周 赟

(廈門大學(xué)法學(xué)院,福建 廈門 361005)

從某種程度上講,司法評鑒(1)此處或有必要對“司法評鑒”這一術(shù)語作個(gè)說明:按照筆者的檢索,大陸地區(qū)僅中央層面(包括全國人大、中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院等中直層面的機(jī)關(guān))就有多達(dá)數(shù)十種文件或多或少涉及司法評鑒問題。但這些文件在指稱相關(guān)活動(dòng)時(shí)卻用了非常不同的措辭、術(shù)語:比較常見的表述主要有“法官(檢察官)考評”(如我國《法官法》《檢察官法》)、“業(yè)績評價(jià)”(如最高人民檢察院2015年頒布的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》以及2019年頒布的《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》)、“質(zhì)量評估”(如最高人民法院2008年頒布的《開展案件質(zhì)量評估工作的指導(dǎo)意見(試行)》)、“質(zhì)量考評”(如公安部2011年頒布的《關(guān)于改革完善執(zhí)法質(zhì)量考評制度的意見》)、“質(zhì)量評查”(如最高人民檢察院2017年頒布的《人民檢察院案件質(zhì)量評查工作規(guī)定(試行)》)。而在新聞媒體的報(bào)道以及學(xué)術(shù)討論中,比較常見的相關(guān)用語有“績效評估”“業(yè)績考核”“司法評鑒”“法官考評”等。為了以示區(qū)別并統(tǒng)一用語,本文建議使用“司法評鑒”術(shù)語。當(dāng)然,在本文中,極個(gè)別情況下,有時(shí)基于上下文需要,也會(huì)保留“法官考評”等表述。大致上,可以對之作這樣的界定:司法評鑒是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對司法活動(dòng)、司法機(jī)構(gòu)及其具體職權(quán)的行使者(如法官)展開評鑒,以作為進(jìn)一步采取相應(yīng)應(yīng)對措施(如司法懲戒或獎(jiǎng)勵(lì)等)的專業(yè)活動(dòng)。是司法系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的指揮棒,或至少可以說是指揮棒的關(guān)鍵有機(jī)構(gòu)件。因?yàn)檎绻芾韺W(xué)研究所已然表明的,“無法評估,就無法管理”(2)管理學(xué)學(xué)者瓊·瑪格麗塔的管理學(xué)名言,轉(zhuǎn)引自婁策群,劉曉科.企業(yè)信息化建設(shè)管理的內(nèi)容與方法[J].情報(bào)理論與實(shí)踐,2006(3):291.,或者更進(jìn)一步地,“你要先能準(zhǔn)確評估,然后才能去管理”(3)[荷]馬克·克里夫.生活遠(yuǎn)不只是GDP[J].中國新聞周刊,2020(1):39.。事實(shí)上,在實(shí)踐中,我國司法主管機(jī)關(guān)(政法委)以及人民法院和人民檢察院歷來也非常重視司法評鑒工作,并且陸續(xù)發(fā)布了一系列或?qū)ｉT針對、或部分指涉司法評鑒的制度、規(guī)定。

按照筆者的不完全統(tǒng)計(jì)(4)之所以是“不完全統(tǒng)計(jì)”,不是謙辭,也不是推卸責(zé)任,而是因?yàn)楣P者確實(shí)自認(rèn)沒有能力作出完全的統(tǒng)計(jì),這不僅僅因?yàn)楫?dāng)前我國涉及司法評鑒的制度、規(guī)定,實(shí)可謂五花八門、疊床架屋;還因?yàn)橛泻芏辔募蛑贫?其相關(guān)性(至少從標(biāo)題來看)并不那么清楚、明顯,但若閱讀全文或進(jìn)一步作字里行間的深入分析卻又能得到確認(rèn),最典型的如2017年的《人民法院落實(shí)〈保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定〉的實(shí)施辦法》,表面上看與司法評鑒并無直接關(guān)系,但恰恰該《辦法》第8條詳細(xì)規(guī)定了法官考評機(jī)制,甚至比此后修訂頒布的《法官法》之相應(yīng)規(guī)定更為詳盡。,我國當(dāng)前關(guān)聯(lián)著司法評鑒事宜的制度,僅中央層面的就多達(dá)數(shù)十個(gè),為了表述的方便,大致可以將其分為三大部分:

其一是由全國人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)頒布的法律,典型者如《中華人民共和國公務(wù)員法》(2018年(5)在下文中,正式法律文件名之后括號(hào)內(nèi)所標(biāo)注的時(shí)間,如無特別說明,僅限于該法律文件最近一次修訂的年份。)《中華人民共和國法院組織法》(2018年)《中華人民共和國檢察院組織法》(2018年)《中華人民共和國法官法》(2019年)和《中華人民共和國檢察官法》(2019年)等。

其二是由最高人民檢察院、最高人民法院頒布的司法機(jī)關(guān)內(nèi)部文件,從數(shù)量上來看,此類文件占據(jù)著絕對優(yōu)勢,僅僅梳理2010年以來的,就至少包括《最高人民法院關(guān)于開展案件質(zhì)量評估工作的指導(dǎo)意見》(2011年)、《關(guān)于切實(shí)履行檢察職能防止和糾正冤假錯(cuò)案的若干意見》(最高人民檢察院,2013年)、《關(guān)于切實(shí)履行檢察職能防止和糾正冤假錯(cuò)案的若干意見》(最高人民檢察院,2013年)、《人民法院督促檢查工作規(guī)定》(最高人民法院,2014年)、《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》(2015年)、《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》(最高人民檢察院,2015年)、《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》(最高人民法院、最高人民檢察院,2016年)、《最高人民法院關(guān)于落實(shí)司法責(zé)任制完善審判監(jiān)督管理機(jī)制的意見(試行)》(2017年)、《人民法院落實(shí)〈保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定〉的實(shí)施辦法》(最高人民法院,2017年)、《人民檢察院案件質(zhì)量評查工作規(guī)定(試行)》(2017年)、《最高人民檢察院機(jī)關(guān)司法辦案組織設(shè)置及運(yùn)行辦法(試行)》(2017年)、《最高人民檢察院機(jī)關(guān)檢察官業(yè)績考核辦法(試行)》(2017年)、《最高人民檢察院機(jī)關(guān)司法業(yè)績檔案工作管理辦法(試行)》(2017年)、《關(guān)于進(jìn)一步全面落實(shí)司法責(zé)任制的實(shí)施意見》(最高人民法院,2018年)、《關(guān)于開展檢察官業(yè)績考評工作的若干規(guī)定》(最高人民檢察院,2020)、《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評價(jià)指標(biāo)》(最高人民檢察院,2020)、《關(guān)于加強(qiáng)和完善法官考核工作的指導(dǎo)意見》的通知(最高人民法院,2021)、《檢察人員考核工作指引》(最高人民檢察院,2021)和《人民法院審務(wù)督察工作規(guī)定》(最高人民法院2022年);等等。另外,類似《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》(最高人民檢察院,2019)《2023—2027年檢察改革工作規(guī)劃》(最高人民檢察院,2023)以及最高人民法院頒布的“五年綱要”(迄今共發(fā)布5個(gè))等文件,雖然名義上不是類似“條例”“辦法”那樣的規(guī)范性文件,但實(shí)際上當(dāng)然亦具有極強(qiáng)的規(guī)范意味(6)此處或有必要一提的是,與人民代表大會(huì)以及政府機(jī)關(guān)均得到國家法律正式授予立法權(quán)不同的是,無論是我國《憲法》《立法法》《法院組織法》還是其他任何法律,均未明確授予司法機(jī)關(guān)規(guī)則制定權(quán),唯一比較接近此種意味的大概只有《立法法》(2015年)第104條,“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋,應(yīng)當(dāng)主要針對具體的法律條文,并符合立法的目的、原則和原意。遇有本法第45條第2款規(guī)定情況的,應(yīng)當(dāng)向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關(guān)法律的議案……”,但顯然,司法評鑒并不屬于此處所謂“審判工作中具體應(yīng)用法律”的情形。這就是說,所有這些文件之合法律性均成疑。為什么只是“成疑”,而不是“非法”或“無效”?這主要是基于現(xiàn)實(shí)性地考慮:由于我國并沒有成熟的針對“抽象公權(quán)行為”(套用但擴(kuò)大“抽象行政行為”所指的一個(gè)術(shù)語)的訴訟權(quán)(或相關(guān)權(quán)利),因此不難想見,如果一個(gè)法院或檢察院依據(jù)最高人民法院或最高人民檢察院頒布的某個(gè)考評規(guī)則進(jìn)行司法評鑒,并進(jìn)而依據(jù)該規(guī)定對某具體法官或檢察官作出相應(yīng)人事處置,則被評鑒法官或檢察官除了被動(dòng)接受外,并無任何靠譜的救濟(jì)途徑可用來否定該評鑒的合法律性。這意味著,作為評鑒對象的法官個(gè)體,只能“默認(rèn)”相關(guān)規(guī)則的有效性。換言之,筆者很清楚,就經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)實(shí)性來說,相關(guān)規(guī)定是、并且一定是實(shí)際有效的;但從邏輯以及法理的角度看,它們又無疑應(yīng)該是無效的——如果司法評鑒是一個(gè)游戲,作為其中一種主體的“法院”怎可既是游戲規(guī)則的制定者,又是游戲中的運(yùn)動(dòng)員,還是該游戲的裁判員?當(dāng)然,如果將眼光放得更寬一點(diǎn),換從“法治中國”戰(zhàn)略的相關(guān)政治要求來看,同樣會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)前司法系統(tǒng)通過頒行內(nèi)部規(guī)范推進(jìn)司法改革的做法,其適切性大有可疑,因?yàn)樗鼈兯坪踹`反了如下最高決策,所謂“……凡屬重大改革要于法有據(jù),需要修改法律的可以先修改法律,先立后破。有點(diǎn)重要改革舉措,需要得到法律授權(quán)的,要按法律程序進(jìn)行”。。

其三是其他黨政機(jī)關(guān)頒布的具有全國性約束力的相應(yīng)文件,典型者如《關(guān)于切實(shí)防止冤假錯(cuò)案的規(guī)定》(中央政法委2013年)《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》(中央政法委,2015年)《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》(中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳,2016年)和《關(guān)于加強(qiáng)法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實(shí)司法責(zé)任制的意見》(中共中央辦公廳,2017年),等等。另外,相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話稿,或他們在各類媒體上公開發(fā)表的相應(yīng)政論文章,其約束力無論是從層級(jí)、還是強(qiáng)度角度看,與前述很多“意見”“條例”“辦法”并無實(shí)質(zhì)不同,因而某種程度上其均可視為“制度”。

可以看到,我國現(xiàn)在存在大量關(guān)于、指涉著司法評鑒的官方文件,顯然,我們不可能、也不必要對所有這些文件進(jìn)行實(shí)證考察,而只能選擇其中的一個(gè)或幾個(gè)展開。這意味著,本部分首先要回答如下一個(gè)問題:

一、為何以《法官法》為主要研究對象?

第一,無論是從效力等級(jí),還是效力范圍或任何一個(gè)角度來看,《法官法》都可視作司法評鑒領(lǐng)域的憲法性法律,具有綱領(lǐng)性、基礎(chǔ)性和指導(dǎo)性地位;再考慮到《檢察官法》關(guān)于檢察官考評的規(guī)定,與該法幾乎一樣,或者說,《法官法》與《檢察官法》相應(yīng)規(guī)定幾乎一樣,這意味著對該法的評析,幾乎可以同樣“適用”于《檢察官法》?？梢哉f,《法官法》是當(dāng)前我國司法評鑒領(lǐng)域最具典型性、代表性的規(guī)范性文件之一,另一個(gè)是《檢察官法》。

第二,在最近一次2019年修訂的過程中,《法官法》關(guān)于法官考評的部分恰恰作了從內(nèi)容、體例等多方面巨大、且重要的修改:從形式、體例上看,通過這次修訂,該法將原《法官法》第八章“考核”和第十六章“法官考評委員會(huì)”兩章內(nèi)容,以及關(guān)于獎(jiǎng)懲之規(guī)定合并為第六章“法官的考核、獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒”;從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上看,也作了多處調(diào)整,具體我們不妨作個(gè)對比。在本次修訂前,《法官法》關(guān)于法官考評的具體規(guī)定是:

第21條 對法官的考核,由所在人民法院組織實(shí)施。

第22條 對法官的考核,應(yīng)當(dāng)客觀公正,實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合,平時(shí)考核和年度考核相結(jié)合。

第23條 對法官的考核內(nèi)容包括:審判工作實(shí)績,思想品德,審判業(yè)務(wù)和法學(xué)理論水平,工作態(tài)度和審判作風(fēng)。重點(diǎn)考核審判工作實(shí)績。

第24條 年度考核結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、不稱職三個(gè)等次?？己私Y(jié)果作為對法官獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、免職、辭退以及調(diào)整等級(jí)和工資的依據(jù)。

