張曉峰,莊 瑋

(安徽開放大學(xué) 法律系,安徽 合肥 230022)

在黨的二十大提出的農(nóng)業(yè)強國戰(zhàn)略與黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略疊加實施下,我國正加速由農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強國跨越,但全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的進(jìn)程離不開良法善治的護(hù)航。在依法治國的背景下,任何涉農(nóng)問題既需要置于法治環(huán)境中解決,也需要法治的保障。法治的完整內(nèi)涵和要求包括立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等。其中,執(zhí)法和司法是兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。執(zhí)法與司法雖然都是執(zhí)行法律,卻在執(zhí)行模式上有明顯區(qū)別[1]298。針對由來已久的各種坑農(nóng)、害農(nóng)的違法犯罪案件,以及近年來突顯的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題,需要執(zhí)法和司法快速銜接、依法對接,穩(wěn)、準(zhǔn)、狠地打擊各種涉農(nóng)違法犯罪行為,二者銜接機制運行的好壞直接影響到公平與效率[2]。本文所指的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法銜接,主要針對涉農(nóng)行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的犯罪線索移送、行政執(zhí)法行為對后續(xù)涉農(nóng)犯罪案件司法程序的影響和效力,以及執(zhí)法和司法互認(rèn)與對接等法治機制。

一、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的法理詮釋

(一)節(jié)約執(zhí)法和司法資源

執(zhí)法和司法資源是確保嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法的基本保證。不論是執(zhí)法資源,還是司法資源,均由人力資源、財力資源和物力資源構(gòu)成。其中,人力資源是關(guān)鍵性構(gòu)成要素,包括執(zhí)法人力資源和司法人力資源。執(zhí)法和司法的財力、物力資源包括行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)辦理案件所需的各種辦公物品以及辦公經(jīng)費等。

行政執(zhí)法人員和司法工作人員需要通過國家和地方公務(wù)員考試,并依法取得相應(yīng)法律資格,其準(zhǔn)入難度不言而喻。入職后的工資福利待遇以及醫(yī)療、養(yǎng)老等均由國家負(fù)擔(dān),在幾乎“國家全包”的體制下,受國家財政能力限制,行政執(zhí)法人員和司法人員不可能隨意配置,要受嚴(yán)格的編制限制。在基層農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)中,專職執(zhí)法人員的數(shù)量極其有限,多數(shù)是同一機關(guān)的其他相關(guān)人員兼職。在農(nóng)村地區(qū),受自然環(huán)境限制,執(zhí)法轄區(qū)范圍廣,交通相對不便,執(zhí)法資源呈現(xiàn)供不應(yīng)求的狀況。為此,對執(zhí)法人員高效利用的現(xiàn)實需求較為迫切。對于司法人員來說,更是一種供不應(yīng)求的緊缺資源,“案多人少”早已成為一種司法資源告急的表象。人員不足、案件漸多、交通不便、面廣點多等諸多現(xiàn)狀,決定了執(zhí)法和司法資源不僅需要高效利用,更要避免重復(fù)利用,這就要求農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法和刑事司法在一些案件信息和資源上實現(xiàn)共享。執(zhí)法行為及其相應(yīng)的行政性處理或處罰決定對于刑事司法具有一定的可利用性,刑事司法可依法予以認(rèn)同,實現(xiàn)執(zhí)法和司法的銜接與互認(rèn),避免刑事司法重復(fù)行政執(zhí)法機關(guān)的相關(guān)法律行為,如取證行為等,以實現(xiàn)有限行政執(zhí)法和司法資源的節(jié)約利用與高效利用。

(二)提高司法效率

在刑事司法領(lǐng)域,“遲來的正義非正義”思想深入人心,并日益固化為一種司法理念。不論是城市居民,還是鄉(xiāng)村百姓,人們對公正、高效的司法目標(biāo)的追求愈發(fā)強烈,一旦涉訴,司法機關(guān)均需快速作出處理,回應(yīng)涉案當(dāng)事人對司法的終極性、公正性、快速性訴求。正如習(xí)近平總書記指出的:“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義的要求,以此為目標(biāo)來改進(jìn)司法機關(guān)的工作。”[3]從立法層面上,我國《刑事訴訟法》第二條規(guī)定:“中華人民共和國刑事訴訟法的任務(wù),是保證準(zhǔn)確、及時地查明犯罪事實,正確應(yīng)用法律,懲罰犯罪分子。”故此,刑事司法在確保公正的前提下,應(yīng)當(dāng)講究效率,力求高效。

