徐中平，卜新蕊

（中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

1 引言

隨著社會(huì)發(fā)展和科技不斷進(jìn)步，資源匱乏、環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)破壞的問(wèn)題日益突出[1]。生態(tài)文明建設(shè)是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，是實(shí)現(xiàn)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)和紐帶。生態(tài)保護(hù)修復(fù)是生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容，對(duì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展意義重大。

生態(tài)保護(hù)修復(fù)的目的是為了維持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性及提高生態(tài)系統(tǒng)的功能性，按照山水林田湖草沙是一個(gè)生命共同體的原理，對(duì)長(zhǎng)期受到高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)建設(shè)、不合理利用和自然災(zāi)害等影響造成生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重受損退化、生態(tài)功能失調(diào)和生態(tài)產(chǎn)品供給能力下降的區(qū)域，采取工程和非工程等綜合措施，依據(jù)統(tǒng)一生態(tài)內(nèi)涵、因地制宜、自然修復(fù)與人為措施相結(jié)合、投融資機(jī)制多樣性等原則[2]，進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)整治、生態(tài)重建、生態(tài)康復(fù)的過(guò)程和有意識(shí)的活動(dòng)[3]。生態(tài)保護(hù)修復(fù)不是將生態(tài)系統(tǒng)完全恢復(fù)到其原始狀態(tài)，而是通過(guò)修復(fù)使生態(tài)系統(tǒng)的功能不斷得到恢復(fù)與完善[4]。

目前，我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)總體仍較為脆弱，部分地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)受損退化問(wèn)題突出，生態(tài)保護(hù)修復(fù)面臨的形勢(shì)較為嚴(yán)峻。生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性，周期長(zhǎng)、成本高、資金需求量大，而且我國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)方面歷史欠賬多，目前資金來(lái)源以政府的財(cái)政投入為主，資金缺口巨大。在這種情況下，亟需動(dòng)員社會(huì)力量，吸引社會(huì)資本，加大生態(tài)保護(hù)修復(fù)的投入。因此，研究生態(tài)保護(hù)修復(fù)的主體及其經(jīng)濟(jì)關(guān)系、社會(huì)資金進(jìn)入的路徑以及不同的修復(fù)模式中資金的利用方式，對(duì)保證生態(tài)保護(hù)修復(fù)的效果及成果的持續(xù)性，有著至關(guān)重要的意義。

2 生態(tài)保護(hù)修復(fù)的主體及經(jīng)濟(jì)關(guān)系

生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體構(gòu)成是多方位的。自然資源開(kāi)發(fā)利用，在為國(guó)家、企業(yè)及公眾帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益的同時(shí)，必然會(huì)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成一定程度的破壞[5]。根據(jù)“誰(shuí)利用，誰(shuí)補(bǔ)償；誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)保護(hù)；誰(shuí)污染，誰(shuí)治理；誰(shuí)破壞，誰(shuí)修復(fù)”的原則，生態(tài)修復(fù)的主體應(yīng)該由政府（中央政府、地方政府）、企業(yè)（責(zé)任企業(yè)、第三方企業(yè)）及社會(huì)公眾共同承擔(dān)（見(jiàn)圖1）。

圖1 投資主體與生態(tài)項(xiàng)目的關(guān)系

政府作為生態(tài)保護(hù)修復(fù)的責(zé)任主體，承擔(dān)相關(guān)法律法規(guī)制定及環(huán)境資源優(yōu)化配置的職責(zé)[6]，同時(shí)對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的成果進(jìn)行監(jiān)督管理。在國(guó)家層面，中央政府作為生態(tài)保護(hù)修復(fù)的責(zé)任主體，通過(guò)制定全國(guó)或區(qū)域的法律法規(guī)、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)；同時(shí)，中央政府也是資金投入的主體，進(jìn)行財(cái)政資金示范引領(lǐng)及戰(zhàn)略性生態(tài)修復(fù)投資，最終獲得生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和資源效益。在區(qū)域尺度上，地方政府作為生態(tài)保護(hù)修復(fù)的責(zé)任主體，通過(guò)出臺(tái)環(huán)保政策、優(yōu)化環(huán)境資源配置、多元化吸納社會(huì)資金等方式，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作。如果生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞的地區(qū)無(wú)法找到應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的行為人，應(yīng)由地方政府承擔(dān)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的法律責(zé)任。2020年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，明確劃分了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。大尺度、重點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，確認(rèn)為中央財(cái)政事權(quán)，由中央承擔(dān)支出責(zé)任；地方性及其他生態(tài)環(huán)境建設(shè)，確認(rèn)為地方財(cái)政事權(quán)，由地方承擔(dān)支出責(zé)任。