第25條 考核結(jié)果以書面形式通知本人。本人對考核結(jié)果如有異議,可以申請復(fù)議。

第48條 人民法院設(shè)法官考評委員會(huì)。法官考評委員會(huì)的職責(zé)是指導(dǎo)對法官的培訓(xùn)、考核、評議工作。具體辦法另行規(guī)定。

第49條 法官考評委員會(huì)的組成人員為五至九人。法官考評委員會(huì)主任由本院院長擔(dān)任。

修訂后的《法官法》,關(guān)于法官考評的具體規(guī)定則是:

第38條 人民法院設(shè)立法官考評委員會(huì),負(fù)責(zé)對本院法官的考核工作。

第39條 法官考評委員會(huì)的組成人員為五至九人。

法官考評委員會(huì)主任由本院院長擔(dān)任。

第40條 對法官的考核,應(yīng)當(dāng)全面、客觀、公正,實(shí)行平時(shí)考核和年度考核相結(jié)合。

第41條 對法官的考核內(nèi)容包括:審判工作實(shí)績、職業(yè)道德、專業(yè)水平、工作能力、審判作風(fēng)。重點(diǎn)考核審判工作實(shí)績。

第42條 年度考核結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個(gè)等次。

考核結(jié)果作為調(diào)整法官等級(jí)、工資以及法官獎(jiǎng)懲、免職、降職、辭退的依據(jù)。

第43條 考核結(jié)果以書面形式通知法官本人。法官對考核結(jié)果如果有異議,可以申請復(fù)核。

此處需要特別明確的是,一方面,修訂后的所有6個(gè)條文中,并不包括任何委任性或準(zhǔn)用性措辭,沒有像此前“版本”那樣明確“具體(考評)辦法另行規(guī)定”(7)應(yīng)特別指出的是,“新”《法官法》對法官遴選委員會(huì)、法官懲戒委員會(huì)的規(guī)定部分,都作了委任性或準(zhǔn)用性規(guī)定。譬如,在同一章并緊接著法官考評條文、關(guān)于法官獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰的規(guī)定中,就明確了“法官的獎(jiǎng)勵(lì)按照有關(guān)規(guī)定辦理”(第45條第二款)、“法官的處分按照有關(guān)規(guī)定辦理”(第46條第二款)。再考慮到“舊”《法官法》也作了類似規(guī)定(修訂前第48條),但恰恰只有“新”《法官法》關(guān)于法官考評部分沒有作此類規(guī)定,則符合邏輯的結(jié)論似乎就只能是,這并非立法者的疏忽,而應(yīng)是其刻意為之。另外,或值得一提的是,我國臺(tái)灣地區(qū)“法官法”關(guān)于司法評鑒部分,也明確作出了相應(yīng)規(guī)定,譬如該“法”第31條(該條于2019年修訂時(shí)刪除)前兩項(xiàng)在作出了對法官進(jìn)行全面評核之一般規(guī)定外,專門用第Ⅲ項(xiàng)規(guī)定“第一項(xiàng)評核之標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目及方式,由司法院依法官評鑒委員會(huì)意見定之”。;另一方面,根據(jù)我國《公務(wù)員法》第3條第一款“公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利和管理,適用本法”,第二款“法律對公務(wù)員中領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督以及監(jiān)察官、法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的,從其規(guī)定”之規(guī)定,只有“法律”才能成為公務(wù)員(當(dāng)然包括法官)管理的依據(jù)?；谶@兩方面因素,可以推斷,至少僅就字面意義來看,除非此后全國人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)修改《法官法》等相關(guān)法律或制訂新法,否則,法院考評工作所應(yīng)遵循的規(guī)范,僅僅限于該6個(gè)條文以及《法院組織法》《公務(wù)員法》(8)《法官法》第68條規(guī)定,“有關(guān)法官的權(quán)利、義務(wù)和管理制度,本法已有規(guī)定的,適用本法的規(guī)定;本法未作規(guī)定的,適用公務(wù)員管理的相關(guān)法律法規(guī)”,這意味著,《公務(wù)員法》可以作為《法官法》的“兜底”規(guī)定——當(dāng)然,僅限于《法官法》沒有規(guī)定、而《公務(wù)員法》作出了規(guī)定的情形中,最典型的如《公務(wù)員法》第95-97條規(guī)定了公務(wù)員對考核結(jié)果有異議時(shí)申請復(fù)核的程序,而《法官法》只規(guī)定了法官的復(fù)核申請權(quán)卻沒有規(guī)定相應(yīng)程序,此時(shí),前者之規(guī)定就可以視作后者的當(dāng)然內(nèi)容。的相應(yīng)規(guī)定。再考慮到前文一個(gè)腳注曾指出的如下一點(diǎn),由最高人民法院頒布的這些辦法、意見等本就效力成疑,則有充分的理由得出這樣一個(gè)判斷:在新《法官法》于2019年10月1日正式生效之后,此前頒布的所有前述各種辦法、意見、條例等,當(dāng)然失效;并且,此后最高人民法院、最高人民檢察院等亦無權(quán)因而也不應(yīng)頒布任何關(guān)于法官考評的制度,尤其是剛性的“人事處置”型(9)從邏輯上講,司法評鑒主要可以分為兩種:一是作為其他后續(xù)獎(jiǎng)—懲、晉升—淘汰等措施之啟動(dòng)緣由的司法評鑒,或者說,作為后續(xù)人事處置程序的參考因素,也就是說,司法評鑒只是作為進(jìn)一步處置評鑒對象程序的前置程序,可稱之為“處置型司法評鑒”;二是主要用來總結(jié)前期的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)而提出因應(yīng)意見,并為后續(xù)的改進(jìn)提供參考的司法評鑒,相應(yīng)司法評鑒可稱為“改進(jìn)型司法評鑒”。司法評鑒制度。申言之,2019年10月1日之后,《法官法》以及《公務(wù)員法》成為了當(dāng)前開展合法的法官考評之“唯二”沒有疑問的法律依據(jù)。當(dāng)然,必須明確的是,作出這一判斷并不意味著對現(xiàn)行各種關(guān)于或涉及法官考評之規(guī)定、文件作出質(zhì)量或運(yùn)行效果上的否定(10)事實(shí)上,至少本文認(rèn)為,其中有很多可供借鑒之處,具體將在下文第四章立法建議部分予以明確。,而僅僅意味著,自2019年《法官法》頒行之日起,它們涉及司法評鑒之部分不再具有規(guī)范性的約束力,或者說,相關(guān)部分繼續(xù)生效的前提是,得到了全國人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)的追認(rèn)、認(rèn)可。而這種唯一性,亦當(dāng)然構(gòu)成此處選擇《法官法》為對象的重要原因(11)如果排除具體內(nèi)容方面可能還有進(jìn)一步完善空間這一點(diǎn),本文比較贊成《法官法》對司法評鑒作這種排他性處理,因?yàn)檎缜拔乃?當(dāng)前我國司法評鑒領(lǐng)域最大的問題(之一)正在于,司法評鑒制度的政出多門、疊床架屋、不成體系。對于這一弊病,或許唯有通過類似《法官法》的這種“釜底抽薪”式的處理,方有可能根治。。

第三,《法官法》是《公務(wù)員法》的下位法,但同時(shí)也是公務(wù)員管理領(lǐng)域的特別法,通過考察《法官法》不僅僅可以明確司法評鑒的相關(guān)規(guī)定,還可以凸顯司法評鑒與一般公務(wù)員評鑒的區(qū)別,從而反過來促進(jìn)我們對司法評鑒作出更好的理解,進(jìn)而作出更好的制度安排。縱觀世界各國,相對而言,英美法系或采英美法系思路的,則司法官與普通公務(wù)員的區(qū)別對待趨勢更明顯;而大陸法系或采大陸法系思路的,則傾向于承認(rèn)司法官亦是公務(wù)員,只是具有一定的特殊性。顯然,我國更多地具有“大陸”意味,這可以從《法官法》很多具體條文與《公務(wù)員法》基本一致的現(xiàn)象中看出,典型者如,1993年《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定對公務(wù)員的考核結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職和不稱職,1995年《法官法》也作了完全相同的規(guī)定;而當(dāng)2005年《公務(wù)員法》將考核結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職之后,2017年修訂《法官法》時(shí)亦隨之作出相同安排、并在2019年修訂后予以了沿襲。又如,現(xiàn)行《法官法》第68條規(guī)定,“有關(guān)法官的權(quán)利、義務(wù)和管理制度,本法已有規(guī)定的,適用本法的規(guī)定;本法未作規(guī)定的,適用公務(wù)員管理的相關(guān)法律法規(guī)”。當(dāng)然,我國《法官法》的大陸法系意味,也可以從很多其他官方文件找到明確依據(jù),如最高人民法院前院長在《關(guān)于〈中華人民共和國法官法〉(修訂草案)的說明——2017年12月22日在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議上》報(bào)告中,就數(shù)次將“根據(jù)公務(wù)員法相關(guān)規(guī)定”作為修訂依據(jù);甚至在全國人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)提供的修訂草案中,曾一度明確設(shè)置“法官是施行單獨(dú)職務(wù)序列管理的公務(wù)員”(12)《全國人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國法官法〉(修訂草案)修改情況的匯報(bào)》,2018年12月23日。,盡管正式通過的《法官法》刪除了“法官是施行單獨(dú)職務(wù)系列管理的公務(wù)員”這一句,但考慮到我國《公務(wù)員法》第2條之規(guī)定,“本法所稱公務(wù)員,是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。公務(wù)員是干部隊(duì)伍的重要組成部分,是社會(huì)主義事業(yè)的中堅(jiān)力量,是人民的公仆”,而法官顯然是“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”,因此,這種刪除不應(yīng)被認(rèn)定為對“法官是公務(wù)員”命題的反對,而是一種基于立法技術(shù)(避免重復(fù)規(guī)定)考量而作出的一種技術(shù)性處置。

二、《法官法》法官考評規(guī)定基本面述評

本文擬從三個(gè)層面——即基本面、具體內(nèi)容以及技術(shù)性層面——來對《法官法》關(guān)于法官考評之規(guī)定進(jìn)行述(考察和描述)評(評價(jià)和診斷);其中,“評”之內(nèi)容,實(shí)際上當(dāng)然“潛伏”著相應(yīng)的完善思路。

本部分將對《法官法》法官考評規(guī)定的基本面展開實(shí)證研究。在這里,所謂“基本面”,主要是指從考評目的、性質(zhì)及種類等宏觀——基礎(chǔ)方面來觀照、評析《法官法》。

首先可以明確的是,《法官法》現(xiàn)有條文規(guī)定之考評,屬于典型的處置型司法評鑒,這非常清楚地反映在第42條第二款之規(guī)定中。但是,如果將眼光放得更遠(yuǎn)一點(diǎn),就會(huì)發(fā)現(xiàn),法官考評其實(shí)更應(yīng)該以“改進(jìn)”以為目的,因?yàn)椤斗ü俜ā返恼麄€(gè)立法目的恰恰是,“為了全面推進(jìn)高素質(zhì)法官隊(duì)伍建設(shè),加強(qiáng)對法官的管理和監(jiān)督,維護(hù)法官合法權(quán)益,保障人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán),保障法官依法履行職責(zé),保障司法公正,根據(jù)憲法,制定本法”(第1條),并且,其中“全面推進(jìn)高素質(zhì)法官隊(duì)伍建設(shè)”被放在所有立法目的中的首位——根據(jù)立法習(xí)慣,這種位序安排,不應(yīng)被視為僅僅具有形式意義,毋寧說,它主要具有的是實(shí)質(zhì)上的優(yōu)先意味。

如果承認(rèn)《法官法》的首要目的是促進(jìn)法官素質(zhì)的提升,如果承認(rèn)處置型司法評鑒只能間接促進(jìn)法官素質(zhì)的提升,如果承認(rèn)改進(jìn)型司法評鑒才可以直接且更好地促進(jìn)法官素質(zhì)的提升,再考慮到《法官法》中關(guān)于直接促進(jìn)法官素質(zhì)提升的規(guī)定只有從第30到33條等4條(13)具體內(nèi)容是:“初任法官實(shí)行統(tǒng)一職前培訓(xùn)制度”(第30條);“對法官應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地進(jìn)行政治、理論和業(yè)務(wù)培訓(xùn)”,“法官的培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)理論聯(lián)系實(shí)際、按需施教、講求實(shí)效”(第31條,共兩款,此處以逗號(hào)區(qū)隔);“法官培訓(xùn)情況,作為法官任職、等級(jí)晉升的依據(jù)之一”(第32條);“法官培訓(xùn)機(jī)構(gòu)按照有關(guān)規(guī)定承擔(dān)培訓(xùn)法官的任務(wù)”(第33條)。,并且實(shí)質(zhì)內(nèi)容僅僅涉及“培訓(xùn)”這樣一種形式,那么,《法官法》只規(guī)定處置型司法評鑒,就實(shí)在可以說是一個(gè)遺憾、疏漏;甚至可以說,客觀上也不利于中央有關(guān)促進(jìn)干部治理能力現(xiàn)代化(提升)之決策在司法領(lǐng)域的貫徹落實(shí)(14)這只是一種事實(shí)性的描述,因?yàn)橹卫砟芰Φ默F(xiàn)代化命題,是2019年《法官法》修訂之后才提出的(詳可參見《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過),換言之,不應(yīng)將正文中的這個(gè)判斷看作是對《法官法》現(xiàn)行規(guī)定的批評。。