行政執(zhí)法與刑事司法是兩種不同的法律行為,兩者法律關(guān)系主體、法律程序以及所依據(jù)的法律完全不同。前者的法律執(zhí)行主體是行政主體,屬于各級人民政府的職能部門或者有執(zhí)法權(quán)的直屬部門,或者法律、法規(guī)授權(quán)的具有行政執(zhí)法權(quán)的主體;后者的法律適用主體是人民法院、人民檢察院以及其他行使刑事訴訟職能的主體,如公安機關(guān)、中國海警局等,即最廣義的刑事司法機關(guān)。行政執(zhí)法所依據(jù)的法律主要是行政法律、法規(guī),而刑事司法所依據(jù)的法律主要是刑法和刑事訴訟法。行政執(zhí)法和刑事司法的這些根本性區(qū)別決定了行政執(zhí)法和刑事司法是兩種完全不同的法治活動,不能相互替代,更不能越位。但這并不意味著行政執(zhí)法和刑事司法沒有法治上的契合點。例如,行政執(zhí)法機關(guān)已經(jīng)掌握的犯罪線索和相關(guān)證據(jù)依法移送給刑事司法機關(guān),刑事司法機關(guān)就無需重復(fù)相關(guān)證據(jù)的調(diào)查取證工作。又如,行政執(zhí)法機關(guān)將犯罪嫌疑人、被告人的涉案信息與司法機關(guān)分享,將會縮短刑事司法機關(guān)的辦案周期,提高刑事司法效率。農(nóng)村較為復(fù)雜的居住和交通環(huán)境,以及當(dāng)事人法治意識和證據(jù)意識不強等特殊性,決定了刑事司法要做到高效并非易事,刑事司法機關(guān)孤軍奮戰(zhàn)、單槍匹馬地查處案件,不僅會消耗更多的司法資源,而且還會降低司法效率。如果在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法之間構(gòu)建無縫對接的銜接機制,無疑會提高司法效率。尤其是在基層法院司法資源有限的困境下,更需要從人力資源和程序簡化兩個維度提升訴訟效率,以應(yīng)對法院所面對的“案多人少”的問題[4]。

(三)維護(hù)法制統(tǒng)一

法制統(tǒng)一是我國憲法的基本原則之一。雖然執(zhí)法和司法是兩種不同的法治活動,但置于國家法律體系和統(tǒng)一憲法制度的法治環(huán)境中,執(zhí)法和司法并非彼此絕緣,二者之間需要在分工的基礎(chǔ)上相互配合、相互制約,以維護(hù)法制統(tǒng)一,力求在實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接域?qū)Ψ缸锏膹椥灾卫砘A(chǔ)上,保證該制度域不脫離憲法控制[5]。對于農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)而言,應(yīng)將掌握的各種刑事司法所需要的信息和涉案當(dāng)事人依法移送給司法機關(guān)。對于刑事司法機關(guān)而言,行政機關(guān)移送的涉案材料應(yīng)予依法采納,并對涉案當(dāng)事人依法采取強制措施。這種互通互認(rèn)既是法治活動的內(nèi)在銜接,更是維護(hù)法制統(tǒng)一性的應(yīng)然要求。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法的統(tǒng)一性既包括法律認(rèn)知的統(tǒng)一,還包括法治信息資源的統(tǒng)一,其中最重要的是法律認(rèn)知的統(tǒng)一。行政執(zhí)法人員與刑事司法人員同屬法律人,對于行為的法律評價,在認(rèn)知上應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的或者一致的。例如,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員在查處假冒農(nóng)藥案件中,認(rèn)為行為人的行為構(gòu)成犯罪,依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的,應(yīng)主動移送公安機關(guān)。而公安機關(guān)偵查人員就該案件是否構(gòu)成犯罪的法律評價,理應(yīng)與農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員一致或者趨同,這種認(rèn)同并非盲目或感情上的隨從,而是依法認(rèn)同,也即法律認(rèn)知的統(tǒng)一。

誠然,不同法治主體相同的法律認(rèn)知需要以法律職業(yè)共同體為平臺,法律職業(yè)共同體是否健全是衡量一個國家法治水平的重要標(biāo)準(zhǔn)[6]。在我國,法律職業(yè)共同體的構(gòu)建已經(jīng)有了現(xiàn)實基礎(chǔ),該基礎(chǔ)就是2018年國家統(tǒng)一法律執(zhí)業(yè)資格考試制度的實施。按照該項制度的要求,初任法官、檢察官,以及律師、公證員和從事行政處罰審核與復(fù)議的行政執(zhí)法人員必須參加國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試,以獲得同質(zhì)化、無差別的國家法律職業(yè)資格證書。因此,統(tǒng)一法律職業(yè)準(zhǔn)入制度為統(tǒng)一法律認(rèn)知提供了制度保證,為架構(gòu)法律職業(yè)共同體平臺,維護(hù)國家法制統(tǒng)一性奠定了基礎(chǔ)。

