陳國(guó)邦，胡 月

（廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 廣西，南寧 530007）

1 問題提出

黨的二十大報(bào)告提出，“推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，深入推進(jìn)環(huán)境污染防治，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和[1]”。2005 年，中央文明委員會(huì)首次啟動(dòng)了“全國(guó)文明城市”的評(píng)選和表彰工作。該舉措的目標(biāo)是提升城市的文明水平，創(chuàng)建更加文明、和諧、宜居的城市環(huán)境，增強(qiáng)市民的文明素養(yǎng)，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和國(guó)家發(fā)展，從而開啟了全國(guó)建設(shè)“全國(guó)文明城市”的歷史篇章。

環(huán)境治理并非基層政府的核心職責(zé)，因此需要依靠運(yùn)動(dòng)式治理確保生態(tài)環(huán)境治理能夠高效進(jìn)行。本文旨在探討自開展創(chuàng)城活動(dòng)以來，為何我國(guó)有些地區(qū)的運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理成效顯著，初步建立了環(huán)境治理的長(zhǎng)效機(jī)制，而有一些地區(qū)仍然停留在運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理的循環(huán)中。

2 運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理

運(yùn)動(dòng)式治理是我國(guó)比較常見的一種治理方式，通過調(diào)動(dòng)各方面社會(huì)成員的積極性和創(chuàng)造性，針對(duì)某些突發(fā)事件或長(zhǎng)期社會(huì)問題進(jìn)行專項(xiàng)整治[2]。這種治理方式通過政府實(shí)施，以增強(qiáng)社會(huì)參與為主要手段，集中和組織社會(huì)資源以實(shí)現(xiàn)各種治理目標(biāo)，進(jìn)而達(dá)成各項(xiàng)治理目標(biāo)[3]。

運(yùn)動(dòng)式治理的發(fā)生和運(yùn)作機(jī)理有四種比較有解釋力的研究途徑，包括社會(huì)資源有限說、治理工具有限說、科層制局限說和社會(huì)動(dòng)員能力下降說[4]。總的來說，是源于常規(guī)治理機(jī)制的一些限制性因素[5]，例如政府層級(jí)之間的相互作用問題[6]。然而常規(guī)治理方式與運(yùn)動(dòng)式治理并不是非黑即白的關(guān)系，它們之間存在著連續(xù)和變動(dòng)的治理譜系，可以是運(yùn)動(dòng)式稍強(qiáng)的、運(yùn)動(dòng)式稍弱的，也可以是常規(guī)治理稍強(qiáng)的、常規(guī)治理稍弱的[7]。

運(yùn)動(dòng)式治理通常通過整合資源、創(chuàng)新常規(guī)的組織程序和運(yùn)作規(guī)范來解決治理難題，成效顯著[8，9]。實(shí)踐證明運(yùn)動(dòng)式治理在一定程度上可以有效解決某些社會(huì)難題[10]。我國(guó)學(xué)界對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的研究涉及了許多領(lǐng)域，例如中國(guó)社會(huì)治安治理中的“嚴(yán)打”政策、市監(jiān)局清無行動(dòng)、創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市、網(wǎng)絡(luò)掃黃打非行動(dòng)、大氣污染治理、河長(zhǎng)制[2，6，11-14]。

還有許多研究探討了運(yùn)動(dòng)式治理失效的問題。運(yùn)動(dòng)式治理被認(rèn)為是一種有效的方式，但它并非靈丹妙藥，不能一經(jīng)啟用就發(fā)揮立竿見影的作用。并且由于運(yùn)動(dòng)式治理的頻繁出現(xiàn)，常規(guī)治理結(jié)構(gòu)會(huì)通過其獨(dú)有的方式對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理進(jìn)行解構(gòu)，包括將其日?；?zhí)行虛化、停滯和抵制等[6]。此外，運(yùn)動(dòng)式治理的成效還取決于其合法性承載程度，合法性承載越高，政府分配的注意力就越多，運(yùn)動(dòng)式治理的強(qiáng)度也就越大。運(yùn)動(dòng)式治理并非完美的，一旦運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化，它的效果就會(huì)逐漸減弱[5]，并逐漸被消解，失去內(nèi)在動(dòng)力，甚至可能導(dǎo)致“內(nèi)卷化[10]”。此外，運(yùn)動(dòng)式治理也可能會(huì)弱化法律威信、違背法治精神、助長(zhǎng)投機(jī)心理、忽視社會(huì)公正、降低整體效益[1]。