與此同時(shí),《法官法》規(guī)定之法官考評,具有非常明顯的行政化傾向。這主要可以從第38、39條,尤其是第39條第二款的規(guī)定“法官考評委員會(huì)主任由本院院長擔(dān)任”看出;另外,處置型評鑒的定位也很大程度上決定了《法官法》中的法官考評之行政化傾向——當(dāng)然,這不僅僅是筆者的觀察或判斷,也是當(dāng)前的一種共識(shí),否則本輪司法改革也不會(huì)以“去行政化”作為一個(gè)重要的面向。與此相關(guān),《法官法》規(guī)定之法官考評,是單純且典型的公權(quán)評鑒(即由公權(quán)機(jī)關(guān)主導(dǎo)的評鑒),因?yàn)樵摲]有任何關(guān)于社會(huì)評鑒(即由社會(huì)力量主導(dǎo)的評鑒)的規(guī)定,哪怕只是倡導(dǎo)性、鼓勵(lì)性的規(guī)定也闕如。可以想見,這樣的法官考評,幾乎注定只是單純的“考核性評鑒”(15)在管理學(xué)中,將工作評鑒分為兩類:一是考核性評鑒,也即“績效考核”,指的是在特定績效周期結(jié)束時(shí),由特定評價(jià)主體使用特定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法,對工作實(shí)際取得的績效以及它們與預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)績效之間的比例進(jìn)行判斷的活動(dòng);一類是“績效評估”,指的是一種對評估對象活動(dòng)或業(yè)績之價(jià)值進(jìn)行評價(jià)和判斷的活動(dòng),以幫助構(gòu)建評估后的干預(yù)、激勵(lì)機(jī)制(關(guān)于這兩個(gè)概念,可參見鄧國勝.事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)與績效評估[M].北京:北京大學(xué)出版社,2008:178;方振邦,葛蕾蕾.政府績效管理[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2012:6.)。此處的“考核性評鑒”大體與管理學(xué)中含義相同。,進(jìn)而也很難避免陷入到“司法錦標(biāo)賽”(16)有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn),在中國的地方治理中存在一種“政治錦標(biāo)賽機(jī)制”,其特點(diǎn)是:在官員晉升機(jī)會(huì)與治理績效之間建立強(qiáng)正向聯(lián)系,這給關(guān)心仕途的地方官員提供了強(qiáng)激勵(lì)(詳可參見周黎安.轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵(lì)與治理[M].上海:上海人民出版社,2008:88)。這種“錦標(biāo)賽”式的官員提拔、晉升機(jī)制當(dāng)然有其合理的一面,但前提應(yīng)該是:不同官員之間的工作有較強(qiáng)的可比較性,否則,就容易演變?yōu)閱渭兊臄?shù)字游戲,甚至蛻變?yōu)樨?fù)向激勵(lì)。另外,關(guān)于這一傾向在司法領(lǐng)域的體現(xiàn),詳可參見高翔.中國地方法院競爭的實(shí)踐與邏輯[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2015(1):88-90;孫啟福,吳美來.案件質(zhì)量精細(xì)化管理的局限及克服——以最高人民法院關(guān)于開展案件質(zhì)量評估工作的指導(dǎo)意見為中心[J].法律適用,2016(6):102-104;等等。的泥淖中。就此而言,《法官法》所規(guī)定之法官考評,也明顯具有“短平快”的意味,而渾然沒有顧及高素質(zhì)法官的“慢慢養(yǎng)成”之規(guī)律、特質(zhì)。

還須明確的是,《法官法》僅僅規(guī)定了針對法官的全面評鑒,而沒有作任何關(guān)于“個(gè)案評鑒”(即針對個(gè)案展開的評鑒)、“法院評鑒”(即針對法院展開的評鑒)之明確規(guī)定。此處為何一定要加“明確”這一限定?這是因?yàn)?《法官法》第40條明確規(guī)定了對法官的考核,分為“平時(shí)考核”“年度考核”,平時(shí)考核是否可能包括“個(gè)案評鑒”?這當(dāng)然可以是個(gè)問題:從法理上來講,公權(quán)的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵從“權(quán)力法定”原則,因此,沒有明確規(guī)定就意味著法院無權(quán)進(jìn)行個(gè)案評鑒,至少是無權(quán)進(jìn)行具有剛性意味的“人事處置”型個(gè)案評鑒;而根據(jù)有關(guān)權(quán)威解讀,此處平時(shí)考核“含義較為寬泛,包括日常工作中對法官的考察、民主生活會(huì)中對法官的批評,以及對法官在處理個(gè)人問題、工作問題上做法的考察等”(17)王愛立.中華人民共和國法官法釋義[M].北京:法律出版社,2019:236。按照該書“序言”的介紹,該書由“全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)從事法官法立法工作的同志編寫”,據(jù)此可以認(rèn)為,本書是最權(quán)威關(guān)于法官法的解讀作品(之一)。必須明確的是,這種解讀顯然有問題,因?yàn)榘凑铡斗ü俜ā返?8條之明確規(guī)定,只有“法官考評委員會(huì)”才能進(jìn)行法官考核,“民主生活會(huì)”等無權(quán)對法官作出考核,至少無權(quán)作出《法官法》意義上的考核。,則“個(gè)案評鑒”是否可以為“平時(shí)考核”所涵括,并不清楚;但如果僅就字面意義來看,則“平時(shí)評鑒”似可包括個(gè)案評鑒。

沒有個(gè)案評鑒的好處是,不會(huì)產(chǎn)生個(gè)案評鑒與上訴審、紀(jì)檢等既有司法監(jiān)督機(jī)制的重疊和沖突問題——這也正是我國臺(tái)灣地區(qū)個(gè)案評鑒制度運(yùn)行不暢、效果不彰的重要原因(18)詳可參見詳我國臺(tái)灣地區(qū)“司法院”人事處.法官評鑒制度說明[R].2011.2;趙昌平等.“法官、檢察官評鑒制度之探討”專案調(diào)查研究 [R].2008.40;等等。,但沒有個(gè)案評鑒卻也會(huì)喪失一些加強(qiáng)司法與社會(huì)互動(dòng)、完善司法工作進(jìn)而提升司法公信力的機(jī)會(huì):譬如,一個(gè)已經(jīng)過了既有其他訴訟監(jiān)督機(jī)制時(shí)效的案件,因?yàn)槟撤N原因引起了廣泛關(guān)注、討論,尤其是,當(dāng)前輿情涉及對法院或某位法官的不實(shí)、不當(dāng)指責(zé)時(shí),是否可以或應(yīng)當(dāng)借由個(gè)案評鑒機(jī)制,來回應(yīng)這些關(guān)注和討論?當(dāng)前,對于此種情況,司法機(jī)關(guān)一般遵循依法處置、輿論引導(dǎo)、社會(huì)面管控“三同步”原則(19)2016年1月22日,中共中央政法委前書記孟建柱提出政法工作的“十個(gè)堅(jiān)持”,其中第十個(gè)后被概括為應(yīng)對輿情的“三同步”原則?？蓞⒁娚蜿?政法工作如何贏得輿論話語權(quán),不能搞輿論審判[EB/OL].(2016-01-22)[2023-03-29].https://www.chinacourt.org/article/detail/2016/02/id/1804961.shtml.應(yīng)對,但原則需要具體制度、機(jī)制才能真正落地,否則就容易流于隨意;更重要的是,當(dāng)前的處置從整體上看具有明顯的“非法律性”(不是“非法性”),因而也不符合法治中國建設(shè)的大方向,而個(gè)案評鑒無疑是一個(gè)上佳的選擇,因?yàn)橹灰\(yùn)用得當(dāng),個(gè)案評鑒恰恰既依法進(jìn)行,又可準(zhǔn)確回應(yīng)、進(jìn)而引導(dǎo)輿情。再如,一個(gè)已經(jīng)得出終審結(jié)論的案件,出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)折,是否可以或應(yīng)當(dāng)通過個(gè)案評鑒來作出應(yīng)對?當(dāng)前,我國主要通過再審機(jī)制來回應(yīng)有關(guān)各方的需求,但再審機(jī)制存在一些明顯的弊端,其中最典型的是:其一,它使我國司法陷入到實(shí)質(zhì)上的無終審境地,進(jìn)而造成極大的不經(jīng)濟(jì)和不穩(wěn)定;其二,它可能會(huì)從根本上動(dòng)搖司法作為終極救濟(jì)渠道的權(quán)威性。這或許也正解釋了,何以所有國家的法律制度,都強(qiáng)調(diào)對公民提出或者重新提出糾紛的權(quán)利進(jìn)行限制,“因?yàn)閷τ袪幾h的事實(shí)作出的任何決定都可能是不完美的(法律也承認(rèn)這一點(diǎn)):法律的目的是提供與人的易犯錯(cuò)誤性相適應(yīng)的最優(yōu)和最安全的解決方法,并且一旦找到了這個(gè)解決方法,它就關(guān)閉了法律的大門”,因此,盡管大家都知道,“有時(shí)新的證據(jù)會(huì)被發(fā)現(xiàn),并且這也很可能會(huì)導(dǎo)致一個(gè)完全不同的結(jié)果,但是為了捍衛(wèi)和平、確定性和安全的價(jià)值,各國法律一般仍然不允許進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)查”,正因如此,“法律允許上訴,在例外的情況下,法律甚至允許在超過規(guī)定期限的情況下進(jìn)行上訴,在更是例外的情況下,法律允許當(dāng)事人以存在欺詐為由反對判決;也因此在例外的情況下,法律允許限制期限可以進(jìn)行延長。但是,這些例外只是適用于很少的有限案件,并且在這些案件中,那些支持翻案的事實(shí)可以得到嚴(yán)格證明”(20)參見[美]阿蒂亞,薩默斯.英美法中的形式與實(shí)質(zhì)——法律推理、法律理論和法律制度的比較研究[M].王笑紅,等譯.北京:中國政法大學(xué)出版社,2005.179-180?；蛴斜匾赋龅氖?我國最高決策層顯然也已經(jīng)意識(shí)到真正意義上的終審的價(jià)值,所謂落實(shí)終審和訴訟終結(jié)制度,實(shí)行訴訪分離……”(習(xí)近平.中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[R].北京:中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議,2014-10-23)。。

但如果對所有實(shí)際上出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折的案件完全不予回應(yīng),又確實(shí)容易導(dǎo)致司法公信力的下降——這或許尤其體現(xiàn)在對于當(dāng)下中國司法公信力本就不夠高、社會(huì)大眾本也不慣于用司法的邏輯看待和評價(jià)司法活動(dòng)的語境中。如果設(shè)置個(gè)案評鑒機(jī)制,則一方面可以通過個(gè)案評鑒來回應(yīng)公眾關(guān)切,從而達(dá)致增強(qiáng)民眾法治觀念,并引導(dǎo)民眾學(xué)會(huì)、學(xué)著用司法之邏輯來看待司法之效果;另一方面,也可使相應(yīng)法官清楚且全面地意識(shí)到該案審理過程中可能存在的種種問題,進(jìn)而為今后工作的完善提供參考;再一方面,還規(guī)避了當(dāng)前再審機(jī)制(也即實(shí)質(zhì)無終審)所可能帶來的前述種種弊端。申言之,個(gè)案評鑒其實(shí)有其存在的必要性。總體上看,可以將構(gòu)成啟動(dòng)個(gè)案評鑒事由之要件概括為這樣幾點(diǎn):它嚴(yán)重關(guān)切著法官、法院的公信力,或其中可能含涉著可顯著提升司法(官)質(zhì)量的建議和意見;并且,它之所以如此,是基于可歸諸司法內(nèi)在邏輯和基本規(guī)律之原因;另外,它不適合交由其他既有訴訟監(jiān)督機(jī)制應(yīng)對,換言之,如果啟動(dòng)其他機(jī)制可能會(huì)整體上造成負(fù)面影響——之所以必須明確這一點(diǎn),是因?yàn)椴蝗绱?就無法將個(gè)案評鑒與既有其他訴訟監(jiān)督機(jī)制相區(qū)隔。