二、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接點

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法相互間的銜接應(yīng)具有法律依據(jù)或者不違反法律的基本原則,二者的銜接點主要包括以下幾方面:

(一)管轄

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法和刑事司法都有各自管轄的規(guī)定,二者的銜接點涉及三個方面的問題。首先,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)需要通過案件性質(zhì)判斷案件管轄歸屬,并確定是否需要將案件線索移送刑事司法機關(guān)。其次,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)對于涉及刑事司法機關(guān)管轄的案件,如何進(jìn)行案件移送。從案件性質(zhì)的角度看,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法所查處的案件屬于涉農(nóng)領(lǐng)域的行政違法案件,而刑事司法機關(guān)所管轄的案件屬于犯罪案件,即刑事案件。犯罪是一種情節(jié)嚴(yán)重的違法,按照法律規(guī)定需要追究刑事責(zé)任,屬于廣義的違法,表象上較難區(qū)分。為穩(wěn)妥起見,案發(fā)之初一般由農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)先啟動查處程序,對案件進(jìn)行管轄。最后,從時間邏輯上,犯罪都是從違法升級的,是否構(gòu)成犯罪,需要從違法的徑路以及具體情節(jié)的危害性程度加以判斷。為此,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)是管轄的先頭兵,但不意味著其一管到底。當(dāng)發(fā)現(xiàn)行為人的行為構(gòu)成犯罪時,應(yīng)當(dāng)依法移送刑事司法機關(guān),除職務(wù)犯罪外,一般移送給有管轄權(quán)的公安機關(guān),這就涉及到農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問題,移送時間、移送方式、受理方式、處理結(jié)果等銜接機制需要法治化。

我國現(xiàn)行立法并未就包括農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法在內(nèi)的所有行政執(zhí)法與刑事司法如何進(jìn)行管轄銜接作出具體規(guī)定,現(xiàn)行規(guī)定過于粗略和抽象。在鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)強國的語境中,需要通過理論研究和實踐探索,設(shè)計出法治化、精細(xì)化的銜接機制。我國《刑法》規(guī)定了徇私舞弊不移交刑事案件罪,該罪是專門針對行政執(zhí)法人員規(guī)定的一種職務(wù)犯罪,從立法目的上,就是懲罰行政管轄中發(fā)現(xiàn)案件涉及刑事管轄而故意不移送且情節(jié)嚴(yán)重的行政執(zhí)法主體,以防范以罰代刑、越位管轄。按照《刑法》第四百零二條的規(guī)定,行政執(zhí)法人員違反管轄制度,該移送刑事司法機關(guān)而故意不移交的,輕者可以判處三年以下有期徒刑或者拘役;造成嚴(yán)重后果的,處三年以上七年以下有期徒刑①。當(dāng)然,對于涉農(nóng)行政執(zhí)法機關(guān)移送管轄,而公安機關(guān)不予立案管轄的,按照《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定,移送機關(guān)有權(quán)向不予立案的公安機關(guān)要求復(fù)議。

需要說明的是,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)在查處行政案件時如果發(fā)現(xiàn)國家公職人員瀆職犯罪,應(yīng)當(dāng)按照《監(jiān)察法》將犯罪線索移送監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查。由于監(jiān)察機關(guān)不屬于刑事司法機關(guān),其對職務(wù)犯罪案件的調(diào)查行為不屬于刑事司法行為,因此,本文所探討的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接不含瀆職犯罪。

(二)證據(jù)

證據(jù)是發(fā)現(xiàn)和還原案件真相的手段,不論農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān),還是刑事司法機關(guān),對違法犯罪案件的查處程序以及處理結(jié)果都必須以證據(jù)為依據(jù)。凡是證明案件真實情況的一切材料都是證據(jù),但是,只有具備可采性的證據(jù)才能作為定案根據(jù)。具有可采性的證據(jù)材料,必須同時具有客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性,簡稱證據(jù)“三性”。證據(jù)“三性”通常會因主觀、客觀因素而受到影響。如果農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)在查處行政案件時,按照行政法關(guān)于證據(jù)制度的相關(guān)規(guī)定,已經(jīng)先行收集并固定涉案證據(jù),后因案件性質(zhì)轉(zhuǎn)化為刑事案件,依法移送給具有管轄權(quán)的公安機關(guān)時,就會涉及證據(jù)的移交、認(rèn)可等銜接問題。證據(jù)移送是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法雙向銜接的前提及其順利運行的基礎(chǔ)保障[7]168。

