于 萌

提要：生育支持政策是由多重政策工具組成的政策群，其政策效果不僅取決于單一政策工具的效力，同時(shí)也受到不同政策工具間銜接與組合的影響。在我國(guó)亟需構(gòu)建“三孩”配套生育支持政策的背景下，通過對(duì)生育支持政策工具運(yùn)行邏輯的理論解析和韓國(guó)生育支持政策失靈的現(xiàn)實(shí)鏡鑒，結(jié)合我國(guó)制度情境，從明確生育支持政策的綜合性目標(biāo)、關(guān)注政策工具的差異化效力和組合效果、營(yíng)造生育友好型政策環(huán)境三個(gè)方面為完善我國(guó)的生育支持政策提出對(duì)策建議。

引 言

近年來，隨著我國(guó)生育率不斷降低，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)累積疊加并逐漸顯現(xiàn)。對(duì)此，我國(guó)生育政策開始從“制度性限制”向“社會(huì)性支持”轉(zhuǎn)變?！笆奈濉币?guī)劃明確指出，需要積極提升生育政策的包容性。黨的二十大報(bào)告指出，“建立生育支持政策體系，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”。近年來各地方政府紛紛出臺(tái)相關(guān)生育支持政策，作為“三孩”政策的配套措施。例如全國(guó)多地加快推進(jìn)普惠托育服務(wù)體系建設(shè)，為3歲以下嬰幼兒提供日間照顧服務(wù)。四川省攀枝花市出臺(tái)全國(guó)首個(gè)育兒補(bǔ)貼金政策，對(duì)按政策生育二、三孩的家庭，每月每孩發(fā)放500元育兒補(bǔ)貼金，直至孩子3歲。另外多個(gè)省市除延長(zhǎng)產(chǎn)假外，還單獨(dú)增設(shè)育兒假，規(guī)定在子女3周歲以前，夫妻每人每年可享受5-15個(gè)工作日的育兒假。

上述政策實(shí)踐在許多西方發(fā)達(dá)國(guó)家已普遍施行。自20世紀(jì)70年代起，西方國(guó)家在經(jīng)歷生育率持續(xù)下降后，紛紛出臺(tái)與生育和養(yǎng)育相關(guān)的社會(huì)支持政策，構(gòu)建了包括養(yǎng)育津貼、育兒假、托育服務(wù)和稅收優(yōu)惠等一攬子政策。然而從政策效果來看，除少部分國(guó)家通過政策轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)了生育率的提升外，大多數(shù)國(guó)家仍然沒能擺脫低生育陷阱。大量生育支持政策“失靈”案例的出現(xiàn)，使得越來越多的研究關(guān)注到生育支持政策與生育率之間并非簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，(1)劉中一：《OECD國(guó)家的家庭政策借鑒與我國(guó)的本土化考量》，《學(xué)術(shù)論壇》2021年第1期。政策介入在緩解低生育問題上也并不是屢試不爽的“靈丹妙藥”。

為保障政策介入的有效性，厘清生育支持何以有效以及為何失靈至關(guān)重要。已有研究認(rèn)為，生育支持政策的失靈源自政策變革滯后、(2)申小菊、張聞雷：《人口慣性和生育政策選擇:國(guó)際比較及啟示》，《南方人口》2018年第2期。生育政策與民眾響應(yīng)之間存在激勵(lì)不相容的問題(3)朱薈、蘇楊：《基于激勵(lì)相容理論的韓國(guó)生育政策實(shí)踐檢視——兼論對(duì)中國(guó)的啟示》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2019年第3期。等方面。從公共政策視角出發(fā)，生育支持政策是一個(gè)典型的政策群(Policy Package)，其政策工具涵蓋家庭、工作和社會(huì)保障等多個(gè)領(lǐng)域，這就使得生育支持的政策效果較為復(fù)雜。從結(jié)果邏輯出發(fā)，政策的有效性可以理解為政策工具與政策目標(biāo)的匹配程度，(4)丁煌、楊代福：《政策工具選擇的視角、研究途徑與模型建構(gòu)》，《行政論壇》2009年第3期。而政策工具的運(yùn)作包含雙重邏輯：第一，單個(gè)政策工具的效力問題。即政策工具為政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所做出的貢獻(xiàn)。第二，多重政策工具的合力問題。政策工具并不是相互孤立的，通常是“擁擠”(5)顧建光：《公共政策工具研究的意義、基礎(chǔ)與層面》，《公共管理學(xué)報(bào)》2006年第4期。的，政策工具之間的相互作用且是否形成合力對(duì)政策效果的實(shí)現(xiàn)同樣重要。為此，本文以政策目標(biāo)與工具的匹配性界定生育政策的有效性，從政策工具的視角出發(fā)，提煉生育支持政策的內(nèi)在運(yùn)行邏輯。并結(jié)合韓國(guó)生育支持政策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，揭示生育支持政策失靈的機(jī)理，以期為完善我國(guó)生育支持政策提供鏡鑒與參考。