而沒有法院評鑒的好處則是,它至少不容易導(dǎo)致將法院評鑒傳導(dǎo)為法官評鑒,甚至混淆法院評鑒和法官評鑒;其可能的壞處是,一方面,除非針對法院領(lǐng)導(dǎo)的人事處置(如晉升)無需以業(yè)績?yōu)榛A(chǔ),否則,就必須設(shè)置法院評鑒,因?yàn)槿绻麤]有法院評鑒又如何可能公平地確認(rèn)一位院長(或其他院領(lǐng)導(dǎo))的業(yè)績?而如果承認(rèn)法院評鑒的必要性,則《法官法》沒有相應(yīng)規(guī)定的結(jié)果就可能是:要么導(dǎo)致相應(yīng)工作無法開展(因無據(jù)可循),進(jìn)而導(dǎo)致針對法院領(lǐng)導(dǎo)的人事處置工作的混亂;要么導(dǎo)致相應(yīng)工作在法外進(jìn)行,進(jìn)而導(dǎo)致對相應(yīng)工作權(quán)威性的質(zhì)疑,當(dāng)然還將導(dǎo)致對《法官法》本身權(quán)威性的質(zhì)疑。因此,除非能夠找到其他更好地作為針對法院領(lǐng)導(dǎo)的人事處置之基礎(chǔ),并制定相應(yīng)機(jī)制,否則,法院評鑒就應(yīng)該是司法評鑒的有機(jī)組成部分——盡管它未必一定要由《法官法》規(guī)定,也可以由《法院組織法》等法律來規(guī)定。另一方面,沒有法院評鑒,也喪失不同法院間整體水平的比較、尤其是通過這種比較發(fā)現(xiàn)各自不足的機(jī)會(huì),進(jìn)而當(dāng)然不利于司法水準(zhǔn)和司法公信力的整體提升。這些原因的存在,或許也正解釋了何以我國臺(tái)灣地區(qū)即便刪除了關(guān)于法官的全面評鑒之規(guī)定,卻還是保留了針對法院之評鑒。

關(guān)于《法官法》法官考評規(guī)定基本面,尚有必要明確的最后兩點(diǎn)是:第一,該規(guī)定具有非常明顯、且嚴(yán)重的“主體客體化”傾向:通觀全部6個(gè)條文,其中,涉及作為評鑒對象之法官“主動(dòng)作為”的規(guī)定,僅有一條(第43條),準(zhǔn)確講應(yīng)該是該條的第二句話;并且,這唯一的一條,賦予作為評鑒對象之法官的也是一種純粹的程序性權(quán)利,也就是說,在整個(gè)法官考評過程中,作為考評對象之法官,居然完全無法通過自己的作為在任何意義上直接且實(shí)質(zhì)地影響評鑒結(jié)論。顯然,無論從哪個(gè)角度講,法官都應(yīng)該是法院的核心、司法的關(guān)鍵以及各類司法活動(dòng)的最重要主體,所謂“司法權(quán)之核心在于審判,而審判之核心在于法官”(21)這是我國臺(tái)灣地區(qū)法界耆宿翁岳生先生的一個(gè)著名說法,轉(zhuǎn)引自賴恒盈.法官法關(guān)于法官評鑒與退場機(jī)制之檢討[J].月旦法學(xué)雜志,2011(196):126.,或“法院是法律帝國的首府,而法官乃法律帝國之王”(22)Ronald Dworking, Law’s Empire, Cambridge, MA.: Harvard University Press, 1986:408.。因此,法官在司法評鑒中當(dāng)然不應(yīng)淪為單純且被動(dòng)的客體、對象。第二,《法官法》的現(xiàn)有規(guī)定,沒有明確法官評鑒與一般公務(wù)員的考評,以及既有的上訴審等訴訟體制內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制,以及紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等訴訟體制外的監(jiān)督機(jī)制的關(guān)系。欠缺這一部分規(guī)定所可能導(dǎo)致的后果,可以從如下兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)但角度不同的方面來進(jìn)行描述:一方面,尤其是當(dāng)司法評鑒僅僅或主要用于“人事處置”之目的時(shí),容易造成司法評鑒與既有這些監(jiān)督機(jī)制之間的重疊和沖突,進(jìn)而造成對司法評鑒的消極影響——正如前述,這也正是我國臺(tái)灣地區(qū)司法評鑒效果之所以不佳的重要原因所在。進(jìn)而另一方面,容易造成對司法評鑒專業(yè)性和獨(dú)立性的傷害、侵蝕,甚至對司法評鑒機(jī)制的“蠶食效應(yīng)”。如果《法官法》這一“基本法”沒有從根本上澄清、明確司法評鑒的獨(dú)立性,這無意中等于給如下做法預(yù)留了空間:效力等級(jí)更低的其他法律、法規(guī),以及一些本不具有相應(yīng)立法權(quán)的機(jī)關(guān)制定的各種規(guī)則,開始偷偷潛入本該僅屬于《法官法》效力范圍的法官評鑒領(lǐng)域,變相或明確設(shè)置各種與《法官法》中法官考評重疊、甚至沖突的各種考評機(jī)制,到最后,很可能導(dǎo)致對《法官法》本身的無視?？梢哉f,我國當(dāng)前關(guān)于法官評鑒的政出多門、疊床架屋格局,以及《法官法》本身被架空之格局,大體上也正是經(jīng)由此種路徑形成。因此,作為司法評鑒領(lǐng)域內(nèi)的基本法,《法官法》其實(shí)有很大的必要規(guī)定、厘清法官考評與其他既有監(jiān)督機(jī)制的關(guān)系。有關(guān)這一點(diǎn),應(yīng)該說,我國臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)提供了深刻的教訓(xùn):

在法官法立法前,我國法官之審判獨(dú)立保障、職務(wù)監(jiān)督與懲戒制度,除散見于司法院組織法、公務(wù)員懲戒委員會(huì)組織法、法院組織法、行政法院組織法、智能財(cái)產(chǎn)法院組織法、司法人員人事條例等司法行政相關(guān)法規(guī)外,并適用一般公務(wù)人員同適用之公務(wù)人員任用法、俸給法、考績法、退休法、公務(wù)員服務(wù)法、懲戒法等法律與相關(guān)行政命令,致法官與一般公務(wù)人員之區(qū)別模糊不清。

為建立法官獨(dú)立審判之環(huán)境,使司法權(quán)之運(yùn)作不受行政及立法權(quán)之干擾,原應(yīng)將法官之考核、升遷、待遇及獎(jiǎng)懲獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外,如果仍將法官之監(jiān)督機(jī)制,置于其他機(jī)關(guān)之下,則要求法官于審判時(shí)不受干涉,即屬緣木求魚,不復(fù)可得。

三、《法官法》法官考評規(guī)定具體內(nèi)容述評

從邏輯上講,一個(gè)完整的制度應(yīng)該至少如下這樣幾個(gè)方面:目的、基本原則、主體、對象、內(nèi)容、程序、結(jié)果、與其他制度的關(guān)系及銜接等。接下來,本文將從考評目的和原則開始,分別就《法官法》之法官考評制度的幾個(gè)具體方面進(jìn)行述評:

第一,關(guān)于法官考評的目的和原則。從表面上看,《法官法》第40條即設(shè)定法官考評原則的條款,所謂“對法官的考核,應(yīng)當(dāng)全面、客觀、公正,實(shí)行平時(shí)考核和年度考核相結(jié)合”。但實(shí)際上,這一條更多的是技術(shù)層面的考評原則,更為根本的精神主旨層面之原則應(yīng)該溢出第六章之規(guī)定,而從該法立法目的、甚至該法背景性立法資料中尋找?！斗ü俜ā返?條明確規(guī)定,該法的整體立法目的是,“為了全面推進(jìn)高素質(zhì)法官隊(duì)伍建設(shè),……保障人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán),保證法官依法履行職責(zé),……”;而最高人民法院前院長周強(qiáng)則曾這樣說明2019年《法官法》修訂的指導(dǎo)思想,“(本次修訂)全面貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、六中全會(huì)和十九大精神,……加強(qiáng)法官正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè),保障法官依法履行職責(zé),保障人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán),使修改后的法官法,符合司法規(guī)律,體現(xiàn)時(shí)代精神,為建設(shè)高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度提供法律保障”(23)周強(qiáng).關(guān)于《中華人民共和國法官法》(修訂草案)的說明[R].北京:第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議,2017-12-22.。

根據(jù)上述內(nèi)容,可以將《法官法》中法官考評的原則歸納為這樣幾條:一是促進(jìn)法官素質(zhì)提升原則,即法官考評的根本目的在于促進(jìn)法官隊(duì)伍素質(zhì)的提升,使法官隊(duì)伍“正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化”。與此相關(guān)聯(lián),二是尊重司法規(guī)律原則,也就是說,法官考評的運(yùn)行要符合司法自身的內(nèi)在邏輯、規(guī)律,而不能為了外在的目標(biāo)、壓力,而違背或犧牲司法的本相。三是尊重法官(院)依法獨(dú)立行使職權(quán)原則,也就是說,法官考評應(yīng)當(dāng)充分尊重法官行使審判權(quán)的獨(dú)立性。四是全面統(tǒng)籌與分別評鑒原則。也就是說,在司法評鑒的頂層設(shè)計(jì)以及基本面上,應(yīng)當(dāng)也可以保持全國的統(tǒng)一,但應(yīng)該充分注意到不同層面、甚至不同地域司法機(jī)關(guān)屬性和任務(wù)的不同,進(jìn)而作出更具針對性的具體評鑒安排;最后,五是法官考評應(yīng)遵循獨(dú)立、全面、公正之原則。

或有必要作出進(jìn)一步說明的是,為何此處將《法官法》所明確的“全面、客觀、公正”原則調(diào)整為了“獨(dú)立、全面、公正”原則?之所以增加“獨(dú)立”原則,是因?yàn)槲ㄓ袕?qiáng)調(diào)并貫徹落實(shí)司法評鑒的“獨(dú)立”原則,才可避免司法評鑒與其他“對司法的評鑒”(24)司法評鑒是基于司法邏輯、規(guī)律的內(nèi)部視角的專門評鑒,而其他“對司法的評鑒”則更多地是從外部立場并基于其他邏輯開展的評鑒,典型者如執(zhí)紀(jì)部門根據(jù)紀(jì)律監(jiān)察的邏輯對司法展開的評鑒、又如社會(huì)大眾依據(jù)生活常識(shí)常理對司法展開的評鑒。以及既有司法監(jiān)督機(jī)制相重疊、相混淆;而之所以刪除現(xiàn)有規(guī)定中的“客觀”制原則,是因?yàn)樵u鑒一定就是主觀的,因而最多具有一定的客觀性,并且往往只是主體間性意義上的客觀性,而不可能是自然科學(xué)意義上的“客觀的”(25)關(guān)于“客觀”“客觀的”或“客觀性”,關(guān)聯(lián)著法律、法學(xué)的討論,以筆者所見,最為精彩的當(dāng)屬Kent Greenawalt, 詳可參見其專著Law and Objectivity, New York: Oxford University Press,1995。,因此,除非對“客觀”一詞作柔性化理解,否則,就不適合用作司法評鑒的規(guī)范要求,但一旦“客觀”作柔性化處理,則意味著其要求實(shí)際上完全可以為“公正、全面、獨(dú)立”所涵括。

第二,關(guān)于法官考評主體?！斗ü俜ā酚脙蓚€(gè)條文對法官考評主體作出了明確的規(guī)定,其具體內(nèi)容是,“人民法院設(shè)立法官考評委員會(huì),負(fù)責(zé)對本院法官的考核工作”(第38條),“法官考評委員會(huì)的組成人員為五至九人。法官考評委員會(huì)主任由本院院長擔(dān)任”。