綜上所述，當(dāng)前學(xué)界已經(jīng)取得了豐富的關(guān)于運(yùn)動(dòng)式治理的研究成果。然而，尚未深入探討為何有些運(yùn)動(dòng)式治理無法維持其成果并最終退化，而另一些卻成功地向常規(guī)治理轉(zhuǎn)變成為有效的糾正機(jī)制，以應(yīng)對(duì)常規(guī)治理機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)。

3 案例介紹

2008年以來，南寧市參加了六屆全國(guó)文明城市評(píng)比，在第二屆評(píng)比中，南寧市就獲得了全國(guó)文明城市稱號(hào)，并成功通過第三屆、第四屆和第五屆的資格復(fù)查。然而，第六屆資格復(fù)查中，南寧市因未達(dá)標(biāo)被停牌一年。南寧市市委高度重視2019 年的停牌事件，加大了創(chuàng)城行動(dòng)的力度和重視程度，增加了人力物力投入，并加強(qiáng)了檢查，最終在2021年成功通過了第六屆全國(guó)文明城市復(fù)牌檢查。

良慶區(qū)生態(tài)環(huán)境治理最顯著的特點(diǎn)是在一定程度上完成了運(yùn)動(dòng)式治理向常規(guī)治理的轉(zhuǎn)變，首先，將運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理嵌入常規(guī)治理機(jī)制中，使運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化。并且在這個(gè)過程中逐步完成了“運(yùn)動(dòng)筑基”，此外，長(zhǎng)期的運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理提高了良慶區(qū)公眾的環(huán)保意識(shí)，最終在一定程度上實(shí)現(xiàn)了從運(yùn)動(dòng)式治理向常規(guī)治理的轉(zhuǎn)變，初步建立了長(zhǎng)效機(jī)制。

4 良慶區(qū)運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的過程

4.1 共識(shí)建構(gòu)

運(yùn)動(dòng)式治理作為一種治理工具，繼承了常規(guī)治理在共識(shí)建構(gòu)方面的優(yōu)勢(shì)[12]。政府可以通過街區(qū)傳播和培訓(xùn)會(huì)議，營(yíng)造話語氣候，培養(yǎng)典型為政府活動(dòng)代言，進(jìn)行組織內(nèi)與組織外的共識(shí)建構(gòu)[13]。

共識(shí)建構(gòu)是推進(jìn)運(yùn)動(dòng)式治理的重要手段，公眾是其主要受眾。良慶區(qū)各鎮(zhèn)政府采用兩種共識(shí)建構(gòu)方式推進(jìn)運(yùn)動(dòng)式治理。首先，政府通過組織學(xué)習(xí)會(huì)議的方式建構(gòu)內(nèi)部共識(shí)，細(xì)化工作要求，提高工作效率和質(zhì)量。其次，政府通過整合宣傳力量和各種宣傳媒介，有針對(duì)性地在轄區(qū)內(nèi)開展共識(shí)建構(gòu)，營(yíng)造社會(huì)情境。通過提出口號(hào)、發(fā)放宣傳手冊(cè)、張貼宣傳標(biāo)語等方式，增進(jìn)公眾對(duì)創(chuàng)城工作的了解。共識(shí)建構(gòu)是運(yùn)動(dòng)式治理的重要支撐，能夠促進(jìn)公眾參與運(yùn)動(dòng)式治理，提高治理效果。政府還需在實(shí)踐中不斷探索和創(chuàng)新宣傳方式，以更好地適應(yīng)基層的治理需要。

4.2 常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理的共存與互補(bǔ)

常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理存在一種“互補(bǔ)共存”的關(guān)系，運(yùn)動(dòng)式治理在應(yīng)對(duì)某些科層式治理面臨挑戰(zhàn)的問題上具有補(bǔ)充作用[14]。因?yàn)樵谶\(yùn)動(dòng)式治理期間，政府將精力主要集中在治理問題上[15]。