行政執(zhí)法和刑事司法實踐中,一些當(dāng)事人為了規(guī)避法律責(zé)任,在實施違法犯罪行為的前、中、后期,故意毀滅、偽造證據(jù),或者串供、干擾證人作證,再加上時過境遷,不僅會加大證據(jù)收集的難度,同時也會造成已經(jīng)收集的證據(jù)內(nèi)容發(fā)生變化。對于先行查處行政違法犯罪案件的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)而言,其應(yīng)當(dāng)及時收集各種證據(jù)并依法加以固定。在認(rèn)定行為人構(gòu)成犯罪時,將會涉及兩個方面的證據(jù)銜接問題:一是部分證據(jù)的認(rèn)同,即行政證據(jù)直接轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù);二是部分證據(jù)僅供參考,并依法重新收集,即行政證據(jù)不得直接轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)。就第一種情形而言,主要是針對實物類證據(jù),即包括物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、勘察筆錄等。實物類證據(jù)具有很強的客觀性,一般不受時間以及辦案主體等因素的影響,因此,為了節(jié)約司法資源,提高司法效率,刑事司法機關(guān)可以直接予以確認(rèn),無需重復(fù)收集。對于第二種情況,刑事司法機關(guān)不予直接采納為刑事證據(jù),這些證據(jù)屬于言詞類證據(jù),言詞證據(jù)具有較強的主觀性、易變性。同時,在行政執(zhí)法取證過程中還可能存在逼供、誘供等非法取證情形,證據(jù)材料容易喪失合法性,刑事司法機關(guān)一般應(yīng)重新收集。為此,在證據(jù)環(huán)節(jié),農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制需要規(guī)范設(shè)計,以確保刑事司法的公正性,防范冤假錯案的發(fā)生,正如有學(xué)者所言:“如果證據(jù)雙向移送制度不明晰,那么行刑雙向銜接機制就會逐步被空置化?！盵8]

(三)執(zhí)行

在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接中,執(zhí)行程序上的銜接是執(zhí)法和司法互動互助的重要契合點。這里所指的執(zhí)行系刑事司法中的執(zhí)行,而需要銜接的執(zhí)行又包括司法過程中的銜接和司法結(jié)果的銜接。過程性的執(zhí)行銜接主要包括各種刑事強制措施以及偵查、起訴和審判等訴訟中的執(zhí)行。例如,公安機關(guān)按照行政案件對聚眾哄搶農(nóng)作物的違法人員予以行政拘留后,發(fā)現(xiàn)行為人的行為構(gòu)成聚眾哄搶財物罪,需要采取刑事拘留或者逮捕等強制措施,就需要公安機關(guān)行政處罰部門與刑事偵查部門之間的銜接,前者對后者執(zhí)行刑事拘留應(yīng)予協(xié)助執(zhí)行。在對涉案財物查封、扣押、凍結(jié)措施適用上,如果農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)按照行政法的規(guī)定已經(jīng)先行采取查封、扣押、凍結(jié),案件轉(zhuǎn)化為刑事案件后,刑事司法機關(guān)按照刑事訴訟法的規(guī)定需要采取查封、扣押、凍結(jié)時,應(yīng)當(dāng)及時與行政執(zhí)法機關(guān)協(xié)商,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)解封、解凍、解扣與刑事司法機關(guān)續(xù)封、續(xù)凍、續(xù)扣的無縫對接。

(四)相關(guān)法律文書

本文所針對的法律文書既包括農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)和刑事司法機關(guān)辦案過程中采取的各種程序性執(zhí)法、司法措施作出的決定文書,也包括農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法和刑事司法的結(jié)果性法律文書,如行政處罰決定書、判決書、裁定書等。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)將執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的犯罪案件移送刑事司法機關(guān)時,相關(guān)法律文書的隨案移送,可以為刑事司法機關(guān)采取刑事強制措施提供指向,也可以為刑事司法機關(guān)采納行政證據(jù)提供依據(jù),同時也是人民法院作出判決的依據(jù)之一。例如,生效的行政處罰決定書含有罰款內(nèi)容,該決定書可以作為人民法院判決抵繳罰金的依據(jù)。又如,人民法院的刑事判決書如果含有建議農(nóng)業(yè)行政機關(guān)予以行政處罰的,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)以該判決書為依據(jù),依法對相關(guān)主體予以行政處罰。