雖然,這已經(jīng)占據(jù)了《法官法》關(guān)于法官考評全部規(guī)定總篇幅的1/3,但應(yīng)該說,還是過于簡陋:其一,它沒有明確5～9名成員具體來源。與分別用專門條款(第16條、48條)對其成員來源作出規(guī)定的法官遴選委員會(huì)和法官懲戒委員會(huì)不同的是,《法官法》僅僅明確了法官考評委員會(huì)的主任(法院院長),對于其他成員的來源,則沒作任何規(guī)定(26)比法官考評委員會(huì)更“慘”的是法官權(quán)益保障委員會(huì),《法官法》只是在第52條規(guī)定,“人民法院設(shè)立法官權(quán)益保障委員會(huì),維護(hù)法官合法權(quán)益,保障法官依法履行職責(zé)”,而完全沒有任何關(guān)于該委員會(huì)成員來源的規(guī)定。本文的目的當(dāng)然不是比“慘”,而是為了完善法官考評委員會(huì)的運(yùn)行,因此,在下文中,如無特別必要,將主要以《法官法》規(guī)定的另兩個(gè)委員會(huì)(法官遴選委員會(huì)、法官懲戒委員會(huì))為參照,來對考評委員會(huì)及其運(yùn)行進(jìn)行述評。。其二,它也沒有明確委員會(huì)的組成程序。委員會(huì)的組成程序從根本上指涉著法官考評的實(shí)際效果和公信力,因此,《法官法》現(xiàn)有規(guī)定完全沒有涉及相關(guān)規(guī)定,無疑并不合適。關(guān)于委員會(huì)之組成程序,至少包括如下幾個(gè)方面的問題:委員會(huì)成員是固定的,還是采取“委員庫+隨機(jī)選擇”之方式?抑或部分固定、部分隨機(jī)選擇等問題?唯一值得“欣慰”的或許是,《法官法》所涉及的其他三個(gè)委員會(huì),也均未作出相應(yīng)規(guī)定。其三,完全沒有涉及評鑒委員的回避問題。誠如前述,由于《法官法》規(guī)定的法官考評是典型的處置型評鑒,這意味著,其結(jié)論與后續(xù)的人事處置緊密關(guān)聯(lián),也就是說,評鑒結(jié)論與被評鑒者存在重大且直接的利害關(guān)系,這意味著,其中一定可能涉及成員的回避問題;尤其是,當(dāng)院長——按照《法官法》第2條之規(guī)定,院長亦屬于“法官”范圍——作為考評對象時(shí),如果仍由院長擔(dān)任考評委員會(huì)主任,哪怕是改進(jìn)型司法評鑒委員之主任,也顯然并不合適。其四,關(guān)聯(lián)著院長任考評委員會(huì)主任之規(guī)定的另一個(gè)問題是,本院法官考評委員會(huì)是否是本院院長的適格考評主體?按照有關(guān)權(quán)威解讀,之所以規(guī)定院長為考評委員會(huì)主任,是因?yàn)橐环矫?“人民法院院長負(fù)責(zé)本院全面工作,監(jiān)督本院審判工作,管理本院行政事務(wù)”,另一方面,“對法官審判工作實(shí)績以及審判業(yè)務(wù)的考查,在這方面法官的主管領(lǐng)導(dǎo)有著直接的了解,可以作出中肯的評價(jià)”(27)王愛立.中華人民共和國法官法釋義[M].北京:法律出版社,2019:232,237.。如果這一解讀能夠成立,那么,按照其中的邏輯(評鑒主體與評鑒對象之間應(yīng)存在一種類似垂直領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、管理與被管理之關(guān)系),則顯然,對院長本人的考評、尤其是處置型考評,應(yīng)當(dāng)由上級(jí)法院院長商同被考評院長同級(jí)之人大常委會(huì)進(jìn)行(其中,對首席大法官的考評只能由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行)。結(jié)合前一點(diǎn)關(guān)于回避問題的分析,可以看到,由院長擔(dān)任考評委員會(huì)主任的規(guī)定會(huì)導(dǎo)致如下明顯的困境:要么由院長擔(dān)任主任的委員會(huì)同樣可以考評院長本人,這顯然違背“不能擔(dān)任自己事務(wù)之法官”的常理;要么對普通法官的考評,其委員會(huì)主任由院長擔(dān)任,對院長這位法官的考核,反而由其他人擔(dān)任委員會(huì)主任,這當(dāng)然違背了前述基本的制度邏輯;要么單獨(dú)作出前述規(guī)定作為對院長進(jìn)行考核之依據(jù),但這又顯然會(huì)帶來巨大的不經(jīng)濟(jì);再考慮到當(dāng)前司法改革的“去行政化”大方向,則可以得出如下結(jié)論:“法官考評委員會(huì)主任由本院院長擔(dān)任”這一規(guī)定,合理性大有可疑。其五,對于考評委員會(huì)職責(zé)之規(guī)定,也不夠詳盡而模糊,只有寥寥數(shù)字,“負(fù)責(zé)對本院法官的考評工作”。這一規(guī)定的不詳盡或者說模糊之處在于,考評委員會(huì)職責(zé)到底包括哪些具體內(nèi)容不夠清楚。譬如,考評委員會(huì)是否可以設(shè)定具體的考評程序?還是只能依據(jù)更為權(quán)威部門頒定之規(guī)則進(jìn)行?再譬如,考評委員會(huì)是否可以自行確定具體考評原則、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容?抑或也只須執(zhí)行更為權(quán)威部門頒定之規(guī)則?按照有關(guān)權(quán)威解讀,似乎考評委員會(huì)可以至少自行確定其運(yùn)行過程中所應(yīng)遵循之部分規(guī)則,所謂“法官考評委員會(huì)是人民法院對法官業(yè)績進(jìn)行評價(jià)的主體,負(fù)擔(dān)著考評體系設(shè)定、考核規(guī)則執(zhí)行、考評結(jié)果決定等具體工作的職責(zé)”,但這種解讀似乎違背如下基本的法理常識(shí):裁判者不應(yīng)制定游戲規(guī)則。有意思的是,在同一本書的另一個(gè)地方,解讀者又作出了不同的解讀,“考核的辦法和標(biāo)準(zhǔn)由最高人民法院、最高人民檢察院統(tǒng)一制定,地方可以結(jié)合實(shí)際進(jìn)行調(diào)整”(28)王愛立.中華人民共和國法官法釋義[M].北京:法律出版社,2019:231,239.。當(dāng)然,必須明確的是,這兩種由權(quán)威部門工作人員作出的解讀,無論哪一種更為可取,都明顯溢出了《法官法》條文之文義射程。

《法官法》關(guān)于考評主體之規(guī)定的簡陋性,還體現(xiàn)在一方面,由于它幾乎完全沒有考慮到改進(jìn)型司法評鑒的存在,所以,也沒有分別規(guī)定兩種評鑒委員會(huì),而正如前文分析所表明的,改進(jìn)與處置型司法評鑒有很大的區(qū)別,沒必要、也不應(yīng)該由同一委員會(huì)進(jìn)行評鑒;尤其是,改進(jìn)型司法評鑒委員會(huì)之主任人選,完全沒必要限定為法院院長、甚至也沒必要限定為法院領(lǐng)導(dǎo),而可以由非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的其他業(yè)務(wù)精通之法官擔(dān)任(29)如前述,改進(jìn)型司法評鑒更多的是一種業(yè)務(wù)交流“平臺(tái)”,因此,由非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的普通法官擔(dān)任委員會(huì)主任可能更為合適,理由有三:第一,即為交流平臺(tái),則各方盡可能地保有平等、對等地位,當(dāng)更有利于交流的深入展開;第二,可以將法院院長或其他院領(lǐng)導(dǎo)從更多的事務(wù)性工作中解放出來,從而使他們有更多精力從事作為一位院領(lǐng)導(dǎo)本就更應(yīng)該做好的其他工作;第三,考慮到現(xiàn)行《法官法》關(guān)于院長人選之規(guī)定,對其專業(yè)技能的要求相對較低,所謂“人民法院的院長應(yīng)當(dāng)具有法學(xué)專業(yè)知識(shí)和法律職業(yè)經(jīng)歷”(第14條第二款),因而法院院長人選未必一定具備法官資格、也未必一定有較為豐富的法官職業(yè)經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn),這使得至少有時(shí)候,法院院長未必比普通法官更能給出更好的專業(yè)改進(jìn)建議、意見。。另一方面,由于《法官法》完全沒有涉及社會(huì)評鑒的問題,因此,當(dāng)然也沒有關(guān)于社會(huì)評鑒主體方面的規(guī)定。

另外,從邏輯以及從經(jīng)驗(yàn)角度講,由于法官考評委員會(huì)不可能、也不應(yīng)當(dāng)是法院的常設(shè)部門或機(jī)構(gòu),這意味著有很多關(guān)于法官考評的事務(wù)性、程序性、技術(shù)性工作,實(shí)際上不可能由其承擔(dān),當(dāng)然本也不應(yīng)該由其承擔(dān)。因此,《法官法》關(guān)于法官考評主體的規(guī)定中,還有必要規(guī)定相應(yīng)的法官考評輔助主體。如果參照《法官法》中關(guān)于另兩個(gè)委員會(huì)(法官遴選委員會(huì)和法官懲戒委員會(huì))的相應(yīng)規(guī)定(30)具體內(nèi)容分別是《法官法》第16條第三款,“省級(jí)法官遴選委員會(huì)的日常工作由高級(jí)人民法院的內(nèi)設(shè)職能部門承擔(dān)”;以及第48條第三款,“最高人民法院懲戒委員會(huì)、省級(jí)法官懲戒委員會(huì)的日常工作,由相關(guān)人民法院的內(nèi)設(shè)職能部門承擔(dān)”。那么,此處“內(nèi)設(shè)職能部門”具體指什么呢?按照有關(guān)權(quán)威解讀,“一般是指高級(jí)人民法院中負(fù)責(zé)組織人事工作的政治部”(王愛立.中華人民共和國法官法釋義[M].北京:法律出版社,2019:122)。,那么,《法官法》似亦有必要并可以規(guī)定,“法官考評委員會(huì)的日常工作由人民法院的內(nèi)設(shè)職能部門承擔(dān)”。

第三,關(guān)于法官考評對象。由于《法官法》所規(guī)定之“法官”,通俗講,即“入額法官”,所謂“法官是依法行使國家審判權(quán)的審判人員”,具體“包括最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長、副院長、審判委員會(huì)委員、庭長、副庭長和審判員”(第2條)。從這個(gè)角度看,《法官法》只適合、只能夠規(guī)定針對入額法官的評鑒機(jī)制。因此,《法官法》將考評對象限定為“法官”,本身并無問題。然而,考慮到非入額司法官(沒入額但實(shí)際承擔(dān)了本該由入額法官承擔(dān)之部分事務(wù)者,最典型者是法官助理)以及外圍的非司法系列工作人員亦為法院重要且必要組成部分,并且確實(shí)承擔(dān)著非常重要且不可或缺的職責(zé),因此,當(dāng)然也有考評的必要(31)事實(shí)上,法院系統(tǒng)歷來亦非常注重對非入額法官以及非司法系列工作人員的考核?？梢哉f,法院內(nèi)部的幾乎每一個(gè)涉及入額法官考核的文件,都會(huì)同時(shí)提及對這兩部分人員的考核。典型者如《最高人民法院司法責(zé)任制實(shí)施意見(試行)》(2017年),該《意見》第71條的兩款內(nèi)容,就正好分別對應(yīng)于對入額法官的考核和書記員等人員的考核;隨后于2018年頒布的《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步全面落實(shí)司法責(zé)任制的實(shí)施意見》第22條,再次明確了相關(guān)規(guī)定。。當(dāng)然,考慮到這兩類工作人員的特殊性,具體可以按這樣的思路來作出制度安排:對于非入額司法官的考評,由于其工作性質(zhì)更接近于法官(32)這可以非常清楚地從我國《法院組織法》第48條“人民法院的法官助理在法官指導(dǎo)下負(fù)責(zé)審查案件材料、草擬法律文書等審判輔助事務(wù)。符合法官任職條件的法官助理,經(jīng)遴選后可以按照法官任免程序任命為法官”以及《法官法》第67條“人民法院的法官助理在法官指導(dǎo)下負(fù)責(zé)審查材料、草擬法律文書等審判輔助事務(wù)。人民法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法官助理隊(duì)伍建設(shè),為法官遴選儲(chǔ)備人才”等規(guī)定中得到證實(shí)。,因此,可以交由法官考評委員會(huì)參照法官考評之規(guī)定進(jìn)行;至于對非司法系列工作人員的考評,則可規(guī)定參照《公務(wù)員法》并適當(dāng)兼顧“法院”這一場景之具體特點(diǎn)進(jìn)行?？梢钥吹?如果真采取此種思路,則實(shí)際上意味著,嚴(yán)格說來,對非司法系列工作人員的考評,并不屬于司法評鑒,最多屬于對司法機(jī)關(guān)一部分工作人員的一般公務(wù)評鑒。

另外,正如前述,如果針對法院領(lǐng)導(dǎo)的人事處置需要以其所領(lǐng)導(dǎo)之法院的業(yè)績?yōu)榛A(chǔ)或參考的話,并且如果通過不同法院的比較始終是有效提升整體司法水準(zhǔn)的一種機(jī)會(huì),那么,針對法院的評鑒似乎也不可或缺。但顯然,針對法院的評鑒,亦不宜由《法官法》、而更適合由《法院組織法》等其他法律來進(jìn)行規(guī)定,并且同樣顯然的是,對法院的評鑒,只能由上級(jí)法院進(jìn)行——關(guān)于對法院的評鑒,本文的建議是,可以設(shè)立兩級(jí)法院評鑒委員會(huì):由最高人民法院設(shè)立針對高級(jí)法院的法院評鑒委員會(huì);由高級(jí)人民法院設(shè)立針對中級(jí)人民法院、基層人民法院的評鑒委員會(huì)。

如果承認(rèn)非入額司法官以及作為一個(gè)整體的法院,也均有評鑒的必要,而《法官法》又顯然不宜設(shè)置相應(yīng)規(guī)定,那么,這實(shí)際上也就提示出,如果要設(shè)置系統(tǒng)的司法評鑒機(jī)制,可能無法單純通過完善《法官法》之規(guī)定來進(jìn)行,而應(yīng)該多管齊下(但當(dāng)然要避免陷入政出多門、疊床架屋的泥淖)?？梢钥隙ǖ氖?無論如何,法官評鑒始終是司法評鑒的核心,因此,《法官法》關(guān)于法官評鑒之規(guī)定,也應(yīng)該處于司法評鑒機(jī)制的核心。