良慶區(qū)各鎮(zhèn)政府在開展環(huán)境治理時(shí)，常規(guī)治理機(jī)制并未完全停止，而是與運(yùn)動(dòng)式治理形成了一種互補(bǔ)關(guān)系。在實(shí)踐中，運(yùn)動(dòng)式治理通常會(huì)被視為一種補(bǔ)充和強(qiáng)化常規(guī)治理的手段，而不是一種替代方案。良慶區(qū)政府開展專項(xiàng)行動(dòng)，調(diào)動(dòng)政府和社會(huì)各方面的積極性，組織內(nèi)部原有的分工結(jié)構(gòu)得到改善，形成了跨部門、跨職能的合作機(jī)制。在這個(gè)過程中，政府將資源、職能和責(zé)任重新組織和分配，以應(yīng)對(duì)環(huán)境治理面臨的復(fù)雜問題。盡管運(yùn)動(dòng)式治理建立了新的治理系統(tǒng)并采用了一系列創(chuàng)新的管理方式，但最終還是以維護(hù)和加強(qiáng)現(xiàn)有體系的穩(wěn)定性為核心目標(biāo)[16]。

4.3 對(duì)社會(huì)治理資源的運(yùn)動(dòng)式吸納

公共事務(wù)治理需要大量資源，既包括政府部門自身的物質(zhì)資源、市場(chǎng)機(jī)制、非政府組織、民間力量等非政府資源[17]。而現(xiàn)階段我國(guó)治理資源相對(duì)匱乏，一些領(lǐng)域的治理面臨挑戰(zhàn)。因此，運(yùn)動(dòng)式治理得以發(fā)展并在某些情況下成為常態(tài)化手段，以便調(diào)動(dòng)和集中各方資源來解決突發(fā)的、復(fù)雜的治理問題[18]。

在創(chuàng)城行動(dòng)中，良慶區(qū)各鎮(zhèn)政府不僅增加了資金投入，還重新調(diào)整了組織分工。除了黨政辦、黨建辦和政務(wù)服務(wù)大廳之外，所有的工作人員都參與到創(chuàng)城行動(dòng)中。政府工作人員、政府臨聘人員、事業(yè)單位工作人員、村委會(huì)工作人員以及各鎮(zhèn)保潔人員等都投入到創(chuàng)城行動(dòng)中，常規(guī)治理進(jìn)入了近似冬眠的狀態(tài)。

治理資源相互流動(dòng)是運(yùn)動(dòng)式治理的另一個(gè)重要特點(diǎn)。創(chuàng)城行動(dòng)的開展一定程度上提升了良慶區(qū)政府對(duì)南曉、那陳等小鎮(zhèn)的資源傾斜。例如，每到圩日，大塘鎮(zhèn)交警支隊(duì)都會(huì)派出兩名交警到南曉鎮(zhèn)的岔路口維護(hù)交通安全。

5 良慶區(qū)運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化

5.1 運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理嵌入常規(guī)治理機(jī)制

5.1.1 環(huán)境治理焦點(diǎn)化

近40年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市空間急劇擴(kuò)張，城市長(zhǎng)居人口快速增長(zhǎng)。另一方面，城市的迅猛擴(kuò)容也使城市治理難度呈指數(shù)級(jí)上升。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)對(duì)生態(tài)環(huán)境治理提出了新的要求，環(huán)境治理成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要焦點(diǎn)。在此背景下，南寧市作為廣西壯族自治區(qū)首府，環(huán)境治理受到自治區(qū)黨委高度重視。

5.1.2 良慶區(qū)運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的常規(guī)化實(shí)踐

評(píng)估運(yùn)動(dòng)式治理是否已達(dá)到常規(guī)化，需要考慮兩個(gè)問題。首先，需要確定運(yùn)動(dòng)式治理是一次性出現(xiàn)還是多次重復(fù)發(fā)生。良慶區(qū)目前已經(jīng)參加了5屆全國(guó)文明城市評(píng)比活動(dòng)，并實(shí)施了多次環(huán)境治理，這表明良慶區(qū)已經(jīng)完成了環(huán)境治理的常規(guī)化。