一、生育支持政策的運(yùn)行邏輯：基于政策工具與目標(biāo)匹配的分析框架

(一)生育支持政策目標(biāo)的復(fù)雜性

在20世紀(jì)中葉以前，兒童都被視為“私人物品”，對(duì)兒童的照顧和投資被當(dāng)作家庭和父母的責(zé)任。代表公權(quán)力的政府和國(guó)家，只有在家庭失靈或父母缺位時(shí)才能介入。(6)馬春華：《重構(gòu)國(guó)家和青年家庭之間的契約：兒童養(yǎng)育責(zé)任的集體分擔(dān)》，《青年研究》2015年第4期。進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)，隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型，以及女性就業(yè)率的增加，傳統(tǒng)的家庭主義策略和性別分工模式逐漸瓦解。加之兒童作為人力資本的地位越來越凸顯，對(duì)兒童的投資超越了個(gè)人消費(fèi)和收益，成為關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要因素。由此，兒童從“私人物品”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)?準(zhǔn))“公共物品”，(7)Nancy Fraser，“After the Family Wage：Gender Equity and the Welfare State，”Political Theory，Vol.22，No.4，1994，pp.591-618.要求政府介入以應(yīng)對(duì)家庭和市場(chǎng)的失靈。(8)Mary Daly，“Care As a Good for Social Policy，” Journal of Social Policy，Vol.31，No.2，2002，pp.187-206.早在19世紀(jì)后期，法國(guó)政府就針對(duì)低生育問題進(jìn)行了政策支持。20世紀(jì)初期，北歐國(guó)家也意識(shí)到人口可持續(xù)發(fā)展的重要性，在完善社會(huì)保障制度的過程中，引入了家庭津貼制度。20世紀(jì)70年代以后，低生育現(xiàn)象普遍在發(fā)達(dá)國(guó)家中擴(kuò)散，西方國(guó)家對(duì)家庭的政策介入逐漸從收入保障轉(zhuǎn)向了或明或暗的以生育支持為主線的政策干預(yù)。

生育支持政策作為一項(xiàng)對(duì)生育決策和生育行為進(jìn)行干預(yù)的公共政策，旨在通過政策干預(yù)影響家庭的生育決策，以此來提高生育率。(9)楊菊華：《生育支持與生育支持政策：基本意涵與未來取向》，《山東社會(huì)科學(xué)》2019年第10期。加里·斯坦利·貝克爾(Gary Stanley Becker)試圖通過理性選擇理論和成本—收益理論來解釋現(xiàn)代社會(huì)的低生育問題。將生育視為個(gè)人衡量成本和效用后理性選擇的結(jié)果。新家庭經(jīng)濟(jì)學(xué)將養(yǎng)育子女的成本總結(jié)為以下幾種：第一，涉及衣食住行、教育費(fèi)用和醫(yī)療費(fèi)用等的經(jīng)濟(jì)成本；第二，養(yǎng)育子女所投入的時(shí)間成本；第三，在生育與工作普遍不兼容的情境下，女性因懷孕、生產(chǎn)和照顧子女而減少收入、中斷就業(yè)以及遭遇職業(yè)發(fā)展障礙等的機(jī)會(huì)成本。(10)加里·斯坦利·貝克爾：《家庭論》，王獻(xiàn)生、王宇譯，商務(wù)印書館，2005年，第23頁(yè)。因此在成本約束驅(qū)動(dòng)下，現(xiàn)代社會(huì)生育所帶來的經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間成本以及機(jī)會(huì)成本的增加是導(dǎo)致家庭延遲甚至放棄生育的主要影響因素，也是個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的理性選擇。因此緩解低生育問題，就在于國(guó)家政策介入對(duì)生育成本的分擔(dān)程度，也涉及到家庭、勞動(dòng)力市場(chǎng)以及整個(gè)社會(huì)多重領(lǐng)域的協(xié)同運(yùn)作。

(二)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)、時(shí)間：生育支持的三種政策工具

受人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化、政治經(jīng)濟(jì)制度等一系列因素的影響，每個(gè)國(guó)家在其特有的政策情境下，會(huì)采用不同的政策規(guī)定和政策工具來應(yīng)對(duì)低生育問題，通?？蓺w納為經(jīng)濟(jì)支持、服務(wù)支持和時(shí)間支持三種。(11)Olivier Thevenon，“Family Policies in OECD Countries：A Comparative Analysis，”Population and Development Review，Vol.37，No.1，2011，pp.57-87.

第一，經(jīng)濟(jì)支持政策是對(duì)養(yǎng)育子女的家庭提供的直接或間接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以分擔(dān)家庭養(yǎng)育經(jīng)濟(jì)成本、緩解家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的政策工具。主要包括兒童津貼、養(yǎng)育津貼、家庭津貼以及稅收優(yōu)惠等。經(jīng)濟(jì)支持政策工具歷史悠久，政策顯性較強(qiáng)，適用范圍較廣。經(jīng)濟(jì)支持政策最早是作為反貧困政策開始的，隨著家庭形態(tài)和兒童養(yǎng)育環(huán)境的變化，逐漸從反貧困政策轉(zhuǎn)移到國(guó)家和社會(huì)分擔(dān)家庭養(yǎng)育經(jīng)濟(jì)成本的生育支持政策。(12)Patrick Nolan，“Tax Relief for Breadwinners or Caregivers? The Designs of Earned and Child Tax Credits in Five Anglo-American Countries，” Journal of Comparative Policy Analysis，Vol.8，No.2，2006，pp.167-183.早在1799年，英國(guó)就開始為有家庭養(yǎng)育責(zé)任的勞動(dòng)者提供稅收優(yōu)惠。19世紀(jì)后期，歐洲部分國(guó)家開始實(shí)行家庭津貼或兒童津貼等現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策以緩解生育率下降的趨勢(shì)。當(dāng)前全世界約有108個(gè)國(guó)家實(shí)行兒童或家庭津貼制度，其中采用普惠性津貼支付的國(guó)家有26個(gè)，大部分國(guó)家為選擇性的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。(13)Isabel Ortiz， Social Protection for Children：Key Policy Trends and Statistics，20141208，https://www.ilo.org/secsoc/information-resources/publications-and-tools/policy-papers/WCMS_366592/lang-en/index.htm，20220315.普惠性津貼主要以兒童福利與發(fā)展為主要目標(biāo)。而選擇性現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付通常以家庭收入和兒童年齡等作為支付條件，其主要目的是緩解貧困家庭子女養(yǎng)育的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。法國(guó)等國(guó)的兒童津貼以子女?dāng)?shù)量和出生順序等為條件進(jìn)行差額支付，除緩解家庭養(yǎng)育負(fù)擔(dān)外，在一定程度上還具有鼓勵(lì)生育的作用。