第四,關(guān)于法官考評的內(nèi)容。按照《法官法》第41條規(guī)定,“法官考評的內(nèi)容包括審判工作實(shí)績、職業(yè)道德、專業(yè)水平、工作能力、審判作風(fēng),但重點(diǎn)是考核審判工作實(shí)績”。值得肯定的一點(diǎn)是,這一規(guī)定堅(jiān)守住了“司法評鑒”內(nèi)容的獨(dú)立性、專業(yè)性,從而能夠較為清楚地與其他“對司法的評鑒”相區(qū)隔。如前述,司法評鑒屬于“對司法的評鑒”,它與其他“對司法的評鑒”不同之處在于,它是基于司法邏輯、規(guī)律的內(nèi)部視角的評鑒,而其他“對司法的評鑒”則更多地是從外部立場并基于其他邏輯開展的評鑒。長期以來,很多涉及司法評鑒的文件,似乎都沒有能夠注意到這個(gè)問題。譬如,《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》(最高人民法院,2015年)第13條規(guī)定,“各級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)成立法官考評委員會(huì),建立法官業(yè)績評價(jià)體系和業(yè)績檔案。業(yè)績檔案應(yīng)當(dāng)以法官個(gè)人日常履職情況、辦案數(shù)量、審判質(zhì)量、司法技能、廉潔自律、外部評價(jià)等為主要內(nèi)容。法官業(yè)績評價(jià)應(yīng)當(dāng)作為法官任職、評先評優(yōu)和晉職晉級(jí)的重要依據(jù)”,其中的“廉潔自律”一項(xiàng),稍有不注意,就很可能蛻變?yōu)閱渭兓诠珓?wù)員倫理、黨紀(jì)方面的“對司法的評鑒”(33)必須明確,并非所有針對“廉潔自律”的評鑒都必定不屬于“司法評鑒”。如果因?yàn)榱疂嵶月蓡栴}直接影響到司法決策之公平性,或?qū)е路ü傩袨椤绦蛏系蔫Υ?此時(shí)針對該廉潔自律方面的評鑒就屬于司法評鑒。但有些廉潔自律問題,可能與司法完全無關(guān),例如一個(gè)“富二代”黨員法官長期開豪車、住豪宅,過奢華生活,就可能違反《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》(2015年)第3條“堅(jiān)持尚儉戒奢,艱苦樸素,勤儉節(jié)約”,對此,作出的評鑒,就不屬于司法評鑒,但當(dāng)然屬于“對司法(官)的評鑒”。。而《法官法》第41條規(guī)定的這幾項(xiàng)內(nèi)容,應(yīng)該說,基本都屬于比較典型的司法評鑒范疇。

當(dāng)然,這一規(guī)定,也可能存在如下一些問題:

其一,與其他條文表述上的協(xié)調(diào)性問題?！斗ü俜ā返?8條規(guī)定,“法官等級(jí)的確定,以法官德才表現(xiàn)、業(yè)務(wù)水平、審判工作實(shí)績和工作年限等為依據(jù)”,第42條第二款規(guī)定,“考核結(jié)果作為調(diào)整法官等級(jí)……的依據(jù)”,而法官考核的內(nèi)容是“工作實(shí)績、職業(yè)道德、專業(yè)水平、工作能力、審判作風(fēng)”,顯然,至少從表述來看,“工作實(shí)績、職業(yè)道德、專業(yè)水平、工作能力、審判作風(fēng)”與“德才表現(xiàn)、業(yè)務(wù)水平、審判工作實(shí)績和工作年限等”有所不同。對此,一種可能的解釋是,它們只是表述不同,但實(shí)質(zhì)一致,這意味著《法官法》違背了立法表達(dá)的同一性原則(34)法律語言學(xué)的研究表明,在立法表達(dá)中,如無特別的必要,應(yīng)用同一個(gè)術(shù)語來表述同一個(gè)意思,反之亦然。參見劉紅嬰.法律語言學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2003:128-129.;另一種可能的解釋則是,立法者刻意作這種不同的表述,以明確考評結(jié)果只是等級(jí)晉升以及其他人事處置的一種參考因素,但這又意味著需要明確考核內(nèi)容與作為等級(jí)確定、晉升基礎(chǔ)之內(nèi)容的關(guān)系,并且,應(yīng)該針對后者中溢出前者的部分設(shè)置相應(yīng)的評核機(jī)制;當(dāng)然,還有一種可能的解釋則是,立法者出現(xiàn)了過失、疏漏,忽略了相應(yīng)法律條文立法表達(dá)的一致性問題,但這又顯然是一種典型的有罪推定式的解釋,因此,至少在沒有更多的“證據(jù)”(35)不知何故,在我國,立法工作中的背景性資料,如立法動(dòng)因、立法理由、立法條件、調(diào)研材料、草案及其說明、討論記錄等,幾乎一律不予公開。以《法官法》為例,筆者窮盡一切手段,所能找到的、并且可以引用的最全的權(quán)威材料,就是前文提及的《中華人民共和國法官法釋義》一書。從經(jīng)驗(yàn)以及邏輯上講,至少適度公布一些立法背景性資料,無論是增加公眾對立法工作本身的了解、理解(進(jìn)而認(rèn)同),還是增加公眾對立法內(nèi)容的了解、理解(進(jìn)而認(rèn)同),都有百利而無一害。之前,本文更傾向于前兩種解釋中的一種。

其二,條文內(nèi)部的邏輯性問題。當(dāng)筆者第一次讀到“工作實(shí)績、職業(yè)道德、專業(yè)水平、工作能力、審判作風(fēng)”之規(guī)定時(shí),立即產(chǎn)生如下一個(gè)疑問:這五項(xiàng)內(nèi)容是怎么來的,以及它們之間的邏輯關(guān)系是什么?具體而言,“專業(yè)水平”與“工作能力”可能清楚界分嗎?后四項(xiàng)內(nèi)容,如“工作能力”可能脫離“工作實(shí)績”來考核嗎?這五項(xiàng)內(nèi)容可能處于同一個(gè)邏輯層面,并構(gòu)成一個(gè)相對齊備的考核內(nèi)容體系嗎?等等。筆者相信,對于這些問題,立法者以及其他任何人應(yīng)該都無法作出圓恰的回答。之所以作這一斷定,是因?yàn)槿缟衔屙?xiàng)內(nèi)容的設(shè)置,具有明顯的“大腦風(fēng)暴”意味,因而它們本就沒有什么嚴(yán)格的邏輯關(guān)系?？朔?nèi)容設(shè)置中“大腦風(fēng)暴”問題的最好辦法是,先確定一個(gè)關(guān)于司法或司法決策的邏輯框架,然后以之為基礎(chǔ)來設(shè)置考核具體內(nèi)容。譬如說,以司法官在司法活動(dòng)中所涉及的各個(gè)層面為依據(jù),可以分為:內(nèi)在素質(zhì)層面(如經(jīng)驗(yàn)、學(xué)識(shí)、人品和腦洞)、外在行為層面(工作作風(fēng),如是否準(zhǔn)時(shí)、是否態(tài)度謙和等)、結(jié)果層面(工作實(shí)績,以及是否公正、是否獲得足夠認(rèn)同等)——如果這樣來設(shè)置考核具體內(nèi)容,則就將有明顯更大的可能規(guī)避如上“大腦風(fēng)暴”陷阱。

其三,容易墮入到單純的定量評鑒陷阱中?？梢钥吹?由于《法官法》具有典型的人事處置意味,這使得對如上五個(gè)方面的評鑒,最后只能、也應(yīng)該體現(xiàn)為數(shù)目字式的結(jié)論——從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看,也確乎如此:在迄今為止的幾乎所有法官評鑒中,具體做法一律都是先將如上五個(gè)方面內(nèi)容細(xì)化為各種所謂“科學(xué)”“公正”之指標(biāo),然后分別權(quán)重進(jìn)行“評分”。定量評鑒為導(dǎo)向的司法評鑒,進(jìn)一步?jīng)Q定了它將主要是具有考核意味、而非評估意味,因而,其結(jié)論也往往無法直接用來促進(jìn)法官素質(zhì)提升,而主要只能用于人事處置目的——這反過來又加強(qiáng)了當(dāng)前司法評鑒的人事處置意味。

然而,從根本上來講,單純的定量評鑒本身其實(shí)并不意味著任何結(jié)論,譬如就算我們就兩位法官A、B的工作量分別作出了“A法官某年度終結(jié)審理案件200個(gè)”“B法官同一年度終結(jié)審理案件300個(gè)”判斷,在根據(jù)這兩個(gè)定量判斷作出進(jìn)一步的定性推論“B法官工作實(shí)績更為突出”之前,它們本身并不具有結(jié)論意味,也無法直接用作后續(xù)的人事處置基礎(chǔ)。換言之,所有的定量評鑒,最后都需要“轉(zhuǎn)化”為定性評鑒,才能直接作為后續(xù)人事處置的基礎(chǔ)。為了打破這個(gè)怪圈,在設(shè)置司法評鑒內(nèi)容時(shí),首先應(yīng)該分別對應(yīng)人事處置與職業(yè)改進(jìn)兩種模式進(jìn)行,其中,前者對應(yīng)的是定量評鑒基礎(chǔ)之上的定性評鑒,而后者對應(yīng)的則主要是定性評鑒。

與此類似,第41條關(guān)于法官評鑒內(nèi)容之規(guī)定存在的另一個(gè)問題是,它完全沒有涉及個(gè)案評鑒的內(nèi)容,也沒有意識(shí)到不同評鑒目的的司法評鑒,其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有所不同。

第五,關(guān)于法官評鑒之程序。一個(gè)完整的法官評鑒程序,應(yīng)該至少包括如下幾個(gè)方面:評鑒發(fā)起程序,即由誰基于什么理由可以發(fā)動(dòng)評鑒;評鑒過程程序,即評鑒發(fā)起后到評鑒結(jié)論得出之間,評鑒如何開展、運(yùn)行的程序;評鑒結(jié)束程序,即評鑒結(jié)論的得出、送達(dá)、生效等程序;以及評鑒救濟(jì)程序,即評鑒利害關(guān)系人對評鑒過程及結(jié)果持有異議時(shí),可以訴諸用來發(fā)表自身觀點(diǎn)、保護(hù)自身利益的程序。應(yīng)該說,《法官法》對法官評鑒程序的規(guī)定亦存在較多的問題:除了規(guī)定了“法官考評委員會(huì)”作為評鑒發(fā)起人(第38條),以及“考核結(jié)果以書面形式通知法官本人”(第43條),并籠統(tǒng)地規(guī)定“法官對考核結(jié)果如果有異議,可以申請復(fù)核”(第43條)外,以及《公務(wù)員法》中關(guān)于復(fù)核結(jié)果的救濟(jì)程序外(36)正如前文一個(gè)腳注舉例時(shí)所已經(jīng)顯示的,《公務(wù)員法》中關(guān)于公務(wù)員對考評結(jié)果的復(fù)核申請程序(詳可參見該法第95-99條),可視為法官考評程序的當(dāng)然組成部分。當(dāng)然,如果我們承認(rèn)對法官的評鑒,與對一般公務(wù)員的評鑒畢竟有所不同、并且應(yīng)當(dāng)有所不同,那么,完全照搬公務(wù)員法相應(yīng)規(guī)定來作為法官評鑒的救濟(jì)機(jī)制之規(guī)范依據(jù),可能就并非最妥適之選擇。事實(shí)上,就筆者所掌握的材料來看,但凡設(shè)立專門司法評鑒機(jī)制的國家或地區(qū),針對評鑒結(jié)果都設(shè)置了與一般公務(wù)員評鑒不同的救濟(jì)機(jī)制,典型者如德國的“法官職務(wù)法庭”(詳可參見《德國法官法》第2編第3章《聯(lián)邦職務(wù)法庭》,載最高人民法院政治部編.域外法院組織和法官管理法律譯編(上冊)[Z].北京:人民法院出版社,2017:449-456;有關(guān)理論述評,可參見詹鎮(zhèn)榮等.從德國法官法論我“國法官職務(wù)法庭建置規(guī)劃報(bào)告書[R].臺(tái)北:臺(tái)灣地區(qū)“司法院”2011年行政訴訟及懲誡廳委托項(xiàng)目;等),以及日本的“法官彈劾法院”與“法官起訴委員會(huì)”(詳可參見《日本法官彈劾法》載最高人民法院政治部編.域外法院組織和法官管理法律譯編[Z].上冊,北京:人民法院出版社,2017.725-732.),我國臺(tái)灣地區(qū)亦參照德國機(jī)制設(shè)立了專門的“法官職務(wù)法庭”(詳可見我國臺(tái)灣地區(qū)“法官法”第七章《職務(wù)法庭》;相關(guān)理論述評,可參見王上仁.臺(tái)灣地區(qū)法官評鑒與職務(wù)評定制度[J].人民司法,2015(9):100;等)。最后,此處或有必要明確的是,職務(wù)法庭的職能當(dāng)然不僅僅限于針對司法評鑒進(jìn)行救濟(jì),還包括很多其他人事決策職能。,對其他評鑒程序幾乎未作任何規(guī)定。