其次，需要了解當(dāng)事人對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的主觀認(rèn)知和行為反應(yīng)。當(dāng)運(yùn)動(dòng)式治理變得常規(guī)化時(shí)，當(dāng)事人已經(jīng)對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理有了一定的了解，并且已經(jīng)能夠從容應(yīng)對(duì)。例如，根據(jù)一位工作人員的訪談?dòng)涗洠骸霸?020 和2021年，環(huán)境治理工作比往年受到的重視程度更高，每天早上，我們都要在政府大院里集合，大部分時(shí)候需要去責(zé)任區(qū)巡街，有時(shí)候全體出動(dòng)進(jìn)行專項(xiàng)治理，剛開始確實(shí)有點(diǎn)不適應(yīng)，后來次數(shù)多了就適應(yīng)了?！笨梢钥闯觯捎跉v經(jīng)多次運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理，工作人員已經(jīng)可以從容應(yīng)對(duì)。

綜上所述，良慶區(qū)完成了運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化，運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理已經(jīng)嵌入了常規(guī)治理體制中，并且相關(guān)人員已經(jīng)適應(yīng)了這種治理方式。

5.1.3 非預(yù)知檢查鞏固治理效果

運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化后，面臨的最大困境是治理效果難以維持。這一困境在結(jié)構(gòu)層面表現(xiàn)為內(nèi)卷化，行動(dòng)層面上易引發(fā)不良的政策執(zhí)行方式，績(jī)效層面上的治理效果難以長(zhǎng)期維持[19]。在中國(guó)，目標(biāo)責(zé)任管理制是運(yùn)動(dòng)式治理制度環(huán)境的重要組成部分，檢查成為擺脫運(yùn)動(dòng)式治理效果難以持久的關(guān)鍵。

在所有檢查方式中，非預(yù)知檢查的效果最顯著。上級(jí)政府的非預(yù)知檢查使基層政府保持高效工作，有利于及時(shí)糾正工作偏離，維持治理成果。良慶區(qū)創(chuàng)城辦為了鞏固運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理成效，建立了一套完備的檢查流程。檢查組會(huì)頻繁的對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其周邊農(nóng)村進(jìn)行非預(yù)知檢測(cè)，并將檢查結(jié)果反饋至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)城辦公室。由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)城辦通知轄區(qū)內(nèi)的工作隊(duì)進(jìn)行具體整改。這種非預(yù)知檢查方式有效地維持了運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的效果。

5.2 實(shí)現(xiàn)運(yùn)動(dòng)筑基——從運(yùn)動(dòng)式治理到常規(guī)治理的轉(zhuǎn)型實(shí)踐

運(yùn)動(dòng)式治理產(chǎn)生的原因之一是社會(huì)資源有限。在當(dāng)前社會(huì)治理資源不足的情況下，基層政府不得不采用運(yùn)動(dòng)式治理的方式，迅速整合社會(huì)治理資源，解決突出問題。然而，運(yùn)動(dòng)式治理的作用并不局限于整合已有的社會(huì)治理資源，更重要的是擴(kuò)充治理資源的規(guī)模，這是運(yùn)動(dòng)式治理向常規(guī)治理轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。只有在國(guó)家法治資源充裕、權(quán)力的市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)與制度網(wǎng)絡(luò)完善、國(guó)家權(quán)力的后勤保障基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)的前提條件下，國(guó)家治理能力才能實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍，實(shí)現(xiàn)常規(guī)治理的目標(biāo)。如果運(yùn)動(dòng)式治理沒有擴(kuò)充治理資源的規(guī)模，那么這種治理方式將難以維持成效。

在良慶區(qū)的運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理中，基礎(chǔ)環(huán)保設(shè)施逐步完善和長(zhǎng)效管理機(jī)制的建立是維持治理效果的決定性條件。良慶區(qū)在這個(gè)過程中逐漸完善了轄區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)環(huán)保設(shè)施。各鎮(zhèn)不僅更換了舊垃圾桶，增加了垃圾桶的數(shù)量，并縮短了垃圾投放點(diǎn)的間距，還為各村新建了垃圾池。此外，各鎮(zhèn)政府還雇用了保潔員負(fù)責(zé)處理村中生活垃圾。同時(shí)，對(duì)原有的公共廁所進(jìn)行了維修，并新建了一批公共廁所。

