孫沙沙，楊丞娟

（武漢輕工大學(xué) 管理學(xué)院，武漢 430048）

1 引言

隨著信息化、經(jīng)濟(jì)全球化的不斷發(fā)展，各國參與全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的主體已經(jīng)突破了單一城市，城市群等區(qū)域經(jīng)濟(jì)體在全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用與貢獻(xiàn)日益顯著。為了適應(yīng)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)，我國進(jìn)行了一系列區(qū)域戰(zhàn)略調(diào)整，長三角城市群、長江中游城市群等諸多城市群成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效載體，具有重要戰(zhàn)略作用。

長江中游城市群是長江經(jīng)濟(jì)帶的重要組成部分，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域，其協(xié)同發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。2015年《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》獲批實(shí)施，清晰界定了長江中游城市群的范圍，明確了其戰(zhàn)略地位。2022年3月，國家發(fā)改委印發(fā)《長江中游城市群發(fā)展“十四五”實(shí)施方案》提出“破除制約一體化發(fā)展的體制機(jī)制障礙”等要求，為推動(dòng)城市群協(xié)同發(fā)展提供頂層設(shè)計(jì)。長江中游城市群區(qū)域協(xié)同發(fā)展仍面臨著行政體制分割、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)等困境，訴諸府際協(xié)同治理路徑是有效的現(xiàn)實(shí)選擇。

2 長江中游城市群府際協(xié)同治理的必要性

2.1 公共物品的外部性及公共議題的跨域性

公共物品和公共服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性，在轄區(qū)間供給的過程中會(huì)產(chǎn)生外溢性也稱外部性，且有正負(fù)之分。教育、醫(yī)療等公共服務(wù)供給具有正外部性，地方政府或相關(guān)組織在地方保護(hù)主義的思想下往往不愿意分享利益；大氣污染、水資源污染等公共議題具有負(fù)外部性，區(qū)域內(nèi)地方政府若因不愿承擔(dān)責(zé)任而消極治理，將導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)地方政府之間無序競(jìng)爭(zhēng)及重復(fù)建設(shè)，環(huán)境污染與破壞得不到有效治理。隨著人口流動(dòng)愈加頻繁，公共服務(wù)與公共議題顯現(xiàn)出跨域性特征，難以在單一區(qū)域、依靠單一組織完滿實(shí)現(xiàn)[1]。長江中游城市群通過府際協(xié)同治理，能加強(qiáng)地方政府之間、公私部門之間的合作，合力共建共享域內(nèi)公共服務(wù)，共建共治域內(nèi)公共問題。

2.2 傳統(tǒng)行政區(qū)行政體制限制較多

隨著信息時(shí)代的到來，公共事務(wù)日益復(fù)雜，地方政府由于行政轄區(qū)的剛性約束，管理社會(huì)公共事務(wù)面臨諸多困境。行政區(qū)行政具有“內(nèi)向性”“閉合性”特征[2]，各地方政府為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)構(gòu)建行政壁壘，阻礙生產(chǎn)要素自由流動(dòng)形成的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”局面已有所突破，但區(qū)域一體化進(jìn)程仍面臨著一系列治理碎片化問題。府際協(xié)同治理模式強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性及協(xié)作關(guān)系的重要性，更加開放、靈活與高效，能夠突破行政區(qū)行政體制帶來的諸多限制。

2.3 地方官員多元政績競(jìng)賽影響治理效果

注意力分配與多任務(wù)競(jìng)逐造成了地方官員的競(jìng)爭(zhēng)行為[3]。地方政府官員面臨有限注意力與多元行政任務(wù)之間的張力，出于績效與晉升的考慮，會(huì)選擇性地重點(diǎn)執(zhí)行能夠引起上級(jí)注意的行政任務(wù)而對(duì)其他任務(wù)進(jìn)行不同程度的折疊。在多元政績競(jìng)賽下，地方官員的政績觀很大程度上受上級(jí)注意力的影響，可能會(huì)忽視實(shí)際治理效果與公眾滿意度。需要通過強(qiáng)化政府間縱橫兩向度的溝通、協(xié)調(diào)與公眾的參與，達(dá)成上下級(jí)政府間對(duì)行政任務(wù)屬性的共識(shí)，規(guī)范化、制度化行政考核機(jī)制，減輕上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)意志對(duì)行政任務(wù)的影響，為規(guī)范地方政府間的競(jìng)合行為提供法治化保障。

