俄羅斯警察社會保障制度建設(shè)的歷史背景

現(xiàn)行俄羅斯警察社會保障制度建設(shè)始于2011年的《俄羅斯聯(lián)邦警察法》（以下簡稱《警察法》）頒布之后，是在內(nèi)務(wù)部改革的大背景之下啟動的。

2009年，俄羅斯發(fā)生了以葉夫休科夫為代表的一系列警察違法犯罪事件，引起了社會對內(nèi)務(wù)部警察前所未有的關(guān)注。加之此前的數(shù)次社會民意調(diào)查結(jié)果也表明：俄羅斯民眾對內(nèi)務(wù)機關(guān)及警察的印象在一定程度上是負面的，“腐敗”“不稱職”和“不能服務(wù)于民眾”是其中較為常見的幾種評價。迫于社會輿論壓力和內(nèi)務(wù)機關(guān)警務(wù)活動實踐中的困境，時任總統(tǒng)梅德韋杰夫親自發(fā)起了政府對內(nèi)務(wù)部的深層次改革。該項改革也被列入了俄羅斯政府的工作重點之一。

法律先行是俄羅斯歷次政府改革的傳統(tǒng)做法。警察立法——被俄羅斯政府視為推動內(nèi)務(wù)部改革的首要措施和重要手段，因而成為改革最初階段的主要任務(wù)。歷時一年多，先后經(jīng)歷了專家研討、草案推出、廣征民意等幾個階段后，俄羅斯政府于2011年適時推出了一部新法，即《警察法》。《警察法》中融入了許多新的警務(wù)理念和對新時期俄羅斯警務(wù)活動的理解與認識，是對俄羅斯警察法規(guī)的一次重新構(gòu)建。與《俄羅斯聯(lián)邦民警法》（以下簡稱《民警法》）相比，《警察法》廢舊推新，變化極大。新法總計56條，其中的第55條是有關(guān)警察法規(guī)失去效力條款，明確宣布了包括《民警法》及其系列修訂案在內(nèi)的共計45個法規(guī)（或法規(guī)的條文）失去法律效力。這些失效法規(guī)的頒布時間跨度長、范圍涉及廣、數(shù)量多，幾乎涉及了整個俄羅斯警察法規(guī)體系，其中也包括有關(guān)警察社會保障制度的法規(guī)。俄羅斯政府以此表明了對內(nèi)務(wù)部改革的決心和強力推進的力度。

現(xiàn)行俄羅斯警察社會保障制度建設(shè)的歷程

依據(jù)《警察法》和新的警務(wù)理念，俄羅斯立即啟動了有關(guān)警察社會保障制度的立法工作，著手構(gòu)建更為科學(xué)合理的社會保障制度體系。

2011年7月19日，俄羅斯杜馬通過了聯(lián)邦法第247-ФЗ號，即《關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)務(wù)機關(guān)工作人員社會保障和對一些俄羅斯聯(lián)邦立法進行修訂》（以下簡稱《內(nèi)務(wù)機關(guān)工作人員社會保障法》）。這是一部專項立法，是《警察法》生效之后推出的首個涉及警察社會保障的法律文件。關(guān)于該法，俄羅斯政府非常明確地表示，其立法的目的在于為所有警察提供體面的社會福利待遇，這也被視為內(nèi)務(wù)部改革的目標(biāo)之一。同年11月8日，俄羅斯政府宣布廢除與新社會保障法不相適應(yīng)的多部法規(guī)（或法規(guī)條文）；廢舊推新，進一步做好新舊制度之間的有效銜接。在隨后的一段時間內(nèi)，內(nèi)務(wù)部相繼頒布了一系列的內(nèi)務(wù)部令，對社會保障法中所涉及的每一項津貼的內(nèi)容予以進一步地具體化、規(guī)范化，相當(dāng)于從具體操作層面完成了《內(nèi)務(wù)機關(guān)工作人員社會保障法》的實施解釋工作。

在立法理念、法條內(nèi)容和立法技術(shù)等諸多方面，《警察法》均有明顯突破?；谠摲ㄋ_立的新制度——有別于俄羅斯既往的警察制度，俄羅斯政府所采取的策略是不斷地進行調(diào)整與修訂，因此，對新警察法規(guī)的完善進程也一直沒有停止。