三、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的構(gòu)想

早在2001年,國務(wù)院就制定了《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》,經(jīng)過十年的實踐,2011年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國務(wù)院法制辦公室等八部門共同制定的《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》。但是,這兩部規(guī)范文件不僅規(guī)定較為抽象,而且也無法體現(xiàn)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法和刑事司法之“農(nóng)”字特色,對于鄉(xiāng)村振興背景下的法治缺乏針對性和專業(yè)性。不過,關(guān)于執(zhí)法與司法銜接工作的開展和落實,為農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的法治化奠定了基礎(chǔ),提供了借鑒[9]。在實施鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)強國戰(zhàn)略的新時代,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的圖景構(gòu)想如下:

(一)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的移送

1.犯罪線索的移送

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)在辦理涉農(nóng)行政違法案件時,應(yīng)當(dāng)及時將犯罪線索移送有管轄權(quán)的刑事偵查機關(guān),同時,還應(yīng)當(dāng)抄送偵查機關(guān)所在地的同級人民檢察院,這就要求行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)該在梳理案情之后,采用修正程序繼續(xù)移送刑事司法機關(guān),而非“以罰代刑”[10]。關(guān)于犯罪線索的判斷,需要注意兩個刑法評價問題:一是追訴標(biāo)準(zhǔn),二是追訴時效。追訴標(biāo)準(zhǔn)也稱刑事立案標(biāo)準(zhǔn),涉農(nóng)行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法時應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)刑法以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定,作出準(zhǔn)確的判斷,否則,會造成無效移送,即刑事司法機關(guān)依法作出不予立案、不起訴決定或者判決無罪。在此情形下,行政執(zhí)法和刑事司法資源就會造成不必要的耗費。例如,對于生產(chǎn)、銷售偽劣種子罪的判斷,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)對行為人銷售數(shù)額是否達(dá)到五萬元以上的評估,應(yīng)當(dāng)按照行為人實際銷售額,而不能預(yù)估或者按照實際入賬金額計算,避免誤判或者誤差。對于追訴時效的判斷,需要結(jié)合涉農(nóng)犯罪具有流動性、連續(xù)性等特點,認(rèn)定追訴時效,要將重點放在最后一處、最后一次違法犯罪的證據(jù)收集上。如果認(rèn)定出現(xiàn)錯誤,同樣會造成執(zhí)法和司法資源的浪費。

2.證據(jù)的移送

認(rèn)定違法和犯罪,證據(jù)是關(guān)鍵性判決標(biāo)準(zhǔn)。實踐中,一些行政執(zhí)法人員認(rèn)為只要有案件線索,就應(yīng)移送公安機關(guān)處理,忽視證據(jù)的及時收集和固定,導(dǎo)致移送案件質(zhì)量不高,影響了公安機關(guān)的立案[11]。因此,移送犯罪線索的同時,應(yīng)當(dāng)及時收集和固定證據(jù)。由于農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法在先,刑事司法在后,二者的重要銜接點是證據(jù),而且按照最佳證據(jù)規(guī)則,針對同一事由,行政案件和刑事案件的證據(jù)通常是共用同一證據(jù),不具有可復(fù)制性。為此,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)先行收集的相關(guān)證據(jù),除特殊情形外,應(yīng)當(dāng)全部移送刑事司法機關(guān)。其中的書證、物證、電子數(shù)據(jù)和視聽資料,經(jīng)審查無異,刑事司法機關(guān)可直接將其作為刑事證據(jù)使用,無需再重新收集。例如,行政執(zhí)法機關(guān)依法查封、扣押、凍結(jié)的假冒偽劣農(nóng)藥、肥料和種子,應(yīng)當(dāng)將這些原始證據(jù)移送給刑事司法機關(guān),作為刑事案件定罪量刑的依據(jù)。對于實物證據(jù)中容易腐爛變質(zhì)或者不宜長時間保管的,應(yīng)當(dāng)及時采取證據(jù)保全措施,將相應(yīng)的證據(jù)保全資料移送給司法機關(guān)。例如,破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪、故意毀壞財物罪、銷售假種子罪、違法捕撈水產(chǎn)品罪等涉農(nóng)犯罪,其證據(jù)屬于易變質(zhì)或者時過境遷后無法估量、鑒定的莊稼或者農(nóng)作物、水產(chǎn)品等,需要農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)及時錄像、拍照,并制作好筆錄、清單等。對于需要鑒定的涉農(nóng)物品,相關(guān)鑒定機構(gòu)應(yīng)盡量選擇具備良好資質(zhì)而且資歷深厚的鑒定人進(jìn)行鑒定,這樣既能確保鑒定意見的權(quán)威性,也可以提高司法機關(guān)對鑒定意見的采用率。