3 長江中游城市群府際協(xié)同治理的實(shí)踐成效

3.1 建立合作組織，優(yōu)化治理機(jī)制

2013—2020年，武漢、長沙、南昌、合肥四省會(huì)城市共召開了8次會(huì)商會(huì)，為長江中游城市群協(xié)同發(fā)展提供階段性規(guī)劃、指導(dǎo)。2015年第三屆省會(huì)城市商會(huì)制定了《長江中游城市群省會(huì)城市第三屆會(huì)商會(huì)合肥綱要》，構(gòu)建起區(qū)域合作協(xié)調(diào)組織“省會(huì)城市合作協(xié)調(diào)會(huì)”，并在武漢設(shè)立秘書處作為城市群合作機(jī)構(gòu)。至此，“決策—協(xié)調(diào)—執(zhí)行”的省會(huì)城市合作框架（見圖1）基本構(gòu)建。合作組織體制的建立及運(yùn)行為長江中游城市群地方政府間合作提供了組織平臺(tái)，為促進(jìn)區(qū)域一體化提供了組織保障。

圖1 長江中游城市群省會(huì)城市合作框架

3.2 注重交流溝通，搭建合作平臺(tái)

長江中游城市群政府之間進(jìn)行持續(xù)的交流互動(dòng)，建立了協(xié)商溝通機(jī)制，采取多樣化的溝通交流方式，構(gòu)建了信息交流平臺(tái)。首先，長江中游城市群建立起省際間的協(xié)商機(jī)制，如武漢、長沙、南昌和合肥四省會(huì)城市間的市際聯(lián)席會(huì)議制度及定期會(huì)商機(jī)制。其次，長江中游城市群各省會(huì)城市及城市部門之間自2012年以來借助座談會(huì)、論壇等多種形式開展交流活動(dòng)，各部門間已開展交流活動(dòng)20余次，包括9屆城市群法治論壇，3屆產(chǎn)業(yè)安全與貿(mào)易發(fā)展論壇等。此外，四省市創(chuàng)建了長江中游城市群省會(huì)城市科技資源共享平臺(tái)，截至2022年4月已經(jīng)在物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等14個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域開展了4 444次科技項(xiàng)目及合作，共享了304條政策信息、976項(xiàng)研究成果。

3.3 制定發(fā)展規(guī)劃，簽署合作協(xié)議

早在2012年，湖北、湖南、江西三省就已經(jīng)開始探索長江中游城市群規(guī)劃建設(shè)，通過省會(huì)城市會(huì)商會(huì)簽署了諸多合作協(xié)議，《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》是中央層面發(fā)布的第1個(gè)指導(dǎo)區(qū)域一體化建設(shè)的文件，此后從地方到中央又陸續(xù)發(fā)布了6個(gè)區(qū)域規(guī)劃文件（見表1），以推動(dòng)長江中游城市群區(qū)域一體化建設(shè)與發(fā)展。文件指出長江中游城市群協(xié)同治理需構(gòu)建起區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)與合作機(jī)制，規(guī)定了城市群合作協(xié)議執(zhí)行狀況的績效評(píng)價(jià)考核體系和考核辦法等。

表1 長江中游城市群區(qū)域規(guī)劃文件

長江中游城市群省會(huì)城市毗鄰地區(qū)地方政府之間也簽署了諸多領(lǐng)域的合作協(xié)議。從2013年起，湘鄂贛皖四省會(huì)城市簽訂了11項(xiàng)合作協(xié)議確定了交通、商務(wù)、旅游等九大合作領(lǐng)域，政府部門間也簽署了相應(yīng)的合作協(xié)議促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。毗鄰地區(qū)地方政府之間，如岳陽市、九江市、咸寧市三市市政府也達(dá)成合作共識(shí)，協(xié)同打造岳九咸“小三角”。長江中游城市群通過府際協(xié)同治理共同促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。2016—2021年間經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增速發(fā)展，地區(qū)生產(chǎn)總值由81 907億元穩(wěn)定增長至125 695億元；內(nèi)需空間擴(kuò)展，地區(qū)社會(huì)消費(fèi)品零售總額從35 720億元增長至52 364億元；交通通達(dá)度持續(xù)提高，地區(qū)公路總里程數(shù)由66.4萬 km增加至74.9萬 km等[4-6]。