同津貼一樣，稅收政策也是廣泛應(yīng)用的經(jīng)濟(jì)支持政策工具。稅收優(yōu)惠政策不局限于一次性的補(bǔ)償，是相對(duì)持續(xù)性更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)支持政策。除子女養(yǎng)育支出外，稅收優(yōu)惠還可以擴(kuò)大到子女教育和醫(yī)療等家庭支出。由于稅收優(yōu)惠不要求直接的公共財(cái)政支出，是政府相對(duì)偏好的政策工具。(14)Joelle Sleebos，“Low Fertility Rates in OECD Countries：Facts and Policy Responses，”in OECD Social Employment and Migration Working Papers No.15，Paris：OECD Publishing，2003，pp.4-5.且稅收優(yōu)惠直接與收入掛鉤，能夠增加家庭的實(shí)際收入，有利于緩解家庭養(yǎng)育的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。(15)Kevin Milligan，“Subsidizing the Stork：New Evidence on Tax Incentives and Fertility，”Review of Economics and Statistics，Vol.83，No.3，2005，pp.539-555.但稅收優(yōu)惠條件的設(shè)置，也會(huì)直接影響受惠對(duì)象的受益范圍和保障效果。

第二，服務(wù)支持作為兒童照顧社會(huì)化的重要政策工具，為家庭提供替代性照顧服務(wù)，以減輕家庭的照顧負(fù)擔(dān)。社會(huì)化的托育服務(wù)最早是由教會(huì)等慈善組織和市場(chǎng)供給的，直到20世紀(jì)初，公共部門才正式介入社會(huì)服務(wù)的供給和生產(chǎn)。嬰幼兒托育服務(wù)在大部分國(guó)家都是從選擇性和補(bǔ)缺性供給發(fā)展而來的。(16)Thomas Bahle，“The Changing Institutionalization of Social Services in England and Wales，F(xiàn)rance and Germany：Is the Welfare State on the Retreat?”Journal of European Social Policy，Vol.13，No.1，2003，pp.5-20.盡管津貼制度的歷史更為悠久，但近年來發(fā)達(dá)國(guó)家普遍呈現(xiàn)出減少津貼給付，擴(kuò)大托育服務(wù)供給的政策變化趨勢(shì)。(17)于萌、匡亞林：《低生育時(shí)期家庭政策體系應(yīng)如何構(gòu)建？——基于OECD國(guó)家家庭政策的組態(tài)分析》，《社會(huì)建設(shè)》2021年第6期。OECD數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家3歲以下平均兒童入托率約為40%，3歲以上兒童的入托率幾乎維持在90%以上。

服務(wù)支持是將原本由家庭承擔(dān)的照顧勞動(dòng)轉(zhuǎn)移到政府或市場(chǎng)，在具體政策介入過程中，有照顧勞動(dòng)主體的社會(huì)化和照顧費(fèi)用社會(huì)分擔(dān)兩種機(jī)制。照顧勞動(dòng)主體的社會(huì)化是由政府直接提供服務(wù)以減輕家庭照顧的經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本，目前大部分北歐國(guó)家以這一方式提供支持。照顧費(fèi)用社會(huì)分擔(dān)主要是由國(guó)家提供現(xiàn)金補(bǔ)償或者服務(wù)券的方式介入。當(dāng)國(guó)家以家庭照顧為前提提供現(xiàn)金補(bǔ)償時(shí)，家庭照顧勞動(dòng)的價(jià)值得到認(rèn)可，養(yǎng)育的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)在一定程度上得到緩解。但照顧勞動(dòng)的主體仍是家庭，因此在緩解養(yǎng)育經(jīng)濟(jì)成本的同時(shí)，對(duì)時(shí)間成本的調(diào)節(jié)效果并不明顯。當(dāng)政府提供托育費(fèi)用補(bǔ)貼或服務(wù)券用于幫助家庭購(gòu)買托育服務(wù)時(shí)，其服務(wù)的質(zhì)量決定了照顧社會(huì)化的水平。若托育服務(wù)市場(chǎng)供給主體單一，且服務(wù)質(zhì)量較差，不符合家庭實(shí)際需求時(shí)，家庭仍會(huì)選擇放棄購(gòu)買市場(chǎng)服務(wù)，通過家庭內(nèi)部分擔(dān)的方式解決照顧問題，照顧責(zé)任再次回歸家庭，養(yǎng)育的時(shí)間成本仍沒能得到緩解。由此可見服務(wù)支持的政策供給的方式也會(huì)影響?zhàn)B育成本的緩解效果。

第三，休假政策主要通過為勞動(dòng)者提供照顧時(shí)間保障來緩解勞動(dòng)者就業(yè)與生育、養(yǎng)育行為的沖突，主要包括產(chǎn)假、育兒假和彈性工作時(shí)間等政策。休假政策起源于工業(yè)革命時(shí)期對(duì)女性勞動(dòng)者的保護(hù)，為其提供生育后恢復(fù)身體的時(shí)間。20世紀(jì)60年代后，女性勞動(dòng)力市場(chǎng)參與率的增加引發(fā)了家庭照顧勞動(dòng)與就業(yè)之間的矛盾，發(fā)達(dá)國(guó)家開始實(shí)行育兒假政策，以保障勞動(dòng)者可暫時(shí)離開有薪勞動(dòng)市場(chǎng)照顧年幼子女。在結(jié)束照顧子女后，又可以恢復(fù)有薪勞動(dòng)。