《刑事訴訟法》第五十四條第二款的規(guī)定:“行政機關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料,在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用?！笨梢?物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)四種法定證據(jù)可以直接轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)。由于法律條文用了“等”的表述,這就意味著像鑒定意見這種具有科技含量的特殊證據(jù),并非理所當(dāng)然可以直接轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù),但立法也沒有絕對排除。對這種專業(yè)性很強的鑒定,只要鑒定程序嚴(yán)格、規(guī)范,鑒定人員具有權(quán)威的鑒定資質(zhì),再加上鑒定對象具有易變性,刑事司法機關(guān)后續(xù)重新鑒定既無必要,也會降低證據(jù)的證明力。當(dāng)然,針對作為言詞類證據(jù)的鑒定意見能否直接作為刑事證據(jù)使用問題,《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第六十三條②和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第六十四條第二款③均明確規(guī)定可以直接使用,這一規(guī)定與《刑事訴訟法》第五十四條第二款和《最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國刑事訴訟法的解釋》第七十五條④的規(guī)定并不一致。對此,有學(xué)者認(rèn)為,最高人民檢察院和公安部的相關(guān)規(guī)定,在未經(jīng)實踐檢驗的情況下就匆忙出臺與立法不一致的具體操作標(biāo)準(zhǔn),與《刑事訴訟法》的立法目的相悖[12],這一點的確值得商榷。因此,為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法在證據(jù)移送環(huán)節(jié)的銜接,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)組織鑒定應(yīng)當(dāng)科學(xué)、規(guī)范,并參考《刑事訴訟法》關(guān)于證據(jù)收集的規(guī)則,這樣有助于提高行政證據(jù)向刑事證據(jù)的轉(zhuǎn)化率。

雖然農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法中收集的證人證言、當(dāng)事人陳述等言詞證據(jù)依法不能轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù),需要刑事司法機關(guān)重新收集,但是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)收集的這些言詞證據(jù)的副本以及收集證據(jù)時的錄音錄像資料等隨案移送,有助于刑事司法機關(guān)確定詢問證人、被害人以及訊問犯罪嫌疑人、被告人的重點和方向,并確認(rèn)這些訴訟參與人特別是犯罪嫌疑人、被告人認(rèn)罪態(tài)度前后有無變化,可將其悔罪態(tài)度和悔罪表現(xiàn)作為是否從寬處罰的考慮因素。

3.附屬材料的移送

根據(jù)《刑事訴訟法》關(guān)于立案偵查、審查起訴和刑事審判的需要,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)在向有管轄權(quán)的公安機關(guān)移送有關(guān)犯罪線索或證據(jù)時,應(yīng)當(dāng)另行附有下列材料:

一是涉農(nóng)犯罪移送決定書。該決定書由辦理涉農(nóng)行政案件的行政執(zhí)法機關(guān)制作,其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)寫明移送機關(guān)的規(guī)范完整名稱(以法人登記機關(guān)確認(rèn)的名稱為準(zhǔn))、可能構(gòu)成犯罪的罪名、行政案件承辦人及其單位住址和聯(lián)系方式,并在決定書上加蓋移送單位公章以及移送時間。

二是涉農(nóng)犯罪認(rèn)定意見書。該認(rèn)定書主要根據(jù)犯罪的構(gòu)成要件,并依據(jù)《刑法》和《刑事訴訟法》的規(guī)定進(jìn)行制作,意見書應(yīng)當(dāng)載明行政違法人員、涉嫌犯罪的主觀和客觀事實、相關(guān)證據(jù)、需要刑事立案的材料來源以及建議刑事立案等信息資料。

三是涉農(nóng)犯罪物品清單或者筆錄。行政執(zhí)法收集的物證依法可以直接作為刑事證據(jù),應(yīng)當(dāng)移送刑事司法機關(guān)。除此之外,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)還應(yīng)當(dāng)對查封、扣押、凍結(jié)的各種物證制作清單,注明涉案物品名稱、種類、數(shù)量、收集地點、收集人員、見證人員、收集時間等信息,并將這些清單或者筆錄移送刑事司法機關(guān)。