4 長江中游城市群府際協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)困境

4.1 組織體制運(yùn)行不暢

長江中游城市群仍然受傳統(tǒng)行政區(qū)劃體制的制約，區(qū)域內(nèi)地方政府內(nèi)向型行政模式仍然發(fā)揮作用。長江中游城市群包含武漢城市圈、長株潭城市群和環(huán)鄱陽湖城市群三大子區(qū)域，盡管各子城市群一體化程度取得了一定進(jìn)展，但發(fā)展程度存在差距，環(huán)鄱陽湖城市群一體化程度較低，圈（群）際之間缺乏交流與聯(lián)絡(luò)，長江中游城市群整體上呈現(xiàn)分割狀態(tài)。

同時(shí)，長江中游城市群的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性與強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。市長會(huì)商機(jī)制和省會(huì)城市合作協(xié)調(diào)會(huì)都不是具有權(quán)威的實(shí)體機(jī)構(gòu)，沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。城市群協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)的構(gòu)建缺乏合法性依據(jù)，其地位、職權(quán)沒有法律界定，缺乏制度規(guī)范，且長江中游城市群領(lǐng)導(dǎo)合作制度建設(shè)還沒有進(jìn)入常態(tài)化，在規(guī)劃文件中的表述一直處于變化之中。

4.2 橫向協(xié)調(diào)機(jī)制匱乏

（1）信息共享機(jī)制缺失。長江中游城市群政府間已經(jīng)成立諸如論壇、座談會(huì)、交流會(huì)等形式的非制度性協(xié)商形態(tài)，加深了地方政府之間的合作。但溝通機(jī)制不夠暢通，無法在沖突時(shí)起作用，且通過此種協(xié)商形態(tài)進(jìn)行的溝通交流最后往往以公文的形式呈現(xiàn)，信息交流與傳遞有限且不及時(shí)。借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)搭建起更加靈活、便捷、透明的信息交流與共享平臺(tái)能夠有效解決政府間信息傳遞與共享問題，但在實(shí)踐中面臨著信息公開有限等推進(jìn)阻礙。

（2）利益分享與補(bǔ)償機(jī)制缺失。區(qū)域公共物品供給的外部性及公共事務(wù)治理的跨域性尤其需要構(gòu)建利益共享與補(bǔ)償機(jī)制來平衡區(qū)域地方政府間的成本共擔(dān)與利益分配。長江中游城市群3大子區(qū)域在區(qū)域內(nèi)開展流域生態(tài)補(bǔ)償，補(bǔ)償政策、進(jìn)度存在明顯差異，補(bǔ)償主客體界定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算也不統(tǒng)一，沒有形成整體性的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[7]。

（3）合作考核與約束機(jī)制不健全。我國地方政府官員晉升考核標(biāo)準(zhǔn)不盡科學(xué)，在考核主體方面偏重政府的內(nèi)部考核，缺乏公民、非政府組織和媒體等多方意見。同時(shí)，長江中游城市群政府間簽署的合作協(xié)議缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，缺少問責(zé)約束機(jī)制的制度設(shè)計(jì)。

4.3 法律法規(guī)不夠完善

（1）缺乏規(guī)定地方政府間橫向關(guān)系的法律法規(guī)。長江中游城市群協(xié)同發(fā)展需要區(qū)域地方政府間進(jìn)行合作，我國憲法與政府組織法僅從縱向規(guī)定了政府間上下級(jí)關(guān)系，沒有從橫向協(xié)調(diào)政府間關(guān)系的法案出臺(tái)，區(qū)域管理組織機(jī)構(gòu)面臨著合法性困境，地方政府間的橫向競(jìng)合關(guān)系缺乏法律規(guī)范。

