(duì)策[J].南京師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2020,(1).依據(jù)這種邏輯,對(duì)于監(jiān)察人員涉嫌司法性質(zhì)的職務(wù)犯罪而言,更具調(diào)查或偵查優(yōu)勢(shì)的理應(yīng)是監(jiān)察機(jī)關(guān)自身,而并非是檢察機(jī)關(guān)。這表明了,《實(shí)施條例》的上述規(guī)定其實(shí)是將監(jiān)察人員肯認(rèn)成司法工作人員以外的公職人員了。

由此可見(jiàn),將監(jiān)察工作人員解釋為司法工作人員只是學(xué)界目前提出的最為經(jīng)濟(jì)的解決方案。這種做法不是法律上的擬制活動(dòng),而正是對(duì)司法工作人員的本質(zhì)闡釋。國(guó)家監(jiān)察體制改革間接性地突顯了法律的滯后性特征,因此從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,通過(guò)立法上的調(diào)整以促進(jìn)監(jiān)察法與刑法的協(xié)調(diào)與融貫才是治本之策。考慮到監(jiān)察權(quán)的復(fù)合屬性,直接在《監(jiān)察法》或《監(jiān)察官法》中確認(rèn)監(jiān)察人員的司法主體身份并不現(xiàn)實(shí),恰當(dāng)?shù)穆窂绞窃凇缎谭ā返诰攀臈l中增加“監(jiān)察調(diào)查”這一職責(zé)類(lèi)型,以包含監(jiān)察人員調(diào)查職務(wù)犯罪的情形。與此同時(shí),監(jiān)察制度的配套規(guī)范也應(yīng)及時(shí)進(jìn)行修改或制定,例如對(duì)于監(jiān)察人員涉嫌私放在押人員、失職致使在押人員脫逃等典型司法性質(zhì)類(lèi)職務(wù)犯罪,應(yīng)賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)以相應(yīng)的管轄能力。

結(jié) 語(yǔ)

對(duì)監(jiān)察對(duì)象基本內(nèi)涵與范圍邊界的合理認(rèn)定具有重要的意義,其直接決定了“監(jiān)察全覆蓋”這一監(jiān)察體制改革目標(biāo)的實(shí)施效果,有助于形成獨(dú)立性、系統(tǒng)性與專(zhuān)業(yè)性的國(guó)家監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。因此,監(jiān)察對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)的確立必須要以《監(jiān)察法》為根本依托,并在此基礎(chǔ)上充分適配《實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定。目前來(lái)看,《實(shí)施條例》作為監(jiān)察法治中的第一部監(jiān)察法規(guī),可以有效地承擔(dān)起監(jiān)察對(duì)象范圍、監(jiān)察職責(zé)邊界等重大問(wèn)題的明確化與具體化任務(wù)。因此在當(dāng)下階段,需要盡量維持《實(shí)施條例》的基本效力并采取解釋先行的基本思路。一方面,在監(jiān)察對(duì)象的界定問(wèn)題上,要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察法律規(guī)范的文義解釋與體系解釋,厘清“公職人員”“有關(guān)人員”等概念的規(guī)范意涵與體系定位;另一方面,在監(jiān)察對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的確立問(wèn)題上,既有觀點(diǎn)要么過(guò)于注重對(duì)身份要素的形式判斷,要么無(wú)法對(duì)“行使公權(quán)力”的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)提出合理的限制,容易形成監(jiān)察盲區(qū)或監(jiān)察越位的實(shí)踐困境。為此,本文將監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化為“管理職能”“權(quán)力來(lái)源”與“國(guó)家代表性”3個(gè)方面,并分別對(duì)應(yīng)于“行使公權(quán)力”的行為方式、法律評(píng)價(jià)與本質(zhì)特征3個(gè)方面,其不僅為行使公權(quán)力這一實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)提供了具有操作性的檢驗(yàn)基準(zhǔn)與判斷步驟,同時(shí)也契合監(jiān)察體制改革的價(jià)值目標(biāo)與行動(dòng)邏輯。最后,還需注意監(jiān)察對(duì)象與其他法域下法律身份主體的銜接適用問(wèn)題?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是,隨著立法法正式確認(rèn)了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)限,監(jiān)察法律制度與其他法律體系的銜接將會(huì)更加順暢、穩(wěn)定,監(jiān)察法治也會(huì)愈發(fā)滿足規(guī)范化與法治化的價(jià)值要求。