四是行政處罰決定書。如果農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)對涉案主體先行予以行政處罰,依法應(yīng)當(dāng)將行政處罰法律文書副本或者復(fù)印件隨案移送給刑事司法機關(guān)。這些法律文書是刑事司法機關(guān)對犯罪嫌疑人采取強制措施和刑罰裁判及其執(zhí)行的重要參考或依據(jù)。

(二)刑事司法機關(guān)對農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)移送案件的審查

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)并非刑事司法機關(guān),即便同是某一公安機關(guān),但其角色和具體承辦機構(gòu)并非相同。這就意味著農(nóng)業(yè)行政機關(guān)認(rèn)為犯罪的,刑事司法機關(guān)并非直接認(rèn)同并啟動立案偵查程序,依法仍需要進(jìn)行立案前的審查和調(diào)查核實,如果決定刑事立案,意味著農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接成功。

根據(jù)《刑事訴訟法》關(guān)于管轄制度的規(guī)定,與農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)進(jìn)行銜接的一般是公安機關(guān),公安機關(guān)接受農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)移送犯罪線索、證據(jù)以及相關(guān)材料后,應(yīng)及時進(jìn)行審查。審查方式是書面審查與相關(guān)調(diào)查相結(jié)合。書面審查主要是對農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)移送的各種書面材料進(jìn)行閱讀,了解案情,重點審查證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性與合法性,以此判斷行為人的行為是否構(gòu)成犯罪。如果認(rèn)為農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)移送材料不完整的,可以商請補充移送。書面審查的同時,公安機關(guān)可以依據(jù)《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》,依法通過查詢、詢問、鑒定、勘驗、調(diào)取證據(jù)等不限制人身自由和財產(chǎn)的措施,確認(rèn)涉案主體的行為是否構(gòu)成犯罪。

接受移送的公安機關(guān)通過審查,應(yīng)當(dāng)依不同情形作出相應(yīng)的決定:符合追訴標(biāo)準(zhǔn),歸自己管轄的,應(yīng)當(dāng)作出立案決定,并將立案決定書副本送達(dá)移送的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān);符合追訴標(biāo)準(zhǔn),但不歸自己管轄的,依法移送有管轄權(quán)的公安機關(guān),并書面通知移送案件的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān);不符合追訴標(biāo)準(zhǔn),或者不歸公安機關(guān)管轄的,應(yīng)當(dāng)將材料退回移送的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān);歸其他機關(guān)管轄的,移送有管轄權(quán)的其他機關(guān)。

(三)刑事司法機關(guān)在刑事訴訟中發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)行政違法案件的移送

刑事司法機關(guān)在立案、偵查、起訴和審判中認(rèn)為犯罪嫌疑人、被告人的行為不構(gòu)成犯罪,但違反相關(guān)行政法律、法規(guī)的,應(yīng)當(dāng)依法將違法線索移送給有管轄權(quán)的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)依法查處。移送時應(yīng)當(dāng)制作行政處罰建議書,相關(guān)證據(jù)材料隨案移送,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)接受時應(yīng)出具受理手續(xù),并進(jìn)行登記。受理后應(yīng)當(dāng)及時審查,以決定是否行政立案,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)作出立案或不立案的,應(yīng)當(dāng)將決定書通知移送的刑事司法機關(guān),并抄送同級人民檢察院。如果接受移送的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)經(jīng)審查,認(rèn)為存在違法需要查處,但依法不屬于自己管轄的,應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的機關(guān),并通知移送的刑事司法機關(guān),或者將案件材料退回移送的刑事司法機關(guān),并說明理由和法律依據(jù)。

(四)相互協(xié)助與相互認(rèn)定

行政執(zhí)法和刑事司法的辦案條件和辦案主體權(quán)力不同,決定了彼此在銜接的過程中需要對方予以一定的協(xié)助。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)立案查處行政違法案件時,如果認(rèn)為行為人的行為構(gòu)成犯罪,在尚未移交公安機關(guān)之前,發(fā)現(xiàn)涉案人員有逃跑、自殺或者毀滅、偽造證據(jù)等可能的,應(yīng)及時商請公安機關(guān)提前介入并依法采取相應(yīng)的強制措施,或者采取扭送手段直接移送公安機關(guān)。公安機關(guān)刑事立案后,如果需要進(jìn)行重新鑒定或者重新勘驗的,可以商請農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)協(xié)助參與。例如,公安機關(guān)偵查生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥、獸藥、化肥、種子罪等刑事案件,如果商請農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)協(xié)調(diào)聯(lián)系相關(guān)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域鑒定機構(gòu)或者檢驗檢測機構(gòu),農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助等。