（2）地方政府間簽署的合作協(xié)議缺乏政策約束性。長江中游城市群地方政府間簽訂的大量合作協(xié)議都面臨著執(zhí)行效果不理想的難題?！堕L江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》《長江中游城市群發(fā)展“十四五”實(shí)施方案》等規(guī)劃文件也缺乏具體的約束政策與細(xì)節(jié)規(guī)定。

4.4 治理主體參與有限

長江中游城市群協(xié)同治理中政府起著主導(dǎo)作用，但區(qū)域合作不能單靠政府一方，也需要市場(chǎng)、社會(huì)的參與。目前長江中游城市群建設(shè)中政府間的合作治理居多，企業(yè)與非政府組織參與的合作少且深度不夠[8]。長江中游城市群存在著諸多學(xué)術(shù)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府組織，但參與數(shù)量及發(fā)揮的作用都比較有限。

5 優(yōu)化長江中游城市群府際協(xié)同治理的對(duì)策建議

5.1 優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，構(gòu)筑組織保障

為破除行政體制障礙，構(gòu)筑長江中游城市群協(xié)同治理組織保障，需建立區(qū)域整體性管理機(jī)構(gòu)，完善當(dāng)前長江中游城市群會(huì)商會(huì)機(jī)制，成立囊括區(qū)域全體成員的統(tǒng)一合作機(jī)構(gòu)，確保其權(quán)威性與公平性。

（1）保障區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性與合法性，賦予區(qū)域管理機(jī)構(gòu)治理區(qū)域事務(wù)的管理權(quán)、專項(xiàng)資金分配權(quán)等實(shí)質(zhì)性權(quán)力。通過自上而下的中央政府授權(quán)[9]和自下而上的區(qū)域內(nèi)地方政府間行政管轄權(quán)的讓渡兩種途徑將相關(guān)權(quán)力賦予長江中游城市群統(tǒng)一合作機(jī)構(gòu)，使其向上接受中央政府的指導(dǎo)并對(duì)其負(fù)責(zé)，向下管轄整個(gè)區(qū)域的跨域公共事務(wù)治理。整合城市群合作機(jī)構(gòu)與中央政府相關(guān)部門、地方政府及其相關(guān)部門的職能，明晰城市群管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，輔之以法律法規(guī)的詳盡界定，保證管理機(jī)構(gòu)地位及權(quán)力行使的合法性。

（2）保障區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的自愿性與平等性。既要保證城市群內(nèi)地方政府加入或退出區(qū)域整體性管理機(jī)構(gòu)的自愿性，也要確保管理機(jī)構(gòu)中來自各地方政府的代表數(shù)量的合理性，以避免利益分配上的不公平，增強(qiáng)地方政府之間及其對(duì)管理機(jī)構(gòu)的信任。

5.2 完善協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)橫向協(xié)同

（1）完善長江中游城市群政府間對(duì)話協(xié)商與信息共享機(jī)制。重視省、市主要領(lǐng)導(dǎo)間的定期磋商和互訪機(jī)制的構(gòu)建，進(jìn)一步規(guī)范長江中游城市群市際聯(lián)席會(huì)議制度。建立城市群信息交流共享平臺(tái)，各地方政府借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)打破行政壁壘搭建起長江中游城市群政務(wù)信息發(fā)布平臺(tái)、專項(xiàng)領(lǐng)域信息交換平臺(tái)及“一站式”政務(wù)服務(wù)平臺(tái)等，并通過論壇、主題座談會(huì)等形式加強(qiáng)與企業(yè)、非政府組織等主體的信息溝通，實(shí)現(xiàn)信息共享。

（2）完善長江中游城市群政府間利益共享與補(bǔ)償機(jī)制。構(gòu)建起生態(tài)補(bǔ)償全域統(tǒng)一的整體性利益共享與補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)一界定補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法，提供多元補(bǔ)償方式。規(guī)范縱向轉(zhuǎn)移支付模式，探索橫向轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐，共同設(shè)立城市群發(fā)展專項(xiàng)基金，基金資金主要來自于中央政府撥款及地方政府按比例上繳的財(cái)政收入，由區(qū)域整體性管理機(jī)構(gòu)行使基金分配權(quán)。