良慶區(qū)政府還致力于改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理，自2015年起，投入8億元購買了一批污水處理設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了全城區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施和農(nóng)村生活垃圾處理設(shè)施的全覆蓋，并積極推進(jìn)農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的建設(shè)。截至2019 年底，已經(jīng)建成了97 套污水處理設(shè)施，并全部納入第三方運(yùn)營(yíng)管理。這些努力的結(jié)果，使得該區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)能夠有效地處理生活污水和垃圾，進(jìn)一步提升了生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量。

良慶區(qū)投入大量資金和人力資源，基礎(chǔ)環(huán)保設(shè)施的質(zhì)量和數(shù)量得到提升。此外，保潔員負(fù)責(zé)管理和維護(hù)垃圾池，公共廁所管理員負(fù)責(zé)管理和維修公共廁所，覆蓋各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理設(shè)施也納入了第三方運(yùn)營(yíng)，長(zhǎng)效管理機(jī)制得以建立，為日常管理和后期維護(hù)提供了保障，最終完成了“運(yùn)動(dòng)筑基”。這些措施提升了現(xiàn)有環(huán)境治理資源的水平，是良慶區(qū)的運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理向常規(guī)治理轉(zhuǎn)變的重要條件。

5.3 運(yùn)動(dòng)式治理強(qiáng)化了公眾的環(huán)保責(zé)任感

公眾環(huán)保責(zé)任感強(qiáng)度受多種因素影響：教育和知識(shí)水平影響了公眾對(duì)環(huán)境問題的認(rèn)識(shí)和理解程度；價(jià)值觀和信仰系統(tǒng)影響公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的態(tài)度和行為；生活經(jīng)歷和經(jīng)濟(jì)條件影響公眾環(huán)保行為的可能性和方式；環(huán)境狀況和問題的嚴(yán)重程度會(huì)影響公眾的環(huán)保意識(shí)和行為。

在良慶區(qū)的創(chuàng)城行動(dòng)初期，公眾對(duì)環(huán)保問題的認(rèn)識(shí)度較低，環(huán)保責(zé)任感不夠強(qiáng)，因此存在大量不文明行為。尤其是在各鎮(zhèn)圩日和中小學(xué)寄宿生上下學(xué)期間，不文明行為尤為多發(fā)，需要大量人員進(jìn)行巡查。而隨著創(chuàng)城行動(dòng)的不斷推進(jìn)，政府和學(xué)校開始加強(qiáng)對(duì)青少年的環(huán)保責(zé)任感教育。學(xué)校環(huán)保責(zé)任感教育與家庭教育雙向聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)了青少年的環(huán)保責(zé)任感。這些積極變化表明，加強(qiáng)環(huán)保責(zé)任感教育可以提高公眾對(duì)環(huán)境治理運(yùn)動(dòng)的認(rèn)同度和支持度，推動(dòng)環(huán)境治理運(yùn)動(dòng)順利開展。在創(chuàng)城行動(dòng)的持久影響下，良慶區(qū)公眾的環(huán)保責(zé)任感得以增強(qiáng)，降低了不文明行為發(fā)生的頻率。

6 總結(jié)與討論

良慶區(qū)的運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理初步建立了環(huán)境治理的長(zhǎng)效機(jī)制。首先，良慶區(qū)運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理在常規(guī)化過程中實(shí)現(xiàn)了“運(yùn)動(dòng)筑基”，推動(dòng)了基礎(chǔ)環(huán)保設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)和日常管理。

其次，檢查監(jiān)督常規(guī)化有效地維持了運(yùn)動(dòng)式治理效果。此外，良慶區(qū)的運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理還強(qiáng)化了公眾的環(huán)保責(zé)任感，最終使良慶區(qū)運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理初步建立了環(huán)境治理的長(zhǎng)效機(jī)制。

南寧市良慶區(qū)的運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理是一種有效的治理方式。然而，環(huán)境治理工作并非基層政府的中心工作，要想真正解決我國(guó)基層社會(huì)治理的資源匱乏困境，反復(fù)的運(yùn)用運(yùn)動(dòng)式治理只是權(quán)宜之策，重中之重是擴(kuò)大基層社會(huì)治理資源總量，建立各個(gè)領(lǐng)域的長(zhǎng)效治理機(jī)制。