作為對比,我國臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)部門根據(jù)其“法官法”的相應(yīng)委任性規(guī)定,專門頒布了多部主要用來設(shè)置評鑒程序之法律法規(guī),如“法官評鑒委員會(huì)評鑒實(shí)施辦法”“各級(jí)法院團(tuán)體績效評比辦法”“法官評鑒委員會(huì)組織規(guī)程”“法官評鑒委員會(huì)法官代表票選辦法”“中華民國律師公會(huì)全國聯(lián)合會(huì)法官遴選委員會(huì)與法官評鑒委員會(huì)及檢察官評鑒委員會(huì)律師代表選舉辦法”“法官評鑒委員會(huì)分案實(shí)施要點(diǎn)”和“法官評鑒委員會(huì)檢察官代表票選辦法”,等等。可以說,在我國臺(tái)灣地區(qū),法官評鑒過程中所可能涉及的主要程序問題,都可以找到明確的法律依據(jù)可以遵循——盡管其中有些規(guī)定可能不盡合理,我們也未必一定認(rèn)同,但這些規(guī)則的存在至少保證了相應(yīng)工作的“有法可依”。

而《法官法》現(xiàn)行略顯粗陋之規(guī)定,顯然,離“有法可依”、更不必說“科學(xué)立法”(37)如所知,改革開放初期,黨和國家提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法治十六字方針,黨的十八大以來,又提出了“升級(jí)版”的十六字方針:“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。之格局還有相當(dāng)?shù)木嚯x?？紤]到如果詳盡規(guī)定法官考評的所有如上各種程序,可能會(huì)破壞整個(gè)《法官法》的結(jié)構(gòu)平衡,因此,更合適的做法可能是,在適當(dāng)調(diào)適、完善《法官法》現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上,增訂有關(guān)委任性或準(zhǔn)用性之規(guī)定,然后由其他有關(guān)部門來制定實(shí)施的程序性細(xì)則;但無論如何,《法官法》都不應(yīng)該無視法官考評程序,因?yàn)闆]有成熟、健全程序保障,任何實(shí)體或?qū)嶓w制度,都必將淪為空中樓閣,所謂“在法律的世界,只存在著某種程序中的實(shí)體,而沒有游離于程序之外的實(shí)體”(38)謝暉,陳金釗.法理學(xué)[M].北京:高等教育出版社,2005:161.——其他領(lǐng)域如是,司法評鑒領(lǐng)域當(dāng)然亦如是。

第六,關(guān)于法官考評的結(jié)果。由于《法官法》所規(guī)定之評鑒,具有明顯的人事處置意味,這幾乎決定了在法官評鑒結(jié)果的規(guī)定方面,只能采取現(xiàn)行第42條這樣的方式,所謂“年度考核結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個(gè)等次”(第一款),“考核結(jié)果作為調(diào)整法官等級(jí)、工資以及法官獎(jiǎng)懲、免職、降職、辭退的依據(jù)”。而顯然,如果我們承認(rèn)法官評鑒不僅僅可以服務(wù)處置,還可以服務(wù)改進(jìn),甚至主要應(yīng)該以后者為主的話,那么,將司法評鑒的結(jié)果僅僅設(shè)定為不同的檔次,顯然就不夠全面,因?yàn)檎缜笆?對于以服務(wù)改進(jìn)為目的的司法評鑒來說,具有針對性的、個(gè)別化的建議和意見,才是其結(jié)果的典型表現(xiàn)形式。

第七,關(guān)于法官評鑒與其他相關(guān)機(jī)制的銜接問題。如果說,作為主要具有建議意味的改進(jìn)型司法評鑒,只需通過評鑒主體與評鑒對象的對接、互動(dòng)即可完成,因而并不涉及與其他機(jī)制的銜接問題的話,那么,處置型司法評鑒將無可避免地涉及銜接問題,也即如何與后續(xù)人事處置程序的對接、互動(dòng)問題。其中,至少應(yīng)該涉及如下幾個(gè)方面:一是評鑒結(jié)論的內(nèi)容要件及形式要件的規(guī)定;二是送達(dá)期限和具體方式上的規(guī)定;三是評鑒委員會(huì)與被送達(dá)機(jī)關(guān)之間的互動(dòng)、反饋機(jī)制之規(guī)定如被送達(dá)機(jī)關(guān)認(rèn)為需補(bǔ)充時(shí)、或評鑒委員會(huì)認(rèn)為評鑒結(jié)論被不合適對待時(shí),雙方應(yīng)該如何展開互動(dòng);等等。誠如前述,人事處置對于每一個(gè)受評鑒的法官而言,是重大且切己之利益事項(xiàng),從這個(gè)角度看,銜接機(jī)制實(shí)可謂司法評鑒的最重要環(huán)節(jié)之一,因此,應(yīng)當(dāng)給予充分的重視。

四、《法官法》法官考評規(guī)定技術(shù)面述評

除了前述諸問題外,我國《法官法》關(guān)于法官評鑒之規(guī)定,還可能存在如下方面的問題:

第一,立法表達(dá)的一致性問題,這主要體現(xiàn)為對立法表達(dá)同一性原則的違反。除了前文提及的考評內(nèi)容之表述存在這個(gè)問題外,另外一處典型例證是第38條之規(guī)定,“人民法院設(shè)立法官考評委員會(huì),負(fù)責(zé)對本院法官的考核工作”。我們知道,從文采角度講,中文的表述,同一句話中一般不宜使用同一措辭來表達(dá)同一個(gè)意思。但在法律這樣的專業(yè)領(lǐng)域,文采的需要應(yīng)當(dāng)讓位于專業(yè)性要求。而從專業(yè)的角度講,法律用語恰恰講求嚴(yán)肅性、嚴(yán)謹(jǐn)性、同一性,這意味著,如果在一個(gè)法律文本——尤其是在最具權(quán)威性的立法文本——中出現(xiàn)不同措辭、表達(dá),就應(yīng)該意味著不同的立法意欲。那么,第38條中“法官考評委員會(huì)”與“考核工作”的“考評”與“考核”是否具有不同的意義?回答應(yīng)該是否定的,除非我們認(rèn)定法官考評委員會(huì)除了“考核”以外,還履行別的職能。因此,更嚴(yán)肅、更符合立法表達(dá)同一性原則的表述,應(yīng)該是對兩者作同一化處理。

與此類似,《法官法》第42條第二款規(guī)定,“考核結(jié)果作為調(diào)整法官等級(jí)、工資以及法官獎(jiǎng)懲、免職、降職、辭退的依據(jù)”,而第32條規(guī)定“法官培訓(xùn)情況,作為法官任職、等級(jí)晉升的依據(jù)之一”。對比二者可以發(fā)現(xiàn),后者特別強(qiáng)調(diào)了“之一”,也就是說,培訓(xùn)情況并非后續(xù)人事處置的充分條件,甚至也可能不是必要條件。據(jù)此,根據(jù)同一性原則可以推斷,既然第42條第二款作出了不同表達(dá),則意味著其規(guī)范意義也有所不同——從邏輯上講,就只能是“考核結(jié)果構(gòu)成后續(xù)人事處置的必要條件或充分條件”。然而,如果對比《法官法》第5條、第12條第三項(xiàng)、第14條第一款、第28條以及《公務(wù)員法》第7條、第13條第四項(xiàng)、第21條、第49條等規(guī)定(39)相關(guān)條文的具體內(nèi)容是,“法官應(yīng)當(dāng)勤勉盡責(zé),清正廉明,恪守職業(yè)道德”(《法官法》第5條);“擔(dān)任法官必須具備下列條件:……(三)具有良好的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德品行”(《法官法》第12條第三項(xiàng));“初任法官采用考試、考核的辦法,按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn),從具備法官條件的人員中擇優(yōu)提出人選”(《法官法》第14條第一款);“法官等級(jí)的確定,以法官德才表現(xiàn)、業(yè)務(wù)水平、審判工作實(shí)績和工作年限等為依據(jù)”(《法官法》第28條);“公務(wù)員的任用,堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為?堅(jiān)持五湖四海、任人唯賢,堅(jiān)持事業(yè)為上、公道正派,突出政治標(biāo)準(zhǔn),注重工作實(shí)績”(《公務(wù)員法》第7條);“公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具備下列條件:……(四)具有良好的政治素質(zhì)和道德品行”(《公務(wù)員法》第13條第四項(xiàng));“公務(wù)員的級(jí)別根據(jù)所任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、職級(jí)及其德才表現(xiàn)、工作實(shí)績和資歷確定。……”(《公務(wù)員法》第21條第三款);“公務(wù)員職級(jí)應(yīng)當(dāng)逐級(jí)晉升,根據(jù)個(gè)人德才表現(xiàn)、工作實(shí)績和任職資歷,參考民主推薦或者民主測評結(jié)果確定人選,經(jīng)公示后,按照管理權(quán)限審批”(《公務(wù)員法》第49條)。,就會(huì)發(fā)現(xiàn),無論是法官的任職資格還是晉升、獎(jiǎng)勵(lì)等,其參考因素的范圍都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過第41條規(guī)定的“審判工作實(shí)績、職業(yè)道德、專業(yè)水平、工作能力、審判作風(fēng)”五個(gè)方面,而這意味著,法官考評結(jié)果最多只是后續(xù)人事處置的必要條件;再結(jié)合前文反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“司法評鑒應(yīng)保持謙抑姿態(tài)”,則對第42條第二款的更好解讀或許是,法官考評結(jié)果甚至也可以不必是后續(xù)人事處置的必要條件,而只是一種可能的參考條件而已——從實(shí)際經(jīng)驗(yàn)來看,也只能如此:如果真采取年度考評之模式,如果考核結(jié)果是后續(xù)人事處置的必要條件,那如何解釋有些法官在一個(gè)自然年度內(nèi)被給予兩次以上不同的人事處置?申言之,第42條第二款的更好表述,其實(shí)是:“考核結(jié)果作為調(diào)整法官等級(jí)、工資以及法官獎(jiǎng)懲、免職、降職、辭退的依據(jù)之一”(40)事實(shí)上,在實(shí)踐中,包括北京市高院、四川省高院、重慶市一中院、深圳市中院、上海市閔行區(qū)法院在內(nèi)的很多地方法院,本也只是把評鑒結(jié)果當(dāng)作人事處置的“依據(jù)之一”。相關(guān)觀察和研究,可參見上海市第一中級(jí)人民法院課題組.審判績效考核與管理問題研究[J].中國應(yīng)用法學(xué),2019(3):129-130.。

第二,語法問題。這主要體現(xiàn)于第39條之規(guī)定,“法官考評委員會(huì)的組成人員為五至九人”。從語文的角度講,該條文的主語可以簡化為“組成人員”,謂語是“為”,賓語則是“五至九人”。顯然,“五至九人”并不適合作“組成人員”的賓語,能與之對應(yīng)的賓語應(yīng)該是“委員會(huì)主任、常務(wù)委員和一般委員”,或“法院領(lǐng)導(dǎo)、法官代表、專家學(xué)者代表”,等等。頗為吊詭的是,同樣是《法官法》,關(guān)于懲戒委員會(huì)、遴選委員會(huì)組成的規(guī)定就明顯更加符合語法,如該法第48條第二款關(guān)于法官懲戒委員會(huì)組成的表述就是如此,所謂“法官懲戒委員會(huì)由法官代表、其他從事法律職業(yè)的人員和有關(guān)方面代表組成,其中法官代表不少于半數(shù)”。將視野放得更寬,同樣是全國人民代表大會(huì)常委會(huì)制定或修訂的其他法案中,相關(guān)表述也均符合語法,典型者如《民事訴訟法》第39條第一款之規(guī)定,“人民法院審理第一審民事案件,由審判員、陪審員共同組成合議庭或者由審判員組成合議庭。合議庭的成員人數(shù),必須是單數(shù)”;當(dāng)然,我國臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)表述,也同樣非常規(guī)范,其“法官法”第33條第I項(xiàng)規(guī)定,“法官評鑒委員會(huì)由法官三人、檢察官一人、律師三人、學(xué)者及社會(huì)公正人士四人組成”——就法官考評委員會(huì)組成的立法表達(dá)而言,這種表述,可作范本參考。

另外,第42條第二款“考核結(jié)果作為調(diào)整法官等級(jí)、工資以及法官獎(jiǎng)懲、免職、降職、辭退的依據(jù)”中“以及”之后的“法官”二字,似屬冗余。從語法上來講,“以及”前后應(yīng)該是并列關(guān)系,并且“等級(jí)”“工資”“獎(jiǎng)懲”“免職”等也確實(shí)可以并稱,既如此,則“法官等級(jí)”四個(gè)字(請注意不是“一個(gè)詞”)中的“法官”實(shí)際上修飾的是包括“等級(jí)”在內(nèi)所有后面六個(gè)術(shù)語,因此,“法官獎(jiǎng)懲”中的“法官”就有重復(fù)、或破壞該六個(gè)術(shù)語并稱格局之嫌。對此,一種可能的處理方式是在這個(gè)六個(gè)術(shù)語前均加“法官”,但這樣又過于繁瑣。這樣一來,此處較好表述方式就只能是:“考核結(jié)果作為調(diào)整法官等級(jí)、工資以及獎(jiǎng)懲、免職、降職、辭退的依據(jù)(之一)”。