企業(yè)是生態(tài)保護(hù)修復(fù)的責(zé)任主體，同時(shí)也是修復(fù)技術(shù)的實(shí)施主體。造成生態(tài)系統(tǒng)功能破壞的企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)治理和修復(fù)的全部費(fèi)用并按法律規(guī)定履行責(zé)任人職責(zé)[7]。未造成生態(tài)系統(tǒng)功能破壞但承擔(dān)生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的企業(yè)為非責(zé)任企業(yè)，承擔(dān)調(diào)查評(píng)價(jià)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程施工等工作內(nèi)容，并獲得生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)收益。

社會(huì)公眾是生態(tài)保護(hù)修復(fù)實(shí)施監(jiān)管的主體，同時(shí)也是生態(tài)保護(hù)修復(fù)成果的收益主體。生態(tài)保護(hù)修復(fù)離不開(kāi)公眾的參與，廣泛的宣傳教育和強(qiáng)大的公眾參與機(jī)制是生態(tài)保護(hù)修復(fù)成功的必要條件[8]。在微觀尺度上，公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)，對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的成果進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)公眾也是生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金的一種補(bǔ)充方式，通過(guò)眾籌等形式，公眾手中的社會(huì)資金可以及時(shí)高效地進(jìn)入生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目。生態(tài)保護(hù)修復(fù)的成果促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展，提升了城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村的居住環(huán)境水平，又使得公眾從中受益。

3 社會(huì)資金進(jìn)入生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的路徑

生態(tài)保護(hù)修復(fù)形成了規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)測(cè)、維護(hù)等環(huán)節(jié)的系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈，覆蓋范圍廣，可以有效助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成生態(tài)修復(fù)經(jīng)濟(jì)。生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益主要是增加就業(yè)和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。一些領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目具有可觀的投資回報(bào)，更多地吸引社會(huì)資本參與，增加了資金來(lái)源。其中社會(huì)資金進(jìn)入生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的路徑（見(jiàn)圖2）主要有以下幾個(gè)方面。

圖2 生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金類型及利用方式

（1）責(zé)任企業(yè)自有資金。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等規(guī)定，企業(yè)在開(kāi)發(fā)利用自然資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)，對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能造成破壞，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)修復(fù)的全部費(fèi)用。責(zé)任企業(yè)應(yīng)按照法律要求提供生態(tài)保護(hù)修復(fù)的資金，自行或委托第三方企業(yè)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的實(shí)施。以礦山生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)為例，新建礦場(chǎng)在申請(qǐng)采礦權(quán)時(shí)，需提交礦山開(kāi)發(fā)利用、環(huán)境恢復(fù)與管理、土地復(fù)墾等相關(guān)規(guī)劃，繳納礦山地質(zhì)環(huán)境保證金和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)管理基金，用于礦山生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與恢復(fù)[9]。

（2）非責(zé)任企業(yè)資金。非責(zé)任企業(yè)資金也是生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金的重要組成部分，非責(zé)任企業(yè)可以將自有資金投入生態(tài)保護(hù)修復(fù)的項(xiàng)目中，獲取經(jīng)濟(jì)及環(huán)境收益。其融資方式包括間接融資和直接融資。間接融資方式包括銀行信貸、債權(quán)投資計(jì)劃、融資租賃等。直接融資即無(wú)金融中介機(jī)構(gòu)介入的資金融通方式，包括發(fā)行債券或資產(chǎn)支持證券、發(fā)行或增發(fā)股票、建立生態(tài)保護(hù)修復(fù)基金等方式。企業(yè)融資后，選擇適合的市場(chǎng)化的項(xiàng)目模式開(kāi)展相關(guān)項(xiàng)目。市場(chǎng)化參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的模式包括政府購(gòu)買服務(wù)、PPP、直接授權(quán)模式（ABO）、EPC+O、EPC+F、EOD等。以PPP模式為例，項(xiàng)目企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)及養(yǎng)護(hù)，政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、監(jiān)理、土地征遷補(bǔ)償和協(xié)調(diào)工作并按約定支付服務(wù)費(fèi)用。項(xiàng)目政治成果及可利用土地的開(kāi)發(fā)權(quán)、使用權(quán)及收益歸政府所有[4]。PPP模式可以有效地平衡政府與社會(huì)資本的支出，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的門檻。