自頒布之后，《警察法》和《內(nèi)務(wù)機關(guān)工作人員社會保障法》均經(jīng)過了數(shù)次修訂，而一些重要條款更是如此。以《內(nèi)務(wù)機關(guān)工作人員社會保障法》為例，該法的第11條是有關(guān)警察的醫(yī)療保障和療養(yǎng)治療，第12條涉及對因公犧牲（死亡）和失蹤警察家庭成員的社會援助。因其涉及事項的特殊性和重要性，上述兩條被修訂的次數(shù)也最多，分別于2013年、2014年、2016年進行了部分內(nèi)容的修訂；其中，2016年還分別于4月和11月進行了兩次修訂。需要特別注意的是，俄羅斯政府于2015年2月12日頒布了聯(lián)邦法第15-ФЗ號，對《警察法》第43條的內(nèi)容進行了修訂，增補了內(nèi)容，即對于從內(nèi)務(wù)機關(guān)離職的公民——如因其執(zhí)行公務(wù)而致使身體受損的，可以獲得相關(guān)的政府補償?？梢哉f，新補充條款進一步強化了俄羅斯的國家義務(wù)，明確國家和政府須對內(nèi)務(wù)機關(guān)離職人員進行保護及補償。

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2016年4月，俄羅斯對強力部門進行了重大機構(gòu)改革。內(nèi)務(wù)部機構(gòu)因此發(fā)生了較大變化，移民局和藥品管制局被重新劃入內(nèi)務(wù)部系統(tǒng)，而內(nèi)衛(wèi)部隊則被更名為國民近衛(wèi)軍，且不再隸屬于內(nèi)務(wù)部。針對此調(diào)整，俄羅斯于2016年7月3日通過了聯(lián)邦法第227-ФЗ號，特別修訂了社會保障的對象條款，擴大了其保障對象的范圍。在私人保安、對外安保、國民近衛(wèi)軍等聯(lián)邦執(zhí)行機構(gòu)中，肩負國家政策和監(jiān)管法規(guī)的制定與執(zhí)行職責(zé)且擁有警銜的相關(guān)人員——被納入了《內(nèi)務(wù)機關(guān)工作人員社會保障法》的保障范圍之內(nèi)。

由上可見，俄羅斯始終在不斷推進有關(guān)警察保障的立法和完善進程。現(xiàn)階段，俄羅斯已基本形成了較為完備的警察社會保障法規(guī)體系，它主要是由聯(lián)邦法律、政府決議和內(nèi)務(wù)部令等組成的。其中，《警察法》是具有最高法律效力的聯(lián)邦立法，主要明確了俄羅斯警察社會保障制度的架構(gòu)；《內(nèi)務(wù)機關(guān)工作人員社會保障法》是專項立法，它依據(jù)《警察法》的原則，規(guī)定了享受警察社會保障的人員范圍和具體保障事項，主要包括以下內(nèi)容：警察社會保障的調(diào)整對象和范圍、工資津貼制度、福利和其他現(xiàn)金補貼（包括警察和離職人員）、退休金、住房補貼和保障標(biāo)準、對因公犧牲（死亡）和失蹤警察的家庭成員的社會幫助措施，以及其他社會保障形式等；《關(guān)于法官、護法機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)的人員的國家保護》則是強調(diào)了國家保護義務(wù)，即國家須為有關(guān)人員及其近親屬提供生命、健康和財產(chǎn)方面的國家保護措施。