育兒假政策是典型的工作與家庭“順序平衡”對(duì)策。盡管在保障女性勞動(dòng)權(quán)和父母權(quán)上發(fā)揮著重要作用，但當(dāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)內(nèi)性別公平和家庭友好氛圍不成熟時(shí)，育兒假的使用通常會(huì)受到限制。并且育兒假的使用通常與勞動(dòng)力市場(chǎng)內(nèi)的“身份”掛鉤，在大部分國(guó)家，育兒假的主要受惠對(duì)象是公共部門和大企業(yè)女性勞動(dòng)者。(18)Jane Lewis，“Gender and the Development of Welfare Regimes，” Journal of European Social Policy，Vol.2，No.3，1992，pp.159-173.大量低學(xué)歷、勞動(dòng)技能熟練程度低的勞動(dòng)者，因休假期間收入無法得到保障，而不能享受育兒假政策的優(yōu)惠。當(dāng)育兒假時(shí)間較長(zhǎng)時(shí)，使用育兒假也會(huì)導(dǎo)致女性生命周期內(nèi)收入和養(yǎng)老金的減少，并且在職業(yè)發(fā)展上也受到諸多限制，反而增加了女性就業(yè)的機(jī)會(huì)成本。因此當(dāng)前部分國(guó)家在調(diào)整育兒假政策時(shí)，將其縮短至合適的時(shí)長(zhǎng)，并通過子女養(yǎng)育期間的彈性工作制和擴(kuò)大父親育兒假的方式，降低勞動(dòng)者就業(yè)的機(jī)會(huì)成本。(19)Ann-Zofie Duvander，Trude Lappegard，Gunnar Andersson，“Family Policy and Fertility：Fathers’ and Mothers’ Use of Parental Leave and Continued Childbearing in Norway and Sweden，”Journal of European Social Policy，Vol.20，No.1，2010，pp.45-57.

(三)生育支持政策的內(nèi)部結(jié)構(gòu)化

生育支持政策其政策目標(biāo)的復(fù)雜性和政策工具的多樣性，使得政策投入與產(chǎn)出之間不是單純的線性關(guān)系，為保障其有效運(yùn)行需要注意以下幾方面。

首先，政策目標(biāo)的選擇。生育支持政策其主要目標(biāo)在于提高生育率。由于導(dǎo)致低生育的原因較為復(fù)雜，降低生育的經(jīng)濟(jì)、時(shí)間和機(jī)會(huì)成本是提高生育率這一政策目標(biāo)的重要“媒介”，這三個(gè)“子目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)程度直接影響著提升生育率這一總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這三個(gè)子目標(biāo)并不是排他的，甚至在一定程度上是相輔相成的。決策者在制定政策時(shí)，受政策環(huán)境和財(cái)政等條件的制約，三個(gè)子目標(biāo)并不一定全部具有政策顯性，有些目標(biāo)可能會(huì)被重視，有些目標(biāo)被忽略甚至被擱置。因此三個(gè)子目標(biāo)的權(quán)重和優(yōu)先順序?qū)偰繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)有較大影響。

其次，單個(gè)政策工具的篩選與設(shè)計(jì)。經(jīng)濟(jì)支持、服務(wù)支持和時(shí)間支持三種政策工具在一定程度上都可以降低生育的經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間成本和機(jī)會(huì)成本，但政策工具的多元化對(duì)應(yīng)政策對(duì)象的多樣化就使得政策工具的效果實(shí)現(xiàn)變得復(fù)雜。實(shí)際在運(yùn)行中三種政策工具的效果并不是一貫的，受對(duì)象群體的收入情況、就業(yè)狀態(tài)等多重影響其政策效果有較大的差異。(20)Michael Shalev，“Class Divisions Among Women，” Politics & Society，Vol.36，No.3，2008，pp.421-444.如育兒假政策受惠對(duì)象主要為正規(guī)就業(yè)的女性群體，非正規(guī)就業(yè)者、小時(shí)工等群體通常被“排斥”?，F(xiàn)金津貼通常對(duì)低收入群體的經(jīng)濟(jì)成本緩解效果要高于中高收入群體。托育服務(wù)以供給服務(wù)和費(fèi)用補(bǔ)貼兩種機(jī)制運(yùn)行，對(duì)有不同家庭需求的群體來說其政策效果也不盡相同。因此，單個(gè)政策工具的篩選要充分考慮到政策對(duì)象的群體性差異以及制度環(huán)境，并進(jìn)行合理化的制度設(shè)計(jì)與安排。

再次，政策工具的合力。政府在解決低生育問題時(shí)通常會(huì)使用復(fù)數(shù)政策工具，通常在政府財(cái)政壓力下，“擁擠”的政策工具之間可能會(huì)相互排斥甚至“非此即彼”。并且由于政策工具的介入具有“非同時(shí)性”，這也導(dǎo)致了政策效果具有“時(shí)差”效應(yīng)。因此經(jīng)濟(jì)支持、時(shí)間支持和服務(wù)支持三種政策工具在特定的政策情境中，需要相互補(bǔ)充、彼此增效形成政策合力，以此有效推動(dòng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。(21)Kieron Flanagan， Elvira Uyarra，Manuel Laranja，“The ‘Policy Mix’ for Innovation：Rethinking Innovation Policy in A Multi-level，Multi-actor Context，” Research Policy，Vol.40，No.5，2011，pp.702-713.