（3）公益社會(huì)組織資金。公益社會(huì)組織是由企業(yè)家等成立的非營(yíng)利環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，將會(huì)費(fèi)、企業(yè)家捐贈(zèng)、公共平臺(tái)籌款等多方社會(huì)資金作為組織的生態(tài)修復(fù)資金，用公益的心態(tài)、科學(xué)的方法、商業(yè)的手法保護(hù)生態(tài)環(huán)境。桃花源生態(tài)保護(hù)基金會(huì)是國(guó)內(nèi)最早實(shí)踐社會(huì)公益力量直接參與自然保護(hù)，建立由民間力量管理、政府監(jiān)督的社會(huì)公益保護(hù)地的機(jī)構(gòu)之一，其主要業(yè)務(wù)方向是在中國(guó)和海外推進(jìn)建設(shè)由社會(huì)公益資本建設(shè)管理的保護(hù)地，采用自主建設(shè)、聯(lián)合建設(shè)、委托管理、特許管理等方法進(jìn)行長(zhǎng)期的生態(tài)保護(hù)工作[10]，例如購(gòu)買土地（或土地使用權(quán)），租賃土地（或土地使用權(quán)）、購(gòu)買保護(hù)地役權(quán)、受委托獲得保護(hù)權(quán)等，并建立本地有經(jīng)驗(yàn)的保護(hù)工作團(tuán)隊(duì)，聯(lián)合國(guó)內(nèi)外有經(jīng)驗(yàn)的保護(hù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展生態(tài)保護(hù)的管理工作，且進(jìn)行科學(xué)的成效評(píng)估。

（4）公眾資金。公眾資金是生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金來(lái)源的一種重要補(bǔ)充。社會(huì)公眾可以通過(guò)眾籌、自然保護(hù)地認(rèn)領(lǐng)等平臺(tái)方式將個(gè)人資金投入到生態(tài)保護(hù)修復(fù)的項(xiàng)目中去，從而獲得生態(tài)環(huán)境收益。此外，還可以通過(guò)綠色金融即購(gòu)買股票、債券、基金等方式投資生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，獲取生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的雙重收益。

（5）綠色金融。發(fā)展綠色金融可以引導(dǎo)資金支持生態(tài)恢復(fù)。政府部門、銀行和企業(yè)可以設(shè)立生態(tài)基金，用于土地管理和生態(tài)恢復(fù)，并發(fā)行債券，以確保資金的有效性[11]。債券可以為綠色產(chǎn)業(yè)帶來(lái)低成本資本；基金可以聚集各種融資手段和工具，形成多種融資組合，降低綠色項(xiàng)目的融資成本和風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地聚集社會(huì)資本。股票主要是指以資源管理、清潔技術(shù)及產(chǎn)品、污染管理等為主營(yíng)業(yè)務(wù)的上市公司發(fā)行的股票，這些綠色產(chǎn)業(yè)公司可以通過(guò)上市和發(fā)行股票來(lái)整合綠色產(chǎn)業(yè)的社會(huì)資金。

4 生態(tài)保護(hù)修復(fù)的收益模式

當(dāng)前，社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)主要有全額出資、與政府合作、公益組織設(shè)立公益基金三種方式。收益模式主要包括資源權(quán)益收益、土地增值收益以及產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)收益。