在20世紀90年代，俄羅斯就已建立了國家強制保險制度，以確保國家對特定身份人員依法履行國家保護的義務(wù)。1998 年3月28日，俄羅斯政府頒布了聯(lián)邦法第52-ФЗ號令，即《軍人、應(yīng)召參加軍事集訓(xùn)的公民、內(nèi)務(wù)機關(guān)工作人員、稅務(wù)警察機關(guān)工作人員生命與健康國家強制保險法》。該法從法律上明確，對上述特定身份人員實施生命和健康的國家強制保險——是俄羅斯聯(lián)邦的國家義務(wù)。為了避免腐敗和濫用職權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生，俄羅斯還規(guī)定，保險公司的選擇須通過集中招標(biāo)的方式；在對保險公司進行相關(guān)考察時，還須充分考慮實施國家強制性保險的特殊程序、保險對象的具體特點等基本要素。2003年，俄羅斯再次修訂了法律，進一步擴大了國家保險所涉及的保障人員范圍。《警察法》——以聯(lián)邦立法的高度，再次確認了國家強制保險制度。2022年7月，聯(lián)邦法第315-ФЗ號令進一步擴大了國家強制保險的受益人名單。可見，對于內(nèi)務(wù)機關(guān)的工作人員及其家庭成員，減輕阻止、妨礙或報復(fù)執(zhí)法活動而給其生命與健康財產(chǎn)所造成的損害程度—始終是俄羅斯政府高度重視的問題，這也被視為警察社會保障的重要內(nèi)容之一。

此外，還有一些法規(guī)，如《關(guān)于對俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)務(wù)機關(guān)服務(wù)和俄羅斯聯(lián)邦一些法規(guī)進行修訂》《為因履行職責(zé)而給內(nèi)務(wù)機關(guān)工作人員或其近親屬導(dǎo)致的傷害進行補償?shù)某绦蛞?guī)定》，以及若干個涉及警察津貼和補貼細則的內(nèi)務(wù)部令等法律文件，也從不同的層面和角度規(guī)定了警察社會保障的實施程序與相關(guān)內(nèi)容。

通過《警察法》及其之后的系列法規(guī)，極具俄羅斯特色的警察社會保障制度被確立起來。

新社會保障制度的突出特點

（一）愈加強調(diào)“警察行業(yè)”的理念

在俄羅斯，內(nèi)務(wù)機關(guān)既是國家的行政機關(guān)，又是重要的護法機關(guān)，其所擔(dān)負的職責(zé)和地位不同于其他國家機關(guān)。通過《警察法》《內(nèi)務(wù)機關(guān)工作人員社會保障法》及其配套法規(guī)，俄羅斯所建立的保障制度著力突出了警察的職業(yè)特點。一方面，它獨立于其他政府部門的社會保障體系，保障水平高，較為客觀地反映了警察的職業(yè)風(fēng)險；同時，保障全面，形式多樣，包括工資津貼與養(yǎng)老金、各類經(jīng)濟補償金、住房保障、醫(yī)療保障和療養(yǎng)保障等事項。另一方面，保障對象的范圍也極其廣泛。它對在內(nèi)務(wù)機關(guān)長期工作的人員、離職人員、警察的家庭成員均給予了特別的關(guān)注，且把對警察的社會保障延伸到其離職之后，擴展到其家庭成員，在體現(xiàn)人文關(guān)懷的同時又強化了“警察行業(yè)”的理念，有利于激發(fā)內(nèi)務(wù)機關(guān)人員對自己職業(yè)的認同。

（二）采用了新的立法技術(shù)

《警察法》的立法過程比較特殊，是俄羅斯立法史上首次采取了聽取民意、公開討論的立法技術(shù)。民眾的參與度也極高，累計提出的立法建議數(shù)量高達二萬余條。而有關(guān)警察社會保障正是《警察法》的重要內(nèi)容之一。通過公開討論，不僅吸引了民眾熱切關(guān)注內(nèi)務(wù)部的改革，也增進了社會對警察職業(yè)的理解，這也使俄羅斯政府提高警察保障水平的初衷和做法贏得了社會的廣泛共識。

同時，《警察法》還突破了《民警法》的框架，做了重新設(shè)計。在《民警法》中，沒有集中規(guī)定社會保障內(nèi)容，而是將其于多章之中分別表述，且內(nèi)容也過于原則和概括?！毒旆ā穼Υ俗髁溯^大調(diào)整。首先，它集中規(guī)定，單設(shè)一章，即第八章《警察的社會保障》，以示對此問題的高度重視。其次，第八章下設(shè)了五個獨立的法條，包括警察的工資、保險保障和因執(zhí)行公務(wù)而受到損害的補償、住房保障、警察及其家庭成員的醫(yī)療服務(wù)權(quán)利、警察執(zhí)行公務(wù)的保障等內(nèi)容。在每條之下，又包括若干個條款，基本涵蓋了有關(guān)社會保障的方方面面，規(guī)定詳細、具體，可操作性強。第三，新增補了許多內(nèi)容，特別是充實了警察因執(zhí)行公務(wù)而受到損害的補償、警察及其家庭成員的醫(yī)療服務(wù)權(quán)利等規(guī)定。在強調(diào)對警察本人實施國家保護的同時，又重視對其家庭成員的保障，以此來解除（或是緩解）警察對自己或其家庭成員的后顧之憂。