圖1 生育支持政策工具與政策目標(biāo)匹配的分析框架

生育支持政策效果的實(shí)現(xiàn)不僅要依靠單個(gè)政策工具在緩解生育經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間成本和機(jī)會(huì)成本上的作用，同時(shí)也要依靠多維政策工具組合發(fā)揮“組合拳”效應(yīng)，以推動(dòng)提高生育率這一政策效果的實(shí)現(xiàn)。而生育支持政策的失靈，也正是基于政策目標(biāo)與工具的錯(cuò)配，這一錯(cuò)配也體現(xiàn)在政策目標(biāo)的設(shè)定、單個(gè)政策工具的失靈，以及政策工具組合的失效。

二、政策失靈：韓國(guó)的生育政策及其效果分析

失敗的教訓(xùn)往往比成功的經(jīng)驗(yàn)更具啟發(fā)意義。在研究生育支持政策時(shí)，大部分研究都關(guān)注北歐國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)。但從結(jié)果導(dǎo)向來看，目前大部分國(guó)家都面臨著生育支持政策“失靈”的問題。其中韓國(guó)就是我國(guó)在研究低生育應(yīng)對(duì)問題時(shí)最值得關(guān)注的典型案例之一。第一，韓國(guó)與我國(guó)同受儒家思想和家庭主義價(jià)值觀的影響，且都建立了以社會(huì)保險(xiǎn)為中心的社會(huì)保障體系，在家庭領(lǐng)域政策模式與政策偏好上具有一定程度的相似性；第二，韓國(guó)與我國(guó)類似，都曾為控制人口數(shù)量實(shí)行計(jì)劃生育政策，但隨著生育率下降，21世紀(jì)起韓國(guó)的政策范式從“限制生育”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮膭?lì)生育”，其政策轉(zhuǎn)型對(duì)我國(guó)具有重要的借鑒意義；第三，為應(yīng)對(duì)生育率下降問題，韓國(guó)政府從2006年開始實(shí)行“低生育、老齡化社會(huì)基本計(jì)劃”(22)韓國(guó)的低生育、老齡化基本計(jì)劃中應(yīng)對(duì)低生育的政策包括結(jié)婚、生育養(yǎng)育、教育、住房、醫(yī)療、保健衛(wèi)生和青年就業(yè)等諸多政策。本文受篇幅所限，僅分析其中與生育和養(yǎng)育相關(guān)的支持政策。，將應(yīng)對(duì)低生育問題上升為國(guó)家層面的重要議題。近20年來，韓國(guó)政府用于支持兒童和家庭的公共財(cái)政支出增長(zhǎng)了近十倍，并構(gòu)建了按照兒童生命周期進(jìn)行制度安排的養(yǎng)育津貼、兒童津貼、免費(fèi)托育服務(wù)以及產(chǎn)假和育兒假制度(見圖2)。(23)參考崔榮：《兒童養(yǎng)育支援體系的現(xiàn)狀與發(fā)展方向》，載《第十屆東亞社會(huì)保障模式研討會(huì)論文集》，2019年，第139頁(yè)。但韓國(guó)卻在生育支持政策的高峰期創(chuàng)下了歷史最低生育率。2018年韓國(guó)總和生育率首次跌破1下降至0.98后，2021年持續(xù)下降到0.81，成為世界上生育水平最低的國(guó)家之一。韓國(guó)在應(yīng)對(duì)低生育問題上的政策努力與政策效果的矛盾性結(jié)果為分析政策工具的有效性提供了豐富的實(shí)證分析材料。通過集中分析韓國(guó)生育支持政策失靈的結(jié)構(gòu)性問題，從政策目標(biāo)與工具匹配的視角出發(fā)，剖析生育支持政策的失靈問題。

圖2 韓國(guó)生育支持型家庭政策體系

(一)政策工具的有效性分析

1.現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的分層化效果

21世紀(jì)初期，韓國(guó)政府在探討低生育應(yīng)對(duì)政策時(shí)，將生育率降低歸因于家庭養(yǎng)育經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的增加。為快速緩解生育率降低的趨勢(shì)，韓國(guó)政府將政策焦點(diǎn)集中在對(duì)生育和養(yǎng)育的經(jīng)濟(jì)支持上。2009年，李明博政府執(zhí)政后，實(shí)行了養(yǎng)育津貼制度，政府為育有0-2歲子女的低收入家庭提供每月10萬韓元的補(bǔ)貼。此后樸槿惠政府將養(yǎng)育津貼支付對(duì)象擴(kuò)大到86個(gè)月以下居家照顧的所有兒童，按兒童年齡每月支付10-20萬韓元。(24)2018年文在寅政府主政后，進(jìn)一步調(diào)整了養(yǎng)育津貼制度，12個(gè)月以下居家照顧的兒童每月可領(lǐng)取20萬韓元養(yǎng)育津貼，24個(gè)月以下兒童每月15萬韓元，25-86個(gè)月兒童每月10萬韓元。農(nóng)漁村兒童和殘疾兒童每月可領(lǐng)取20-30萬韓元養(yǎng)育津貼。除養(yǎng)育津貼外，2018年韓國(guó)國(guó)會(huì)通過了《兒童津貼法》，為所有7周歲以下兒童每月支付10萬韓元的兒童津貼。(25)韓國(guó)的兒童津貼在2018年實(shí)行之初，除家庭收入前10%的家庭以外，其余家庭的兒童每月均可獲得10萬韓元的兒童津貼。2019年起將兒童津貼的支付范圍擴(kuò)大到所有兒童，成為真正普惠性支付的津貼制度。與此同時(shí)，韓國(guó)政府通過對(duì)有子女家庭收入稅的減免和免稅政策(26)育有20歲以下子女的家庭每人每年可享受150萬韓元的收入稅減免額度。除收入稅減免額度外，每名子女每年可減免15萬韓元稅收，子女?dāng)?shù)量超過3人時(shí)，可享受每人每年30萬韓元的稅收減免。、子女教育和醫(yī)療費(fèi)用支出免稅政策(27)范圍為子女出生后的教育費(fèi)用支出，包括學(xué)費(fèi)、學(xué)習(xí)資料、校服、校車使用費(fèi)和住宿費(fèi)用等都可以享受稅收減免。并且子女醫(yī)療費(fèi)用支出金額的15%也可享受免稅(每年最高700萬韓元)。、多子女(3人以上)高等教育低息貸款等免稅和退稅的間接性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，進(jìn)一步為養(yǎng)育子女家庭提供經(jīng)濟(jì)支持。(28)養(yǎng)育3人以上子女家庭可申請(qǐng)1.7%的低利率高等教育貸款，用于支付子女接受高等教育階段的學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)，可在子女就業(yè)后償還。