（1）資源權(quán)益收益。通過(guò)賦予一定期限自然資源資產(chǎn)使用權(quán)，如經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)、余量礦產(chǎn)資源等，保證生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目產(chǎn)生足夠回報(bào)。這種收益模式的預(yù)期回報(bào)不確定性較大，資源權(quán)益收益因產(chǎn)權(quán)歸屬會(huì)優(yōu)先納入地方政府財(cái)政收入，如果修復(fù)初期協(xié)議簽署不明確或者地方政府迫于財(cái)政壓力，預(yù)期回報(bào)將難以實(shí)現(xiàn)[12]。

（2）土地增值收益。修復(fù)、開(kāi)發(fā)城市商業(yè)用地，通過(guò)土地增值收回修復(fù)成本，開(kāi)發(fā)的土地可以用于商場(chǎng)、游樂(lè)場(chǎng)等商業(yè)用地、學(xué)校等公共建筑用地、以及住宅用地等。土地增值模式相對(duì)比較成熟，比較適宜經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。同時(shí)，由于生態(tài)保護(hù)修復(fù)鏈條較長(zhǎng)以及房地產(chǎn)市場(chǎng)的不確定性，需要承擔(dān)大量資金和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)收益。在前期生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的基礎(chǔ)上，在修復(fù)后的區(qū)域內(nèi)植入相關(guān)經(jīng)濟(jì)體，將生態(tài)保護(hù)修復(fù)與生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)種養(yǎng)、生物質(zhì)能源、沙產(chǎn)業(yè)、生態(tài)康養(yǎng)等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，使得靜態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)體。產(chǎn)業(yè)植入使生態(tài)系統(tǒng)具有產(chǎn)業(yè)形象，在生態(tài)價(jià)值的基礎(chǔ)上激發(fā)了產(chǎn)業(yè)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。運(yùn)用產(chǎn)業(yè)植入模式需要一些基本條件[13-14]，包括位置優(yōu)越、資源獨(dú)特、依托景點(diǎn)、具有產(chǎn)業(yè)要素等。國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)植入的成功案例主要有上海佘山深坑酒店、南京湯山溫泉小鎮(zhèn)和寧波國(guó)際賽車場(chǎng)等，這些項(xiàng)目不僅合理利用土地，恢復(fù)了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能，而且為當(dāng)?shù)靥峁┝司蜆I(yè)崗位和可持續(xù)的稅收，成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)。但是在產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)初期固定資產(chǎn)投資金額較大，收益周期較長(zhǎng)，企業(yè)資金的籌措和流轉(zhuǎn)能力面臨巨大的挑戰(zhàn)。

生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)和回收期長(zhǎng)特點(diǎn)，收益模式單一，目前盈利模式以資源收益為主，后期運(yùn)營(yíng)能力不足。主要依靠修復(fù)后土地利用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、騰退建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)、廢棄土石料利用等資源權(quán)益的收益途徑。在項(xiàng)目建設(shè)前期較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，企業(yè)可以按照項(xiàng)目完工進(jìn)度來(lái)確認(rèn)相應(yīng)的收入并結(jié)轉(zhuǎn)利潤(rùn)，建設(shè)階段結(jié)束后，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及運(yùn)營(yíng)能力不足。

5 結(jié)語(yǔ)

為了形成市場(chǎng)化、多元化的社會(huì)資本投融資模式，政府應(yīng)充分發(fā)揮引導(dǎo)作用和推動(dòng)作用，通過(guò)各類政策手段建立完善的生態(tài)修復(fù)經(jīng)濟(jì)體系。①客觀分析受損生態(tài)系統(tǒng)和區(qū)域工業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，充分利用國(guó)家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，將生態(tài)修復(fù)與土地開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合，多元化吸收社會(huì)資本投入生態(tài)保護(hù)修復(fù)；②完善生態(tài)修復(fù)和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制；③通過(guò)政策引導(dǎo)和獎(jiǎng)勵(lì)，吸引社會(huì)資本投資，增大政府購(gòu)買服務(wù)的力度；④建立生態(tài)保護(hù)修復(fù)融資激勵(lì)機(jī)制，完善環(huán)境信息披露制度，合理支持和監(jiān)督生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)項(xiàng)目的投資及融資；⑤加大金融扶持，支持金融機(jī)構(gòu)參與生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，鼓勵(lì)開(kāi)展綠色金融業(yè)務(wù)并提供中長(zhǎng)期資金支持。