（三）體現(xiàn)了警務(wù)保障理念的變化

《警察法》把對警務(wù)活動提供財政保障視作是俄羅斯聯(lián)邦政府的義務(wù)，對經(jīng)費制度作了較大的改變，明確規(guī)定警務(wù)活動保障（包括財政保障和物質(zhì)技術(shù)保障）——均由聯(lián)邦預(yù)算資金負責(zé)。為了平穩(wěn)有序地過渡，俄羅斯沒有采取一刀切的做法，而是由《警察法》特別設(shè)置了一個經(jīng)費保障制度轉(zhuǎn)變的過渡期。盡管《警察法》自2011年3月1日起就生效，但在2012年1月1日之前，俄羅斯仍然繼續(xù)執(zhí)行《民警法》的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)費來源仍然保持多渠道，包括聯(lián)邦撥款、地方撥款和其他來源，以此來保證內(nèi)務(wù)機關(guān)不受制度轉(zhuǎn)變的影響。待過渡期滿之后，則必須執(zhí)行《警察法》中有關(guān)經(jīng)費保障的相關(guān)規(guī)定。

為了執(zhí)行新法，俄羅斯還于2011年通過了聯(lián)邦法令，明確由政府撥付資金，自2012年1月起大幅上調(diào)警察的工資待遇標(biāo)準。與此同時，對于原屬于各地區(qū)的財產(chǎn)，為保障警務(wù)活動所必需的，警察所使用的土地、建筑物、設(shè)施、設(shè)備和其他財產(chǎn)，須依照聯(lián)邦法律所規(guī)定的程序，將其轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)邦財產(chǎn)。在上述財產(chǎn)被轉(zhuǎn)讓之前，各級內(nèi)務(wù)機關(guān)和其下設(shè)的機構(gòu)與組織，有權(quán)為履行其法定職責(zé)而繼續(xù)無償?shù)厥褂眠@些財產(chǎn)。

向紀念碑獻花

經(jīng)《警察法》所確立的新經(jīng)費保障制度的成效已得到實踐的證實。與之前相比，警務(wù)保障不再承受各聯(lián)邦主體經(jīng)濟實力差異的不利影響。新保障制度有力地推動了內(nèi)務(wù)部改革的順利進行，大幅提高了警察的待遇水平，提升了內(nèi)務(wù)系統(tǒng)的工作效率；同時，也進一步強化了俄羅斯聯(lián)邦政府的主導(dǎo)作用，適時加強了內(nèi)務(wù)系統(tǒng)的統(tǒng)一管理體制。

（四）警務(wù)活動保障和警察個體保障兼重

《警察法》細分了保障類別，采取了警務(wù)活動保障和警察個體保障兼重的做法，將其分設(shè)為兩章，即第八章《警察的社會保障》和第九章《警務(wù)活動的財政與物質(zhì)技術(shù)保障》。從具體內(nèi)容來看，《警察的社會保障》主要是針對警察個體，具體規(guī)定了有關(guān)福利和撫恤制度；而《警務(wù)活動的財政與物質(zhì)技術(shù)保障》則是針對警察組織和警務(wù)活動，詳細規(guī)定了為保障警務(wù)活動順暢有序進行所必需的經(jīng)費制度、物質(zhì)條件和技術(shù)條件。較之以往，分類更為科學(xué)、合理。

綜上所述，俄羅斯采取了國家立法、專門立法和開門立法的形式，并融入了較多的理念創(chuàng)新，力求將保障制度設(shè)計得更為科學(xué)和合理。從其實踐效果來看，俄羅斯改變了之前的經(jīng)費保障制度，更加強調(diào)國家的主體責(zé)任，顯然是更利于提供充分保障，從而為內(nèi)務(wù)機關(guān)的護法活動創(chuàng)造了更為有利的發(fā)展空間?！?/p>