2．以“費(fèi)用補(bǔ)貼”和“市場(chǎng)供給”為中心的托育服務(wù)困境

韓國(guó)政府正式介入兒童照顧起源于1991年《嬰幼兒托育法》的頒布，該法律規(guī)定兒童托育機(jī)構(gòu)的主體是國(guó)家，因工作、疾病等不能照顧嬰幼兒的低收入家庭可享受公共托育服務(wù)，由此將原本為低收入群體提供的兒童照顧服務(wù)擴(kuò)大到所有兒童。2009年韓國(guó)政府推出一系列“免費(fèi)兒童照顧政策”，一方面，通過降低準(zhǔn)入門檻、費(fèi)用補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等方式，鼓勵(lì)民辦機(jī)構(gòu)參與托育服務(wù)供給，利用市場(chǎng)的效率快速滿足日益增長(zhǎng)的兒童照顧社會(huì)化需求；(32)韓國(guó)政府在1997年修改了《嬰幼兒保育法》，將民營(yíng)托育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入由許可制變?yōu)樯暾?qǐng)制，即市場(chǎng)或個(gè)人設(shè)立托育機(jī)構(gòu)，只需向有關(guān)部門提出申請(qǐng)即可。政府為民辦機(jī)構(gòu)提供基本設(shè)施建設(shè)和教師工資等相關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼，并對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行管理和監(jiān)督。另一方面，為所有7周歲以下兒童提供服務(wù)券(Voucher)，用于增強(qiáng)家庭的購(gòu)買力。(33)韓國(guó)托育服務(wù)類型分為基本托育、夜間托育(19：30-翌日07：30)和24小時(shí)托育，政府均提供相應(yīng)的服務(wù)券。夜間托育和24小時(shí)托育主要為滿足夜班或特殊工作性質(zhì)的父母的托育需求。1歲以下兒童基本托育費(fèi)用補(bǔ)貼為484000韓元，夜間補(bǔ)貼也為484000韓元，24小時(shí)托育費(fèi)用補(bǔ)貼為726000韓元。

表1 2017年韓國(guó)與一些典型國(guó)家嬰幼兒托育率與嬰幼兒母親就業(yè)率比較

3.受限于勞動(dòng)力市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)文化規(guī)制的休假政策

韓國(guó)在1953年制定勞動(dòng)基本法時(shí)就規(guī)定了女性勞動(dòng)者可享受60天的帶薪產(chǎn)假，2001年起產(chǎn)假延長(zhǎng)至90天。另外韓國(guó)政府在1988年頒布《男女就業(yè)平等法》時(shí)規(guī)定男女職工都可以享受一年的育兒假。2001年韓國(guó)政府將原本無薪的育兒假變?yōu)閹叫菁?，此后育兒假津貼不斷增加。2019年韓國(guó)育兒假津貼的金額為前三個(gè)月支付70萬-150萬韓元，剩余時(shí)間為工資的50%(上限150萬韓元，下限70萬韓元)。子女在8周歲或小學(xué)二年級(jí)前其父母均可以休假。為鼓勵(lì)男性參與育兒，韓國(guó)政府規(guī)定父親可享受三個(gè)月收入替代率100%的育兒假，其余時(shí)間約為工資的50%。并且法律保障職工在育兒假后能夠回歸原工作崗位，或同等工資水平的工作崗位。

(二)韓國(guó)低生育政策目標(biāo)與工具的匹配

第一，政策目標(biāo)的偏差。與西方國(guó)家將對(duì)生育支持的重點(diǎn)放在促進(jìn)工作與家庭之間的平衡不同，韓國(guó)政府建構(gòu)家庭政策體系最直接的驅(qū)動(dòng)力就是生育率的下降。韓國(guó)政府將低生育的主要原因歸于家庭養(yǎng)育經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的增加，在約10年的時(shí)間內(nèi)就實(shí)現(xiàn)了從限制生育到鼓勵(lì)生育的制度轉(zhuǎn)型。政策焦點(diǎn)過度集中在快速分擔(dān)經(jīng)濟(jì)成本上，相對(duì)忽視了緩解時(shí)間成本和機(jī)會(huì)成本的重要性?，F(xiàn)實(shí)中大部分養(yǎng)育子女的父母其平衡工作與家庭生活的需求在很大程度上并沒有因?yàn)樯С终叩慕槿氲玫骄徑猓诜敝氐恼疹檳毫途蜆I(yè)機(jī)會(huì)成本面前，延遲或放棄生育成為韓國(guó)青年不得已的“理性選擇”。