除了相互協(xié)助,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法和刑事司法銜接還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在彼此間決定或裁判的認(rèn)定與執(zhí)行上。一方面,人民法院判決中包含禁止令的,或者司法建議農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)予以涉案主體行政處罰的,判決生效后,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)依法應(yīng)當(dāng)作出暫扣或者吊銷許可證,或者禁止從事涉農(nóng)經(jīng)營性活動等決定。另一方面,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)的相關(guān)處罰決定應(yīng)當(dāng)?shù)玫叫淌滤痉C關(guān)的認(rèn)可,并在人民法院的判決中體現(xiàn)。具體而言,公安機關(guān)如果以農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)的身份對農(nóng)業(yè)違法行為(如破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施等)給予行政拘留的,人民法院在針對同一主體、同一事由的被告人判處刑罰時,行政拘留的期限應(yīng)依法予以折抵刑期。另外,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)按照行政案件予以罰款的處罰,人民法院在針對同一主體、同一事由的被告人判處罰金時,應(yīng)當(dāng)扣除罰款部分的金額。

(五)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的檢察監(jiān)督

人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān),不論行政執(zhí)法還是刑事司法,人民檢察院有職權(quán)也有職責(zé)對其進(jìn)行監(jiān)督,而且《刑事訴訟法》還明確規(guī)定了“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督”的原則。檢察監(jiān)督貫穿于刑事訴訟立案、偵查、起訴、審判和執(zhí)行的各個階段。就農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接,檢察監(jiān)督主要是立案監(jiān)督,包括對公安機關(guān)該立案而不立案以及不該立案而立案的監(jiān)督。

人民檢察院對農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)移送案件的監(jiān)督包括三個環(huán)節(jié):一是該移送而不移送的監(jiān)督。人民檢察院在依法履行職責(zé)的過程中發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)對涉嫌犯罪的案件,該移送公安機關(guān)而不移送,或者以罰代刑的,有權(quán)派員進(jìn)行調(diào)查,查清后認(rèn)為需要追究相關(guān)法律責(zé)任的,依法移送監(jiān)察機關(guān)依法處理,同時,依法要求農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)將犯罪線索或者證據(jù)移送公安機關(guān)。二是移送環(huán)節(jié)的監(jiān)督。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)將犯罪案件線索以及相關(guān)材料移送公安機關(guān)時,應(yīng)當(dāng)同時抄送同級人民檢察院,為人民檢察院后續(xù)監(jiān)督提供依據(jù)。三是公安機關(guān)立案環(huán)節(jié)的監(jiān)督。公安機關(guān)對于農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)移送的案件,不論是否作出立案的決定,都應(yīng)當(dāng)同時抄送人民檢察院。對于公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查而沒有立案偵查的,人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行立案監(jiān)督。就目前的立法和司法現(xiàn)狀,檢察監(jiān)督存在微觀機制不健全、監(jiān)督力度不到位等問題較為突出。針對農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)是否移送、公安機關(guān)是否刑事立案的檢察監(jiān)督乏力現(xiàn)狀,應(yīng)當(dāng)健全執(zhí)法與司法銜接中的檢察監(jiān)督制度體系,在人民檢察院內(nèi)部確立專門機構(gòu),負(fù)責(zé)立案偵查監(jiān)督和行政執(zhí)法監(jiān)督[13]。

注釋：

①《刑法》第四百零二條規(guī)定:“行政執(zhí)法人員徇私舞弊,對依法應(yīng)當(dāng)移交司法機關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交,情節(jié)嚴(yán)重的,處三年以下有期徒刑或者拘役;造成嚴(yán)重后果的,處三年以上七年以下有期徒刑。”

②《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第六十三條規(guī)定:“公安機關(guān)接受或者依法調(diào)取的行政機關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的……鑒定意見……等證據(jù)材料,經(jīng)公安機關(guān)審查符合法定要求的,可以作為證據(jù)使用。”

③《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第六十四條第二款規(guī)定:“行政機關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的鑒定意見、勘驗、檢查筆錄,經(jīng)人民檢察院審查符合法定要求的,可以作為證據(jù)使用?！?/p>