第三,邏輯問題?！斗ü俜ā返?0條規(guī)定,“對法官的考核,應(yīng)當(dāng)全面、客觀、公正,實(shí)行平時(shí)考核和年度考核相結(jié)合”,但與此同時(shí),卻只在第42條第一款中規(guī)定了“年度考核”的結(jié)果,所謂“年度考核結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個(gè)等次”,對于“平時(shí)考核”的結(jié)果卻沒有任何規(guī)定。對于這種處理,可能的解釋有:其一,平時(shí)考核只是年度考核的基礎(chǔ),而只有年度考核才具有結(jié)論意義,才可用來作為后續(xù)人事處置的基礎(chǔ),因此,沒有必要規(guī)定平時(shí)考核的結(jié)果;其二,平時(shí)考核并不重要,或者說,平時(shí)考核的結(jié)果之具體形式并不重要,因此,沒必要予以規(guī)定;其三,立法出現(xiàn)疏漏。顯然,第三種解釋亦屬于典型的有罪推定,在沒有獲得明確且充足證據(jù)之前,并不足采。這意味著,更大的可能是前述兩種解釋。然而,無論是這兩種解釋中的哪一種,其實(shí)都意味著“平時(shí)考核”根本沒有必要明確出現(xiàn)在法律條文之中(41)倒是在部分文件(如《關(guān)于開展案件質(zhì)量評估工作的指導(dǎo)意見》)中提及的“專項(xiàng)考核”“重點(diǎn)考核”等針對特定事項(xiàng)、特定層面、特定問題的考核制度,可以作為年度考核的有益補(bǔ)充,尤其是在改進(jìn)型司法評鑒中,“專項(xiàng)考核”或“重點(diǎn)考核”可以更加靈活而快捷地就當(dāng)前出現(xiàn)的突出問題、事項(xiàng)作出反應(yīng),進(jìn)而得到更快、更有效地改善。。

五、結(jié)論及立法建議

作為一部“鞏固司法體制改革成果”(42)這是最高人民法院前院長對2019年《法官法》修訂草案所作的一點(diǎn)說明、定性。詳可參見周強(qiáng).關(guān)于《中華人民共和國法官法》(修訂草案)的說明[R].北京:第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議,2017-12-22。的法律,2019年修訂之后的《法官法》,關(guān)于法官考核之規(guī)定,應(yīng)該相對比較完善才是,因?yàn)榉ü倏荚u畢竟是法官管理制度的“牛鼻子”,或至少是“牛鼻子”之核心組成部分;也因?yàn)閺倪^往的法院運(yùn)作來看,法官考評確實(shí)也是法院人事管理與服務(wù)工作的重中之重,否則,也不會(huì)頒行如此之多的相關(guān)辦法、意見。然而,前文的考核和分析卻表明,該法關(guān)于法官考評之規(guī)定,至少存在如下一系列有待完善之處:

第一,具有比較明顯的行政化、評鑒對象客體化以及“短平快”之意味,而它們分別背離了當(dāng)前司法改革“去行政化”大方向,“法官乃司法之關(guān)鍵”之基本命題,以及“高素質(zhì)法官群體系慢慢養(yǎng)成而無法速成”這一判斷,并且因而均一定程度上與《法官法》之整個(gè)立法目的“全面推進(jìn)高素質(zhì)法官隊(duì)伍建設(shè)”相抵觸;

第二,僅規(guī)定了針對法官的全面評鑒,并且僅僅規(guī)定了其中具有明顯公權(quán)評鑒、人事處置面向的評鑒,而對于個(gè)案評鑒、法院評鑒、社會(huì)化評鑒以及改進(jìn)型評鑒,則基本沒有涉及;

第三,沒有明確法官評鑒與其他既有監(jiān)督機(jī)制的關(guān)系,這可能要么導(dǎo)致法官評鑒被架空,要么導(dǎo)致法官評鑒重又陷入疊床架屋、政出多門的泥淖中,要么,同時(shí)導(dǎo)致這兩種后果;

第四,沒有明確法官評鑒的基本原則,而關(guān)于評鑒內(nèi)容的規(guī)定亦存在與其他條款的協(xié)調(diào)、片面定量評鑒意味以及可操作性差等問題,至于法官評鑒的程序以及與其他機(jī)制的銜接問題,《法官法》亦基本闕如;

第五,對法官評鑒主體、評鑒程序、評鑒結(jié)果等問題的規(guī)定過于簡陋,并且完全忽略了與其他程序的銜接問題。以評鑒主體部分為例,幾乎完全沒有涉及評鑒委員的組成,具體選拔程序——之所以是“幾乎”,是因?yàn)椤斗ü俜ā访鞔_了院長是法官考評委員會(huì)的當(dāng)然主任,但這一規(guī)定本身亦存在明顯的問題:完全忽略了在“服務(wù)改進(jìn)”型司法評鑒模式中,是否一定仍有必要硬性規(guī)定院長為委員會(huì)主任?另外,也沒有對法官考評之“輔助主體”作出規(guī)定;

第六,對法官評鑒對象的規(guī)定本身,并無大問題,但作為完整而系統(tǒng)的司法評鑒,其評鑒對象當(dāng)然還應(yīng)包括非入額司法官以及作為一個(gè)整體的法院;

第七,從立法表達(dá)、立法技術(shù)角度看,《法官法》關(guān)于法官考評之規(guī)定,還存在一些語法、邏輯問題,并且存在明顯違背立法表達(dá)同一性原則之處。

當(dāng)然,即便《法官法》關(guān)于法官評鑒之規(guī)定存在如上諸種可能的問題,只要前文關(guān)于《法官法》的這樣一點(diǎn)判斷能夠成立,那么,它整體上就仍然值得給予高度正面評價(jià),而如上種種只是具體的、技術(shù)層面的,因而也相對容易解決的“小”問題罷了,這一判斷即:由于《法官法》關(guān)于法官考評部分沒有任何準(zhǔn)用性、委任性立法條款,因此,在全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)頒布新的法律,或?qū)Α斗ü俜ā纷鞒鲂滦薷闹?《法官法》現(xiàn)有6個(gè)條文以及《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定,將是今后法官考評的唯一法律依據(jù)。為什么僅僅這一點(diǎn)就足以“壓倒”前述種種問題并進(jìn)而使《法官法》獲得整體上的正面評價(jià)?這是因?yàn)?如果這一點(diǎn)能夠得到明確,那么,如下格局的形成就具有了堅(jiān)實(shí)的邏輯起點(diǎn):從根本上破除當(dāng)前司法評鑒領(lǐng)域政出多門、疊床架屋之格局,走出當(dāng)前司法評鑒的“錢穆制度陷阱”(43)錢穆曾這樣評斷中國歷代政治之得失:“中國的政治制度,相沿日久,一天天地繁密化。一個(gè)制度出了毛病,再訂一個(gè)制度來防制(引者注,原文如此)它,于是有些卻變成了病上加病”(錢穆.中國歷代政治得失[M].北京:三聯(lián)書店,2005:157),后人把錢穆先生觀察到的這一不斷重復(fù)、用制度落實(shí)制度的制度建設(shè)現(xiàn)象名為“錢穆制度陷阱”。,進(jìn)而構(gòu)建一個(gè)更加合理、更加系統(tǒng)并因而更加有效之司法評鑒機(jī)制。

綜上,筆者建議,對我國《法官法》關(guān)于法官考評之規(guī)定,調(diào)整為如下具體內(nèi)容(44)當(dāng)然,正如前文所述,欲構(gòu)建完善、系統(tǒng)的司法評鑒制度,不僅僅涉及到《法官法》(或《檢察官法》)的修改,還涉及到《法院組織法》(或《檢察院組織法》)以及相應(yīng)配套制度(如根據(jù)本建議草案第41條、第42條中的準(zhǔn)用性規(guī)定,設(shè)計(jì)詳盡的相關(guān)具體內(nèi)容)設(shè)立。此處限于主題,擬不展開相關(guān)具體立法建議。:

第38條 為了促進(jìn)法官素質(zhì)的提升,應(yīng)當(dāng)依法開展法官評鑒工作。

對法官提出審判工作建議的,是改進(jìn)型評鑒;對人民法院人事安排提出工作建議的,是處置型評鑒。應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)開展改進(jìn)型評鑒。

提倡通過田野調(diào)查、大數(shù)據(jù)采集與分析等方式進(jìn)行司法評鑒。

第39條 開展法官評鑒工作,應(yīng)當(dāng)以全面評鑒為基礎(chǔ),以個(gè)案評鑒、專項(xiàng)評鑒為輔助。

開展法官全面評鑒工作,周期為每一自然年度一次。

人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或人民法院認(rèn)為必要時(shí),應(yīng)當(dāng)開展個(gè)案評鑒、專項(xiàng)評鑒(45)可以看到,按照本文的建議,司法評鑒從不同的角度可以作出不同劃分:從評鑒內(nèi)容涉及面角度看,可以分為全面評鑒、個(gè)案評鑒、專項(xiàng)評鑒;從評鑒對象角度看,可以分為法院評鑒與法官評鑒;從評鑒主體角度看,可以分為公權(quán)評鑒與社會(huì)化評鑒。所有這些共同構(gòu)成一個(gè)完整且體系化的法院系統(tǒng)之司法評鑒機(jī)制。。

第40條 開展法官評鑒工作應(yīng)當(dāng)尊重司法規(guī)律,尊重法官依法獨(dú)立行使審判權(quán),尊重法官在司法評鑒過程中的主體地位,遵循獨(dú)立、全面、公正的原則。

第41條 人民法院設(shè)立法官評鑒委員會(huì),負(fù)責(zé)對本院院長以外所有法官的評鑒工作。

各人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)設(shè)立司法評核委員會(huì),負(fù)責(zé)對本級(jí)人民法院院長的評鑒工作。對地方各級(jí)人民法院院長的評鑒,應(yīng)當(dāng)征求上一級(jí)人民法院院長的意見。

各人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)與人民法院評鑒委員會(huì)的組織辦法,由有關(guān)部門另行規(guī)定。

第42條 法官評鑒的具體內(nèi)容,由有關(guān)部門根據(jù)評鑒目的以及評鑒對象具體情況等分別設(shè)置。

第43條 評鑒委員會(huì)開展法官評鑒工作時(shí),有權(quán)調(diào)查相關(guān)事實(shí),有關(guān)部門和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合。

評鑒結(jié)論的得出,應(yīng)當(dāng)由評鑒委員會(huì)過半數(shù)以上委員通過。評鑒結(jié)論中應(yīng)當(dāng)載明異議意見。

第44條 評鑒工作結(jié)束時(shí),評鑒委員會(huì)應(yīng)當(dāng)制作兩份評鑒結(jié)論書。其中一份歸入法官司法檔案(46)當(dāng)然,與之“配套”,還應(yīng)在《法官法》第五章“法官的管理”新添如下一條內(nèi)容,“各級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)為每一位法官建立司法檔案。司法檔案應(yīng)當(dāng)載明法官入職以來的職業(yè)履歷、業(yè)績表現(xiàn)等各項(xiàng)內(nèi)容”。,另一份應(yīng)當(dāng)于評鑒工作結(jié)束后15日內(nèi)送達(dá)本人。

改進(jìn)型評鑒結(jié)論書應(yīng)當(dāng)載明發(fā)現(xiàn)的問題、原因分析及完善建議等內(nèi)容。改進(jìn)性司法評鑒結(jié)論,應(yīng)當(dāng)公開。

處置型評鑒結(jié)論書應(yīng)當(dāng)載明評鑒結(jié)果及主要依據(jù)等內(nèi)容。評鑒結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個(gè)等級(jí),是調(diào)整法官等級(jí)、工資以及獎(jiǎng)懲、免職、降職、辭退的依據(jù)之一。處置型評鑒結(jié)論,經(jīng)本人申請,應(yīng)當(dāng)公開。

第45條 被評鑒法官對處置型評鑒不稱職結(jié)論有異議的,可以申請人民法院法官評鑒委員會(huì)作出進(jìn)一步說明,也可以申請上一級(jí)人民法院法官評鑒委員會(huì)進(jìn)行復(fù)核;人民法院院長對處置型評鑒不稱職結(jié)論有異議的,可以申請作出該評鑒結(jié)論的司法評核委員會(huì)作出說明或進(jìn)行復(fù)核。

第45條施行處置型評鑒的,評鑒委員會(huì)應(yīng)當(dāng)制作評鑒建議書,并及時(shí)送達(dá)有關(guān)部門。評鑒建議書應(yīng)當(dāng)載明評鑒結(jié)論、主要理由以及具體的人事建議等內(nèi)容。

有關(guān)部門對評鑒建議書提出疑問的,評鑒委員會(huì)應(yīng)當(dāng)作出解釋和說明。