第二，政策工具的無差別應(yīng)用。從政策工具的運(yùn)行邏輯來看，各政策工具通常在特定群體或特定政策環(huán)境中才能發(fā)揮其效力。韓國(guó)的生育支持政策體系最大的特點(diǎn)之一就是“普惠”，2009年“兒童免費(fèi)照顧政策”的完善，實(shí)現(xiàn)了覆蓋所有兒童的現(xiàn)金政策支持和服務(wù)政策支持。在緩解兒童貧困、保障兒童公平發(fā)展上發(fā)揮了重要作用，但群體之間的差異化需求卻很難得到滿足。尤其是雙薪家庭和非正規(guī)勞動(dòng)群體的政策需求也在一定程度上被忽視，這就使得政策介入在緩解生育經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間成本和機(jī)會(huì)成本的作用方面都不充分，難以實(shí)現(xiàn)提高生育率的政策目標(biāo)。

第三，政策工具未形成合力。與西方國(guó)家依靠“家庭化”策略和“去家庭化”策略的順次應(yīng)用實(shí)現(xiàn)工作與家庭平衡不同，韓國(guó)受政黨政治和生育率急速下降等現(xiàn)實(shí)因素的影響，每項(xiàng)政策在短時(shí)間內(nèi)其政策規(guī)模和執(zhí)行力度都迅速擴(kuò)大，使得生育支持政策體系同時(shí)形成了兩條政策路徑。一條是以養(yǎng)育津貼和兒童津貼為主的“家庭化”策略，另一條是基于托育費(fèi)用補(bǔ)貼和育兒假、縮短勞動(dòng)工時(shí)的“去家庭化”策略。在政策擴(kuò)散過程中，政策顯性度高，且行政成本較低，可快速推廣的經(jīng)濟(jì)支持政策逐漸占據(jù)了“優(yōu)勢(shì)”。一攬子政策的快速擴(kuò)散沒能形成制度的相互補(bǔ)充，反而分散了政策效力，使得生育支持政策組合并沒能形成政策合力，直接導(dǎo)致政策支持難以對(duì)沖生育與就業(yè)之間的“鴻溝”。

三、結(jié)論與討論：基于我國(guó)政策情境的生育支持政策體系建構(gòu)

低生育問題融合了人的價(jià)值觀、生活方式以及過去的經(jīng)歷和對(duì)未來的預(yù)測(cè)等。在現(xiàn)代社會(huì)，低生育本身不應(yīng)被簡(jiǎn)單視為社會(huì)問題，而是一系列社會(huì)問題所產(chǎn)生的結(jié)果。在這一點(diǎn)上，韓國(guó)社會(huì)表現(xiàn)得尤為明顯。一方面，韓國(guó)所經(jīng)歷的低生育問題符合發(fā)達(dá)國(guó)家后工業(yè)社會(huì)家庭在面臨勞動(dòng)力市場(chǎng)和家庭結(jié)構(gòu)變化過程中的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避行為，以及對(duì)婚姻和生育價(jià)值觀轉(zhuǎn)變后的個(gè)人理性選擇。另一方面，與西方國(guó)家子女養(yǎng)育模式和兩性平等社會(huì)氛圍不同的是，受儒家傳統(tǒng)文化的影響，韓國(guó)社會(huì)仍保持著對(duì)女性育兒的期待，在高強(qiáng)度和不穩(wěn)定的后工業(yè)時(shí)代勞動(dòng)市場(chǎng)環(huán)境中，這進(jìn)一步加劇了女性的就業(yè)成本。且一直以來，教育工具主義理念下家庭對(duì)教育的過度投資也加重了養(yǎng)育成本。因此韓國(guó)的低生育問題隱藏在 “壓縮的現(xiàn)代化”進(jìn)程中，包含著社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中未曾化解的一系列矛盾，這使得韓國(guó)的低生育問題相對(duì)西方社會(huì)而言更具復(fù)雜性。我國(guó)目前所經(jīng)歷的生育率下降問題與韓國(guó)有異曲同工之處，也正是在這一意義上，韓國(guó)生育支持政策的實(shí)踐對(duì)我國(guó)更具參考和鏡鑒價(jià)值。

從對(duì)生育支持政策運(yùn)行邏輯的理論解析和韓國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的分析可以發(fā)現(xiàn)，生育支持政策由于其政策目標(biāo)與政策工具的復(fù)雜性，目標(biāo)設(shè)定、政策工具選擇以及組合等一系列問題的錯(cuò)配都會(huì)引起政策失靈問題。在構(gòu)建我國(guó)生育支持政策時(shí)，需要積極避免韓國(guó)生育支持政策中的諸多弊端，錨定政策目標(biāo)，選擇合理的政策工具，從而提升生育支持政策的有效性。

第一，明確生育支持政策的綜合性目標(biāo)。生育支持政策的目標(biāo)在于提高生育率，但低生育作為社會(huì)問題的一個(gè)結(jié)果，其主要原因是生育成本提升進(jìn)而影響家庭的生育決策。緩解經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間成本和機(jī)會(huì)成本作為提高生育率的子目標(biāo)，這三者并不是排他的，甚至在一定情況下存在疊加效應(yīng)，任何一個(gè)子目標(biāo)被忽視都可能會(huì)影響政策效果的實(shí)現(xiàn)。因此在制定生育支持政策時(shí)，要充分考慮如何從多角度降低生育成本的問題。得益于從新中國(guó)成立開始政府一直以來對(duì)女性人力資源的重視，我國(guó)女性一直保持著世界較高水平的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與率。在當(dāng)前我國(guó)的薪資和物價(jià)水平的背景下，女性作為有薪勞動(dòng)者，在幫助家庭抵御經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)上發(fā)揮著重要的作用。因此在同時(shí)面臨照顧危機(jī)和家庭經(jīng)濟(jì)問題雙重風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜情境下，我國(guó)尤其要重視生育行為給女性勞動(dòng)者所帶來的時(shí)間成本和機(jī)會(huì)成本問題，避免生育政策轉(zhuǎn)型加重女性家庭負(fù)擔(dān)以及對(duì)女性社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)參與構(gòu)成的沖擊。