（3）完善長江中游城市群政府考核與約束機(jī)制。聯(lián)合建立起一套整體性的、科學(xué)性的地方政府績效考評(píng)體系，設(shè)置包含經(jīng)濟(jì)績效、公民滿意度、環(huán)境綠色效率、城市群協(xié)同發(fā)展的貢獻(xiàn)度等多元化考核指標(biāo)。打破由上級(jí)政府單一主體考評(píng)的內(nèi)部考核模式，將公民、企業(yè)、專家學(xué)者、非政府組織等納入考核主體。加強(qiáng)政策文件、法律法規(guī)中問責(zé)機(jī)制的建立，根據(jù)城市群內(nèi)地方政府的協(xié)同表現(xiàn)進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲，以發(fā)揮激勵(lì)約束作用。

5.3 完善法律法規(guī)，強(qiáng)化制度規(guī)范

（1）制定城市群成員政府間合作相關(guān)的法律條例。目前區(qū)域政府間協(xié)同治理缺乏協(xié)作關(guān)系的法律依據(jù)，合作行為得不到約束與規(guī)范，阻礙了城市群的協(xié)同進(jìn)展。長江中游城市群建設(shè)需要從國家和地方法規(guī)層面制定法律法規(guī)，規(guī)范政府行為，比如，在區(qū)域性地方法規(guī)中出臺(tái)規(guī)范政府競(jìng)合行為的法規(guī)及管理?xiàng)l例，為推進(jìn)區(qū)域協(xié)同治理掃除制度障礙[10]。

（2）加強(qiáng)區(qū)域合作協(xié)議的法律效力。長江中游城市群地方政府間簽署的合作協(xié)議都屬于契約式立法，約束力有限，面臨著履行不力的困境。為增強(qiáng)合作協(xié)議的法律效力，需要地方政府在簽署合作協(xié)議時(shí)進(jìn)一步細(xì)化協(xié)議的文本內(nèi)容，建立健全協(xié)議條款規(guī)范制度，完善協(xié)議履行糾紛解決與監(jiān)督約束制度，致力于培養(yǎng)建立彼此間的長期信任。

5.4 吸納多元主體，發(fā)揮治理效能

（1）促進(jìn)市場(chǎng)主體參與治理。建立長江中游城市群統(tǒng)一金融服務(wù)平臺(tái)、商務(wù)合作平臺(tái)，支持與鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行跨城金融活動(dòng)和異地發(fā)展，共享“中博會(huì)”“農(nóng)博會(huì)”“文博會(huì)”等會(huì)展平臺(tái)資源[11]，促進(jìn)城市群市場(chǎng)一體化的形成，將企業(yè)納入城市群環(huán)境治理中，提高環(huán)保自覺性。

（2）發(fā)揮非政府組織與公眾等社會(huì)力量的治理效能。發(fā)揮武漢、長沙在教育、科研、人才等方面的優(yōu)勢(shì)，組建咨詢委員會(huì)，成立經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)、行業(yè)聯(lián)盟等非政府組織，發(fā)揮其建言獻(xiàn)策、協(xié)調(diào)各方利益的作用，為各類社會(huì)組織的發(fā)展提供政策環(huán)境支持。充分發(fā)揮公眾作為社會(huì)主體力量的治理效能，進(jìn)一步推進(jìn)信息公開，擴(kuò)展公民參與城市群治理的渠道，并重視公民的監(jiān)督作用。

6 結(jié)語

城市群是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效載體。地方政府間協(xié)同治理是進(jìn)行跨域公共事務(wù)治理與跨域公共問題解決的有效途徑，政府間的良性合作能夠推動(dòng)城市群整體性發(fā)展。本文從長江中游城市群府際協(xié)同治理實(shí)踐出發(fā)，分析了面臨的困境并提出突破困境的對(duì)策建議，以期為區(qū)域一體化進(jìn)程中協(xié)同問題的解決提供有益路徑。