第二，關(guān)注政策工具的差異化效力和組合效果。從生育支持政策的運(yùn)行邏輯來看，單純提高政策工具的慷慨度難以發(fā)揮其效果，單個(gè)政策工具在不同收入、不同就業(yè)類型和性別群體之間其政策效果是不同的，因此政策工具需要準(zhǔn)確定位和精準(zhǔn)配套。鑒于我國(guó)普遍雙薪制的家庭結(jié)構(gòu)特征，勞動(dòng)形態(tài)和收入類型的多樣化可作為政策分層分類介入的重要指標(biāo)，從勞動(dòng)時(shí)間和收入綜合考慮政策對(duì)象和優(yōu)先順序。如表2所示，收入和時(shí)間雙重貧困的群體(如長(zhǎng)時(shí)間低收入的體力勞動(dòng)者)，應(yīng)成為托育服務(wù)支持和經(jīng)濟(jì)支持政策的優(yōu)先介入對(duì)象。針對(duì)收入貧困但照顧時(shí)間較為充裕的群體(如一人生計(jì)撫養(yǎng)者家庭、非正規(guī)就業(yè)者、小時(shí)工和未就業(yè)群體等)，可通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼增加家庭收入，分擔(dān)其養(yǎng)育的經(jīng)濟(jì)成本。收入較充足但照顧時(shí)間不足的群體(如中產(chǎn)階層雙薪家庭)，應(yīng)以托育服務(wù)支持或者帶薪的育兒假來緩解其就業(yè)和家庭照顧之間的沖突，以此來構(gòu)建生育成本的全方位、系統(tǒng)化分擔(dān)機(jī)制。

表2 基于勞動(dòng)時(shí)間和收入情況的分層分類政策介入

保障分層分類政策精準(zhǔn)介入，發(fā)揮政策組合拳效力，需要不斷完善各項(xiàng)生育支持政策。首先，基于當(dāng)前我國(guó)的公共財(cái)政現(xiàn)狀，經(jīng)濟(jì)支持應(yīng)更多地傾向于低收入家庭。將當(dāng)前針對(duì)困境兒童和孤兒的津貼補(bǔ)助適當(dāng)擴(kuò)大到以低保和低保邊緣為主的低收入家庭，以充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)支持在緩解低收入家庭養(yǎng)育負(fù)擔(dān)、保障低收入家庭兒童健康成長(zhǎng)中的效果。而對(duì)于工薪勞動(dòng)者應(yīng)更多從子女養(yǎng)育、教育和醫(yī)療支出方面采用稅收減免和優(yōu)惠措施，降低養(yǎng)育的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。其次，明確產(chǎn)假和育兒假的功能及成本分擔(dān)機(jī)制。產(chǎn)假是女職工產(chǎn)后恢復(fù)身體的時(shí)間，而育兒假是保障勞動(dòng)者在就業(yè)的同時(shí)照顧年幼子女的時(shí)間。就產(chǎn)假時(shí)長(zhǎng)而言，國(guó)際勞工組織相關(guān)公約有“婦女須享受不少于14周產(chǎn)假”的規(guī)定。三孩政策實(shí)行以后，我國(guó)各地方政府普遍延長(zhǎng)產(chǎn)假至158-188天。目前我國(guó)幾乎擁有世界上最長(zhǎng)的產(chǎn)假，而育兒假僅為每年5-15天不等。產(chǎn)假過長(zhǎng)而育兒假過短的制度設(shè)計(jì)，不僅不利于減輕家庭照顧的時(shí)間成本，反而會(huì)促成女職工的“特權(quán)”，增加女性的就業(yè)成本。因此應(yīng)根據(jù)產(chǎn)假和育兒假的功能定位合理調(diào)整時(shí)長(zhǎng)。同時(shí)更重要的是明確產(chǎn)假和育兒假期間的津貼待遇和勞動(dòng)者應(yīng)享受的權(quán)益，形成國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人多元主體的分擔(dān)機(jī)制，避免企業(yè)負(fù)擔(dān)過重而影響勞動(dòng)者權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上逐漸探索將產(chǎn)假和育兒假待遇擴(kuò)大到非正規(guī)就業(yè)群體的政策方案，減少生育保障的死角地帶。再次，在提高普惠托位數(shù)量的同時(shí)，注重服務(wù)的可及性和服務(wù)質(zhì)量，營(yíng)造家庭放心可托付的托育服務(wù)供給環(huán)境。將有限的托育服務(wù)資源適當(dāng)向雙職工家庭傾斜，優(yōu)先滿足雙職工家庭的托育服務(wù)需求。

第三，營(yíng)造生育友好型政策環(huán)境。正如生育率的下降是社會(huì)問題長(zhǎng)期累積的結(jié)果一樣，生育率的恢復(fù)和提升也要經(jīng)歷漫長(zhǎng)的過程。因此在制定生育支持政策體系時(shí)要明確短期效應(yīng)與長(zhǎng)期效應(yīng)，將生育支持納入整體的宏觀政策體系中統(tǒng)一考量。一方面，政策引導(dǎo)勞動(dòng)力市場(chǎng)形成家庭友好型的政策氛圍，減少勞動(dòng)者就業(yè)和享受產(chǎn)假、育兒假待遇的阻礙。另一方面，提升政策的包容性，在現(xiàn)有的文化情境和制度環(huán)境中，盡可能促進(jìn)男性和女性在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和照顧勞動(dòng)中的平等參與，為家庭生育和養(yǎng)育構(gòu)建強(qiáng)有力的保障工具和支撐機(jī)制。